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【2019.05】论新时代社会组织党建政策工具的优化——基于2015年至2018年部分省级政策文本的量化分析
2019-12-14 21:27:17 来源:《社会主义研究》2019年第5期 作者:王杨 【 】 浏览:74次 评论:0

    中国共产党是一种高度嵌入并积极引领社会的使命型政党。在社会组织增速发展的社会背景下,社会组织党建是执政党统合社会的重要途径之一,并成为新时代基层党组织建设和社会治理中的重要主题。自2015年中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党建的意见(试行)》以来,一系列社会组织党建的中央和地方政策不断出台,加强党的领导、促进社会组织健康发展成为新的政策风向标。
    加强社会组织党建的公共政策需要通过有效的政策工具来实现。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效地执行,从而达到政策设计的理想状态。以实现社会组织中党的组织和党的活动“两个全覆盖”目标,各级政策主体可以选择哪些社会组织党建的政策工具?这些工具如何分类?以及这些政策工具的选择和运用的现状、待改进的空间,对这些问题有必要进行系统化的学术研究。

    一、作为公共政策的社会组织党建工作
    自1990年开始,我们党开始推进社会组织党建工作,强化党的组织和活动在社会组织中的覆盖,以应对改革开放以来社会组织发展对党的政治和社会整合提出的新问题和新要求。中组部、民政部也于1998年、2000年相继出台了关于社会团体中党的建设的政策文件。2015年9月28日,中共中央办公厅印发并实施了《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》(以下简称《意见》)。《意见》中对社会组织党建的重要意义、总体要求、地位作用、基本职责等进行了明确阐释,对管理体制和工作机制、党建方法、作用途径、社工队伍建设、组织领导形式进行了具体规定,为新时代社会组织党建发展指明了重要的前进方向。
    此后,2016年8月《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》、2016年9月《民政部关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》、2017年10月《中国共产党章程(修正案)》、2018年1月《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》、2018年6月《民政部关于在社会组织章程增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容的通知》、2018年11月《中国共产党支部工作条例(试行)》等中央层面出台的政策文件中都重申和明确了新时代社会组织党建的工作要求。为落实中央文件精神,各地迅速响应,结合地方实际,出台本地社会组织党建的相关政策,制定实施细则、出台配套举措,以期实现社会组织党建的政策目标。
    二、目标导向的社会组织党建政策工具分类框架
    架构适切的政策工具是加强社会组织党建的重要保障。政策工具是指在公共政策的制定中执行政策的手段和机制,政策工具的选择与政策选择本身同等重要,关系到公共政策能否达到预期政策目标。
    政策工具理论主要是以不同维度的标准对常用的政策使用方法进行划分,从而为抓取与政策目标相适宜的工具提供决策依据。由于分类标准不同,已有研究并未形成统一的政策工具分类框架。主要可以概括为从工具属性出发的分类和从治理方式出发的分类。工具属性出发的分类倾向于将工具归入一个宽泛的分类框架,如洛维、达尔和林布隆等人的规制性工具和非规制性工具两分法。萨拉蒙在两分法的基础上,增列了开支性工具和非开支性工具两种类型。从治理方式出发的分类则以治理目标、资源使用等为标准,提出政策工具的系统化分类框架。如Bardach提出的处方(Prescription)、赋能(Enabling)、积极激励(Positive incentives)和威慑(Deterrence)四种政策工具类型;McDonnell 和Elmore提出的命令(Mandate)、激励(Inducements)、能力建设(Capacity)、系统改变工具(System-Changing Tools)的分类,分别对应政府在政策实施中所履行的约束、鼓励、推动对象内部建设、机构管理职能重组行为;以及由Schneider和Ingram(1990)提出的颇有代表性和影响力的权威工具(Authority Tools)、激励工具(Incentive Tools)、能力工具(Capacity Tools)、象征性和鼓励性工具(Symbolic and Hortatory tools)和学习工具(Learning Tools)的分类。

    政策工具的选择还与公共政策的主体、客体和环境有着密切的关系。结合我国国情,学者们将我国政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段;规制手段、经济手段和信息手段;经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具等分类。
    政策工具的选择不单纯是技术性的,从根本上讲应是政治性的。社会组织党建具有我国区别于其他国家社会组织发展的鲜明制度特色,社会组织党建的政策主体、客体和环境均与西方涉及社会组织管理的公共政策有明显差异。社会组织党建政策工具的选择在决定党政部门等政策行为主体的同时,也会对党引领社会组织、促进其健康发展的结果产生重要影响,将决定相关政策的价值取向及其如何被切实执行。对社会组织党建政策工具的系统化研究需要基于其特殊政策主体、客体和环境,建立针对性的分类框架。
    社会组织党建的政策主体包括并主要是执政党,其政策环境是执政党引领和统合社会的中国特色的制度环境。而政策工具无疑是目标导向的,社会组织党建实际上包含“建党”和“党建”两个方面的内容。从“建党”而言,其目标是党的组织体系的完善,实现“支部建在社会组织上”。而“党建”则包括三个向度的目标,国家向度、社会向度和自身向度。在国家向度上社会组织要宣传和执行党的路线、方针、政策,保证党的各项任务在社会组织领域贯彻落实到位;在社会向度上要密切联系群众,使社会组织的成员支持党的各项决定;在自身向度上要加强社会组织内部党员的教育、管理和监督,增强组织的凝聚力、号召力和影响力。从特殊的政策主体、客体与环境出发,结合社会组织党建的政策目标和政策工具的一般分类,可以梳理出社会组织党建政策工具的分类框架,包括:结构性工具、引领性工具、统合性工具和能力性工具四种类型。
    (一)结构性工具
    结构性工具主要是针对社会组织“建党”的政策目标,根据政府相关管理部门的管理职能和权威,通过成立社会组织党建管理机构、建党方式要求,在日常管理监督中对社会组织进行党员信息摸底和党建工作监督等,实现对社会组织“建党”的政策目标要求。主要包括登记管理、组织设置、管理机构、监督评估、信息排查五个次级政策工具。
    (二)引领性工具
    引领性工具主要针对的是社会组织“党建”在国家向度的政策目标。上级党组织通过政治建设、思想建设和党内激励、示范,在社会组织中宣传和执行党的路线、方针、政策,确保社会组织的正确发展方向,提高社会组织贯彻落实党的各项任务的主动性。随着社会组织活动领域的不断拓展,社会组织易受到活动专业领域多元思想的影响。加强社会组织党建,首先要加强社会组织中党组织的思想建设。引领性工具主要包括符号嵌入、荣誉表彰、典型示范三个次级政策工具。
    (三)统合性工具
    统合性工具主要针对社会组织“党建”在社会向度上的政策目标。统合性工具是指上级党组织、政府在社会组织党建过程中,通过为社会组织提供党建和自身发展需要的资金、资源,运用资金、场地支持和项目扶持等方式,促进社会组织在党的支持下,更好地联系、服务群众,使社会组织成员和广大群众支持党的各项决定。统合性工具主要包括资金投入、党费支持、资源提供、优先采购四个次级政策工具。
    (四)能力性工具
    能力性工具主要针对社会组织“党建”在自身向度的政策目标。能力性工具是指上级党组织、政府对社会组织党组织赋能,提高其党建能力水平,使社会组织有能力进行党建自我管理的方法。社会组织是专业性组织,在党建能力方面有所欠缺,这就需要政府对其进行党建能力培养,提升其内部建设水平。主要包括人才培养、党建指导、政策培训、学习活动四个次级政策工具。

    三、社会组织党建政策工具运用现状——省级政策文本分析
    (一)数据来源与编码方法
    本文所选取的政策文本来源于政府公开文件,从各省、直辖市党委组织部及政府、民政厅(局)等门户网站,以及各省、直辖市社会组织信息网、社会组织党建网,按照政策发布单位、发布时间、政策类别、关键词进行政策文本筛选。样本选择的原则主要包括:(1)发布单位主要为省委组织部、省人民政府、省民政厅、省社团管理局;(2)政策发布时间为2015年9月28日以后至2018年底;(3)政策类型主要包括通知、意见、条例、工作要点、办法、规划、计划等体例;(4)政策文本与社会组织党建密切相关。按照上述标准,最终筛选出61份政策文本。
    本文采用政策文本量化分析方法,使用政策工具分类框架对61份社会组织党建的政策文本内容进行分类和编码。编码原则为“省、直辖市简称-政策编号-工具内容编号”,形成政策工具编码表。

    (二)社会组织党建政策发展趋势分析
    如前所述,近年来,随着社会组织的快速发展,社会组织党建的政策数量和政策内涵不断丰富。根据本文所搜集的省级政策文本可见,在《意见》正式发布以来,各省、直辖市发布的社会组织党建政策呈现快速增长态势,2015年省、直辖市的相关政策文本仅为1份,2016年16份,2017年27份,2018年15份。
    2015年9月《意见》出台以后,各地纷纷根据当地社会组织发展状况,酝酿相应的配套政策。2016年是社会组织党建政策的平缓增长阶段,在这一阶段,各地区陆续出台了相应的地方政策,文件类型以加强社会组织党建的实施办法为主,主要是根据中央文件精神,对本地社会组织党建的总体要求、功能定位、管理和工作机制等方面进行具体阐释,属于纲领性文件。2017年是社会组织党建政策的迅速增长期,政策出台数量与2016年同比增长36%,一方面,2017年是中国共产党成立90周年,以及中共十九大召开的重要时间节点,许多地方出台了相应政策号召社会组织学习相关会议精神,并举办各类党建活动。另一方面,各地开始出台鼓励和资助社会组织党建的具体政策,进一步推动社会组织党建工作。2018年是社会组织党建政策的继续增长阶段,在这一年,有的地区经过两年的观察和调研,出台了对社会组织党建的具体扶持政策,有的地区针对社会组织党建工作的运行情况,对已有政策进行了细化和完善。
    从地区维度上看,各地区在社会组织党建政策的数量和增长趋势上出现了较大差异,这与各地区社会组织发展程度呈明显的正相关关系。自2015年以来,东部地区出台的社会组织党建政策数量除第一年外,均处于全国前列,这与东部地区社会组织规模和发展水平相匹配。西部地区是社会组织发展较为活跃的区域,特别是以扶贫、支教等形式开展活动的社会组织在此聚集,做好社会组织党建工作,引领社会组织健康发展责任重大,此区域出台社会组织党建政策数量也相对较多。中部地区和东北地区社会组织规模相对较小,仍处于发展阶段,因此政策数量相对较少。

    (三)党建政策工具整体分析
    经过对各地区社会组织党建政策工具的分类梳理,可以看出,在当前政策运用上,结构性工具占比最高,数量为154,占所有政策工具的45.97%;能力性工具数量为80,占比23.88%;引领性工具数量为71,占比21.19%;统合性工具数量最少为30,占比8.95%。对结构性工具的政策使用偏好,源于党建工作的固有属性,以及党在非公企业等领域的党建工作经验。结构性工具是基于权威所设置的政策工具,权力自上而下产生,更具直接性和强制性。通过注册管理的方式,摸清社会组织中党员数量,督促及时建立党组织,便于主管单位对社会组织党建进行统一管理和部署,在政策初期更易于实施管理,比其他工具更有效率。从另一个角度看,对结构性工具的明显偏好也反映出社会组织党建领域的制度设计存在着明显的路径依赖,政策工具的综合性有待提高。
    从次级政策工具使用上,监管评估在结构性工具中使用最为频繁,占比为37%;符号嵌入在引领性工具中使用最为频繁,占比为45%;资金投入在统合性工具中使用频率最高,占比为46%,党建指导在能力性工具中使用频率最高,占比为31%。从数量上看,监管评估、组织设置、符号嵌入、登记管理、党建指导为使用最多的5个次级政策工具,使用数量分别为57、34、32、26、25。
    在结构性工具使用中,重监管评估,轻管理机构。结构性次级工具排序分别为监管评估、组织设置、登记管理、信息排查和管理机构,占比分别为37.1%、22.1%、16.8%、16.2%和7.8%。监管评估和登记管理是我国社会组织管理的主要内容,将社会组织党组织设置的政策工具与社会组织日常管理的政策工具结合运用,能够在政策初期行之有效地实现社会组织党建的政策目标。成立社会组织党建的专门管理机构更易于明确管理责任和实施管理,能够有效地推动社会组织党建工作的开展,然而运用难度较大,因此管理机构工具使用还比较有限,有待加强。
    在引领性工具使用中,重符号嵌入和体制吸纳。引领性次级工具排序分别为符号嵌入、体制吸纳、荣誉表彰和典型示范,占比分别为45.1%、26.8%、22.5%和5.6%。为更好地在社会组织中宣传党的路线、方针和政策,将党组织的符号嵌入到社会组织中或将社会组织的骨干吸纳到党的组织体系中,建立组织融合的制度纽带,是党的组织建设的基本经验之一。荣誉表彰和典型示范也是党的思想建设和组织建设的基本工作方法,能够起到激励引领和示范带动的作用,但由于社会组织党建工作在各地全面展开时间不长,典型示范的工具运用受到一定的条件限制。
    在统合性工具使用中,重资金投入,轻优先采购。统合性次级工具排序分别为资金投入、党费支持、资源提供和优先采购,占比分别为46.7%、33.3%、16.7%和3.3%,资源提供和优先采购使用次数仅为5和1。目前社会组织党建统合性工具使用上还主要停留在对社会组织“建党”和“党建”中的资金支持,通过给予资金补贴、党费返还等,支持社会组织党组织的建设。然而,由于社会组织党员数量少、流动性强等特点,实际的政策支持力度有限。从推动社会组织更好地联系、服务群众的目标来看,资源提供和优先采购同样是重要的政策资源,其优势在于更具效率和灵活性,可以激发社会组织党建的内在动力,目前此类工具使用明显不足。
    在能力性工具使用中,对各次级工具的运用相对平均。能力性次级工具排序分别为党建指导、培训活动、人才培养和政策学习,占比分别为31.2%、27.5%、22.5%和18.8%。以选派党建指导员的方式指导社会组织党建工作,可以通过陪伴式辅导发挥“传帮带”作用,有效提高社会组织党组织自身建设能力。教育、培训和政策学习也是日常性赋能手段,虽具有一定的自愿性特征,但具有较强的互动性,有助于逐步增强社会组织党组织的凝聚力、号召力和影响力。

    (四)政策工具的时间、地域序列分析
    随着时间推进,四种类型的政策工具都呈现上升趋势且增加幅度较大,但是使用并不均衡。从次级政策工具增长趋势看,2017年比2016年实现政策数量增长的政策工具为典型示范、政策学习、党建指导、监管评估和信息排查,其中政策学习增长幅度较大。2018年比2017年数量增长的政策工具为党费支持、体制吸纳、登记管理。总体而言,结构性工具和引领性工具下的各项次级政策工具,目前仍然是社会组织党建的主要政策工具使用组合。

    从各地区对政策工具使用情况来看,东部地区对结构性工具的使用频率较多,占该区域运用政策工具的49%。由于该区域社会组织数量和规模均居于全国前列,具备“建党”条件的社会组织较多,因此首先运用结构性工具,掌握基本情况,进行自上而下的管理,是该区域社会组织党建工作初期的基本思路。而西部地区统合性工具使用率较高,占13%,高于所有地区近5个百分点。西部地区更倾向于对社会组织党建给予资金、经费或政策方面的直接支持,这是由于西部地区经济发展水平相对较低,社会组织的资金渠道有限,在缺乏资金支持的情况下难以实际开展党建工作,采取直接补贴或间接转移的方式支持社会组织党建,是更直接有效的方式。东北地区运用引领性工具比例较高,达到30%。而中部地区在运用政策工具方面的比例相对平均。

    (五)具体政策工具内容分析
    目前,在社会组织党建政策工具中,有几种具体的做法使用频次较高,分别是“三个同步”(46次)、多种方式建立党组织(34次)、提供培训(25次)、开展“三岗联创”(18次)、理论学习(17次),选派党建指导员(17次)。其中2项属于结构性工具,2项属于引领性工具,2项属于能力性工具。总体而言,结构性工具中,各地主要采用设置多种建立党组织方式、“三个同步”开展党建工作、建立社会组织综合党委和党建入章程等做法,在社会组织登记、年检、评估等过程中,同步推进党建工作,有助于减少工作阻力,迅速提高党组织在社会组织中的覆盖率;引领性工具中,各地对开展“党员责任岗、党员示范岗、党员先锋岗”联创活动、为社会组织选派党建指导员和按照“六有”标准规范化建设社会组织党组织活动场所三种做法使用较多;在能力性工具中,各省、直辖市则侧重于采用提供培训和理论学习等做法;在统合性工具中,各地偏好于党建经费支持的做法,对资源提供和优先采购等间接的激励做法有待进一步丰富和完善。
    四、社会组织党建政策工具优化建议
    政策工具为实现政策目标服务,是进行政策分析的重要途径。党的十九大报告指出:党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点,突出政治功能,把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。从新时代社会组织党建的政策目标出发,社会组织党建的政策应在结构性、引领性、统合性和能力性四类政策工具框架内,根据政策阶段不断进行统筹协调、优化组合,促进新时代社会组织党建政策目标的实现。
    总体而言,目前社会组织党建的政策处于规模化发展和上升阶段,政策体系框架已经基本建立,政策工具使用符合一般规律并呈现综合化发展趋势。政策类型逐渐多样化发展,政策逐年递增且连续性较强。政策工具运用围绕执政党引领和统合社会的中国特色政策目标。包含“建党”和“党建”双重维度,指向国家、社会和党的组织体系自身三个向度。综合运用结构性、引领性、统合性和能力性四种类型政策工具。社会组织党建政策工具初步反映了党治理基层社会的制度目标,并逐步丰富和发展,但是在结构、内容等方面仍然存在一定不足。在政策工具运用方面,新时代社会组织党建政策发展应当从以下几方面入手,进一步优化提升。
    首先,政策工具使用类型应注重各类工具的统筹与组合。当前,从政策工具使用类型上,存在明显的差异化特征。从政策工具演进的一般规律来看,目前社会组织党建处于初期阶段,这一时期党政机关作为政策设计主体和政策倡导者,自上而下、具有强制性特征的结构性工具发挥着不可替代的作用。引领性工具则是符合党的建设规律和经验的常用方式,符合此类政策特征和工具使用偏好。对这两类工具的倚重也体现了新时代社会组织党建的两个首要目标:一是提高党组织在社会组织中的覆盖率,二是确保社会组织在党的领导下开展工作。随着政策的不断发展,能力性工具应当受到更多重视,且采取灵活的使用方式,提高社会组织党建政策的内容和方式的专业性,提高社会组织党组织的自主建设能力应当成为政策重点。目前从各地政策来看,统合性工具运用不足,激发社会组织党建积极性和内在动力的手段较少,主要依靠强制性政策调动。在社会组织党建政策逐渐成熟和完善的阶段,应重视统合性工具的使用,适当增加其数量,加强对各类工具的统筹协调,注重各类工具的优化组合。
    其次,政策工具具体使用应保持结构平衡,提高专业性。目前,政策工具的使用中存在内部结构失衡、“政策过剩”与“政策缺位”并存的问题。结构性工具中监管评估、组织设置等使用较多,依赖在社会组织登记、年检、评估等环节同步建立党组织等手段,管理机构等工具使用较少,且多为领导小组等带有临时性质的机构,缺少实质性的政策手段。在统合性工具使用中,偏好党建资金的投入和党费支持,通常使用党建经费补贴和党费返还等常规手段,实际支持力度有限。对资源提供和优先采购等工具的重视程度不够,对社会组织党建的积极性激发不足。因此,加强对结构性和统合性工具的统筹协调,引入激励机制,综合运用直接性和间接性工具,提高各项工具的专门化、精细化水平,是这两类政策工具未来发展的方向。
    再次,应发挥各地首创精神,鼓励地方政策创新。从社会组织党建政策的总体特征和区域特征来看,相对于中央政策,各省、直辖市进行了一定的政策创新,但创新程度有待进一步提高。由于社会组织党建政策处于规模化初期阶段,政策工具和具体内容的多样性和针对性比较有限,创新性手段略显不足。各地区在政策工具运用方面保持大体一致的基础上,也呈现出了区域特征,东部地区政策工具运用数量和内容相对丰富,西部地区统合性工具使用频率相对较高,结构相对合理。这一结果符合地区经济发展水平和各地社会组织发展程度和需求的差异性,同时也反映了各地对社会组织管理和社会组织党建的理解程度存在差异。在政策完善阶段,应该在保持国家政策的连续性与稳定性的基础上,重视对地方的政策引导,通过政策解读和集中培训等方式,增进地方官员对中央政策的内涵理解。并积极鼓励各地因地制宜,大胆进行政策创新,提高地方政策的针对性和实用性,为新时代社会组织党建创造完善的政策环境。

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