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【2018.02】中国北极治理话语权:现实挑战与提升路径
2018-05-31 13:16:13 来源: 作者:赵宁宁 【 】 浏览:1036次 评论:0

中国北极治理话语权:现实挑战与提升路径

赵宁宁

武汉大学中国边界与海洋研究院 武汉大学国家领土主权与海洋权益协同创新中心

    要:

全球气候变化和全球化使北极一跃成为全球地缘政治的中心。如何提升北极治理话语权, 已经成为中国政府面临的新的时代命题。在现阶段的中国北极治理参与进程中, 中国尚未对北极治理的议程设置发挥实质性影响, 在规则制定中受到北极国家“域内治理”的限制, 自身的北极政策亦受到国际社会的猜疑和误读。中国应创新北极治理的参与理念, 夯实参与北极治理的能力基础, 优化参与北极治理的制度供给方式并改善北极政策话语质量和传播方式, 以维护和拓展中国在北极地区的国家利益。

作者简介:赵宁宁 (1988—) , 男, 山东兖州人, 武汉大学中国边界与海洋研究院讲师, 国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员, 主要从事极地治理研究。

基金:2017年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“提升中国北极治理话语权的公共外交策略研究” (17YJCGJW011)


在国际社会进入“重新发现北极”的时代背景下, 北极国家和部分域外国家相继采取各种方式强化对北极事务的资源投放力度, 力争在北极治理中获取有利地位, 维护和拓展自身北极地区的国家权益。中国作为北极事务利益攸关方, 虽然近年来增强了对北极事务的关注力度, 但在提升北极治理话语权方面仍面临着一系列挑战。鉴于此, 本文试图在学界现有研究的基础上, 剖析当前北极治理话语权的实质, 阐述中国北极治理话语权的现实挑战及其缘由, 探讨提升中国北极治理话语权的政策路径。

一、北极治理话语权的实质

在国际事务中, 掌握国际话语权的行为体可以利用话语权优势, 按自己的利益和标准定义国际事务, 制定国际游戏规则, 并对事务的是非曲直按自己的利益和逻辑作出解释、评议和裁决, 从而获得在国际关系中的优势地位和主动权。1国际话语权体现了一国在国际政治舞台中的理念贡献能力和政治操作能力, 是构成国家软实力的重要要素之一。从这个意义上讲, 北极治理话语权的实质主要体现为以下三个方面:

(一) 影响北极治理国际议程设置的能力

国际议程的设置能力是国际话语权的重要构成部分, 是相关行为体将其重视的议题列入国际议程, 获得国际社会其他成员优先关注和考量的过程。在当今国际政治中, 确定政治议程和决定讨论框架的能力可用于塑造其他人的倾向, 有助于一国实现其所期望的世界政治目标。2鉴于国际政治的无政府状态, 国际社会缺乏一个权威的“世界政府”列出具有先后顺序的国际议题清单, 致使不会像国内政治那样有一个明确、权威的政策议程。国家和其他行为体“在各种论坛展示自己的观点, 并力图使自己关注的问题在国际组织中提出来, 通过议程的扩大或缩小追求自身优势的最大化”1。在实践中, 国际议程设置具有“零和博弈”的特征, 己方列入的议题越多, 他方列入的议题将会越少。2因此, 国际议程设置不只是一个简单的技术问题, 而是涉及到多个参与主体的利益博弈和分配的过程。议题本身的轻重缓急可能并不是决定其能否列入国际议程的主要指标, 相关国家间的权力博弈等是决定国际议程设置最终结果的主要因素。3在当前的北极治理进程中, 参与者大致可以分为国家行为体和非国家行为体。在国家行为体中, 具有地理优势和身份优势的北极国家无疑是北极治理国际议程设置的主导者或主要博弈者, 而由于北极治理部分对象的的跨域性和全球性, 域外国家也具备参与北极治理的国际法权利。除此之外, 存在大量的非国家行为体参与北极治理的议程设置, 主要包括非政府组织、北极科学家群体、媒体甚至个人。北极治理参与者如何单独或者联合其他参与者影响甚至主导北极治理的国际议程设置, 把自身关注的政策议题有效地转化为国际社会共同关注的政策话题, 是维护和拓展北极国家利益、提高国际声望的重要路径, 更是北极治理话语权的重要表现。

(二) 影响北极治理规则制定的制度供给能力

在全球化和全球气候变化的共同影响下, 北极地区正在经历着新的一场情势变革。这场变革使公众的注意力聚焦于北极, 加深了北极与世界其它地区的联系, 进一步夯实了北极地区作为国际关系独特地区的基础, 也催生了对新的治理机制和规则的需求。4虽然2014-2015年间的乌克兰危机“激起”冷战后国际社会关于北极地缘政治态势走向的广泛辩论, 但在现实中, 北极地区延续了冷战后地区和平、稳定与合作的政治气氛, 北极地缘政治态势依然呈现“高纬度、低冲突”的特点。5在这种较为稳定的北极地缘政治态势下, 北极治理进入了“建章立制”的新阶段。对于北极治理的参与者而言, 通过制度供给或者参与制度供给来保障国家利益的实现, 往往能取得事半功倍的效果, 因为国际制度“是从各种斗争与讨价还价中产生的, 它们代表和反映制定者的资源和权力, 同时反过来又影响社会资源的分配和权力的配置”6。美国加州大学圣克鲁兹分校政治学教授罗尼·利普舒茨 (Ronnie D.Lipschutz) 曾经言道:“国际制度可以促进国家间的集体行动, 而又不必放弃合理的利己主义”7。因此, 通过提升北极治理制度供给能力, 影响北极治理规则的制定或修改, 是各方参与北极治理的极佳途径, 也是北极治理话语权的重要组成部分。

(三) 影响他方评议自身北极政策的舆论引导能力

在如今媒介传播速度和质量明显提升的情况下, 公共舆论以及由此而逐渐形成的公众认知对塑造良好的国家形象、提升国际事务话语权起着关键性作用。尤其是在新媒体异军突起、社交媒体全民化的今天, 引导他国媒体及公众对自身的北极政策展现积极和良好的认知, 有助于他方增强对自身利益关切和诉求的认同和支持, 扩展参与北极治理的“友谊网络”。高效的舆论引导能力依赖于高质量的话语内容 (或文本) 和话语传播方式的选择。约瑟夫·奈曾指出“一国政府在国内政策、国际机制、对外政策中所倡导的价值观能够强烈影响他国的喜好”8。比如欧盟在2012年北极政策文件《发展中的欧盟北极政策》中, 从“知识、责任、参与”三个视角, 把自身塑造成北极国际公共产品的提供者;依靠在环境保护领域的技术和规则制定能力, 在2015年提出构建“环境友好型北极”的战略目标, 谋求北极资源开发与环境保护的和谐共生, 有效降低了其参与北极事务的政治阻力。1英国在其北极政策文件中, 强化责任担当, 有效塑造了负责任参与者的国家形象, 受到地球之友等国际非政府组织的赞赏。世界自然基金会更是建议英国政府与其他北极域外国家分享制定北极政策的有益经验, 进而增强英国在北极事务中的话语权和软实力。2因此, 如何制定好、宣传好、解释好本国的北极政策, 有效实现自身北极政策的理念传递, 改变部分国家、媒体和公众对本国北极政策的偏见和成见, 消除他方对本国北极话语认同上的心理障碍, 塑造参与北极事务的良好国际舆论环境, 同样是北极治理话语权的应有之义。

二、中国北极治理话语权的现状

(一) 尚未在北极治理国际议程设置中发挥实质性影响

自2006年中国申请成为北极理事会正式观察员以来, 中国参与北极治理经历了一个不断深入的过程。但中国在参与北极治理的进程中, 却难以对北极治理的国际议程设置发挥实质性影响, 扮演的是议题设置的接受者而非塑造者的角色。

其中缘由错综复杂, 但最为根本的在于国际议程设置能力是基于国家硬实力基础上的一种软实力。北极地区特殊的自然环境和独特的生态系统, 使得任何国家要想参与北极事务以及在北极治理中占有一席话语权, 必须占有与北极自然环境和生态系统相关的专业知识和材料。我国依靠“一船一站”的北极考察运行模式, 通过组织七次北冰洋科学考察和连续14年的北极黄河站科考, 有效提升了我国对北极区域生态环境及演变的认知, 积累了我国介入北极治理的专业知识。但与北极国家相比, 中国开展北极科考考察和参与北极事务的时间较短, 在北极航道沿线的海域环境、北极渔业资料调查等领域依然缺乏系统性的知识积累。比如在当前的北冰洋公海渔业治理“5+5” (北冰洋沿岸五国和欧盟、冰岛、中国、日本、韩国) 谈判框架内, 虽然中国享有《联合国海洋法公约》赋予的国际法权利, 但由于对北冰洋公海区域的渔业资源分布等关键数据缺乏储备, 致使很难在谈判过程中提出自己的议程方案, 而不得不诉诸于原则性和概括性的外交话语。其次, 中国设置北极治理议程受到已有制度规范的制约。基欧汉和奈在《权力与相互依赖》一书中曾指出:“各种问题提出的制度背景极大影响着政治化模式, 即关于某问题有可能上升至议程之首的争论。”3北极理事会作为目前最为重要的北极治理多边平台, 对中国等域外国家的参与权限有着极其苛刻的限制。根据北极理事会最新程序规则, 中国等正式观察员国在参与理事会附属机构的会议之时, 经过主席的许可, 可以在成员国和永久成员发表意见之后, 提交相关文件以及口头陈述对相关问题的意见, 但是在理事会部长级会议之上, 观察员国只能提交书面声明, 这就限制甚至禁锢了中国等域外国家设置北极治理议程的活动空间。最后, 北极治理国际议程设置受到一国对国家利益轻重缓急界定的影响和制约, 需要与国家发展战略和外交战略的优先方向相一致。导向需求是解释议程设置的核心变量, 国家参与某个国际政治议程的设置必须是该国际政治议程与其国家利益具有高度的正关联性。4作为“非北极国家”, 北极在地理空间上与我国存在一定的距离, 北极区域依然处于我国外交政策的边缘方向, 并未成为我国国家利益的核心组成部分。正如斯德哥尔摩和平研究所的研究报告《中国在北极的期待》所言:“如果单独考虑的话, 近年来中国加大了对北极科研的投入力度, 譬如正在建造第二艘具有破冰能力的考察船, 然而如果把中国的北极行动置于更加宏观的视角下, 北极议题依然处于中国外交政策的偏远方向, 并未成为中国外交政策的紧迫议程。”5

(二) 在北极治理规则制定过程中受到“域内治理”倾向的限制

在改革现有国际规则、制定新的国际规则中拥有发言权是全球治理领域国家博弈的焦点所在, 也是中国从世界大国走向世界强国的必经之路。6因此, 中国参与北极治理的中心问题是能否在北极治理规则的调整和制定中发挥前瞻性的重要作用。但在目前的北极治理框架中, 中国还不是真正意义上的规则制定者, 并且在参与北极治理规则制定过程中受到北极国家“域内治理”倾向的限制。

北冰洋沿岸国家、北极国家和域外国家构成了力图影响当前北极治理发展方向的三大阵营, 而像北极原住民组织、绿色和平组织、世界自然保护联盟等非国家行为体也试图发出自己的声音。1在三大阵营中, 北冰洋沿岸五国得益于北极地区是以北冰洋为中心的地理布局, 《联合国海洋法公约》赋予了这五国特有的权利和责任。北极国家从当前北极治理最为重要的多边平台北极理事会的权利架构中获得了较为有利的身份优势, 对域外国家参与北极治理采取“有限制的开放性”的态度。尤其是2011年以来, 北极国家通过主导北极理事会的机构改革和角色定位转变, 进一步夯实了“北极国家主导、北极原住民全程参与、域外国家无实权”的等级关系。2在这两大阵营面前, 中国虽然通过加强北极科研力度等方式向北极国家宣示自身拥有参与北极治理的意愿和能力, 并乐意承担相关的义务和责任, 但依然难以消除加拿大和俄罗斯等北极大国的猜疑和阻扰。在北极理事会制定《北极海空搜救合作协定》和《北极海域油污预防和应急合作协定》过程中, 以及在当前的《增进北极科研合作协定》过程中, 都是北极国家起主导性作用, 而中国等域外国家被迫成为了北极治理规则的遵守者和执行者。从这个意义上讲, 北极国家所推崇的北极治理区域性和国际社会所期望的北极治理全球性是未来北极治理的恒定矛盾, 这种排斥与被排斥的关系将会长期存在。

需要指出的是, 当前的北极治理呈现较强的领域性即在不同的问题领域逐渐呈现不同的制度供给进程和形式, 并且议题领域逐渐集中在北极海洋事务。正如奥兰·扬所言:“走上北极政策议程的问题已经从领土议题 (terrestrial issues) 转向海洋事务 (marine issues) ”3。北极政策议题转向海洋事务, 决定了以1982年《联合国海洋法公约》为核心的国际海洋法体系将在制度供给进程中发挥关键性的框架作用, 因为“国际海洋法的最终要义在于确定一个关于所有国家在世界各大洋 (当然包括北冰洋) 权利和责任的, 并且具有包容性和均衡性的一般制度框架”4。然而普遍适用于世界各大洋的国际海洋法体系并不能满足北极治理的需求, 这就要求国际社会结合北极的特殊状况, 协商制定更具针对性的制度和规则。北极治理议题的“海洋性”将会从根本上把参与治理的国家行为主体分为沿岸国家和非沿岸国家两大类, 这就自然地强化了北冰洋沿岸五国的特殊角色, 同时拓宽了域外国家参与北极治理规则制定的渠道, 也将使得北极治理更具全球性、开放性和包容性。5未来北极治理规则制定不仅仅需要在北极国家和北极原住民之间取得平衡, 还需要在北极国家与非北极国家、北极国家与国际社会之间利益诉求之间寻求平衡。6

(三) 中国北极政策和实践遭受误读和猜疑

中国参与北极事务的力度不断加大, 引起了国际社会 (尤其北极国家) 智库政策界、学术界的高度关注, 他们试图对中国的北极利益、政策意图、战略选择、行为及影响等进行相关解读与预测。从国外文献的内容和态度上看, 虽然也不乏客观正面看待中国参与北极事务的相关认知, 7但有很大一部分学者对中国参与北极事务持怀疑和担忧态度, 它们和国外许多媒体一样过分偏重并夸大了中国在北极的能源、经济和政治意图, 甚至带着过度偏见的有色眼镜来看待中国的北极事务参与, 忽视了中国作为北极域外重要利益攸关方在北极的合法利益与权益。瑞典斯德哥尔摩和平研究所研究员琳达·杰克布森 (Linda Jakobson) 在《中国准备走向冰融的北极》一文中指出, 中国在北极地区享有的国际法权利是十分有限的, 中国官方人士要求北冰洋国家在外大陆架划界时考虑全人类的利益, 似乎与中国政府一贯采取的尊重他国主权及领土完整的官方立场相左, 并最后暗示中国政府将会持续推动北极事务和北极治理走向符合全人类利益的方向。1美国海军战争学院中国海洋研究所研究员大卫·怀特 (David Wright) 在其《中国龙翘望世界之端》一文中指出“中国不愿意承认在北极事务中的影响力有限, 这并不是出于自傲的心态, 而是因为中国不想失去一个宣称和展现自己是国际社会主要行为体的机会和舞台……对中国来说最大的噩梦便是北美国家和欧洲国家‘合伙’瓜分北极地区的自然资源……美国不应该低估中国对北极的兴趣, 应该尽快批准《联合国海洋法公约》, 不然将会给予中国塑造新的北极秩序的机会”2

这一方面在于北极国家出于本能的警惕与谨慎, 对域外国家态度复杂, 毕竟北极域内一直存在着“域内自理化”的区域治理趋势。另一方面, 这也与中国在国际社会总体的国家形象密切相关。国家形象直接关系到一国在国际社会中的“声誉成本”, 而“声誉成本”的缺乏则会增加一国参与全球事务的风险和信任成本。国家形象问题是中国当前最棘手的战略难题之一。当前, 中国的国家形象跟不上诸多变迁的步伐, 其他国家对中国的看法, 还停留在以前那些陈腐的观念中, 充斥着偏见和恐惧, 致使中国在国际舞台上碰到越来越多的误解和猜疑。3虽然改革开放以来, 中国坚持和平发展道路, 成为国际社会巨大的正能量, 但一波又一波“中国威胁论”等西方强势话语罔顾事实, 混淆视听, 对中国形成了强大的舆论压力, 使得中国的付出在国际社会难以得到正确的认同, 严重影响了中国在国际社会的美誉度。4这种总体的国家形象, 被部分西方学者、媒体和非政府组织“整体迁移”到中国北极政策和实践中, 就产生了诸如“中国北极威胁论”、“中国北极资源饥渴论”等负面论调。

总之, 在“北极热”全球化的大背景下, 众多利益攸关方竞相涉足北极事务, 它们同北极国家、原住民和相关国际组织等共同编织出复杂的北极地缘政治生态。5中国在当前北极治理进程中话语权较为薄弱, 从根本上可以归结于空间距离较长、时间距离较短和整体印象的“迁移”三大因素。作为“非北极国家”, 中国虽地处北半球, 疆广界长, 但未至北极区域, 这就“先天”决定了中国不具备参与北极治理的地理优势和身份优势, 也使得北极事务难以成为中国外交的优先方向。作为“北极事务后来者”, 中国开展北极科学考察的时间长度和频率, 难以与北极国家以及英、德等北极域外国家相媲美, 在北极事务专业知识的积累和储备方面存在较大差距。作为“崛起中的大国”, 中国在国际社会中的整体形象, 被“整体迁移”到中国的北极政策中, 致使我国北极政策实践遭受猜疑和误读。同时, 作为“崛起中的大国”, 中国参与全球治理的时间较短, 设置国际议程、参与规则制定的制度供给能力较为薄弱, 这都在直接或间接的对中国提升北极治理话语权形成制约。

三、提升中国北极治理话语权的路径探讨

党的十九大报告明确提出要“加快建设海洋强国”6, 北极问题作为海洋问题的一部分, 向“北极事务大国”迈进亦是其题中之义。2016年3月16日, 十二届全国人大四次会议表决通过的《关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确指出我国要“积极参与网络、深海、极地、空天等领域国际规则的制定”1。在这种背景下, 探讨提升我国北极治理话语权的政策路径无疑具有重要的时代价值。但提升中国北极治理话语权不是一蹴而就的过程, 它既涉及到北极科考能力等硬实力的提升, 也依赖于中国北极治理乃至全球治理经验的积累和国际制度供给能力的增强, 更牵扯到中国国际形象的整体改善等要素。

(一) 创新参与北极治理的政策理念

一般而言, 一个国家的国家权力是以其国际责任为基础的, 即承担的国际责任越大, 相应其国际权力越大。一个国家对国际社会的发言权和影响力, 同它对国际事务的贡献和参与程度是分不开的。1我国参与北极治理从根本上是为了保障国家利益, 但我国在北极地区国家利益的内涵不能仅仅从“索取”这个角度来看待。通过能源进口、航道利用、科学研究等维护我国作为北极事务利益攸关方的权利是国家利益, 实现作为大国的责任同样是国家利益。基于此, 我国在参与北极治理的进程中, 应该创新北极政策理念, 在向国际社会宣示中国北极地区合法合理的国家利益的同时, 应该强调我国在北极治理中所能承担的责任和所能作出的贡献, 即在利益和责任 (贡献) 之间实现平衡。

当前, 国际权力结构的转移和国内政治精英外交价值取向的变化, 为我国创新参与北极治理的政策理念带来了时间上的紧迫性和现实中的可能性。在2008-2010年前后的世界经济危机影响下, 中国等新兴国家在世界事务中的政治影响力也获得迅速提升, 国际权力结构逐渐发生重大变动。伴随中国在新的国际权力结构中逐渐占据有利地位, 一方面中国国家利益的外部边界将会逐渐拓展, 另一方面国际社会对中国的期待也愈来愈高, 要求中国承担的国际责任也愈来愈大。当前的国际政治现实使我国政府已经不能继续躲避国际社会对中国的期许, 应该在量力而行原则的指导下, 主动承担相应的国际责任。以习近平总书记为核心的新一届领导集体的外交价值取向, 为我国在参与北极治理过程中创新政策理念提供了现实可能性。党的十八大报告明确提出“中国将坚持把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来, 以更加积极的姿态参与国际事务, 发挥负责任大国作用, 共同应对全球挑战”2。在十八大报告精神的指引下, 我国新一届领导集体在处理国际外交事务之际, 强烈表现出了国际责任意识。在外交价值取向上已经逐渐抛弃单独追逐私利的国家主义观念, 强调中国在发展过程中所能承担的责任和可以做出的贡献, 更为注重“在自身国家利益和国际社会共同需要之间, 建立起动态的、多层次的、有时微妙和复杂的平衡关系”3

具体到北极治理中, 北极治理的诸多议题领域具有国际公共事务的属性, 我国不能一味以满足国内经济发展需求、保障自身发展利益的面目呈现在国际社会面前, 还应在坚持量力而行的原则下, 以提供国际公共产品为主要路径, 塑造北极国际公共产品提供者的身份。同时要更为清晰地认知我国参与北极事务的长远利益和潜在利益, 不能一味看重近期利益和现实利益, 必须承担起推动北极环境保护, 促进北极可持续发展的国家责任, 并最终“引导国际社会对我国的北极政策认识从利益导向转为贡献导向”4

(二) 强化参与北极治理的专业知识储备

通过加强北极科学研究, 夯实北极知识储备, 既有助于强化对北极的认知并促进相关政策的制定, 又有助于开展北极外交和推进北极国际合作。细观北极国家最新出台的北极战略文件, 无不强调北极科考在参与北极事务中的基础性引领作用。强化北极科学考察和研究, 已经成为北极国家维护自身权益、主导北极治理和推动北极可持续发展的关键手段, 其中美国、挪威和加拿大强调对北极科研的领导地位, 瑞典和芬兰则期望在部分科研领域起到引领作用, 而俄罗斯更为青睐北极应用科技发展。长期以来, 中国极地考察和研究的重点在南极。南极科考开展的时间相对较早, 考察能力、研究力量与水平已经有较长的历史积累, 中国已经成为一个世界级的南极科考大国。我国自1999年开展第一次北极科学考察以来, 经过一批又一批北极科学工作者的努力, 在北极专业知识积累方面取得了长足进步, 但是应该看到, 我国与北极考察大国和强国之间仍然存在很大差距。2015年7月, 《中华人民共和国国家安全法》首次把“极地安全”纳入国家安全体系当中, 这为我国强化北极科学考察和研究提供了新契机和新动力。

具体来说, 我国首先应该以国家战略和政策需求为导向, 制定详细的北极科研计划。北极国家的北极科研政策和计划涵盖面广, 已经为其主导北极治理夯实了坚实知识基础。我国作为北极科考后来者, 应该重点发展一些优势的学科和研究方向, 既不能将自己的目标定的过于局限, 阻碍长远的发展, 也不能把网撒的过大, 分散有限的北极科研资源, 形不成自己的特色。第二, 建立明确清晰的北极科技管理体制。我国目前的北极科学工作主要由国家海洋局极地考察办公室收集各个部委、研究机构、共建实验室以及骨干科学家的意见, 最终根据后勤支撑条件确定开展的科技工作。1这种工作管理机制具有一定的务实性, 但很少能从国家长远发展的角度来考虑问题, 对我国北极科学考察的长远发展形成制约。我国可以尝试借鉴其他国家的经验, 成立专门管理北极事务的主管机构, 综合协调科学考察、外交、后勤保障等事务, 既有利于统一组织实施国内的北极科考项目, 又便于利用我国的综合实力在北极舞台上取得对应的话语权。第三, 鼓励国际协作, 培养一批活跃于北极治理舞台上的科学家群体。国际协作在北极科考中发挥着越来越重要大作用, 日益受到北极国家和其他北极域外国家的重视。在未来的发展中, 我国应该加大力度鼓励科学工作者参与国际协作, 积极利用国际北极科研平台, 扩大交流和学习, 以促进我国北极研究水平的提高, 并为国际社会探索和认知北极做出应有的贡献。

(三) 优化参与北极治理制度供给的策略与方式

国际制度供给方式, 如果从狭义角度界定的话, 仅仅是指相关行为体创设全新国际制度的活动或实践;而若从广义角度界定的话, 包括相关行为体参与现有国际制度、推动改革当前国际制度以及倡导构建全新国际制度三大类别。自20世纪80年代末期北极国家开始选择利用公共治理的方式来处理北极区域公共事务以来, 北极地区已经涌现出多层次、多领域、多类别的北极治理制度。北极区域已经具备了治理北极公共事务的较为初级和松散“制度网络”, 成为冷战结束之后维护北极地区稳定与和平、推动北极可持续发展、避免北极遭受环境破坏的重要保障。尤其是现有治理制度的大部分, 经过多年的实践或者经历最近的改革, 在合法性方面具备较强的认同基础, 在有效性方面则显现着较强的应对能力。

我国优化参与北极治理制度供给方式的第一步就是要尊重和参与这些已有的治理制度, 在这些制度框架内向国际社会传递自己的声音、阐述自己的利益诉求、承担相应的责任并积极做出合理的贡献。未来一段时期, 我国应更加注重统筹国内多主体参与, 打破当前政府主导的状态。我国政府主导参与北极治理的状态, 已经很难适应北极治理主体多元化和北极治理制度多样性的需求。中国应该充分发挥中央政府及其职能部门、地方政府、企业、学者和非政府组织的积极性, 参与到北极治理的讨论和实践中来, 在深入了解世界的同时, 让世界更好地理解中国, 扩大中国的参与权和话语权。其次, 我国要借助其它一些全球性国际制度安排, “取道”全球治理“切入”到北极事务当中。前文提到, 北极地区“有陆有海、以海为主”的地理环境现实, 决定了国际海洋法体系在北极治理尤其是北极海域治理中将发挥基础性框架作用, 这一点已经得到包括北极国家在内的国际社会的广泛认可。这就为中国借助联合国、国际海事组织等全球性国际制度参与北极治理提供了便利。第三, 要积极构建和利用与北极国家间的双边对话机制, 增进认知, 寻求共识。鉴于北极国家在北极治理中的主导角色, 在北极问题上与这些国家形成良性互动之于我国北极治理话语权的提升至关重要。其中, 我国和美国在2011年设立了“中美海洋法和极地事务对话” (U.S.-China Dialogue on the Law of the Sea and Polar Issues) , 就海洋、海洋法及极地议题进行交流和讨论, 取得了丰富成果, 为美国支持我国在2013年成为北极理事会正式观察员铺垫了良好基础。最后, 深化与其他北极域外国家间的沟通和协商。我国已经与英国、法国建立了双边极地事务磋商机制, 同时在2016年与日本、韩国建立了三国间北极事务高级别对话的“小多边”机制, 协调交流三国参与北极合作, 开展科学研究的政策和活动。2深化与北极域外国家的合作, 实现相关信息、技术和知识的共享或某种程度的共享, 有利于推动域外国家在北极治理关键议题领域发出“共同的声音”, 有助于通过“议题式结盟”和“菜单式合作”等方式构建在北极事务中的“统一战线”。

(四) 改善中国北极政策话语质量和传播方式

话语质量和传播方式是决定一国国际话语权的两大重要维度。其中, 话语质量取决于话语内容所应用的概念、表述形式与事件对象、论说的准确性与敏感度、所体现出来的认知与道义或意识形态内核。话语权质量从根本上决定了话语能否赢得权力。1传播方式则决定着我国北极政策的理念、文本内容等能否得到有效传播。这首先要求我国从顶层设计好我国北极政策的政策理念、利益诉求和政策工具的选择。一些西方学者认为, 中国对许多国际问题的目的性和战略性不明确, 或者是相互矛盾, 往往缺乏连续一致的目标和战略。虽然这样的评论未必准确, 但是很值得中国的重视和反思。2第二, 选择合适的话语传播平台, 向国际社会客观讲解“中国北极故事”, 积极传递“中国北极理念”和“中国北极贡献”。这其中, 以北极前沿论坛 (Arctic Frontier) 、北极圈论坛 (Arctic Circle Forum) 、北极-对话之地 (The Arctic-Territory of Dialogue) 三大北极国际论坛最为重要。这三大论坛规格高, 挪威、俄罗斯和冰岛作为这三大论坛的主办方, 三国总统 (首相) 或者其它政府高官参与论坛开幕并作主题发言成为一种惯例, 往往能吸引国际社会众多有影响力的媒体关注, 论坛主题具有前瞻性, 每年都是选择对区域乃至全球发展具有重要影响的议题进行讨论和交流。当前, 我国已经认识到这些论坛在北极治理中所能发挥的特殊效用, 并开始派代表或者受邀参加论坛会议。最后, 积极开展北极公共外交, 夯实中国参与北极治理的民意基础。公共外交是国家运用特殊权力手段, 服务于国家安全和利益的外交行为, 其政治实质是夯实国家关系发展的社会基础。3我国应该积极推进北极公共外交, 拉近与北极国家民众间的“心理距离”, 提升北极国家对中国参与北极事务的信任感。在开展北极公共外交之际, 我国应尤为重视强化与北极原住民和北极原住民组织的沟通和交流。原住民的特殊地位与权利在北极理事会框架内得到认可, 被赋予北极理事会的“永久参与方”。原住民可以利用这种特殊的身份优势影响北极国家的决策, 并可以利用北极理事会工作组制定政策文件、评估报告等材料作为论据参与其他治理机制, 为自己的利益做辩护。4

注释

1 梁凯音:《论国际话语权与中国拓展国际话语权的新思路》, 载于《当代世界与社会主义》2009年第3期。

2 [美]约瑟夫·S·奈:《硬权力与软权力》, 门洪华译, 北京大学出版社2005年版, 第106-107页。

3 [美]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·S·奈:《权力与相互依赖》, 门洪华译, 北京大学出版社2012年版, 第32页。

4 B.Dan Wood and Jeffrey S.Peake, "The Dynamics of Foreign Policy Agenda Setting", The American Political Science Review, Vol.92, No.1, 1998, pp.173-184.

5 韦宗友:《国际议程设置:一种初步分析框架》, 载于《世界经济与政治》2011年第10期。

6 Oran R.Young, "Arctic Governance:Pathways to the Future, "Arctic Review on Law and Politics, Vol.1, No.2, 2010, pp.167-169.

7 赵宁宁、欧开飞:《全球视野下北极地缘政治态势再透视》, 载于《欧洲研究》2016年第3期。

8 [美]约翰·坎贝尔:《制度变迁与全球化》, 姚伟译, 上海人民出版社2010年版, 第1页。

9 [美]罗尼·利普舒茨:《全球环境政治:权力、观点与实践》, 郭志俊译, 山东大学出版社2012年版, 第193页。

10 [美]约瑟夫·S·奈:《软实力》, 马娟娟译, 中信出版社2013年版, 第20页。

11 柳思思:《欧盟“环境友好型”北极战略的解读》, 载于《国际论坛》2016年第3期。

12 赵宁宁、周菲:《英国北极政策的演进、特点及其对中国的启示》, 载于《国际论坛》2016年第3期。

13 [美]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·S·奈:《权力与相互依赖》, 门洪华译, 北京大学出版社2012年版, 第32页。

14 赵长峰、左祥云:《国际政治中的议程设置浅析》, 载于《当代世界与社会主义》2013年第6期。

15 Linda Jakobson and Jingchao Peng, "China’s Arctic Aspirations, in SIPRI Policy Paper", No.34, 2012, pp.19-21.

16 何亚非:《选择:中国与全球治理》, 中国人民大学出版社2015年版, 第179页。

17 赵宁宁、吴雷钊:《美国与北冰洋公海渔业治理:利益考量及政策实践》, 载于《社会主义研究》2016年第1期。

18 赵宁宁、欧开飞:《冰岛与北极治理:战略考量及政策实践》, 载于《欧洲研究》2015年第4期。

19 Oran R.Young, "Arctic Politics in an Era of Global Change", Brown Journal of International Affairs, Vol.13, No., 2012, p.168.

20 Susanne Wasum-Rainer, Ingo Winkelann and Katrin Tiroch, Arctic Science, International Law and Climate Change, London and New York:Springer, 2012, p.166.

21 Oran R.Young, Jong Deog Kim and Yoon Hyung Kim, The Arctic in World Affairs:2012 North Pacific Arctic Conference Proceedings, Korean Maritime Institute and The East-West Center Press, 2012, p.278.

22 Richard Powell and Klaus Dodds, Polar Geopolitics?Knowledge, Resources and Legal Regimes, Cheltenham:Edward Elgar Press, 2014, p.88.

23 主要代表有加拿大拉瓦尔大学政治地理学教授弗里德里克·拉塞尔 (Frédéric Lasserre) 、美国加州大学极地和国际治理研究专家奥兰·扬 (Oran Young) 、部分北欧国家极地研究学者等。

24 参见Linda Jakobson, "China Prepares for the Ice-free Arctic", SIPRI Insights on Peace and Security, Vol., No.2, 2010, pp.1-13.

25 David Wright, "The Dragon Eyes the Top of the World:Arctic Policy Debate and Discussion in China", (http://www.andrewerickson.com/2011/10/the-dragon-eyes-the-top-of-the-world-arctic-policy-debate-and-discussion-in-china/, visited on 28 Nov, 2016.)

26 [美]乔舒亚·库珀·雷默:《中国形象:外国学者眼里的中国》, 沈晓雷译, 社会科学文献出版社2008年版, 第7-9页。

27 胡宗山:《中国国际话语权刍议:现实挑战与提升路径》, 载于《社会主义研究》2014年第5期。

28 赵宁宁:《中国与北欧国家北极合作的动因、特点及深化路径》, 载于《边界与海洋研究》2017年第2期。

29 习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》, 《人民日报》, 2017年10月28日。

30 参见:《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》, 新华网2016年3月17日, (http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm.)

31 郭洁敏:《软权力新探:理论与实践》, 上海社会科学院出版社2013年版, 第243页。

32 参见《十八大报告 (全文) 》, 新华网 (http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.)

33 王逸舟:《创造性介入:中国外交新取向》, 北京大学出版社2011年版, 第137页。

34 贾桂德、石午虹:《对新形势下中国参与北极事务的思考》, 载于《国际展望》2014年第4期。

35 赵进平:《我国北极科技战略的孕育和思考》, 载于《中国海洋大学学报 (社会科学版) 》2014年第3期。

36 徐宏:《北极治理与中国的参与》, 载于《边界与海洋研究》2017年第2期。

37 张志洲:《加强国际政治话语权研究》, 《人民日报》, 2016年01月11日。

38 赵龙跃:《制度性权力:国际规则的重构与中国策略》, 人民出版社2016年版, 第25页。

39 周鑫宇:《公共外交的“高政治”探讨:权力运用与利益维护》, 载于《世界经济与政治》2015年第2期。

40 Olav S.Stokke and Geir Honndlad, International Cooperation and Arctic Governance:Regime Effectiveness and Northern Region Building, London and New York:Routledge Press, 2007, p.28.

北极治理; 话语权; 北极国家; 国家利益; 中国; 责任编辑:admin
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