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【2019.03】环境治理跨部门协同的演进——基于政策文献量化的分析
2019-08-24 11:12:34 来源:《社会主义研究》2019年第3期 作者:操小娟 李佳维 【 】 浏览:279次 评论:0

    环境污染问题具有明显的跨地域、跨部门的特点,日趋复杂严重的环境污染问题使得传统的以单一地方政府或单一行政部门为主体的单边行政能力的域限被突破。因此,从中央到地方的各级政府都不断突出跨部门协同在环境治理领域中的重要作用,以破解环境治理碎片化难题。作为政府治理的物化形态,政策文献是政府处理公共事务的真实反映和行为印迹,中央层面出台的环境政策是部门具体协同的基础,反映了部门间协同的目标、方式与机制。从环境政策的部门联合行文入手,既可以洞悉我国环境政策的发展脉络,同时也为研究环境政策中的跨部门协同提供了一扇观测窗口。本文对我国1978-2018年环保领域的976份中央部门联合行文政策进行政策文献量化研究,以分析我国不同阶段环境保护政策主体间协同的演进逻辑,从而为我国环境协同治理的发展提供积极的借鉴。
    一、文献综述
    合作的“跨界性”是跨部门协同的核心特征。长期以来,学术界从广义上理解“部门”,将部门协同的重点聚焦于政府、私营部门及第三部门间的跨界合作,忽视了对政府部门内部协同问题的关注。强调分工、等级与规制的官僚科层制结构使得政府部门间的协同呈现碎片化现象,难以形成合力。再加上公共事务复杂性、交叉性和不确定性日益凸显,大量公共事务需要依托不同部门的协同配合才能有效解决。因此对于政府来说,如何在其内部提高协调能力是一个具有挑战性的永恒话题。
    学界对于跨部门协同的研究主要从跨部门协同的机制构建及特定领域、问题入手。而随着环境治理碎片化问题的日益突出,环境治理中的跨部门协同也成为学界研究的重点,法律、水环境、海洋环境等视角下的研究较为热门。可以说,目前学界关于跨部门协同问题的研究在内容上较为分散,在研究类型上规范研究与实证研究齐头并进。规范研究侧重于在西方理论体系与中国国情相结合的基础上构建跨部门协同的基本理论框架。实证研究侧重于以个案为例,针对某一具体领域的跨部门协同问题进行研究。但是在研究方法上,访谈等质性研究采用较多,定量研究较少,这也造成了研究的不均衡。因此,本文以政策文献作为观测指标,采用文献量化的研究方法,分析我国不同阶段下环境政策联合行文的演进趋势,探究我国环境治理跨部门协同的机理。
    二、研究方法与数据基础
    (一)研究方法
    本文从环境政策联合行文的角度来探讨我国自1978年以来环境治理领域中跨部门协同的表现。在对环境政策联合行文进行定量分析时,主要采用的方法是合著网络分析法。通过使用UCINET软件对政策文献的联合行文情况进行定量分析,在此基础上描绘出政策主体间的合作关系及该领域的政策演化规律。
    (二)数据基础
    中国政府从1978年至今,针对行政机构职能冗余、重合等实际情况,进行了7次大规模的机构改革。在此期间,不论是国务院相关部门的名称、级别还是部门职责和职能都有所调整。为更好地展现部门间合作的实际情况,厘清环保领域相关部门的合作趋势与逻辑,本文的研究遵循国务院机构改革的时间节点,以1978—2018年的环境保护政策为数据来源,以联合行文为主要筛选条件进行政策文献量化分析。   

    截止到2018年12月,最终遴选出联合行文的环境政策976份。对976份环境政策进行描述性统计分析后发现:随着国务院机构改革的推进,联合行文的环境政策数量稳步增加,参与联合行文的部门数量也逐步递增。在976份联合行文政策中,两部门联合行文政策数量为436份,占总数的45%,两部门以上联合行文政策数量为540,占总数的55%。具体到每一阶段,两部门联合行文政策数量所占比重整体呈下降趋势,两部门以上联合行文政策数量的比重则有所提升,表明随着时间的推移,环境政策涉及的部门越来越多,环保职能的履行也需要越来越多的部门参与。

    三、我国环境政策的文献量化分析
    (一)1978-1981年环境治理的跨部门协同

    改革开放前,我国在产业结构上呈现出“重、轻、农”的等级序列,在增长方式上则陷入了“高能耗、低质量、高投入、低产出”的怪圈,城镇布局混乱且基础设施匮乏,造成了十分严重的工业污染问题。随着1973年“关于环境保护32字方针”的提出及1974年国务院环境保护领导小组的成立,工业污染防治成为这一时期环境保护工作的重点。
    因此在这一阶段中,国务院环境保护领导小组与冶金工业部、煤炭工业部、化学工业部等工业相关部门的合作相对紧密。但从整体上来看,这一阶段联合发布的环境政策只有8项,参与联合行文的部门只有18个,无论是政策数量还是部门数量都十分不足,因此在部门合作网络图中表现为节点分布较为分散,节点数量较少且节点之间的连线密度较为稀疏。可以说,这一阶段的环境保护工作才刚刚起步,参与环境保护的部门较少且部门之间缺乏联系。

     (二)1982-1987年环境治理的跨部门协同

    经过改革开放初期的稳定发展,我国的工业化进程显著加快,由此也带来了严重的城镇工业污染问题。因此工业污染和城市环境污染问题依旧是这一阶段环境保护工作的重点。与此同时,随着乡镇企业的迅速发展和家庭联产承包责任制的大规模开展,农村环境污染问题也逐步凸显。1982年,国务院开展了以精简机构为核心目标的机构改革,原有的国家环保领导机构国务院环境保护领导小组与国家测绘总局、国家城建总局、建工总局、国家建委合并组建城乡建设环境保护部,成为这一时段全国环境保护工作的领导核心。1984年,国务院成立环境保护委员会以加强全国环境保护工作的领导和协调,得益于此,国务院相关部门间的合作逐渐加强,国务院环境保护委员会在政策合作网络图中也占据重要位置。
    在这一阶段,环境保护主管部门与经委、计委、财政部等经济部门及农、工等产业部门的合作得到强化,其它环境政策主体间的合作也在逐渐加强,联合发文数量由上一阶段的8项上升到18项,参与联合发文的政策部门由18个增长至27个。网络线条相较于阶段一逐渐紧密,节点数量逐步增多。城建环保部作为国家环保事业的领导机构在政策合作网络中扮演着中心角色,其在图3中的节点形状最大且处于中心位置,与农牧渔业部、国家经委及相关工业部门的合作较为频繁。

     (三)1988-1992年环境治理的跨部门协同
    随着中国改革开放的不断深入,具有中国特色的环境保护制度逐步建立,行政体制及职能运行机制的变革则进一步彰显了环境保护事业在我国社会发展中的重要地位。1988年,环境保护局从城乡建设环保部中独立出来,成立国务院直属的国家环境保护局,负责统一监督管理全国环境保护工作,这一调整标志着环境保护管理机构重要地位的进一步凸显,因此该时段国家环保局成为了我国环境保护事业的核心。同时,对政策工具的使用也由单一的强制型政策工具逐步向综合使用排污权交易等经济型政策工具过渡,尝试通过运用经济手段来解决环境污染问题。此后,一系列相关产业、投资、财税等政策密集出台,有力地促使了环境保护整体治理的进步。而随着改革开放的持续深入,我国对外贸易发展势头迅猛,外商投资与进出口贸易过程中的环境污染问题开始集中显现。
    因此在这一阶段中,国家环保局成为了整个部门合作网络图中的中心节点,在环境保护领域占据核心地位。而随着环境管理新五项制度的逐步实施及经济、技术、能源等手段的逐步运用,加之对外贸易的持续深入,环保领域的跨部门合作趋势也越发加强,参与联合发文的政策部门增加至32个,政策数量增至33项,财政部、农业部、卫生部、交通部、对外经贸部及国家进出口商品检验局等部门在环境保护领域发挥了越来越大的作用,成为了合作网络图中的重要节点,并与国家环保局的联系十分紧密。此外,公安、检察院、法院等司法部门也积极参与部门合作,打击环境犯罪,成为环境保护领域的重要力量。

     (四)1993-1997年环境治理的跨部门协同
    随着对发展与环境关系认识的不断深化,这一时段我国逐渐确立了“可持续发展”理念,突破了以往仅仅对某一社会经济发展阶段环境保护问题予以关注的局限。为适应可持续发展的要求,党中央和国务院制定了我国“环境与发展十大对策”,明确提出要从工农业污染、城市环境、能源结构、环保产业、经济手段、宣传教育、法制建设等方面协同配合,环境保护主管部门也转变了污染防治工作的思路,将浓度控制和总量控制相结合、末端控制和全程控制相结合、分散治理与集中治理相结合,强调清洁生产、环境标志制度和环境管理体系认证制度。
    污染防治思路的转变拓宽了污染防治的手段和方式,各个部门在环境保护领域的合作进一步增强,合作内容也不断拓宽,联合发文的政策数量增加了一倍多,参与合作的部门也增加到44个。随着党的十四届五中全会把“正确处理经济建设与环境保护的关系”作为社会主义现代化建设中12个重大关系之一,并将科教兴国和可持续发展确定为我国现代化建设的两大战略,环境保护与经济发展结合的更加紧密,进而推动了环保机构与经贸委员会、计划委员会的合作与交流,开始制定产业发展中的环境标准,以推动产业的科学发展。因此,合作网络图中的节点数量增多,经贸委、计委、工商行政管理局、技术监督局成为重要节点,这些部门与环保主管机构的之间的交流不断加强,合作也十分紧密,使得这些部门之间的网络连线十分密集。此外,对外贸易中的环境污染问题也依旧是关注的重点,环保部门与经济贸易部门、进出口部门之间的合作在加强,连线网络也趋于紧密。

     (五)1998-2002年环境治理的跨部门协同
    随着“生态环境保护与生态环境建设并举”、“污染防治与生态环境保护并重”原则的提出,我国环境保护工作进入了一个新的发展时期,生态保护被摆在了与污染防治并重的位置,意味着我国环境治理从“被动控制”向“主动保护”转变,从“消极应付”到“积极应对”转变,环境治理的目标、内容与要求也得到了扩展。为适应环境领域的新变化,1998年,国家环保局升格为正部级的国家环境保护总局,进一步明确了相应职权和职能领域范围。2001年,国务院又成立了全国环境保护部际联席会议,以此作为部门间的协调机制来促进环境治理的跨部门协同。
    得益于此,该时段内部门合作网络越发密集,部门间的合作持续加强,联合行文的政策数量由77项增至124项,环境治理合作也越发多样化。除国家内部的机构改革之外,我国环境外交也步入新阶段。1998年5月29日,中国正式成为京都议定书的签约国,促使国内对大气污染开始重点关注,多部门密集出台政策以解决诸如工业废气、汽车尾气等问题,因此建设、能源、交通等部门成为合作网络图中的重要节点,与国家环保总局联系紧密,彼此之间的连线较为密集。此外,该时段的另一个重点是强调公民在环境保护中的重要作用,力图通过对公民进行环境保护宣传教育,培养公民的环境保护意识,并逐步建立公众参与监督机制,努力在全社会中营造遵守环境法规、自觉保护环境的良好风尚。因此,教育、文化等部门在部门合作图中占据了重要位置,在整个环境治理合作网路中扮演了重要角色。

     (六)2003-2007年环境治理的跨部门协同
    这一时期,随着“科学发展观”和“两型社会建设战略”的相继提出,环境保护在经济发展中的突出作用被进一步明确,环境保护工作进入科学发展的新阶段。
    围绕“科学发展观”和“两型社会建设战略”,政府部门提出了一系列推进环保事业发展的规划,逐步形成以《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》为核心的政策体系,各个部门间合作网络密度加大,标志着环境治理跨部门协同也得到进一步加强,不论是联合发文政策数量还是参与联合发文的部门数量都较上一阶段剧增。具体来说,对科教发展的强调及对水域、土壤、农村环境污染问题的关注促使科教、水利、农业、国土等部门成为部门合作网络图中的重要节点,国家环保总局与这些部门协同紧密,彼此之间的网络连线十分密集。而对政府、企业履行环境责任的督促则使得监察、质监、安监部门在合作网络图中占据了重要位置,成为重要节点。

     (七)2008-2012年环境治理的跨部门协同
    2008年,国家环境保护总局升格为国家环境保护部,正式成为国务院直属部门,以加大环境保护政策、规划和重大问题的统筹协调力度与综合协调职能,充分表明国家对于环境保护工作的重视,也进一步强化了环境部门的职权,使之能够更好的应对日益复杂的环境问题。随着“大部制”改革的实施,环境保护的许多职能被统一到环境保护部,使得该阶段参与政策联合行文的部门数量与联合发文的政策数量相较于前一阶段有所减少,联合发文政策数量由上一阶段的248项下降到218项,参与联合发文的部门数量则降至69个。而随着2008年《中华人民共和国循环经济促进法》的正式颁布与实施,循环经济成为协调经济发展与环境保护的战略手段,这就要求政府继续对产业结构进行调整与升级,加大对科技、教育的支持力度。
    在这一阶段,升格后的国家环保部成为了环境治理的核心机构,因此在整个合作网络图中作为最大的节点占据核心位置。由于“大部制”改革的逐步实施,参与政策联合行文的部门数量与联合发文的政策数量都有所减少,而“循环经济模式”下对产业结构调整、科教发展的重视促使环境保护部与科教、工农等产业部门的合作越发紧密,科教部门、工农等产业部门、宣传部门成为合作网络图中的重要节点,这标志着环境治理开始向着科学化、体系化和规范化合作的目标迈进。

     (八)2013年-2018年环境治理的跨部门协同
    面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,党的十八大、十八届五中全会相继作出“大力推进生态文明建设”及“绿色发展”的战略部署,将环境保护融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面、全过程,促使环境保护工作与经济、国土、科技、产业、资源、文教等领域的结合更加紧密,部门间的合作网络也日趋密集。而《环境保护法》的修订完善以及《环境保护税法》的颁布实施,回应了转型时期环境保护工作面临的机遇与挑战,有利于推进生态文明建设、加快经济发展方式转变。同时,用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度开始逐步建立,经济手段在环境保护中发挥了越来越重要的作用。此外,环境保护的宣传教育也持续进行,中宣部、共青团、妇联等组织与部门的参与拓宽了培育公民环保意识的渠道,进一步提升了公民的环保意识。
    在这一阶段中,联合发文的政策数量由218项回升到250项,参与联合发文的部门数量也上升到75个。生态文明建设、绿色发展等理念的相继提出为环境保护明确了新的任务与方向:一方面,发改委、住建部、能源局与工农业主管部门成为合作网络图中重要的节点,并与国家环保部之间的联系密切,彼此之间的合作网络十分密集;另一方面,环境保护法制建设的完善进一步推动了经济绿色转型与环境多元共治体系的构建,市场、社会的作用越发凸显,因而税务、宣传等部门成为合作网络图中的重要节点,与环保部门彼此之间的协同不断加强,在环保领域中担负更重要的角色。

 

    四、环境治理跨部门协同演进的逻辑
    传统的官僚科层制结构能够解决那些常规性的、较为温和的公共问题,但随着公共问题类型的复杂多样,解决公共问题的环境变得越发复杂——上级部门指派的任务与本部门所掌握的组织资源不匹配。这种矛盾的局面在环境治理中普遍存在,没有哪个部门拥有足够的资源与能力去单独应对日益复杂的环境问题,因此政府部门会偏向于采取部门间协同的方式参与环境治理,在组织资源有限的情况下完成组织任务。可以说,跨部门协同是当前环境问题复杂化情势下治理环境的有效路径。
    从前文来看,规范化的环境政策合作体系经历了一个从无到有,从初步建立到逐步完善的过程,部门间协同的广度与深度不断拓宽,环境治理的手段也日益丰富。基于我国环境治理跨部门协同演进的实际情况,可以将环境问题、发展理念、环保战略、环保部门的定位与职能调整及政策工具变迁视为环境治理跨部门协同的动力机制。
    (一)环境问题的阶段性特征
    环境政策的目的就是解决环境问题,因此对环境问题本身的确认是关键。从实际情况来看,我国的环境问题呈现出逐步复杂、涉及面广的特点。在改革开放初期,我国的环境问题主要表现为重工业污染的扩散,因此环保部门与工业部门合作密切。此后,城镇小企业和乡镇企业的发展造成了严重的城镇和农村环境污染问题,而对外贸易的深化又使得外商投资与进出口贸易中的环境问题凸显,因此城建、农业和对外贸易部门被纳入到环境合作网络之中。随着社会经济的持续发展,落后的生产方式和产业结构的失衡使得环境问题越发复杂,分配、流通和消费领域环境污染问题也日益显现,解决环境污染问题涉及众多方面,往往与工、农、城建、财政、科技等领域交织在一起,因此使得越来越多的部门参与到环境治理中。可以说,环境问题自身的变化是导致环境治理跨部门协同演进的首要因素。

    (二)发展理念的适时调整
    发展理念是发展行动的先导。在改革开放初期,消除贫困、发展经济是我国的首要任务,在以“经济建设为中心”的引导下,如何实现经济快速发展,缩小同发达国家的差距成为了政府各项工作的中心。在这一过程中,经济发展被置于环境保护之上,二者对立关系十分突出。随着经济的高速发展,环境资源的稀缺性逐渐显现,对资源的大量消耗使得生态环境面临着巨大的压力。伴随着日趋严重的环境问题,经济发展与环境保护之间的不协调反过来消解了国家进一步发展的动力,严重影响了国民经济的持续健康发展。
    此后,随着“可持续发展”、“科学发展观”及“生态文明建设”等发展理念的相继提出,党和政府不断强化对环境保护的重视,从重经济、轻环保转变为保护环境与经济增长并重,促使经济发展与环境保护逐步走向协调。得益于此,环境治理在政府部门各项工作中占据了重要位置,为环境治理的跨部门协同奠定了坚实的基础。
    (三)环境保护战略的的逐步发展
    环境保护战略是对环境保护的发展方向及环境保护对策的全局性谋划,是制定国家环境政策和对策的依据,决定了政府部门在环境治理过程中的角色定位。在改革开放肇始阶段,我国较少有专门针对环境保护的战略方针,因此环保工作的开展往往面临无策可依的窘境。而随着党和国家对环保的逐步重视,规范化的环境保护战略体系得以建立并逐步完善,从制度层面保障了环境保护有策可依,为社会生产和经济的可持续发展提供了制度保障。从环保战略的内容变迁上来看,我国环境保护战略呈现出从简单到综合的特点,由加强管制逐步过渡到强调综合发挥科技、教育、市场在环境保护中的重要作用,环保战略目标、原则、任务也向着社会、经济、环境的综合发展进行调整,从而也就为政府各个部门在环境治理中的角色定位和行为选择提出了指导性要求,为环境治理的跨部门协同奠定了制度基础。

    (四)环保部门的定位与职能调整
    部门责任和职权的明晰是促进跨部门协同的重要前提,也是影响跨部门协同演进的重要因素。对于环境治理来说,明确责任和职权的第一要务是适时的对环保机构进行改革,对环保机构的职能进行适当调整,以增强环保机构和环保职能的权威性、约束性。在每个阶段,环保部门的定位与具体职能是不同的,环保机构级别的高低、职能的增减极大地影响了环境治理跨部门协同的演进。
    我国环保机构历经1974年国务院环境保护领导小组、1982年城乡建设环境保护部环境保护局、1988年国家环境保护局、1998年国家环境保护总局、2008年环境保护部、2018年生态环境部等发展阶段,不论是机构建设还是职权定位,都得到了不断加强。基于社会经济发展的不断变化,原有的环保职能在机构改革中得以重新调整和整合,部门之间的职权界定也得以厘清,同时环保主管机构地位的上升以及科学化的部门间协调体制的构建使得环境治理跨部门协同不断顺畅。特别是2001年成立的“全国环境部际联系会议”,通过共同商定的工作制度,在协调不同意见,推进环境保护工作任务顺利落实方面发挥了十分积极的作用。可以说,环境治理跨部门协同就是在机构改革和职能调整的进程中得以完善的。

    (五)环境政策工具的变迁
    环境政策工具是为达成环境良治目标,解决环境污染问题的具体方式和手段。现阶段的环境政策工具主要有两种,即强制型环境政策工具和经济激励型环境政策工具。改革开放四十年来,我国逐渐从以单一的强制型为主导的环境政策工具向强制型和经济激励型相结合的环境政策工具体系发展,环境政策工具的作用方式也从政府直接管制转变为政府间接管制。复合多样的环境政策工具体系淡化了行政强制的色彩,丰富了环境治理的手段和方式,但这也意味着各个部门在环境治理中需协同合作,促进了环境治理跨部门协同的发展。
    五、讨论
    本文对1978-2018年间部门联合行文的环境政策进行文献量化研究,并进一步对我国不同阶段下部门间协同的演进趋势及规律进行理论分析。然而,由于环境污染问题本身及环境协同治理的复杂性,使得本文的研究存在一定的局限性,有待在后续的研究中进行更深入的探讨。
    首先,环境协同治理是一个十分复杂的体系,不仅涉及不同部门之间的协同,还表现为中央政府与地方政府、地方政府之间的协同。现阶段环境污染问题日趋复杂,解决环境污染问题的难度不断增大,因此对环境协同治理的研究需要考虑不同的研究主体与研究内容。本研究仅对中央层面的部门协同进行考虑,未能反映整个环境协同治理的全貌,在研究主体和研究内容方面尚显单薄。因此,对央地政府间、地方政府间协同的关注将是后续研究的重点。
    其次,影响环境治理跨部门协同的因素十分复杂。本文的研究主要采取了自上而下的研究视角,将环境问题、发展理念、制度安排、机构变革及职能调整作为环境治理跨部门协同的动力机制。但从现实情况来看,诸如部门之间信任关系的构建、共识的达成等也对跨部门协同产生了深刻的影响。因此,对其他影响环境治理跨部门协同因素的研究也将是未来研究的重点。
    最后,环境治理跨部门协同的方法与形式是多种多样的。从国务院机构改革的结果来看,有相当部分的环境保护职能通过部门合并或是职能整合被逐步统一到环境保护主管部门之中,因此采用部门合并这种正式结构是实现环境协同治理的形式之一。但是,一些无法进行合并或是职能整合的部门之间采用何种形式或者何种方法进行环境治理的跨部门协同尚缺乏研究,而这也将是今后关注的重点。

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