游走在抽象与具体之间——地方人大监督司法的合理界限
【摘要】由于司法机关及司法权的特殊性，地方人大监督司法一直面临着抽象监督与具体监督的两难抉择。这就要求我们在抽象监督与具体监督之间，为地方人大监督司法划定一个合理的界限，以达到既保证地方人大及其常委会有效行使监督权，又保证司法机关依法独立公正行使司法权的目的。为此，地方人大监督司法工作的重心应实现三个转变：一是从个案监督到类案监督；二是从结果监督到程序监督；三是从形式监督到实质监督。
【关键词】监督；司法；合理界限
【作者简介】伊士国（1982—），男，河北永年人，法学博士，河北大学国家治理法治化研究中心研究员，中国社会科学院法学研究所博士后，主要从事宪法学研究。
地方人大如何有效监督司法？长期以来，一直是一个理论与实践中的难点问题。1随着党的十八届三中全会、四中全会部署的司法体制改革工作的全面开展以及一些不同以往的司法体制改革措施的落实，这一问题更加凸显，也更加重要。基于此，我们在总结地方人大监督司法现实困境的基础上，试图界定出一个地方人大监督司法的合理界限，以为地方人大监督司法工作的开展提供参考借鉴。
一、地方人大监督司法的制度设计与未来挑战
地方人大监督司法，即地方各级人大及其常委会对同级司法机关（法院、检察院）及其组成人员进行的法律监督。地方人大监督司法，是由我国1954年宪法所确立的政权组织形式即人民代表大会制度所决定，是地方人大与同级司法机关宪法地位的直接体现和反映。需要说明的是，“1954年宪法在规定法院对同级人大负责并报告工作的同时，却没有规定检察院向同级人大负责并报告工作。但检察院向人大负责并报告工作是为1954年宪法所肯定的，只是根据当时的检察体制而没有规定所有检察院均向同级人大负责并报告工作。”2随着党的十八届三中全会、四中全会部署的司法体制改革工作的进行，这一制度设计面临不少挑战，亟需应对。
（一）地方人大监督司法的制度设计地方人大监督司法的制度基础是我国的人大制度以及人大制度之下的司法制度。因而，地方人大监督司法的制度设计原理就是由地方选民选举产生地方各级人大，再由地方各级人大选举产生同级地方司法机关，并对其进行监督。根据我国《宪法》、《监督法》、《地方组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等的规定，地方人大监督司法制度设计的具体内容包括：第一，监督主体。地方人大监督司法的主体是县级以上地方各级人大及其常委会，而不包括地方各级人大常委会主任会议。但目前有一个不好的倾向是，有些地方人大常委会主任会议在实质上行使了本该由地方人大常委会行使的部分监督职权。第二，监督对象。地方人大监督司法的对象为同级地方法院、检察院及其组成人员，而不包括公安机关、司法行政机关及其组成人员。第三，监督形式。地方人大监督司法的形式主要有人事监督、听取和审议“两院”工作报告、询问、质询等。第四，监督性质。地方人大监督司法的性质属于一种法律监督。第五，监督标准。地方人大监督司法的基本标准就是被监督地方司法机关及其组成人员行为的合法性与合理性，而不包括其他方面；第六，监督目的。地方人大监督司法的目的在于，保证司法机关依法独立公正地行使职权，避免司法权的滥用。
（二）地方人大监督司法的未来挑战以上内容是我国地方人大监督司法制度设计具体内容的一种简练、集中概括，但随着党的十八届三中全会、四中全会部署的司法体制改革工作的进行，便会使我国的司法管理体制发生大的变革，便会对我国的现行人大制度、司法制度以及法律体系造成大的冲击1，便会使地方人大监督司法的制度设计发生重大改变，从而会使地方人大监督司法面临许多挑战。具体言之，由于我国地方人大监督司法的制度设计是计划经济管理体制的产物，因而，我国地方法院、检察院基本上是按照行政区划设置的，且地方法院、检察院的“人财物”长期受制于同级地方政府，结果导致地方法院、检察院的“地方化”问题比较严重，难以做到依法独立公正地行使职权，从而极大地影响了司法的公正和权威。正如汉密尔顿指出：“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中，司法权与立法权的分立将永远无从实现。”2因此，为了保证法院、检察院的“去地方化”，保证司法独立，实现司法公正。党的十八届三中全会、四中全会进行了司法体制改革的部署，其核心是“去地方化”。如党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”3等。应该说，这些改革举措对于解决我国地方法院、检察院长期存在的“地方化”问题，具有很强的针对性和现实可操作性，意义重大。但这些改革举措与我国现行人大制度、司法制度及法律体系冲突比较严重，与我国地方人大监督司法的制度设计相抵触。因为如果实行“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，建立法官、检察官统一由省（区市）提名、管理并按法定程序任免的机制的话4，就会使省级以下地方人大及其常委会实质上丧失对同级地方法院、检察院组成人员的人事任免权，就会使地方人大监督司法的力度减弱，就会使地方人大难以有效监督司法。因而，在目前我国司法体制改革的背景下，如何既保证地方法院、检察院依法独立公正行使职权，又保证地方人大有效监督司法，就成为了当前我国司法体制改革工作中的一个关键问题，也成为了当前我国地方人大监督司法工作面临的一大挑战，亟需解决。
二、抽象监督与具体监督的两难抉择：地方人大监督司法的现实困境 根据我国宪法和相关法律的规定，地方人大监督“一府两院”的形式虽然很多，但整体而言，可以分为抽象监督与具体监督两个层次。所谓抽象监督，即地方人大对“一府两院”进行的抽象的、宏观的和形式上的监督；所谓具体监督，即地方人大对“一府两院”进行的具体的、微观的和实质上的监督。一般而言，地方人大对“一府两院”开展监督，要么是抽象监督，要么是具体监督，要么是两者相结合。但由司法机关及司法权的特性所决定，再加上我们长期未能正确处理好“司法独立与地方人大监督”、“司法的职业化与地方人大的民主化”、“司法权的‘国家性’与地方人大监督权的‘地方性’”这三者之间的关系，导致我国地方人大监督司法面临着抽象监督与具体监督的两难抉择，具体说来：
（一）司法独立与地方人大监督两者之间的关系难以平衡地方人大监督司法面临的首要问题是，如何有效平衡司法独立与地方人大监督两者之间的关系。因为司法独立是地方司法机关奉行的首要原则，其包含司法权独立、司法机关独立即法院与检察院独立、司法机关组成人员独立即法官与检察官独立等三层含义，其核心要义是司法权的行使不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而之所以要坚持司法独立原则，“一是由于司法权是非政治性的权力，遭受政治性较强的立法权、行政权之侵害的危险性极大；二是由于司法权的职责，乃是通过裁判而保护国民的权利，因此排除政治性权力的干涉，特别是谋求保护少数人，就成为必要，等等。”1但是，司法独立并不意味着司法权不受任何监督和制约，因为包括司法权在内的一切权力都有滥用的可能。因而，我们在保证司法独立的同时，也必须要加强对司法权的监督与制约，以避免司法权的滥用与腐败。正如有学者指出：“司法权的独立并不是要求法官不受任何制约，而仅仅是要求法官不受该社会认为是不当的、有碍于司法制度化地实现社会公正的制约。”2地方人大监督司法的目的即在于此。
问题是，我们应如何正确处理好司法独立与地方人大监督这两者之间的关系，并在这两者之间达到一种动态的平衡呢？从我国地方人大监督司法的实践来看，我们一直未能正确处理好这两者之间的关系，导致地方人大监督司法面临着抽象监督与具体监督两难抉择的现实困境。具体言之，如果地方各级人大及其常委会仅通过抽象监督的方式（如听取和审议“两院”工作报告等）对同级地方法院、检察院进行形式监督的话，则容易使监督流于形式，难以取得应有的监督效果。例如，截止目前，我国地方各级人大在听取和审议同级地方“两院”工作报告时，几乎全部都是表决通过。只有2000年青海省共和县法院的工作报告，以及2001年辽宁省沈阳市中院的工作报告未获通过。这样，虽然从表面上来看，保证了司法独立，但却会使司法权存在滥用的可能，为司法腐败留下了空间。当前我国局部地方司法腐败现象比较严重，恐怕与地方人大监督司法效果不佳有直接关联。3而如果由地方各级人大及其常委会通过具体监督的方式（如“个案监督”等）对同级地方法院、检察院进行实质监督的话，虽然从表面上来看，加强了地方人大监督，但又易破坏司法独立，使地方法院、检察院难以依法独立公正地行使职权。当然，不可否认的是，地方人大的“个案监督”对于维护我国的司法公正也起到了一定积极作用，但整体而言，“个案监督”弊大于利，会影响和破坏司法独立。
（二）司法的职业化与地方人大的民主化两者之间的关系难以协调司法是一项具有高度专业性与复杂技巧性的活动，需要具备专业法律知识和丰富法律实践经验的人才能胜任。所以，法官、检察官职务固定甚至任职终身，乃是自然而然的事情。正如汉密尔顿指出：“由人类天生弱点所产生的问题，种类繁多，案例浩如瀚海，必长期刻苦钻研者始能窥其堂奥。……如使其短期任职，则合格之人常不愿放弃收入甚丰的职务而就任法官，因而造成以较不合格之人充任的趋向，从而对有效而庄严的司法工作造成危害。”4因而，职业化是司法的基本要求和最显著特征。所以，世界各国对于司法机关组成人员的入职资格均作了严格规定。我国《法官法》、《检察官法》分别对法官、检察官的入职资格做了明确规定。
但是，作为监督者的地方人大属于民意机关，民主化是其基本要求和最明显特征。这就要求地方各级人大应具有最广泛的民意基础，具有最广泛的代表性，应尽可能由来自各方面的代表组成。但我国地方各级人大代表的广泛性又注定了地方各级人大代表中以及地方各级人大常委会委员中熟悉专业法律知识的人少之又少。这样，当地方人大及其常委会对司法进行监督的时候，就存在“外行监督内行”之嫌，就存在抽象监督与具体监督的两难抉择。具体言之，如果地方人大对司法进行抽象监督的话，由于司法本身的专业性和职业化，地方人大对司法的监督就只能是一种泛泛的、形式上的监督，难以取得实质性的监督效果，难以达到监督的目的；但如果地方人大对司法进行具体监督的话，由于本来就存在“外行监督内行”之嫌，这时就容易出现非法干涉司法机关正常行使职权的情况，就难以保证司法机关依法独立公正地行使职权。
（三）司法机关的“国家性”与地方人大的“地方性”两者之间的关系难以有效衔接根据我国人大制度设计原理，由地方各级人大选举产生同级地方“一府两院”，并对其进行监督。但地方各级人大对同级地方政府的监督，不同于对同级地方法院、检察院的监督。因为地方人大与同级地方政府具有“同质性”，两者分别是地方国家权力机关和地方行政机关，两者行使的职权均具有“地方性”特质，因而，地方各级人大可以通过具体监督的形式对地方同级政府进行严密监督。正如威尔逊指出：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”1但地方各级人大与地方同级法院、检察院并不具有“同质性”，因为地方各级法院、检察院虽然是按照我国地方行政区划而设置的，但其并不是我国“地方的”司法机关，而是“国家的”司法机关，其行使的是“国家的”司法权。如我国1982年宪法第一百二十三条明确规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”第一百二十九条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”“国家的”就表明了地方各级法院、检察院的属性，也表明了司法权的属性。之所以如此，其目的在于维护社会主义法制的统一性。那么，我们应如何理解地方各级法院、检察院又由同级地方人大选举产生，并对其负责并报告工作呢？对此，韩大元教授指出：“在宪法上，地方人民检察院（法院）向地方人大及其常委会负责，可以解释为制宪者或者修宪者通过宪法将组织地方各级人民检察院（法院）的权力委托给了地方各级人大具体行使，是宪法委托的产物。”2但是，不可否认的是，司法机关的“国家性”与地方人大的“地方性”两者之间的关系难以衔接，导致地方人大监督司法面临着抽象监督与具体监督的两难抉择。具体说来，虽然地方各级人大接受宪法委托选举产生并监督同级地方法院、检察院，但地方各级人大作为“地方的”国家权力机关，地方利益比较明显。由此导致，如果地方人大对司法进行抽象监督的话，则监督的效果就难以保证，就有可能违背宪法委托的目的；而如果地方人大对司法进行具体监督的话，则地方人大就有可能为了地方利益的需要，而对同级地方法院、检察院的工作进行不正当的干预，使其难以依法独立公正地履行职权，甚至沦为“地方的”法院、检察院。从实践来看，因地方法院、检察院的“人财物”严重受制于地方，地方法院、检察院的“地方化”问题比较严重，严重背离了地方法院、检察院的“国家性”属性。
三、游走在抽象与具体之间：地方人大监督司法合理界限之界定
如上所述，由司法机关及司法权的特性所决定，地方人大监督司法面临着抽象监督与具体监督的两难抉择。这就需要我们在抽象监督与具体监督之间找到一个合理的界限，既能保证地方人大对司法进行有效的监督，又能保证司法机关依法独立公正地行使职权。但是对于这一合理界限究竟为何，我们恐难以用文字准确表述。但是，我们可以说，这一合理界限应是游走在抽象监督与具体监督之间的一种中间状态。而要达到这种中间状态，就需要地方人大监督司法工作重心实现三个转变3，具体说来：
（一）要实现从“个案监督”到“类案监督”的转变
“个案监督”是20世纪八九十年代地方人大及其常委会在监督司法的工作中创造的一种监督新形式，是地方人大及其常委会对法院、检察院所办理的特定个体案件进行的具体监督，其目的在于纠正司法不公和解决司法腐败问题。一般说来，“个案监督”中的“个案”来源主要包括三大类：一是社会影响较大的案件；二是人民群众来信来访的案件；三是可能出现司法腐败、司法不公的案件。由于“个案监督”是地方人大及其常委会对某个体司法案件进行的直接监督，因而，其监督的力度、强度比较大，监督效果易于达到保证。从地方人大监督司法的具体实践来看，“个案监督”曾取得了一定成效。但是，“个案监督”本身也存在许多问题，一是“个案监督”与法院、检察院依法独立公正地行使职权存在冲突。根据我国宪法和有关法律的规定，我国法院、检察院依法独立公正地行使职权，不受任何国家机关、社会团体和个人的非法干涉。但是，由于“个案监督”是地方人大及其常委会对法院、检察院所办理的具体个体案件进行的监督，一旦处理不当，就容易干涉法院、检察院依法独立、公正行使职权，就容易破坏司法独立原则；二是“个案监督”与司法的职业化存在冲突。如前所述，司法是一项具有高度职业化的工作，需要专业的人士才能胜任，而目前地方人大及其常委会组成人员的素质则难以胜任“个案监督”工作，与司法的职业化也存在严重冲突；三是“个案监督”容易破坏司法权威性。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，必须具有终局性和权威性，否则，大量的社会矛盾纠纷便得不到有效解决。但是，“个案监督”的存在，容易诱使案件当事人不断到地方人大及其常委会上访，希翼通过“个案监督”的方式来改变法院、检察院的判决或决定，这就影响到了司法的终局性，进而容易破坏司法的权威性，等等。
正是由于存在上述问题，理论界与实务界关于“个案监督”的存废问题展开了激烈争论。1基于此，《监督法》并没有将“个案监督”作为人大监督的基本方式之一。但是，面对司法实践中确实存在的大量司法不公、司法腐败现象，地方人大及其常委会又不能“坐视不管”，必须要加强对司法的监督。问题是，如果不实行“个体监督”，又该实行什么监督方式呢？对此，我们认为，地方人大及其常委会可以通过“类案监督”的方式对司法进行监督。所谓“类案监督”，“就是立法机关根据执法检查、特定问题调查等形式，对司法机关办理某一类案件的情况进行检查、分析，找出司法机关在办理该类案件中普遍存在的共性问题，督促司法机关加以纠正、改善，并进一步强化内部管理和外部约束，促进司法公正的一种工作方式。”2可见，“类案监督”是与“个案监督”相对应的一种监督方式，但与“个案监督”不同的是，“类案监督”的监督对象不是具体的案件，而是通过类似案件所反映出的具体的司法工作。而“类案监督”的目的就是针对这一类具体司法工作中存在的问题，采取相应的监督措施，以解决司法实践中存在的问题，保证司法公正。因此，“类案监督”吸收了抽象监督与具体监督的各自优点，有利于突破“个案监督”的局限性，有利于弥补“个案监督”的缺陷，更有利于实现地方人大监督司法的目的。
（二）要实现从“结果监督”到“程序监督”的转变长期以来，受“重实体轻程序”理念的影响，我国地方人大监督司法的重要形式之一就是“结果监督”，即地方各级人大及其常委会对法院、检察院所办理案件的结果是否合法进行的监督。当然，地方人大及其常委会也不可能对所有案件的结果都进行监督，其主要是对人民群众来信来访的案件或政法委交办的案件进行监督。但是，必须指出的是，“结果监督”如同“个案监督”一样，也是一种具体监督，虽有一定的积极作用，但同样存在“外行监督内行”、破坏司法权威等弊端，且“结果监督”属于典型的事后监督，即使能发现问题，纠正错误，也存在浪费司法资源的弊端。此外，法院、检察院基本上在每一个案件的办理过程中，都存在一定的自由裁量权的行使，而对于这一自由裁量的结果是否合法、合理，地方人大及其常委会恐怕也很难把握。
那么，我们应如何解决这一问题呢？我们认为，地方人大监督司法应该实现从“结果监督”到“程序监督”的转变，即地方人大监督司法主要应从监督法院、检察院办案程序是否合法入手，而不是从监督法院、检察院办案结果是否合法入手。这样，既能保证地方人大对司法的有效监督，又能保证法院、检察院依法独立公正地行使职权。其原因主要在于，一是法院、检察院办案均有明确的法定程序依据，便于地方人大及其常委会开展对法院、检察院的监督工作；二是地方人大及其常委会监督法院、检察院的办案程序是否合法，而不干涉最后的办案结果，有利于尊重司法权威，有利于保证法院、检察院依法独立公正地行使职权；三是地方人大及其常委会监督法院、检察院办案程序是否合法，更有利于实现地方人大监督司法的目的。这是因为，程序正义是实体正义的基础和前提，只有首先实现程序正义，才能保证实体正义的实现，也才能保证实体正义的普遍服从。因为“权威来源于确信和承认。对于有理性的现代人而言，确信是由证明过程决定的，承认是由说服效力决定的。也就是说，在服从某一决定之前，人们必须考虑作出该项决定的正当化（justification）前提。这种前提主要就是程序要件的满足。”3且“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”4。四是地方人大及其常委会监督法院、检察院办案程序是否合法，属于事中监督，可以及时发现问题，及时纠正错误，以节省或避免司法资源的浪费。
（三）要实现从“形式监督”到“实质监督”的转变长期以来，我国地方人大监督司法的职权一直未得到很好的行使，监督效果很不理想。从实践来看，由于一直未能正确处理好人大监督权与司法独立的关系，导致地方人大及其常委会在监督司法时，往往面临着“不敢监督”、“不愿监督”或“不能监督”的尴尬局面，致使地方人大监督司法的形式化比较严重，既严重损害了地方人大及其常委会的地位和权威，又使得司法腐败、司法不公现象长期得不到解决。必须指出的是，这里的“形式化”比较严重，包括两类情形，一是地方人大及其常委会监督司法工作时，仅通过抽象监督的形式对司法工作进行监督，“避重就轻”、“蜻蜓点水”，难以取得实质性监督效果；二是地方人大及其常委会监督司法工作时，某些代表或委员以“监督”之名行“干涉”之实，非法干涉法院、检察院办理案件，非法干涉法院、检察院依法独立公正行使职权。
当然，不可否认的是，在地方人大监督司法的过程中，也取得了一些不错的效果，但整体而言，地方人大监督司法的“形式”大于“实质”，监督乏力，监督效果不佳。我们以地方人大听取和审议同级法院、检察院工作报告为例作出说明。根据我国宪法和有关法律的规定，听取和审议法院、检察院工作报告是地方人大监督司法的重要内容和主要形式之一，其目的主要在于对法院、检察院上一年度的工作做出整体判断，以便地方人大作出相应的决议或采取相应的监督措施。但是，对于法院、检察院工作报告未通过的法律后果，现行法律却并未有明确的规定，导致实践中出现这样的情况时，地方人大及其常委会往往束手无策，难以采取有效监督措施。例如，2001年，沈阳市中级人民法院的工作报告没有被沈阳市第十二届人大四次会议通过，成为全国第一起法院工作报告未被人大通过的案件。但对于沈阳中院工作报告未被通过的法律后果，因当时“无法可依”，沈阳市人大只好作出了要求沈阳中院限期整改，再向沈阳市人大作一次工作报告的决议。然而，遗憾的是，时至今日，我国法律对此问题也未有明确的规定，导致地方人大及其常委会在开展此类监督工作时往往“于法无据”，难以下手。
而要有效解决上述问题，最关键的一点，就是要实现从“形式监督”到“实质监督”的转变。需要说明的是，这里的从“形式监督”到“实质监督”，是指地方人大监督司法工作应避免过去那种形式化比较严重的问题，要采取切实有效的监督措施，以取得实质性的监督效果。为此，需要做到以下三点：第一，地方人大及其常委会要敢于监督。“敢于监督”主要解决的是地方人大及其常委会组成人员的思想意识问题。必须明确的是，地方人大监督司法既是由我国宪法和法律明确规定的，也是由我国人民代表大会制度的政权组织形式所决定的。因而，地方人大及其常委会监督司法时，必须“理直气壮”，敢于监督，特别是要敢于运用强制性的监督手段，如质问、特定问题调查、罢免等，绝不能因担心处理不好人大监督权与司法权的关系而不敢监督、不愿监督，否则，其就是失职，就是违法，就是违背了人民的信任和委托，就要承担相应的责任；第二，地方人大及其常委会要善于监督。“善于监督”主要解决的是地方人大及其常委会如何正确运用好各种监督形式和监督手段的问题。考虑到司法权的特殊性，地方人大及其常委会既要敢于监督司法，同时也要善于监督司法。在监督司法的过程中，地方人大及其常委会要依法合理地运用好各种监督形式和监督手段，正确处理好地方人大监督权与司法机关司法权的关系，既要保证地方人大及其常委会依法充分行使好监督权，又要保证法院、检察院依法独立公正地行使好司法权。否则，地方人大及其常委会在监督司法时，往往就“举手无措”、“不敢下手”，也容易非法干涉法院、检察院依法独立公正行使司法权。而要做到善于监督司法，首先需要我们正确认识人大监督权与法院、检察院司法权的性质不同，两者不可相互代替。地方法院、检察院的司法权虽然要接受同级地方人大及其常委会监督权的监督与制约，但地方人大及其常委会绝不能代行或干涉法院、检察院依法独立公正行使司法权；第三，需要我们正确处理好监督与支持的关系。地方人大及其常委会对同级法院、检察院工作的监督，既是一种监督，也是一种支持，是地方法院、检察院依法独立公正行使司法权的重要保障。因而，在地方人大及其常委会监督司法过程中要正确处理好监督与支持的关系，寓支持于监督之中。第四，需要我们适时综合运用多种监督形式和监督手段，既要“软”，也要“硬”，以保证监督效果。第五，地方人大及其常委会要能于监督。“能于监督”主要解决的是地方人大及其常委会监督规范依据不足的问题。地方人大及其常委会监督司法，既要运用好现有的监督形式和监督手段，同时又要积极创新监督形式和监督手段，以弥补现有监督形式和监督手段的不足。但这些新监督形式和监督手段普遍存在规范性依据不足的问题，需要我们通过立法的形式予以解决。此外，目前我国地方人大监督司法制度也存在许多缺陷和不足，导致地方人大及其常委会监督司法时，往往“无法可依”，如上文提到的对于法院工作报告不通过的法律后果，现行法律便无明文规定等，这些缺陷和不足亟待需要我们通过立法的形式予以完善，以保证地方人大及其常委会监督司法时“有法可依”，实现地方人大监督司法的应有目的。
四、结语
习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”1但长期以来，由于各种原因的影响，这一制度的理论优势尚未完全转化为实践优势，人大制度的应有功能尚未得到充分发挥，各级人大及其常委会的应有地位和权威也尚未完全树立起来。而这一制度能否健康发展，“与人民当家作主能否得到保障，与党和国家的事业能否顺利发展”2直接相关，因而，我们必须坚持并不断完善我国的人大制度。可喜的是，改革开放近四十年来，伴随着中国特色社会主义民主法治建设的推进，各级人大及其常委会已经通过以立法权为中心的各项职权的有效行使，有效提升了各级人大及其常委会的地位与权威。但毋庸讳言的是，我国各级人大及其常委会的应有地位和权威尚未完全树立起来，我国人大制度的应有功能尚未完全发挥出来。因而，未来我们应进一步加强人大制度建设，充分保证各级人大及其常委会以监督权为中心的各项职权的有效行使，充分发挥人大制度功能，进一步有效提升各级人大及其常委会的地位和权威。这里，我们之所以强调要以人大及其常委会监督权为中心，是因为在我国法律体系已经基本形成的情况下，加强宪法法律实施便成为当前我国民主法治建设的核心问题，而解决这些问题正是人大及其常委会监督权的职责和使命所在。
