居委会, 是特定历史背景下形成的组织形式。经过半个多世纪的发展与演化、改革与探索, 其在基层社区空间中起着重要的整合与组织功能, 一直是基层社区中最为重要的组织形式。其产生、变异、改革与存续的历史脉络, 其性质、功能、现状与走向的理论争鸣, 始终存在着几多张力、些许悖论, 也因此引起了众多学者的研究与思虑。综合来看, 以居委会为中心的研究, 主要涵括两大领域。其一, 以居委会为研究对象, 围绕居委会行政化议题而展开, 其论述的谱系结构遵循“结构-功能”的范式, 以“居委会行政化的归因—居委会行政化的后果—居委会去行政化的对策”为逻辑线索。其二, 以“国家—社会”关系为理论视角, 围绕社区场域中的治理实践而进行, 其研究的表述框架沿着“国家中心论—社会中心说—社会中的国家”理路¹。

在上述理论研究与逻辑线索的规制下, 居委会深陷被社会所建构的“自治属性”与其实际上的“行政属性”张力的囹圄之中, 这在现实中造成了“居委会去行政化”的“治乱循环”。其治, 指向居委会的去行政化改革以及自治属性的回归;其乱, 则指的是居民会在走向去行政化的改革过程中行政化的不断强化与再生产。整体上呈现为“被困的居委会”, 并且在现实一轮又一轮的改革中陷入了“去行政化之殇”的悖论。即一方面似乎居委会自治属性回归遥遥无期, 另一方面则是居委会行政化的不断强化以及再生产。

居委会的改革方向无疑是走向“自治组织”, 但三十年来的居委会的改革实践显示, 居委会的自治属性仍似“遥遥无期”, 反而是“行政属性”的不断再生与强化。尤其是近年来居委会改革实践中呈现的“居站分离”与“议行分设”也尚未达到改革预期。那么我们不禁要问, 居委会的行政化既然是现实存在的, 也有历史的渊源, 为何我们还要一味地强调现阶段的“居委会去行政化”改革?而不去对“道德的预判”进行反思性解构?不去对居委会行政化的议题进行创造性解读?按照实用主义哲学的理解, 存在的即是合理的。那么现阶段的居委会行政化是否就是契合了当前的社会现实呢?恰如马克思于1859年1月在《〈政治经济学批判〉序言》中提指出的, “无论哪一个社会形态, 在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前, 是决不会灭亡的;而新的更高的生产关系, 在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前, 是决不会出现的。”¹那么, 居委会是否也面临着同样的机会空间?居委会的高度行政化是否是契合了现阶段社会发展与治理的规律, 是具有特定历史使命和功能且不可替代的组织样态?等等, 这些都是需要我们进行深度反思与研究的重要议题。因此, 如何认识居委会行政化之迷, 如何评判居委会去行政化改革悖论, 进而理解“被困的居委会”, 如何通过居委会行政化议题的展演发现国家与社会关系的中国图景, 以及如何在认知重建中实现居委会改革的再出发等就成为本文研究的主要关切。

脱离了历史的厚重、现实的变迁以及体制的背景, 对居委会的行政化及其去行政化改革的理解都是不可想象的。因此, 为实现对居委会行政化议题的再认识, 需要我们立基于历史的溯源、现实的肌理以及主体的策略去重新考量居委会的行政化。实际上, 居委会行政化是一个制度化的过程, 其行政化是历史积淀、现实情势以及制度建构的非预期后果, 具有历史上的必然性与现实中的存续性, 是基层场域中多元主体理性权衡、策略博弈基础上的“合谋”, 单纯从某一个维度的分析决然不能窥见居委会行政化的全貌。因此, 基于历史与实践的对居委会行政化的整合性理解才是认识居委会行政化的关键。

从历史上看, 居委会作为组织实体与制度设置, 在发展与变迁中时刻受到来自国家力量的形塑与制约。而这则是居委会行政属性 (行政化) 的根本原因所在。这其实指的是国家对居委会的建构与影响能力。

正如米格代尔所言, “第三世界国家的主要问题在于, 面对强大的‘网状’社会结构时, 国家往往无法进行有效的渗透, 以汲取资源, 并进行公共产品和服务的有效分配。”²而在中国, 国家则可以通过对居委会的渗透与吸纳, 进行政策制度和福利服务的传送与配置。从这一个意义上看, 居委会构成了国家“下达”的一个重要抓手, 成为国家力量“渗透”的一个重要载体, 本质是希望居委会通过非行政化的手段来进行国家使命的传递, 这是国家的考量。虽然进入21世纪以来, 治理理念的引入以及国家治理体系与治理能力现代化的推进, 使得基层社区场域中不再是国家政权建设“单兵突进”的图景, 也开始有了暂且可称之为国家社会建设“后来居上”的景观。但是, 国家因素在邻里空间、行政性力量在居委会载体中的存在与展演是不可忽视的建构力量和不容否认的客观现实。

从现实维度来看, “去行政化”在多元话语的建构中成为基层改革的基本方略。当前对于社区居委会功能与定位的解释与话语权无疑是掌握在政府和学术界手中。两者在“和谐社会”的政治生态中对单位制解体后将城市基层社会治理与社会整合的诉求与希冀投向了居委会, 但是在共同的关注中, 也存在着对居委会“定位”的不同。政府试图通过居委会这一组织重建基层的管治秩序, 加强政权在基层的建设, 以保障社会的稳定, 是故“基层不稳, 地动山摇”, 这是政府的逻辑。因此, 在政治话语中居委会就被解读为政府的“脚”和职能的延伸, 是基层政府在社区的代理人。但是, 政府逻辑同时赋予了这一“代理”性质的名实分离, 实际上政府是一厢情愿地建构了居委会名义上的“自治属性”, 又在实践中加强了其“行政属性”, 希望居委会以民间的组织性质来完成行政上的任务安排。无论是自治的属性规定, 还是行政性的客观现实, 其实都是外界 (主要是政府) 按照自身的逻辑与意愿强加给居委会的属性。另一方面, 与政府的现实取向不同, 学者们大多是从滕尼斯关于“共同体与社会”的想象中寻求对话的平台与语基, 并从宪法的定性中提取居委会属性定位的法理依据与预期, 同时从西方的治理语境中借用社区组织的经验与理论, 主张居委会的自治属性回归以及去行政化改革路向。

而问题是现实中居委会的去行政化改革是由政府主导推进的。居委会在法理上被赋予了“自治组织”的属性, 但同时也被操作化为行政化的实然组织形态, 即在国家推动的社区建设进程中, 在法律上被定位为基层自治组织的居委会, 却承担了日益繁重的行政事务, 其行政化色彩也就日益浓厚。由此, 法理上的界定与实践中的操作存在极大张力。而正是在这两种建构的交织与互动中, 才有了居委会的治乱兴衰, 行政与自治的论辩以及行政化事实与去行政化改革的继替。在可以预见的未来, 居委会在国家与社会之间的存在, 在行政与自治之间的徘徊或始终是存在的。

由此可见, 以往关于居委会行政化的研究, 因“被遮蔽的历史面相” (至少可以说是没有完全展开的历史面相) 和“被忽略的主动面相”¹, 加上是在西方的理论预设与惯习下对居委会行为进行观察, 居委会的高度行政化、内卷化就开始成为“问题”, 并自然而然地得出居委会应该进行去行政化的改革, 实现自治属性回归的“应然结论”。问题是这种来自异域的先验的理论预设往往会导致对现实的某种有选择的观察和局部裁剪, 进而建构出“理论预设”与“局部观察”基础上的居委会去行政化的“理性神话”, 即居委会剥离行政性应成为不加任何附件条件的改革必然, 成为毋容置疑的改革方向和预设。

遵循着上述思路, 在多数学者看来, 国家对居委会的影响与建构, 是居委会行政化的根本原因。因此, 居委会能否走出行政化的困境, 实现去行政化的关键就在于国家自身的反思与调整能力, 在于压力型社会管理体制的根本变革。但需要深入思考的是, 或许我们还有另外的一种考量, 国家与居委会的建构与形塑无论是作为前置性考虑, 还是作为过程性的思考, 抑或是从后置结果角度的分析, 其实都存在着一种方法论上的误区, 即将国家力量的形塑与影响当成了居委会这一组织的外在性因素来进行的思考, 而居委会的行政化顺理成章地就变成国家渗透与控制的必然。但是如果我们将国家力量的形塑作为居委会“内置性”构件来思考的话, 居委会的行政化或许就不再是一个命题, 或者说居委会的去行政化是一个伪命题。因为, 国家力量的影响与渗透是贯穿居委会产生、发展以及改革变迁过程始终的一个常设变量。与居委会的行政化过程相伴随的是“行政性”对居委会内在构成和行为惯习的嵌入与积淀, 并且在不断嵌入的过程中成长为居委会行为逻辑与关系实践中的本体构成要件, 也就是说在“化”的过程中, 行政性已演化为居委会的本质属性, 成为嵌入在居委会实体中的“性”。具体来说, 国家的力量不再是居委会存在与发展过程中的一个外在的因素, 而是“镶嵌”进入居委会之中的一个“属性”, 本身就成为了居委会组织肌理的一部分。换句话就是, 国家力量或结构性要素对居委会的属性产生了重要的制约, 但是国家因素也同时是作为居委会的构成性因素参与到对居委会的建构过程中的。一方面国家 (压力型体制, 行政化的过程) 是作为居委会建构性力量而存在的, 时刻保持了对居委会的渗透与控制;另一方面国家 (行政性) 也是作为居委会的构成性因素而参与到居委会的运转之中的, 是作为居委会的根本属性与行为惯习而存在的。这也体现在居委会对“体制身份”的迷恋中, “组织意识”已然在居委会成长起来, 本质上对以往“单位体制”所塑造的官僚思维的一种惯性沿袭, 也是现实中在既有科层序列中因资源匮乏而呈现出的对上依赖, 更是居委会在社区空间中的主动作为策略展演的结果。因此, 从这一意义上讲, 居委会的去行政化, 在现有的体制背景与资源约束下其实就是消解居委会, 或将使其走向边缘化。

居委会去行政化的“理性神话”, 导演了现实中的“去行政化改革”, 而就改革的实际效果来看, 可谓“理想很丰满, 现实很骨感”, 总体上呈现“去行政化之殇”的困局。所谓“居委会去行政化之殇”, 指的是旨在祛除居委会行政化的改革反而在实践中不断导向了居委会“再行政化”以及行政性再生产的现象。一方面是居委会行政化事实下的去行政化改革神话, 即居委会的去行政化改革是不容质疑的推进方向, 甚至其本身就具有价值上的优先性意义。另一方面则是去行政化改革中循环出现的行政性不断强化与再生产的“未预期后果”。作为手段的去行政化改革实践在现实中反而变成了居委会行政性不断强化的媒介与载体。

这就是说, 居委会去行政化改革的“理性神话”, 在现实中呈现了非理性的行政性不断强化的未期后果;而随着居委会行政化的不断强化, 进一步导致了去行政化改革的诉求与行动。如此循环继替, 陷入了居委会的“行政化—去行政化改革—行政化的再生产与强化—新一轮的去行政化改革”的治乱周期律怪圈。即居委会去行政化的“理性神话”现实中导向了居委会的“去行政化之殇”。

居委会的行政化是一个实然意义上的论断, 具有历史、现实的具实性。居委会去行政化的改革因缘于居委会的自治组织的属性定位与制度环境所塑造的合法性要求, 其本质就是让居委会角色回归自治属性, 从一个过度行政化的组织转变为社会性的自治组织。问题是作为居民“三自”服务性组织的居委会从来没有真实地存在于社区的场域时空中, 反而是建基于“自治乌托邦”预设上的居委会的去行政化改革在基层社会中不绝于耳, 绵延至今。不禁有此疑问:去除居委会本质属性后的居委会, 其功能、角色定位是否能够实现“宪定”?抑或去除行政属性之后的居委会能否发挥现实、预期中的作用, 是否还可以称之为当然意义上的居委会?

当然, 从居委会行政化的既定事实, 导向对其去行政化的未来预期是没有问题的。但这一过程中居委会的定位、属性以及功能是否也应该发生彻头彻尾的改变或调整, 可能也是尤为关键的问题。须知, 居委会所嵌入的社区场域已经发生了“前所未有之变”, 我们不能用变动的改革来建构相对不变的居委会去行政化。而此才是当前居委会改革成效不彰的症结之所在。

质言之, 居委会的“三自属性”的定位先入为主地确立了其改革的“应然”路向——去行政化改革, 不仅忽视了居委会产生的历史背景和宏观体制嵌入的高度复杂性, 同时也忽略了居委会作为组织所具有主体性、能动性以及从居委会自身的关系实践出发解读其行动逻辑所具有的学理意义。因此, 对居委会行政化的分析与研究不应脱离其产生的历史背景和当下所处的“国家与社会”的宏观局势, 只有深入到其在社区场域中的关系实践过程及其行为逻辑, 才能更为真切地了理解其改革中所存在的“去行政化之殇”以及国家与社会关系在居委会平台上所展现出的中国图景。

现有的研究虽然在分析居委会去行政化时解释路径不一, 但它们都或多或少地共享了“国家与社会”分析框架的理论观点。理论视角的系统梳理以及“居委会去行政化”的困局都昭示着, “社会中的国家”可能只是西方话语映射下国家与社会关系的虚幻图景, 与中国的历史实践和现实经验不符。而从中国的基层社会来看, 可能“国家中的社会”是更为真实的存在。¹

所谓“国家中的社会”是相对与“社会中的国家”的一种隐喻, 指涉在基层社区中“国家”力量作为一种主导性力量, 形成了对社会的形塑与约制, 呈现“单向度的国家”。但不同于“国家中心说”中国家力量的一元主体, 也与“社会中的国家”中国家对社会的“嵌入”不同, “国家中的社会”是指涉一种国家具有绝对形构力量的情形, 社会的各种因素虽已发育, 但是也被编织进国家的整体逻辑中, 成为国家权力生产与再生产的媒介与载体。这就意味着国家的影响被置于社会之上, 抑或说社会因素与力量被国家所捕获与控制;不是国家“嵌入”社会的应然, 而是社会被国家围困的现实。而这一过程主要是通过国家渗透能力建设而完成的。其结果就表征为两个方面。一方面, 从国家的势位来看, 国家时刻保持了在基层的“在场”和“到场”, 基层社会中也存在“看得见”和“看不见”的各种国家状态, 国家通过多元化的途径与手段 (尽管是与以前的刚性控制不同的形式) 实现了对基层社会的“选择性培育”和“间接化控制”。另一方面, 从社会的空间来看, 现时“社会”不是独立成长起来的制度空间, 而是在国家内部让渡出来的制度空间, 是在“国家”关照下的“依附性成长”和“寄生性生存”, 尽管社会表现出了一定的“策略性博弈的空间”。孙柏瑛从国家权威治理结构出发研究了居委会被“行政化”的现实以及其“去行政化”的艰难, 认为其本质上是国家治理模式的现有体制逻辑所决定的。“一方面, 这一体制具有强烈的向下动员、吸纳、嵌入的内生冲动, 形成特有的统合机制;另一方面, 居委与政府间的非对称性资源依赖结构, 固化了政府与居委会的行政性联结, 造成其自治转向的困难。”¹

具体来看, 在“国家与社会”的理论关照下, 居委会的行政化本质上就是“国家中的社会”所形塑下的实践图景。但这一解释中居委会行政化的“社会事实”具有不完整性。作为本体论意义上的居委会行政化是一个“社会事实”, 是透过国家与社会的理论视野所发现的处于压力型体制下的居委会行政化的社会事实。居委会因被迫承担了过多的行政负担而被认为是代表国家基层政府派出机构对基层社会进行管理的高度行政化的组织载体, 呈现为在国家结构性力量约束下“被动行政化”的居委会形象, 是一个被国家“嵌入”的、代表政府的“自治”性组织。居委会作为组织载体的主动性被遮蔽了, 已有的研究对居委会行政化社会事实的理解因此是不完整的。其错误就在于将国家与社会的分野作为不证自明的预设前提。同样, 也把居委会的自治属性当成了现阶段就要实现的前提假设, 割裂了居委会的历史积淀、现实逻辑以及在基层场域中的关系实践。在对居委会的改革中尝试对国家与社会的张力做“单向度”的制度解释的同时, “国家”和”社会“作为两个重要的分析单位又被”整体化和实体化”了, 其内部的差异、分歧、冲突、互动等被遮盖。事实上, 居委会虽然高度行政化了, 但这并不代表它就完全沦为了“政府”的奴仆。处于国家与社会张力中的居委会也是具有一定利益诉求的, 是可以选择行动策略的基层行动者。从这一意义上来讲, 对居委会作为“行动者”的预设以及对国家与社会关系在中观维度中的操作化分析就显得尤为必要, 实际上此方向的研究也可能具有较好的分析效度。在两者的整合, 或可实现对居委会行政化社会事实的完整透视。

居委会行政化议题下去行政化改革的神话, 居委会在改革中陷入的去行政化之殇以及“国家中的社会”都预示了居委会的行政化具有现时存在的合理性和现实的必然性。居委会目前仍然是国家连通基层, 实现与群众相链接, 进而也是组织化表达居民诉求的最为重要的和有效率的通道。“无论社区类型如何, 居委会书记、主任都是社区权力的核心。其权力的来源是职位而不是个人, 说明国家在社区的控制力虽然有限却也有效。”²而从宏观层面看, “国家中的社会”也预示了现时自上而下的“居委会去行政化改革”的失败与低效, 特别是缺乏来自“自下而上”问题倒逼机制所产生的互动型构。因此, 换个思路, 如果不从居委会去行政化的前提预设出发, 而立基于居委会功能的反思与改革侧重的调整, 或是破解居委会困局的关键。进而言之, 居委会改革的服务性转向可能是摆脱“去行政化之悖论”的恰切路径。随着对居委会服务性功能的强调与凸显, 其行政性就会走向边缘, 或者至少说行政性会被置于服务性功能实现的过程中, 成为居委会功能重构以及主体能力建设的重要资源与依凭, 进而助推从“国家中的社会”到“社会中的国家”的转变。为此, 我们需要进行认知前提的转换、已有改革逻辑的反思以及改革价值目标的置换。

其一, 有关居委会改革的认知前提。居委会的行政化并不意味着行政属性在居委会组织运行中合理性成分的完全丧失, 相反其应该成为新时期重构居委会的历史起点与资源依凭。行政性是伴随着居委会的出现而衍生的, 其贯穿了居委会的整个生命历程, 是已经嵌含在居委会的行为惯习中的构件, 这就意味了其具备了某种程度上的合理性。而且改革从来不意味着对传统居委会体制的全盘否定, 更不可能完全走向相反的传统。所以, 基层社会治理创新, 一定要从居委会特有的历史逻辑、空间场域以及社会记忆中找寻突破点, 切不可将现有的居委体制全盘否定。从这一意义上来讲, 我们应该将行政化作为居委会改革与作用发挥中可以借助与依凭的重要资源而不是必须现时此刻就需要拿掉的“历史包袱”。

其二, 已有居委改革的逻辑前提。居委会去行政化, 其前提性的本体预设便是, 居委会已然行政化了;其前提性的价值论述便是, 居委会要进行去行政化的改革, 回归自治属性。这是共识, 但是已有研究对此共识存在偏颇性认识, 是人们意识中的“误识”。通常意义上的居委会行政化, 大概指涉的是居委会在“压力型体制”下的被动化过程, 缺失了对作为主体的居委会的主动面向的关注, 进而形成了现实中居委会改革的“行政化路向”, 即通过行政力量“自上而下”地推进居委会改革。¹这就缺失了对“行政力量”性质以及存在利益可能性的估计, 结果必然造成改革中的“低效循环”——现实居委会改革中的“网格化管理与居站分离”即是明证。²这一“低效循环”一方面源自于作为主导居委会去行政化力量的政府 (而且是差异化的不同层级的政府) , 特别是作为基层的街道办事处, 本身就存在促使居委会行政化的动机, 而且也是现实中的核心形塑力量。从更高层级政府的角度看, 国家大量政治、社会动员该以什么样的基层组织形式来加以传导、嵌入基层社会网络——这是一个永恒的话题, 是国家渗透能力建设的过程。这就意味着在国家还没有找到其他的有效组织载体来实现对基层社会的整合的前提下, 居委会的去行政化改革也注定是低效的。这样, 寄希望于行政力量的改革与行政力量本身的诉求就存在严重的矛盾, 不解决这一矛盾——体制改革, 沿该路向推进的居委会改革就很难取得实质性地进展。另一方面, 居委会也是具有利益立场的治理主体, 其对“行政化”的“迷恋”以及在主动与被动中走向行政化的过程也预示了居委会本身存在抵制“去行政化”的内生力量, 不整清理顺这些力量产生的根源以及彼此间的互动与叠加, 居委会去行政化改革的深入推进也是不可想象的。这就是说, 在体制改革不彻底、政府职能未根本转变、基层社会组织发育不成熟以及相关制度建设不完善的背景下, 居委会“去行政化之殇”作为一种阵痛就具有持续存在的空间。

其三, 认知重建中居委会改革的再出发。居委会存在高度行政化的积弊, 要进行改革, 这是基层治理场域中的共识。但即使要改革, 其改革的目标也绝非是“去行政化”, 而应该是“服务性”。须知, 行政和自治本质上只是居委会运作过程中的组织方式与行为策略, 并且在居委会的发展演化中沉淀为居委会的属性表征, 但其本身并不具有价值意义上的秉赋。而服务性才是居委会该有价值定位。从这一逻辑出发, 只要居委会的行政化运作有利于居委会服务性功能的实现, 其存在与发挥作用就具有价值上的合理性, 进而不应该被当做必须要祛除与剥离的“包袱”, 或者需要反思的是在居委会的改革中去行政化不应该被作为“价值目标”来进行强调与重视。金桥通过对上海居委会运作逻辑的考察发现, 居委会“提供服务与开展工作都依然带有体现‘行政性’的策略意义, 但突出‘服务性’的强调却有助于居委会越来越接近‘自治性’的一端。在突出服务性的基础上, 一方面, 居委会自身逐渐摆脱行政色彩;另一方面, 各类基于兴趣或利益的社团组织逐渐兴盛, 与其一味强求镜花水月的‘自治性’, 不如先从居委会的‘服务性’踏实做起³。

这就意味着居委会的去行政化可能不是问题的重点, 基层场域中建立在对普遍规则、价值的认可与认同基础上的互动与协商则是更为关键的。政府要将重点放在对此种规范的培育和保护上, 而非对居委会的控制上。即居委会与街道以及社区自组织等建立在契约、规范基础上的互动才可能是更持久的形塑力量, 而良善社会秩序的建构也才是可能的。行政性因素应该成为居委会转型与功能重构的重要依凭, 而非是现时此刻必须马上需要祛除的东西。须知, 对宏观层面上的管理体制不加以变革而求助于来自基层推进的去行政化改革必然是低效的。

事实上, 价值论意义上的居委会去行政化改革具有规范导向与认知建构的重要价值。但问题是价值论意义上的居委会去行政化, 在指向居委会去行政化的应然性的同时, 却忽略了居委会为什么要去行政化的价值性。无疑, 其应然性来自于制度环境所塑造的“合法性”神话, 但是缺失了对居委会为什么要去行政化的价值层面上的思考与想象, 居委会现实实践中的去行政化改革必然会走向盲目的境地, 有可能会出现为“去行政化”而“去行政化”的局面, 即目标与手段出现倒置, 抑或是“手段”本身替换“目标”成为了改革的最终目的, 这样居委会的服务性功能就会被遮蔽。因此, 如何实现居委会行政性对服务的嵌入, 以服务性为轴心展开居委会的改革, 或许可以产生一种倒逼机制, 进而有利于助推社会宏观体制改革的深入推进。当然, 这是另一个重大的研究课题。