党的十九大报告明确提出, 既要“打造共建共治共享的社会治理格局”, 又要“加强预防和化解社会矛盾机制建设”。诚然, 随着近年我国城市持续更新与转型发展特别是城市化进程迅猛推进, 城市社会生态环境发生巨变, 城市社区承载的各种社会事务愈来愈多, 社会的复杂性在城市社区中更为凸显, 高集聚、高密度的城市社区运作模式难免会引发一系列的社区矛盾、纠纷或冲突, 如社区经济利益、权力、权利、文化、空间、结构性冲突以及社区复杂性冲突等。与此同时, 伴随着转型期我国经济运行方式的转轨, 社会结构也相应地发生转变, 甚至是“质变”。而社会结构的“质变”必然会导致社会异质性、流动性的增强, 也必然会引起冲突的量、质、功能和性质等的新变化。然而, 面对这些越来越多且愈发突显的社区矛盾、纠纷与冲突, 当前我国的城市社区冲突治理绩效却相对甚微或“成效不佳”, 其原因何在?这恰是本研究的切入点与着力点。鉴于此, 本文尝试通过对北京、上海、天津、广州和深圳五个特大城市社区的调查, 力图对社会转型期我国城市社区冲突治理中存在问题之缘由进行专门性探究, 以期为其他城市社区冲突治理提供借鉴。

当前国内学界对城市社区冲突方面的研究尚处于起步阶段, 研究议题聚焦在对社区建设与发展、社区权利、社区参与、社区自治与治理等过程中出现的冲突关系以及对其冲突类型划分等, 其中一些涉及对社区冲突形成原因、过程及解决方法等的探讨, 如夏建中、张菊枝、原珂等对城市社区冲突价值取向的探究, 卜长莉、于丽娜、金世斌、闵学勤、陈幽泓等对城市社区冲突类型与特征、成因、功能及解决方法等的探究。但总体来看, 针对社区冲突治理方面的研究还相对较少, 即使有, 也主要是散见于相关著作或文献中, 如卜长莉的《社区冲突与社区建设》、于丽娜的《社区矛盾纠纷化解机制》、杨淑琴的《社区冲突:理论研究与案例分析》、杨波的《从冲突到秩序:和谐社区建设中的业主委员会》、原珂的《中国城市社区冲突及化解路径探析》等, 分析这些相关研究发现, 大家广泛认为, 转型期我国特大城市社区冲突治理存在问题之缘涉及以下方面:管理理念落后、管理主体单一;基础设施薄弱、管理秩序失范;人际关系冷漠、家园意识淡薄、社区认同低下;社会参与不足、自治能力不强, 基层活力不够, 个体展示空间受限等。在此基础上, 本研究结合调查问卷与访谈资料, 力图从直接原因和深层困境两个维度对此进行系统化探究。

为更好使调查样本覆盖所调查城市的不同类型社区和社会各个阶层, 保证研究的可行性与有效性, 本研究主要运用“城市-区-街道-社区-小区-受访者”之多阶段分层抽样与随机抽样相结合的方法选取调查样本。具体如下。

首先, 根据所调查城市的社会经济发展状况, 选取与该城市社区类型 (传统街坊式、单一单位式、综合混合式、过渡演替式和现代商品房式社区) 较为匹配的市区。如以B市为例, 依次选取XC区、DC区、CY区、CP区和HD区。其他城市类同。其次, 在每个城市所选的五类市区里, 选区与调查社区类型较为匹配之典型街道 (老旧小区、单位社区、混合社区以及现代商品房社区等) 。如以B市为例, 依次选取GW街道、HPL街道、BLZ街道、SGZ街道和XYL街道。其他城市类同。再次, 在每个城市所选的典型街道中选取2~3个典型社区。如以B市为例, 依次选取GW街道HLBL社区和HLZL社区, HPL街道HZ社区, BLZ街道PDL社区和PBL社区, SGZ街道ZY社区和BS村, XYL街道ZCY社区和DSY社区等。其他城市类同。最后, 依据每个城市最终确定的2~3个社区, 按照随机抽样方法抽取15~25位居民进行问卷调查。同时, 在一些城市 (如深圳) 社区, 也根据社区居民名单, 按照PPS方法进行入户调查。

实际调查中, 每个城市每类型社区发放50份调查问卷, 总共发放1250份调查问卷。实际回收问卷1227份, 其中有效问卷1210份, 问卷回收率与问卷有效率分别为98.16%和98.61%, 符合社会调查之要求。同时, 通过统计软件 (SPSS21.0) 对有效问卷整体信度的克朗巴哈系数 (Cronbach's Alpha) 进行检验和对有效问卷整体效度的KMO和巴特利特 (KMO&Bartlett) 球形度进行检验, 得知社区冲突的化解与治理部分的整体信度系数与整体效度系数依次为0.627、0.655。其克朗巴哈信度系数在0.60以上, 表明问卷的整体可信度较高;Bartlett球形度检验结果P值小于0.01, 且KMO值在Kaiser所列出的度量标准范围之内。据此推知, 原有变量均符合社会调查的基本要求。

调查发现, 社会转型期我国特大城市社区冲突治理存在组织机构不完善、体制机制不健全、治理手段较为单一、基层政府干预失当或者不作为、宣传教育工作不到位、社区参与不足等问题。究其原因, 可分为直接原因和深层原因。在直接原因方面, 主要从冲突治理理念、冲突治理参与主体、冲突治理“碎片化”以及与社区冲突相关的法规政策等方面予以分析。

调查发现, 当前我国城市社区冲突治理理念相对滞后, 跟不上时代步伐。一是“重应急管理, 轻常规管理”。人们思想上广泛存在重应急、轻防范, 忽视常规管理的倾向, 大家关注更多的是冲突事件发生后的应急处置、平息及事后恢复, 而忽视日常生活中的常规管理, 更谈不上如何有效预防冲突以“防患于未然”。二是注重表达渠道, 忽视互动平台。尽管当前大多数城市社区在居民诉求方面的表达渠道很多, 如寻求居委会、业委会、社区综合服务中心、社区调解委员会、相关社区组织等的帮助以及信访、诉讼等渠道, 但互动平台则相对短缺, 回应性不足。现实中, 很多居民到社区调解中心或街道反映情况后, 便经常“杳无音讯”了。三是强调政府职能, 忽视社会作用。当前我国城市社区冲突化解与治理, 是以行政力量及其附属机构或组织为主力, 如基层政府、街道、社区居委会、社区工作站、社区调解中心、社区综合服务中心等, 而相对独立的社会组织或力量相对不足, 如业主委员会、社区志愿者协会、社区“和事佬”协会、社区工作者等, 且这些维权类社会组织的权威性与合法性还频遭质疑或非议。四是惯于冲突处置, 忽视冲突化解。在和谐社会建设大背景下, 基层社会稳定至关重要, 政府部门惯于运用公共权力管理或处置冲突, 如对社区业主诉求、集体维权之类的群体性事件等往往采取强制性的处置, 甚至不惜调动警力来维护秩序, 这种做法虽具有快速调配资源、平息冲突之优势, 但这种忽视深层冲突化解的机械做法, 往往容易掩盖潜在的深层次矛盾冲突, 埋下积怨性冲突的隐患。

调查发现, 当前我国城市基层政府公信力流失严重。这会直接导致民众对基层政府的信任度降低, 也会间接造成基层政府合法性权威的弱化, 对现行行政主导型的社区冲突解决构成极大挑战。针对“相关政府部门在化解社区矛盾、纠纷或冲突方面的态度和诚意”一题, 调查结果显示, 超过一半 (53.2%) 的受访者表示“一般”或“不相信”, 其中, 选择“很不相信”或“完全不相信”的受访者约占五分之一, 详见表1。由此可知, 当前我国民众对基层政府的公信力在急剧下降。2007年胡荣对农民上访与政府信任流失关系的调查结果也显示, 受访者对党中央、国务院和省委省政府的信任程度“很高”, 所占比例分别为70.5%和45.1%, 而对市委市政府、县委县政府和乡党委乡政府信任程度“很高”的比例则依次降低为30.5%、17.8%和12.4%。换言之, 民众对高层政府的信任度较高, 对基层政府的信任度却很低。另据零点咨询管理公司的调查结果也表明, 群众对高层多肯定, 而对基层则多否定。由此推知, 部分基层政府官员素质低下、形象不佳甚至贪污腐败等, 都将有损基层政府公信力和合法性权威, 不利于当前我国以行政力量为主导的城市社区冲突的解决。

另一方面, 基层政府公信力的流失、合法性权威的下降, 会直接造成民众对社区冲突治理信心的不足, 社区安全感丧失或缺失, 这些都有碍于社区冲突的及时化解与治理。调查结果显示, 针对“您对贵社区各种纠纷、矛盾或冲突的化解或解决有信心吗?”一题, 51.8%的受访居民选择“有信心”或“比较有信心”, 其余受访居民表示信心“一般”或“比较没信心”, 详见表2。这在很大程度上反映出我国城市居民对社区冲突化解与治理的信心不足。同时, 也折射出民众对基层政府社区管理及矛盾冲突治理的不满。

此外, 民众对基层政府社区冲突化解与治理信心的不足往往还会带来居民社区安全感的缺失。现代大都市如北京、上海等已愈发成为一个“持久的、流动的、异质人群庞大而密集的”地方, 也就是说在这些地方人们注定会在一个“不断扩大的、有各种各样相互作用的陌生人”的人群中“打转”或“行走”。这样, 在这些日益不确定的、动态的、可变的大都市中, 现代人们更需要社区——更确切地说, 是“社区共同体”——给予他们安全、持久和稳定的感觉, 即社区安全感。然而, 现代社会是风险社会, 风险的不确定性无疑是影响城市居民社区安全感的重要因素, 但并不能因此而忽略民众对基层政府与社区管理者的信心, 更不能忽视其对社区矛盾冲突的化解与治理的信心。

调查发现, 社区居民或业主的主人翁意识不足或弱化, 是导致民众对社区意识与社区责任淡化、社区认同感持续下降的重要原因。这将带来民众对社区公共事务的漠不关心, 更谈不上参与社区建设与冲突治理。调查结果显示, 针对“如果让您在社区自治与现有的社区管理模式之间做出选择, 您更希望贵社区实行哪种治理方式?”这一问题, 约一半的受访居民选择“维持现状或现有的管理模式 (主要指通过社区居委会进行管理) ”, 剩余一半的受访居民表示应当实行“社区自治”, 详见表3。据此推知, 现阶段我国很大部分市民的社区自治意识并不强, 社区主人翁地位尚未得到社区居民或业主的完全认可。尽管社区自治的一大优势就是可以自行消解日常社区生活中产生的矛盾、纠纷或冲突, 但鉴于当前诸多市民的社区自治意识还广泛不强, 使得这一优势无从发挥。

继而针对“若在贵社区实行社区自治, 您是否愿意参与社区管理或治理?”这一问题, 50.6%的受访居民表示“愿意参与”, 其余表示“不愿意参与”, 详见表3。有趣的是, 通过对比发现, 这两题的数据显示结果高度一致 (说明调查问卷的信度与效度较高) , 即均约“各占一半”。这也许正是当局者在城市试行社区自治的两难选择的根源所在, 即一半人愿意试行, 而另一半人表示不愿意试行。现阶段我国部分推行社区自治或业主自治之社区的社区冲突, 很多便是由此引发并时常演化为基层政治性对抗。

社会力量是现代社会治理的重要主体。尽管自改革开放以来我国在经济建设方面取得了很大进展, 但在社会建设特别是像社区社会组织、志愿组织等之类的社会力量培育和发展方面还存在很大不足。更何况, 随着近年来我国社会全面“去单位化”以及社会成员的“去组织化”, 使社会管理的基层组织依托几近丧失, 而社会团体、社区组织等社会力量还处于起步阶段, 其参与社区治理及冲突化解的能力还相对有限。当前社区社会组织主要存在以下问题:一是“量少质低”, 即数量少、规模小、质量低, 且自生能力弱, 发育不充分等;二是组织松散, 人员流动性大、各项工作连续性差以及出了问题难以找到合适的责任承担者等;三是发展不均衡, 一则体现在组织类型发展上的不均衡, “四多两少”特征明显, 即文化体育类、公益服务类、社会事务类、慈善救济类的社区组织多, 社会维权类、社区治安类的社区组织相对较少, 二则体现在地域分布上的不均衡, 在北京、上海、广州、深圳等一线城市或东部沿海发达地区发展较快, 社会组织已经逐渐成长为政府和市场之外, 参与社会管理服务的重要第三方力量, 而在其它中西部欠发达地区或城市的社会组织则发展相对缓慢。

另一方面, 当前我国社会力量还较为弱小, 发育不充分。这也是我国城市社区冲突频发与冲突治理成效不佳的重要原因所在。通常, 社会力量在舒缓社会压力、调解社会矛盾、化解利益冲突等的过程中充当着社会融合的“黏合剂”和社会矛盾的“稀释剂”。倘若社会力量能在基层民主建设、参与公共决策、社区自治等方面发挥重要作用, 其必将很多不必要的社区矛盾冲突消解在萌芽状态。但现实是, 社会力量目前还过于弱小, 大多专注于自身的发展, 还根本无力顾及社区冲突和社会矛盾的化解与治理。而这些社会力量恰恰是现代社会矛盾冲突治理的重要参与者。因此, 社会力量的“缺失”或“不在场”, 无疑严重制约着现阶段各种矛盾冲突之化解或治理, 甚至某种程度上也表明当前社区社会组织和社会力量还远不足以胜任新形势下城市基层日益加重的社区管理或治理任务和居民群众日益增长的社区服务需求, 其参与社区冲突化解与治理的能力还有待提升。

“碎片化”是当前我国城市社区冲突治理及其体系的重要特征之一。这种“碎片化”结构, 既体现在不同社区间, 也反映在同一社区不同主体间。就前者而言, 不同社区采用不同的冲突解决方式, 当然这有其因地制宜, 灵活多变的优势, 但不利于重大冲突事件 (如社区间串联起来的群体性事件) 的统一协调指挥及多元主体的有序参与;就后者而言, 在面对社区冲突时, 不同主体各自为政, 以自己惯常的方式来解决冲突, 不利于多主体间合力的形成。这些都有碍于社区冲突的顺利化解、合理转化或有效治理。

另一方面, 不同于“碎片化”的“分类治理”不足, 也是造成当前我国城市社区冲突治理成效不佳的重要原因。“分类治理”主要是指针对不同类型的城市社区或不同属性的社区冲突, 在归纳、总结其相关特征之后, 采取针对性的冲突化解或治理方法, 并逐步将其有效经验制度化、规范化。然而, 现阶段我国城市社区冲突化解中的惯用方法是对不同类型的城市社区或不同属性的社区冲突不加区分, 如对传统街坊式社区、综合混合式社区、现代商品房社区等不同类型社区内的冲突采用“一刀切”的解决办法, 而无所侧重, 这样, 顶多是以冲突处置的方式实现“平息冲突”之果, 而难以达致“冲突化解”之效, 况且还会造成冲突化解手段单一、方法僵硬等问题的固化与强化, 从而必将对未来社区冲突的治理或转化留下重大隐患。实践中, 因“社群区隔”而造成“村改居”社区冲突中分类治理的不足就是典型体现。如以位于城乡结合部且尚未实行“村改居”的社区为例, 其与完全意义上农村社区和城市社区相比, 城乡结合部则呈现出典型的“人户分离, 社群区隔”特征。这主要表现为本村村民与外来流动人口等非定居移民之间所存在的区隔现象。实际中本村村民绝大多数都在城里买了房子, 已基本不在城乡结合部居住, 即形成所谓的“人户分离”, 但他们与原村庄之间的种种社会关系并尚未“脱域”, 从而呈现出一种特殊的社会关系样态:“身体不在场, 关系、利益、参与权、保障权在场”, 而居住在本村的外来人口, 则呈现出一种完全相反的社会关系样态:“身体在场, 关系、利益、参与权、保障权不在场”。由此可知, 鉴于城乡居民在物理形态、关系、权益以及户籍、社会保障、组织归属等方面的“错位”, 这就不难理解为什么城乡结合部的社会生态较为复杂而又难于治理, 这关键原因在于:实际在那里居住的居民早已脱离实体性社会关系的存在, 而真正具有实体性社会关系的居民却不居住在那里。前者因没有归属感而不愿或难以承担起这类社区治理的责任, 而后者已逐渐失去了其本应有的地域感, 自然也不断弱化了本应负有的责任感, 而忙于融入新社区的“市民文化”中。所以, 在这种“人户分离, 脱域治理”隔空式“对话”下的社区管理或治理过程中, 若相关基层政府部门不能采取具有针对性的社区管理策略, 而是盲目沿袭以往社区政策“一刀切”的管理方法, 其不仅不会带来此类社区冲突治理绩效的提升, 反而还会因“空对空”酿成很多不必要的、新的社区矛盾、纠纷或冲突, 甚至导致二元社群间的极化冲突。

从当前我国有关城市社区相关法规政策建设方面来看, 关于社区冲突管理方面的法规相对较少。而针对社区冲突方面的专门性法规政策, 寥寥无几。即使有, 也是散落于其它社区法规政策之中, 如2007年国务院颁发的《物业管理条例》 (修订版) 、2012年民政部出台的《关于促进农民工融入城市社区的意见》等。

通过对1978-2016年相关部门出台的有关社区法规政策分析后发现, 它们主要集中在关于社区权力和组织机构方面的界定及其运行保障, 其次是社区建设方面的法规政策, 涉及全国和谐社区建设、城乡社区建设、全国综合减灾示范社区创建、社区建设示范城、社区服务体系建设等, 而涉及社区矛盾调解和冲突管理的很少, 更没有专门性的政策法规。此外, 即使针对当今愈演愈烈的社区物业冲突, 也没有一部关于物业纠纷方面的专门性法规政策 (详见表4) , 而仅有《物业管理条例》涉及社区物业纠纷问题。即使是2007年修订过的现行《物业管理条例》, 在实际操作及社区矛盾冲突处理中, 也存在诸多不足与缺陷。法规政策建设滞后, 在很大程度上严重制约着社会转型期城市社区冲突的依法治理, 并且这种情况还将会在一段时期内持续。由此可知, 现阶段我国城市社区冲突依法治理的水平还相对较低。法治水平的相对低下, 又会造成社区冲突治理中“不公”现象的发生, 从而形成社区冲突治理的“恶性循环链”。

在上述分析了转型期特大城市社区冲突治理存在问题的直接原因后, 有必要对其深层次原因进行挖掘。但是, 在此之前, 对城市社区冲突的复杂性再次进行客观审视是十分必要的, 其因涉及城市社区类型、冲突属性及其可能的冲突主体等众多因素间的犬牙交错而变得更为错综复杂。如图1所示。

每一个社区冲突可能是某一环节中的单因素冲突, 如社区邻里间的纠纷等;也可能是不同环节之间的多因素冲突, 如社区违章搭建等经济利益上的冲突;还可能是所有环节之间的犬牙交错的复杂性冲突, 如持续多年的社区物业冲突、社区邻避冲突等。与此同时, 倘若上述由某单一因素或多因素引发的社区冲突若在不同领域、不同层次的冲突参与主体中引起共鸣, 甚至在五大不同类型的社区中形成共振的话, 冲突的复杂性与治理难度则大为增强, 并极易酿成基层社会的群体性政治抗争事件。为此, 亟需探究社会转型后期及未来一段时期内特大城市社区冲突治理存在问题的深层次原因。

随着近年来“单位制”的彻底瓦解、“街居制”深陷困境, 加之城市社区建设的勃兴以及住房制度市场化改革浪潮和城市化进程的快速推进, 我国城市社区在迎来发展机遇的黄金期之际, 也面临着一系列的社区新问题与难题, 特别是诸种“城市病”的积聚爆发, 各种城市社区矛盾冲突更是日益凸显, 而对其治理成效却相对甚微, 困境叠生。在一定程度上, 这些困境正是造成现阶段我国城市社区冲突治理存在问题的根源所在, 也是社区冲突治理之“瓶颈”所在。在此, 主要从主体困境、参与困境、平台困境、成本困境和制度困境五大维度对社区冲突治理的深层原因进行剖析, 详见图2。

社区冲突主体的重叠性, 主要指引发潜在社区冲突的劣势因素在某一群体身上高度集聚。这类群体往往是社区底层民众或弱势群体, 如社区外来人口、失业下岗人群、低保户、残疾人、孤寡老人以及单亲家庭等, 他们通常既在社会地位及身份认同上处于劣势地位, 又在多种社区“社会场域”中处于社会资本的劣势地位。卜长莉曾对东北24个城市社区的冲突研究发现, 失业下岗人群在社区冲突中存在着七种重叠性, 劣势因素在这一群体上高度重叠与集聚, 是构成潜在社区冲突的重要根源之一。

冲突主客体的同一性, 是指社区冲突主体往往也是冲突客体。其往往体现在争取社区公共资源或处理社区公共事务时的困境。以社区业主委员会为例, 其一方面作为社区冲突治理的主体, 有调解社区矛盾纠纷、化解社区冲突、维护社区和谐的义务;另一方面, 业主委员会作为社区冲突的客体, 在成立之初及成立之后争取社区公共权力或资源方面, 又常常是冲突参与者, 甚至冲突发起者, 特别是近年来业主投诉业主委员会委员的现象不断增多。如2013年3月北京浩思家园小区业主集体投诉该小区业主委员会主任程宝义违章搭建封闭阳台等就属于这种情况。其实, 这类冲突往往因涉及具体经济利益而造成调解难度较大。更何况上述案例中的冲突客体本身应是社区冲突治理之主体, 从而是社区冲突治理陷入“主客体同一性”的困境。

尽管当前我国民众民主意识、法律意识等日渐增强, 但整体来看, 社区居民的综合素质还相对较低, 社区参与不足问题突出。笔者曾于2012年分别对广州市和安徽省铜陵市的社区治理与居民参与进行问卷调查, 其结果表明, 两市“愿意参与社区治理的居民”均不到一半 (分别占42%和46%) 。诸多相关研究也多次表明, 缘于传统“单位制”社会管理体制下我国大多数城市居民的日常社交活动都几乎不在其所居住和生活的现实社区之中, 造成现实意义上的社区功能或职责在很大程度上仅在于处理那些所谓单位之外“剩余”之事, 因此, 社区参与严重不足也不足奇怪。由此可知, 社区参与不足是现阶段我国城市社区冲突化解与治理过程中广泛存在的一个客观事实。

按理说, 若社区参与不足, 那么社区不同主体之间的矛盾冲突就应该相对较少。然而, 一个怪象是, 在这种社区参与度相对不足或较低的情况下, 我国城市社区冲突却频发不止, 冲突数量一直高居不下。调查结果显示, 超过一半的受访居民表示他们在所居住社区中都曾遭遇过不同程度上的社区矛盾、纠纷或冲突, 如社区邻里纠纷、“停车位”之争、业主维权、物业冲突等。譬如, 即使在北京朝阳区望京街道阜荣街这样的社区, 整个社区基本上都“无低保户、无残疾人、无各类重点人员”, 相反社会单位多、非京籍居民多、外籍居民多、年轻人多, 高学历、高收入人群居多。但是, 这样的社区往往存在着的共性问题是:社区居民参与率低, 但居民维权意识强;居民需求相对较高, 但入户往往较难。特别是由于此类社区三分之二左右的居民都属于非京籍, 基本上享受不到北京市政府的一些社保政策, 这样, 不仅客观上造成居民与社区关系的疏离, 大部分居民对社区的依赖感较弱, 社区参与不足, 而且主观上还将带来居民“相对剥夺感”的增强以及对原居民或社区本身的“排斥感”。

另据相关统计资料显示, 过去二十年 (1990-2010年) 间我国社会矛盾冲突发生率不降反增, 且冲突程度显著上升。其中, 非法形式的社会冲突比合法形式的社会冲突增速更快, 社会冲突整体呈现出“高发增长与危害加重”并存之态势。近年来, 信访上访数量也一直高居不下。据权威部门统计, 2013年我国信访量排名位居前10位的突出问题中, 超过一半的都与社区或社区事务有关, 并最终需要下沉或落实到冲突参与方所生活的现实社区中来解决。在信访数量高居不下的同时, 还逐渐呈现出群体性、对抗性和突发性三大“增强”的趋势。针对这些问题, 目前都还没有找到较好的冲突管理或解决办法, 冲突治理成效甚微。

在社会转型期, 我国城市社区冲突化解制度平台的缺失, 既导致社区冲突治理成效不佳, 也造成社区冲突的“重复发生”与“再生产”。这样就形成了社区冲突的频发与其化解制度平台的缺失二者间的困局。一方面, 没有有效的制度化的冲突化解平台, 使得基层政府和社区面对突如其来的社区矛盾、纠纷或冲突时, 往往习惯于运用行政化的方式来管理或处置冲突, 而行政化的冲突处置往往又是民众较为反感的冲突管理方式, 稍有不慎, 则很容易激起民众的抵触或反抗。这在社区征地拆迁事件处理中尤为显著, 这也是社区征地拆迁冲突频发和难以有效化解的重要根源之一。虽然这种方式在特定条件下确实能够起到立竿见影之效——迅速平息冲突, 但是, 这样往往局限于“表面平静”, 掩盖了真正潜在的冲突, 甚至加剧深层矛盾而导致“积怨性冲突”。更为甚者, 这不但不利于社区冲突的有效化解, 而且还会使冲突的能量点进行持续转移, 默默积聚直至生成新的冲突或直接导致所谓的“二阶冲突”, 造成社区冲突的扩大与升级。其实, 日常生活中因各种制度性对话平台的缺失, 现今社会往往不习惯于在 (政府) 领导者与民众之间进行对话, 其主要是由“意愿和技巧的两难困境” (will/skill dilemmas) 造成的。有些问题之所以无解是源于缺乏解决的意愿, 或者说没有解决的技巧;最困难的是两者皆有, 导致问题的恶性循环。由于缺乏动力, 也就没有人去想该如何去做;而因为没有相关技巧, 也就更没有解决的意愿, 这就形成了所谓的“双重束缚”。这不仅阻扰了正常对话的开展, 而且更无法拉近精英阶层与普通大众之间的距离, 从而造成社会隔阂的不断增大。

随着近年城市社区网格化管理的广泛推广, 愈发强化了对社区的动态管控, 社区管理成本逐年上升, 但其治理成效仍有所下降, 社区安全愈发令人担忧。正如鲍曼 (Zygmunt Bauman) 曾描述的那样:“我们已经失去了社区, 因为我们在社区不再有安全感了”。特别是伴随着现代商品房社区内“门禁社区”的盛行, 现代居民不论从住房设计还是从生活方式上都更加注重保障其个体隐私权, 使得传统的社区控制从法律、空间、交往等方面都受到诸多限制, 导致在现代社区管理成本增大的同时, 治理成效却尚未明显提升。调研访谈中了解到, 北京、上海、深圳等地街道目前正在实行社区网格化管理, 几乎每年都要持续投入上百万元, 甚至部分综合信息平台的建设动辄就是上千万元, 其成本之大, 使财力原本就不雄厚的二、三线城市街道望而生怯, 至今尚未推行这一管理方法。此外, 社区信任不足, 也于无形之中造成了社区冲突控制成本的上升。如近年因“失信”而导致证明“我妈是我妈”之类闹剧的频繁上演, 就是源于社区“信任”不足而导致“社区控制成本上升但治理成效却不断下降”的经典案例。究其本质, 之所以近年频繁出现此类矛盾冲突, 很大程度上与我国现阶段的信用体系和诚信建设不足有关, 从而造成居民个体的申报很难保证真实性, 而国家又缺乏可以查询的信用信息库, 导致各部门纷纷要求社区盖章证明。这样, 不仅增大了各方间的“交易成本”, 而且还直接造成了此类闹剧的不断上演。而现实中, 针对这些频繁上演的“闹剧”则一直没有行之有效的解决办法, 久而久之便易酿成社区积怨性冲突, 并时而演化为社区群体性泄愤事件或基层政治抗争。

另一方面, 除政府社区冲突控制成本的上升外, 社区民众参与冲突治理的成本或代价也在不断上升, 但成效同样甚微。针对这一问题, 在调研访谈中, 南京市社会科学院城市社区治理专家R研究员就指出:过去的社区纠纷的解决主要靠街道、社区居委会等正式组织的介入、调解。这种方式在过去的单位制时代甚至后单位制时代的前期能实现较好的化解效果, 但是随着街道、社区职责、能力的变化, 以往的方式已经越来越力不从心了。当前主要是街道、社区等正式组织与业主、业主委员会及社区自治组织等非正式组织相结合的方式, 但由于部分居民或业主参与社区公共生活的意识不强, 以及他们参与社区公共事务的个人投入成本、时间成本较高等原因, 通过居民自治解决社区冲突的成效还有待提高。在此需注意的是, 随着现代居民权利意识的提升, 特别是部分居民或业主认为让其参与社区公共事务或争端事项的解决是对他们时间、精力等的浪费, 这样, 不但他们不会积极参与到社区冲突的治理中来, 而且还要花费很多的时间和精力去做他们工作, 这不仅间接带来了社区冲突治理成本的增加, 而且还往往难以保证成效。总之, 因多方面的因素, 现代城市社区冲突治理的难度与成效提升, 比起过去, 有过之而无不及。

在社会转型期, 我国城市基层社区冲突治理广泛存在“有法律却秩序失范”的困境。一方面, 原有的规范体系已经不再适应而新的规范体系却尚未形成, 出现了法律法规远远滞后于经济社会发展的现状, 导致大量失范问题的产生。一定程度上, 失范是一种准规范缺乏或模糊不清, 是一种违反规范不受惩罚的社会状态”, 特别是在法律的制定与完善难以跟上社会形势不断发展变化的节奏与步伐时, 更是如此。具体来说, 与城市社区冲突相关的制度失范主要体现在两大方面。一是制度虚设, 即制度主体的认知与制度理念之间有较大差异, 使制度往往流于形式。例如很多针对社区矛盾冲突治理的社区联席会议或制度, 其初衷本都是以期共同合作解决问题, 但现实中往往流于形成, 成为牵头部门、机构或个人的政绩砝码, 从而失去了相关制度应有的规范及其价值理念的导向功能。又如目前我国城市基层社会管理的重要主体——街道办事处, 是由1954年出台的《城市街道办事处组织条例》 (以下简称《条例》) 所确立, 但经过半个多世纪的发展, 其已经不能完全适应现实社会的需要了, 况且2009年6月全国人大常委会已经宣布废止了该《条例》, 但新法律法规的确立却迟迟尚未启动。二是制度模糊化, 即指制度的规范不够具体、细化, 过于笼统、宽泛。其往往为博弈双方提供了进行策略性分配的行为空间, 成为公共冲突乃至社会冲突发生的制度根源。特别是《物业管理条例》与《物权法》不仅因实施细则不详而无法指导实际操作, 而且二者在部分条款规定上还存在着一定的冲突, 等等。其实, 在某种程度上, 失范的实质是社会规范的缺失, 如有学者就将社会转型期民众在规范缺失下的社会心态危机概括为五大倾向:一是“物欲化”倾向:重物质、轻精神;二是“冷漠化”倾向:灵魂的瘫痪;三是“躁动化”倾向:情绪化和非理性;四是“无责任化”倾向:无兴趣、无所谓、无意义;五是“虚假化”倾向:经济功利性取向。而这些规范的缺失是造成社会矛盾冲突频发的根源, 恰如达仁道夫所言:“失范的时代是日常生活极端动荡不安的时代。”

另一方面, 制度困境还体现在相关制度异化方面。第一, 制度同自己的目标相异化, 如基层维稳制度以及现实社区中不少基层民主协商制度往往变成一方独大的领导制度等;第二, 制度同自己的功能结果相异化, 如信访制度、社区网格化管理制度等。特别是在当前盛行的社区网格化管理中, 其制度功能已由“服务导向”之初衷转向“动态控制导向”之势。总之, 上述这些都是酿成转型期特大城市社区冲突治理“有法律却秩序失范”困境存在的重要因素。

上述五大困境并不是孤立存在与发展的, 其往往相互交叉, 互相嵌入, 重叠共生, 从而使得社区冲突的化解与治理变得更为复杂。