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【2019.04】“新治理”:新时代城市社区治理的趋势与挑战——以2011-2018年全国社区治理和服务创新实验区为分析对象
2019-10-24 16:04:50 来源:《社会主义研究》2019年第4期 作者:孔娜娜 【 】 浏览:149次 评论:0

    一、问题提出与分析思路
    为有效研究三批实验区具体的改革经验、做法和路径,笔者搜集了三批83个实验区的实验方案、结项报告、评估报告、成果汇编作为数据资料来源。本文研究目的是力图找到城市社区治理和服务创新的“最大公约数”,并从总体上诠释我国城市政府的社会创新实践。在我国,社会创新常用策略是中央政府积极引导、地方政府探索优先,地方经验上升为国家政策。2011-2018年,国家民政部先后批复确认了83个全国社区治理和服务创新实验区,实验区主要以城区为主。这是中央政府发动、地方政府实施的社会创新行动,旨在寻找更好的途径来解决社区问题。实验区的区域分布广和主题领域广,为总体上把握我国城市的社会创新提供了机会。26个省(直辖市、自治区)有实验区,西藏、甘肃、江西、宁夏、海南、广西没有实验区。实验区在东中西部分别占58%、23%、19%,在省会城市、其他城市分别占59%、41%。我们通过热门关键词搜索,对实验主题做分类处理:第一类是社区服务(180频次),其中包括社区服务精细化,涉及对青少年、老人、残疾人等特定群体提供精准服务;社区服务社会化,涉及培育社会组织、公益创投、政府购买服务、三社联动、社区公益基金(会)等;社区服务信息化,整合政府部门信息网络,促进信息共享,提高服务效率;社区服务队伍专业化,建设专业化的社会工作者队伍,提高服务质量;社区服务平台功能化,解决社区公共服务设施闲置问题。第二类是社区协商与居民自治(27频次),涉及居民自治和社区协商问题。第三类是社区管理网格化(19频次),通过网格化管理来解决社区公共安全和公共管理问题。第四类是社区减负增效(28频次),通过理顺区—街道—社区权责关系,建立社区事务准入制,实现社区减负增效。第五类是社区党建(24频次),提高基层党组织的组织力和发挥其政治功能。社区服务创新占总频次的65%,社区协商和居民自治占总频次的10%,社区网格化管理占总频次的7%,社区减负增效占总频次的10%,社区党建占总频次的9%。同时,每一个实验区都涉及社区服务创新,区别在于服务创新的广度和深度。根据实验区的实验主题和问题领域数据,我们发现社区服务创新是实验区的“最大公约数”,地方政府选择服务型治理路径,力图通过创新社区服务来创新社区治理。那么城市政府是如何创新社区服务的,创新过程是否面临风险和挑战,这是本文要讨论的主要问题。
    “过去那种依赖集权式、层级制政府机构供给标准服务的陈规已然过时。”上世纪中叶以来,“一个关于政府行动、私人行动以及不同层次的政府在解决公共需求的相对有效性的政治争议已经席卷世界各地”。20世纪60年代,美国学者奥斯特罗姆夫妇提出了区分公共服务的安排和生产问题,公共服务的安排者不等于生产者,公共服务安排者与生产者的分离有利于实现公共服务的公平与效率兼顾。在改革政府中创新公共服务成为学界讨论的中心话题。20世纪90年代,美国学者奥斯本和盖布勒在《重塑政府》提出新公共管理理论,主张政府应集中精力“掌好舵”而非“划好桨”,要用企业家精神重塑政府,引进市场机制,改善公共服务。登哈特夫妇基于对新公共管理理论的反思和对企业家政府理论缺陷的批判,提出新公共服务理论,认为公务员必须从民主治理理论而不是从私营部门管理理论中获得启示,政府应该集中精力承担为公民服务和向公民放权的职责,既不应该为政府这艘航船掌舵,也不应该为其划桨。萨拉蒙等为代表的学者提出新治理范式,他们认为政府重塑过程已经完成,造就了一个繁复的有第三部门参与的政府体系,伍德罗·威尔逊、马克斯·韦伯、弗雷德里克·泰勒、卢瑟·吉利克等人创立的经典公共管理理论只能诠释众多政府行为中的直接政府行为,直接政府行为已经不再是当今政府行为的主要形式;他们提出公众需要一种能更好理解现实和未来的新的综合理论,认为政策工具选择是政治决策,政策工具决定了参与者,间接的政府工具的广泛应用促成了第三部门参与的政府体系,主张从间接的政策工具分析入手,观察不同政策工具是如何促成集体行动的,它强调解决未来公共问题的核心在于协作性即第三方组织与政府协同解决公共问题、追求公共目标的相互依赖。总体上看,与其他理论相比,新治理理论能更好地关注现实问题、更好地诠释实践中的动态。

    集体行动并不必然意味着政府行动。在我国,长期以来过大的政府限制了社会力量和居民的参与,增加了人们对政府的过分依赖,人们习惯了等、靠、要,依靠政府单一主体提供社区服务面临服务短缺、服务低效的问题。应对多样的、复杂的、交织的、流动的社区服务需求,需要每个主体承担有限功能,需要有限政府、有限社会、有限居民采取协作性的“合围”行动,才可能找到解决问题的新途径。城市政府摸索新的政策工具,促成集体行动,“合围”社区服务问题。为方便问题的讨论,本文将沿着社区集体物品分类、政策工具选择、社区服务创新的路径来展开分析。具体包括:一是社区集体物品的分类。分析实验区文本资料,我们发现实验区社区服务创新主要涉及集体物品(需要集体行动),较少涉及私人物品。在实验区,变革中的政府充当了服务的安排者,逐步将社区集体物品的生产过程让渡给企业、非营利组织和居民。按照服务生产者的不同,社区集体物品包括审批类服务、关照类服务、互助类服务、能力类服务、技术类服务五大类。二是政策工具。社会组织孵化器、公益创投、购买服务、能力训练、众筹、“互联网+”等是共性程度高的政策工具,根据研究需要,我们重点分析政策工具是如何促进集体行动的。三是社区服务组织、服务资源和服务方式。我们主要分析新的政策工具带来了哪些新的服务组织、哪些新的服务资源和哪些新的服务方式。
    二、创新中的社区服务
    《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》)提出“实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治互动”,达到“人人参与、人人尽力、人人共享”的和谐社区目标。实验区社区服务创新是城市政府主导的,是城市政府有目的的建构。社区服务创新是为解决社区服务问题和实现社区服务目标而选择的新途径,特别是那些有利于政府引导社会力量和居民参与的新的政策工具及其所带来的新的服务组织、新的服务资源和新的服务方式等。
    嵌入式社工服务。社区治理社会化强调更多的社区参与主体、主体类型多元化以及对社会资源的挖掘和利用。“社区治理社会化主张把社会力量和社会性元素纳入治理结构和治理体系,充分发挥各类主体的能动性和创造性,综合运用各类社会资源和各种方式,不断满足社会需求、解决社会问题、激发社会活力。”为有效解决社区参与主体不足,整合和发掘社会资源,激发社会活力,实验区的城市政府打出“新的政策工具组合拳”——孵化器+能力训练+目录清单+购买服务等方式,引导社会组织嵌入社区,承接社区关照类服务。城市政府建立社会组织孵化器,采取公办民营方式,委托专业机构孵化社会组织,通过能力训练增能社会组织。实验区的城市政府出台购买社区服务的目录清单和承接社区服务的社会组织目录清单,明确购买服务的内容和承接服务的资格,采取合同制、直接资助制、项目申请制等方式向社会组织购买社区服务。实验区的城市政府通过一系列连贯的政策工具,促使社会组织嵌入社区为社会救助对象、建档立卡贫困人口、困境儿童、精神障碍者、社区服刑人员、刑满释放人员和留守儿童、妇女、老人等特定群体提供个性化、精细化的人文关怀、精神慰藉和心理健康服务。政府将特定群体的关照类服务转移给社会组织,赋权社会组织控制服务的“生产过程”,向社会组织配置资金、场地、物质等资源,从传统的“养人服务”转向“服务养人”,既弥补了社区服务空缺,也提高了社区服务效率。
    自主式互助服务。“技术创新的生产力建立在运用物理的能源和材料基础之上,而社会创新的生产力依赖于人的创造性和象征的资源。与技术创新的刻度经济相对应的是社会创新的动员力量。”改革开放以来,城市单位制解体,居民交往、互动、互助的组织纽带破裂带来居民原子化。长期以来,我国城市社区治理面临的一个突出问题就是“政府巨型化”与“居民原子化”的恶性循环;“政府巨型化”使得政府包办过多,居民依赖过多,居民自组织愿望弱;同时,“居民原子化”使得居民自治意识淡薄、互助能力弱小,更多依赖政府,政府越来越“巨型化”。基层群众性自治制度是我国的一项基本政治制度,唤醒居民自治意识、增强居民自治能力是城市政府必须承担的政治责任。要破解这一困境,只有一条路可走,那就是让居民组织起来,行动起来,直接参与到社区集体物品的生产过程中来。居民组织起来、行动起来,需要城市政府有所作为。实践经验证明,城市政府不赋权于民、不增能于民,居民自治和居民互助难以自然生成。部分实验区如CDCH区、SZGS区、HBHS市、WHWC区等城市政府采取连贯的政策工具,推动居民自治。一是将社会工作植入社区工作,通过购买专业机构服务,加强社区工作者(社区党组织和社区居民委员会成员)的社会工作实务能力训练,增强基层党组织和社区居民委员会的组织动员能力;二是通过项目申请制,对居民自主参与的邻里互助项目和居民自治项目提供资金支持;三是举办面向社区工作者(而非社会工作者)、居民和社区社会组织(而非专业社会工作机构)的社区公益项目路演,搭建邻里互助项目和居民自治项目成果的展示平台。自主式互助服务是对传统的政府包办、居民享受的服务方式的根本性改造,直接政府(服务安排者与服务生产者一体)转向间接政府(把服务安排者和服务生产者都让给社区、让给居民,只负责政策引导和资金扶持)。自主式互助服务也不同于嵌入式社工服务,前者是“服务不养人”,后者是“服务养人”;“服务养人”中政府依然是服务安排者、服务监管者和服务购买者,专业社会组织是服务生产者,居民是服务消费者;自主式互助服务成本低于嵌入式社工服务,我们测算:在CDCH区、SZGS区、HBHS市、WHWC区等地,自主式互助服务平均每个项目资助额度为2.8万元,而嵌入式社工服务平均每个项目资助额度为19.8万元。更重要的是,自主式互助服务使居民不再等、靠、要,自组织开展院落自管、治安巡逻、环境保护等服务,有助于增强居民的公益精神。
    “互联网+”智慧服务。传统的科层制容易导致城市政府“职责同构”、“部门垄断”、“条块分割”等碎片化状态,政府职能下沉社区则会出现资源配置不均衡、业务流程复杂、条块分割、运行效率低下等问题。网络社会和大数据时代的到来,为建立起灵活、高效、透明、共享的政府创造了可能。互联网和信息技术的发展是城市政府改革的催化剂,“技术变革必然影响政府治理”。为消解科层制的弊端和应对信息技术革命的到来,实验区的城市政府以破解碎片化为突破口,建设“整体性政府”,变革内部组织结构和运作机制。一是大部制改革。按照“相同职能合并、不同职能分开”的原则,将为居民提供“面对面”服务的相关科室进行合并,组建综合性的街道社区服务中心,逐步将部门之间沟通、协调事务内化为自身部门事务,实现规模效应,提升工作效率。二是业务流程再造。以业务流程再造为中心,以居民需求和居民满意度为导向,集成业务流程,设置“一站式服务大厅”、“全科窗口”,采取“一岗多能”、“前台一口受理、后台协同办理”的跨部门协同审批,打破传统割裂、零碎和重复的工作流程,实现公共服务机构在运行成本、服务速度和质量等方面的改进。三是智慧社区建设。39个实验区的城市政府以“一次采集、信息共享、在线审批”为目标,推进“智慧社区”建设,基本做法是以区、街、社区三级社区公共服务信息平台为端口,链接政府公共服务信息系统、门户网站、社会公益服务、便民利民服务网络等信息系统,建立社区人口信息、社区社会组织信息、社区活动信息、社区房屋信息、社区地理信息等数据库,促使社区移动终端、社区安全监控系统、社区呼叫中心系统、社区三维GIS仿真系统和社区网格事务管理系统等向信息化平台集成,运用云计算、云技术、智能云、物联网等高科技手段,迅速对信息资源进行收集、整合与传播,依托人工智能、大数据分析等技术,开发专门小程序植入社区微信群,“让信息跑路,百姓不跑路”,逐步实现高效快捷的“在线一次性无见面审批”。四是居民参与智能化。城市政府利用“互联网+”,对社区居民赋权,促进不同群体的交流互动,发展社区社会资本,推动公民参与。城市政府购买专业公司服务,开发社区APP、社区微博、社区论坛、社区网站等信息交互平台,组建微信群和QQ群,推动社区居民利用线上非面对面方式,扩大交流和沟通,实现居民线上民主参与、讨论社区公共问题;同时,这些网络技术集信息查询、服务预约、网上购买、上门服务、紧急呼叫、缴费、在线交流、民主讨论等功能于一体,使社区生活方式日益智能化。NJQX区“掌上社区”数据显示,已建群747个,群成员数量超过15万人,全区常住人口覆盖率近26%,为社区居民提供了更多更优质的公共服务。城市政府利用“互联网+”工具,使直接政府行为效能化(政府做该做的事——审批)和效率化(政府高效做事——大数据比对和在线协同审批)。城市政府通过合同制购买专业公司服务,将技术研发和平台运营转让给专业公司,吸纳市场主体参与社区服务,“养事”不“养人”,降低成本,提高效益。城市政府依托“互联网+”平台,使服务需求与服务供给对接,整合各类服务资源,通过购买服务,促进社区集体物品供给的精细化和高效化。NJGL区民政局测算:现在每年花200万购买专业机构服务,依托居家养老网络平台为5500名老人提供服务,如果由政府直接建养老机构,按照每张床位25万元的成本计算,5500张床位约为13.7亿元。
    众筹式资源汇集。面对需求无限与财政有限的矛盾以及财政资金不好用的问题,实验区的城市政府利用多种众筹工具引导社会力量众筹服务资源,促进服务资源来源的多样化,将零散的、闲置的社会服务资源汇集起来。一是社区基金会。它是以解决社区问题为目的,盘活在地资源,通过项目扶持,发展社区公共服务。相对于其他基金会来说,社区基金会更接地气,更接近社区,更能盘活在地资源,这是社区基金会的优势所在。城市政府通过资金募捐、定向实捐、项目认捐等方式引导企业、社区居民、社会组织、其他基金会、驻社区单位、爱心人士等利益相关者筹集资源。二是社区公益金。它主要是社区党组织和社区居民委员会依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第16条规定,面向社区居民和辖区单位筹集社区公益金。HB省第五届社区公益服务创投大赛的数据显示,从2018年4-9月,社区工作者和社区居民共同运作51个公益金众筹项目,组建居民参与的众筹小分队156个,平均每个项目组建3.05个小分队,众筹团队人员总数1672人,平均每个项目团队人数33人,截至9月5号止,共筹集资金620120元,平均每个项目筹集资金11963元。与其他地区的社区基金会不同,HB省的社区公益金有三个鲜明特征:自治方式、居民资源、成本低。它采取社区居民委员会监管、居民自治方式来筹集公益金,以社区公益为导向,实行居民自筹、居民自管、居民自用,以满足社区服务需求。它视居民为资源而不是包袱,倡导“有人就有资源、有资源就有公益金”,唤醒居民主体性,着重挖掘潜藏在居民个体身上的各类资源,如闲暇时间、闲置物品、随手丢去的物质、个人技能等,“八仙过海、各显神通”,产生了手工面点众筹、义务理发众筹、手工作品众筹、儿童玩具众筹、书报杂志变卖众筹等多样化形式。它不需要专职的工作人员,机制灵活,运营成本低。三是跨界合作、资源共享。实验区的城市政府利用区域化党建机制,倡导驻社区的机关企事业单位向社区开放服务资源;倡导各级人大代表、政协委员进社区,协助社区链接资源;借助公益推荐、爱心企业家、社会组织联席会、社会组织伙伴日、公益体验日、媒体公益观察团、微记者团、媒体开放日、项目对接会、项目洽谈会、企业志愿服务等活动或形式汇集社会资源。
    城市政府创新社区服务的实践经验彰显了新治理工具的优势。一是它促使政府职能的分解和转移、服务生产的委托与授权,促进服务型政府和效能政府建设;二是它“能够为应对复杂问题所紧缺而政府部门难以调配的人才和资源提供进入的渠道”,“拓展公共行动的范围,有效避免处理问题中昂贵的前期投资,并最大化地利用可用于解决公共问题的资源”;三是它打破政府部门的垄断,能为社区集体物品供给引入良性竞争,可以弥补服务的短缺和提高服务质量。我们从中发现两个趋势:一是在社区集体物品供给上,政府跳单人舞的时代已经结束,正在迈向政府主导下的多方参与的新时代;二是政府与社会相互嵌入、社会力量分享服务过程中的自由裁量权,一个日趋复杂的参与网络正在形成。
    三、社区新治理面临新挑战
    在新时代,城市政府无法独自解决日益复杂的社区问题,城市政府需要与众多的第三方力量协作,才能找到解决问题的新方案。这是城市政府试错间接性政策工具的深层原因。参与网络带来合作红利,但科层结构与水平结构、委托与代理、给予和参与存在张力,政府将面临如何管理好社会参与网络的新的风险与挑战。
    社会组织被内部化风险。科层结构在公共服务上存在诸多弊端,诸如不利于社会力量和居民参与,不利于社会资源整合,存在服务短缺和服务效益低等问题。但科层结构在公共管理上具有天然优势。科层结构通过“交易”内部化(资源和权力在内部分配),使管理内部化(上级命令下级),管理方法简单(更多是指挥和控制),可控性程度高,管理难度小,管理成本低。水平结构通过“交易”外部化(资源和权力流向政府体系外的第三领域),使管理外部化,类似国家的外交事务管理,管理方法复杂(更多是谈判、协商、说服、妥协),不可控因素增多,管理难度大,管理成本高。按照网络理论不对等相互依赖性的观点,政府与其他所有力量在公共服务供给上彼此依赖,但是它们的依赖关系很少是完全对等的。在我国,政府处于强势地位,垄断规制权、资源配置权、项目发包权、服务监管权等,社会力量更依赖政府。科层结构的管理优势和管理惯性、水平结构的管理劣势、政府部门强势和社会力量弱势等因素的合力作用,政府部门可能通过购买行为“内部化”与“体制内吸”而达致一种风险较小的“管家关系”,使得社会组织有可能被政府部门内部化,变成编外“下属”、编外“伙计”,成为政府部门转嫁行政负担的对象。据我们对部分实验区的考察,社会组织被内部化现象已经存在:有的部门从社会组织借用人员,帮助部门处理汇报材料、统计报表等繁杂的行政事务;有的部门要求社会组织服从政府阶段性中心工作,承担“创文明城市”、“创卫生城市”等任务,偏离服务合同规定范围;有的部门习惯对社会组织命令指挥,要求社会组织定期汇报工作,定期提交汇报材料等。新时代,政府治理面临“管理好内部机构”和“管理好外部网络”的双重任务,如何管理好外部网络,政府缺乏知识、经验和技巧。
    委托代理中的“道德风险”。政府部门向社会力量购买社区服务,政府与社会力量不可避免地产生委托与代理关系,不可避免地出现委托代理问题。按照委托代理理论,作为委托方(政府部门)与代理方(社会力量)存在信息不对称问题,代理方直接控制服务生产过程,掌握更多的信息,委托方需要得到更多的信息却难以得到完整信息;即便是委托方要求代理方每天汇报工作或上报材料,但代理方拥有自由裁量权,可以按照自己的需要过滤信息;政府面临社会力量“投机”、“逃避责任”等风险。网络理论从另一个角度对公共服务中的委托代理问题做了分析,它认为网络中的每一个参与者都有各自不同的观念、不同的需求、不同的利益,它们会以不同的动机来理解合作以及看待彼此的关系,参与者有可能根据自己拥有的自由裁量权有选择性地履行合同。萨拉蒙认为,从工具评估的有效性、高效性标准看,购买服务等政策工具本身就有缺陷。工具的有效性是指它能有效满足需求或有效解决问题,工具的高效性是指服务的成本低,工具的高效性未必会带来工具的有效性。比如,按照招投标“低价中标”原则,社会组织为了中标,竞相压价,低价中标后,遵循“生存法则”,社会组织不得不用更多精力关注缩减经费,不得不选择性执行合同,影响服务质量。政府面临着如何健全规避道德风险的发现机制和激励机制的新挑战。
    给予服务中的“道德风险”。购买服务逐步成为实验区城市政府部门年度工作的惯例,这是一个进步,问题在于,政府部门购买服务缺乏战略规划,追求短期效益多于追求长期效益,按照自身工作需要设计项目,容易导致政府部门需求与社区居民需求脱节,使社区服务的有效性打折扣。更大的问题在于多数实验区城市政府、社区组织、社会组织都倾向于将居民当成服务消费者,不是把居民当成服务参与者,结果是居民享受服务多而参与服务少。不少实验区的城市政府推进的“三社联动”在制度设计上就忽视居民参与,制度设计包括社区组织发现需求——社区组织统筹设计服务项目——社会组织承接服务项目——居民满意度调查,居民处于制度设计和项目执行之外。这种给予式服务模式将使政府置于居民等、靠、要的“道德风险”中。什么是可持续的社区服务创新?我们需要从社区创新力量的内生、居民自主性的复苏、居民公益精神的彰显出发来思考我们的未来。我们需要做出新的选择,从给予式服务转向协作式服务。协作式服务中的服务生产者与接受者不是泾渭分明的关系,服务接受者主动参与到服务过程中,我们要用全新的眼光来理解居民,将居民视为资源和资产,而非问题,充分挖掘他们的潜能,才有可能找到可持续的创新路径。我们应该树立新的治理观:社区是居民的、我们共同行动。政府部门、社区组织、专业机构都需要将自身定位于赋权者、扶持者、增能者,帮助居民自组织起来,共同改善社区福利。
    四、结论
    我国城市政府创新社区服务正在从过去单一的“养人服务”向多样的“养人服务”(财政供养社区党组织和社区居民委员会)、“服务养人”(服务外包给社会力量)、“服务不养人”(项目扶持邻里服务和居民自治)转变。迈向城市社区新治理的序幕已经拉开,政府主导的社会参与网络正在形成中,实验区的城市政府处于社会参与网络之上,而不是置身于参与网络之中,社区网络化治理尚处于探索之中,探索之路伴随着风险与挑战。目前,实验区的城市政府在有效治理社会网络方面尚未提供成熟的经验。

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