现代城市社会具有超大规模性特征, 已经超越了传统单位制时代封闭性集体组织形态, 具有较强的开放性与流动性, 共同的生活需要成为社会发展的重要特征。在地域边界方面, 人口、信息、组织等社会诸多各要素均已经突破地域的限制, 实现了自由的流动、变迁与跨界合作。

然而, 在城市社会整体开放、流动的背景下, 城市基层的空间格局和组织单元及其运作却并未与之相协调。城市空间是一个意蕴丰富的概念。从微观层面来看, 城市住区是“城市建筑物的围合空间和建筑占领空间, 属于城市空间的具体形式。根据住区规划设计的不同, 可分为封闭小区和开放街区两种。”结合我国城市住区建设实际, 封闭小区主要包括两类, 即商品房住区和单位大院, 而开放街区则主要指老旧街区。其中, 封闭小区在我国城市住区中占有相当大的比例, 其数量占我国城市小区总数的70.3%, 远超过老旧街区的数量。大规模存在的城市封闭小区叠加起来, 将广阔的城市空间切割和封闭起来。

城市空间的封闭源于商品房小区和单位大院独特的空间构造。对于城市封闭性的考察和理解, 可以从“空间结构、空间尺度、空间主体、空间过程、空间类型”等角度展开。与开放街区相比较, 城市的封闭小区在积聚规模、规划设计、公共资源、边界区隔方面具有自身的独特性 (如表1) :封闭小区占地规模较大, 城市封闭小区占地面积通常达几公顷甚至几十公顷;商居分离设计, 在小区内部, 居住区和商业区通常分开设置;小区的各类资源是零碎而分散的, 小区内的道路、花坛、车位、健身器材等公共资源为小区业主所有, 且小区业主具有排他性使用权;小区的住区边界有围墙和门禁, 外部设置围墙和门禁限制外来人员和车辆出入。

空间与治理有着内在的联系。“没有空间也就没有治理, 治理都是在特定空间中进行的”。在某种程度上, 空间与治理的复杂性呈现趋同正向的关系, 空间多样性可能大大增加治理的难度。在相对封闭的空间格局中, 小区治理也具有自身的特性:治理主体相对单一, 受小区围墙与门禁的限制, 社会组织等外部主体难以深入的介入小区治理, 居委会、物业公司往往唱“独角戏”;小区服务供给方式较为单一, 《物业管理条例》第二条确认业主委托物业企业管理为唯一的物业管理方式, 物业公司成为小区服务“万金油式的管家”, 包揽了几乎所有服务事项;治理机制也较为单一, 往往政府和居委会代替、包办小区公共事务, 缺乏市场和社会力量的多元参与, 社会和市场机制缺失, 居民的满意度不高。

这种空间封闭在城市交通、安全、资源和居民融合等方面造成了重重影响, 包括市民反映意见强烈的城市公共用地被侵占、城市交通拥堵加剧等。首当其冲的是, 封闭小区各自“划地为牢”, 圈占城市用地, 制约着公共交通路网的科学设计与合理布局。而作为城市交通集聚的节点, 小区附近的交通路网设计及车流密度将会直接影响周边的交通状况。特别是近几年, 各地快速城市化进程中封闭小区数量的几何倍数增长, 导致城市道路网的密度难以提升, 路网交通承载力降低, 加剧城市道路稀缺的压力。同时, 小区所在地为居民集聚地, 人口密度相对较大, 在特定时段, 譬如早晚高峰期出行容易造成交通拥堵, 且小区限制外来车辆进出, 在人流高峰时段, 公共交通不堪重负, 资源承载压力重重。而且封闭小区一般采取商居分离的楼层设计, 小区安全隐患频生。这种设计使得小区形成一个个隔离的“孤岛”单元, 影响安全监视环境的完善。部分小区建成时间较早, 监控可视范围受到较大的限制, 居民自主监视缺失。部分小区的设计考虑到采光以及通风等方面的需求, 但特定位置的监控视野要求被忽略, 增加了小区的安全隐患。封闭小区对城市公共资源的利用效率较低, 激化了城市资源分配不均的矛盾。小区内基础设施未能充分实现共享, 包括健身器材、体育场、公园等, 仅供小区居民使用, 社会民众难以共享, 设施资源利用不充分。此外, 城市道路因地块封闭被分割, 空间的通达性与关联性降低, 蚕食城市公共交通资源。封闭小区层层设置围墙和门禁系统, 制造并增强小区内外居民的疏离感, 大大影响到城市居民的交流和融合。

在社会开放化趋势加速推进的宏观背景下, 由城市整体开放与基层小区空间封闭的内在矛盾所驱动, 城市基层显现出从小区到街区制转型的迫切性。“街区制是城市建设布局的一种形式, 住房沿街而建且不设围墙, 上面住人 (私有空间) , 下面营商 (商业空间或公共空间) , 将住宅与外部世界全面打通, 形成一个没有围墙的开放式社会。”2016年中共中央、国务院为进一步加强和改进城市规划建设管理工作, 解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题, 颁布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》, 要求“新建住宅要推广街区制, 原则上不再建设封闭住宅小区, 已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”。“街区制”作为一项重大政策议题, 迅速获得社会各界的广泛关注和热议。

“街区制”建设的提出, 是政府为了回应快速城市化进程中基层组织单元的封闭及其衍生的种种问题, 尝试通过小区集聚规模的重组、规划设计的转变、公共资源的共享、边界区隔的消解, 缓解城市交通压力、提升小区安全系数、优化城市公共资源配置、促进城市居民群体的融合和社会和谐稳定。它意味着当代中国的城市化正面临一次重要的空间变革, 其核心正是要实现从封闭小区到街区制的空间重组与转换。

小区规模的大小与周边人口数量以及道路交通压力成正相关性。小区是居民的居住地, 当前各地的小区面积一般为几公顷甚至几十公顷。现行大而零散的小区建设模式的一项重要后果, 就是大量的城市公共用地随之被分割占据。城市公共用地的切割, 影响到城市交通路网布局的合理配置, 加剧道路拥堵。为此, 街区制建设的首要任务是重组小区规模。只有实现小区集聚规模由大到小的转变, 才能增加更多的城市路网资源, 减缓居民出行和城市交通的压力。重新划分小区面积, 建设小规模街区成为街区制推进的重要方向。

有研究认为“开放街区强调住区之间有相互联通的步行街道, 每个邻里以400m左右为半径”。其中, 邻里单位面积为0.5公顷左右。显然, 与封闭小区相比, 街区的单位面积明显缩小。“以小规模居住组团为特征, 城市交通路网穿插其中”成为开放街区的基本形态。欧洲的巴塞罗那是典型的开放街区形态, 其面积一般为0.016公顷, 各街区拥有密集的交通路网, 通行顺畅。小规模街区的建设, 使得完善城市交通体系变得更加容易可行, 在一定程度上保证道路的通达性, 减缓由于人口高密度带来的出行压力。

作为城市居民生活的场所, “宜居”是小区规模重组中需要考虑的重要因素。小区规模的划定既要以“单位住区的人口密度对道路资源的需求”为导向, 又要兼顾“多样化的土地利用、步行的公共领域、无交通拥堵、开敞的空间、拥有安全感”等因素, 最终形成“以路网密集、小规模组团为特征”的开放街区。毫无疑问, 这种大范围的小区规模重组, 现阶段最为迫切的是城市立法机关加快相关法律、规章制度的制定与完善, 相关部门有法可依、有章可循, 增强街区制建设的合法性和规范性。

目前, 大部分商品房住宅小区采用“商居分离”的规划设计, 其主要特点是将小区内的居住区和商业区分置在不同区域。而从现实角度考虑, “商居分离”不利于小区安全监控管理, 反而增加了小区安全隐患。譬如, 上海作为全国安全系数较高的城市, 近年来小区入室盗窃案不断发生, 盗窃作案的主要方式是破门而入, 占到案件总数的四分之一。规划设计中的围墙和门禁系统无法有效保障小区住户的家庭财产安全。显然, 街区制建设要求小区的规划设计要实现从“商居分离”到“商居一体”的转变。街区制建设对小区的规划设计提出了新的要求。开放街区采用立体化商居一体的小区建筑结构。如图1, 武汉大夹小区是典型的开放式老街, 其楼栋设计采用了商居一体的立体化设计, 1-4楼为商业层, 5-10楼为居住层, 商业层和居住层分设不同入口。这种规划设计模式实现了商业和居住的高度一体化。开放街区是小区居民的“安全眼”。这是因为街区流动人口相对较多, 对街区治安起到了监视作用, 从而增加了小区的安全性。

当然, “商居一体”并不表示开放街区可以完全排除或规避小区的不安全因素。在“商居分离”的转变过程中, 完善相关安保服务是保障“商居一体”的住区设计有效发挥作用的关键。推进规划设计更新的同时, 需进一步革新安保系统。不少地方将小区保安撤离大门退守楼内, 大门门禁和保安守卫功能让位于楼栋门禁。推动小区治安管理的精细化, 由“外紧内松”的“院墙安全防范”向“外松内紧”的“楼栋安全管控”转变, 强化小区安保功能。

城市公共资源是街区服务功能的支撑和基础。在商品房小区或单位大院中, 内部公共设施和资源具有明显的排他性, 若干基础设施包括健身器材、体育场、公园等仅供本小区居民使用, 而小区外居民获得资源的可能性较小。封闭小区中资源使用的排他性, 难以被最大限度的使用, 造成不同程度的设施闲置和资源浪费, 总体叠加而影响城市公共资源总体使用效率的提升。面对当前城市公共服务和资源设施供给有限的局面, 迫切需要改变小区内部公共资源的独享和排他状态, 促进其进一步合理而充分的利用, 提高利用效率和服务效能。

推行街区制建设意味着实现公共资源使用方式由“居民独享”到“全民共享”转变, 有助于全面改善资源分割和服务限制的困境。不同于封闭小区, 无论是否属于本街区的居民, 开放街区的各类公共资源都可以开放和共享。温州市五马街八仙楼小区是典型的开放老街, 该小区的广场、道路、车位资源、健身器材、绿地等基础设施由政府统一配置, 实现了市民共享。通过公共资源共享的方式, 保障了城市居民的平等权利, 也避免了因城市公共设施的重复建设而导致的资源浪费, 从而提高了资源的使用效率。

需要注意的是, 所有权与使用权的界定和配置, 是实现小区公共资源共享的基础。根据我国《物权法》第七十三条规定, 建筑区划内的道路、绿地以及公用设施, 属于小区业主共有。推行街区制意味着非小区居民对该小区道路、绿地和公用设施的使用将侵害小区业主对小区道路、绿地和公共设施的排他性使用权。基于利益均衡负担原则, 政府应该给予小区业主补偿。补偿方式和标准的制定则涉及法律、制度变更, 这就需要立法机关和政府部门围绕着产权界定的相应法律、法规, 确定小区公共资源共享的法律政策依据和标准。

传统封闭小区往往用围墙和门禁系统作为物理空间的区隔手段, 而开放街区与之不同的最显著标志之一, 就是要求打开围墙, 打通小区间的区隔, 从而打通不同小区居民之间的出行和交往渠道。一般而言, 城市居民通常居住在与自己的收入水平和购买能力相匹配的小区, 同一小区内居住的居民阶层同质性较高, 而小区与小区之间的居住群体和空间环境则存在较为明显的差异。围墙与门禁系统所造成的封闭性很大程度上阻碍了不同地域、不同阶层之间的居民交流和社会融合, 街区制的推行, 要求拆除小区围墙, 通常在道路两侧以连通的商铺取而代之, 其优势在于, 商铺作为居民集聚场所, 人口流动频繁, 不仅打破了人为设置的区隔障碍, 而且为不同阶层的居民在购物、休闲生活中提供了充分的交流机会和便利的条件, 拉近居民之间的距离, 有助于促进社会融合与和谐。需要指出的是, 小区围墙的拆除, 有助于消减小区居民沟通联络的空间阻碍, 并不意味着必然会实现居民融合。社会融合机制的完善, 才是促进城市居民交流与合作的核心, 也是促进“边界区隔消解”发挥作用的关键。因此, 要让小区边界的消解发挥空间开放的正效应, 就需要不断完善融合机制, 尊重和维护小区相邻空间的居民权利、建立空间融合机制, 通过改变和优化边界的结构形式及组合关系, 在分隔与关联之间, 寻求能激发小区活力的新方式。

传统社会意义上的社区, 是学界所公认的德国社会学家滕尼斯于1887年提出的“基于一定的地域边界、责任边界、具有共同的纽带联系和社会认同感、归属感”的社会生活共同体。置于新中国成立以来的发展历程中考察, 早期的单位制共同体在从计划经济向市场经济转轨的过程中, 开始逐步解体, 原来由单位制承担的大部分社会职能转移到社区。同时, 异质性的个人或者群体在结合成社区的过程中按照“市场”的逻辑组织起来, 形成了当前分化的社区。

当前我国的“社区”, 实际上指的是行政划定的特定基层组织。换言之, 我国社区主要在原有的行政区划的基础上形成, 社区与行政区划高度重合。这表明, 这种“社区”是特定体制的产物, 它的设置不仅体现了政府基层管理的需要, 也体现了行政力量对城市空间的建构和对城市居民的组织。而小区, 则正是这种特定的行政建构社区的空间载体。街区制的推行, 封闭小区的边界逐步被打开, 意味着重构城市基层组织单元的同时, 现代社会意义上的“社区”也在悄然复归。街区的开放, 意味着居民社区认同感和归属感的重新塑造, 意味着行政、社会和市场组织和机制的配置和衔接, 意味着现代共同体属性的彰显。社区组织的碎片化、社区公共性的衰落、社区生活的个体化等问题将在这一过程中重新得以理解和解决。单位制解体后, 作为社会联结纽带的社区共同体的“复兴”由此生发。社区是社会的基本单元, 社区的空间变化也意味城市空间的变革。城市基层空间变革不断催生着新的变化, 如住房制度变更、安保系统变更、物权法变更、空间融合机制完善。这就要求治理思路从分割走向整合、治理格局从“单位”走向网络、治理机制从单一走向多维, 以实现基层组织体系的重新整合、社区公共性的逐步树立、社区生活的组织化, 这种变化本身已经展现出当前正在发生的开放社会中现代生活共同体的“复兴”, 以及社会治理的深层转型。

小区空间形态的封闭与碎片, 投射在治理层面, 突出体现在基层行政组织和社区组织之间的分立、社区内部各小区之间的隔离以及小区组织与居民之间的疏离。诚如芝加哥学派所言, 现代城市社会的基本特征之一就是“异质性”。而在我国城市社区, 这种“异质性”却演化为“分割式”的治理思路。基层行政组织与社区组织之间由命令—服从关系所支配的分立地位, 造成行政资源与社区资源的分割;社区内部居委会、物业公司、业委会之间相互质疑、相互孤立, 关系不清、权责不明, 社区事务分而治之, 小区服务的质量和水平参差不齐;居民分散在小区之中, 缺乏组织化的交流和互通。

应对封闭小区外部和内部空间和治理层面的分割问题, 需要新的治理思路来引导。整体性治理以解决小区问题为实践导向, 强调政府组织与社区组织、社区各类组织以及社区组织与居民之间的整合、协调、网络等。开放街区的整体性治理, 强调小区的设计布局及发展规划必须从广大居民的现实需求着眼和着手。依靠全面的、系统化的制度设计, 打造以小区内居民和小区公共利益作为优先目标、以相互信任和集体认同作为行动基础、以多层次的协商民主为问题解决手段的权责明晰的城市基层组织体系。

开放街区治理思路从分割向整体的转向, 对于城市基层组织体系而言, 变革将是复杂而深刻的。基层行政体系将面临重新整合和优化, 在区和街道层面将有统一的领导机构来统筹街区建设和发展, 以保障“街区建设工作的统筹规划、综合布局、资源分配、系统考评、顶层决策、协调执行有效开展”。基层行政组织体系与社会组织体系搭建良好的合作互动关系, 政府与社会权能边界进一步明晰, 行政资源和社区资源通过新的机制得到有机衔接和有效整合。包括居委会、社会组织、居民、业委会等社区组织协同参与街区治理。居民组织化程度得以提升, 社区组织与居民之间联络更加紧密。

封闭小区的治理, 很大程度上延续着单位制时期自上而下运作惯性。在这种治理格局中, “政府是单一治理主体, 垄断社会资源, 与社会组织、市场组织等其它治理主体互动是单向度秩序”。从新中国成立以来的历史经验来看, “单位化”治理格局中社区公共性, 处于加速衰落和消解中。集中体现为:尽管小区各种公共事务需要广大居民积极参与, 但居民往往摆出漠不关心的姿态, 基层政府、社区居委会、物业公司、各类社团单打独斗, “社区动而居民不动”, 加之小区治理主体间的沟通不够、互动不足, 社区治理的效果得不到居民的认可, 社区认同感缺失。

推行街区制, 意味着要健全与之相匹配的网络化治理格局。与“单位化”治理不同, 它更加要求“治理主体多元, 各治理主体之间在信任与协商的基础上互动, 互动秩序是良性和多向度的”。这意味着在开放街区的治理中, 政府、市场、社会主体的三方参与不可或缺, 尤其要重视政府向社区组织充分放权, 激发组织活力, 助力自治以凝聚多元合力。其中, 多元治理主体的培育和治理主体权责关系的再定位, 是打造开放街区网络化治理格局的关键性支撑。封闭小区开放后, 空间范围扩展和公共事务剧增更需要政府、社会、市场多元主体的复合治理结构来与之相适应。温州鹿城区八仙楼社区是典型的开放社区, 建立了以区市场监管局等职能部门、街道派驻干部、专职社区工作者及社区志愿者为主体的政社合作大网格队伍, 来应对开放街区不断出现的新情况和新问题。同时, 通过厘清主体权责边界, 形成了权责明晰、平等合作、监督激励的合作关系, 为市场和社会力量参与街区治理拓展更为广阔的空间, 也为多元主体的有序参与和良性互动提供了行动规则和制度保障。

封闭小区的延续、小区生活的个体化与单一化的治理机制往往相生相伴。长期以来, 我国的社区建设主要由政府推动进行, 社区行政化色彩较为浓厚, 社区承担了大量的行政事务。政府运用行政资源、动员行政力量、采取行政方式来推动社区规划与建设, 成为封闭小区的主导运行机制。这一机制运作的结果, 就是城市社区和社会全面而广泛的行政化。不仅体现在居委会、各类社区组织和广大居民参与社区治理的主要目标和任务是执行政府政策, 完成政府制定的各项指标任务, 而且自上而下的决策和执行过程在很大程度上排斥了政社合作以及社会和市场要素的介入, 带来诸如社区组织和居民自治能力弱化、居民参与渠道和方式单一、参与意愿和社区活力不足等负面效应。

开放街区的推进中, 市场、社会要素的大量涌入, 有助于推动治理机制的转变。政府、市场和社会之间的主体互动与合作, 对于封闭小区的改造而言, 单凭行政机制的推动难以产生内在的动力和积极性。这就为政社互动、社社联动、经社合作等多维复核的治理机制的培育提供了契机。其中, 政社互动机制针对基层政府组织与社区组织之间单向度的行政管理方式及其衍生的诸多问题, 把社区治理的决策和行动权赋予社区, 激发社区组织和居民解决社区问题的主动性和积极性。针对小区面临的车位供给不足问题, 不少小区牵头召集辖区各物业单位、业主委员会、党员代表、居民代表、共建单位等召开民主协商议事会、座谈会, 广泛征求居民意见及建议, 制订了交警和城管部门齐抓共管的运作机制, 有效解决了停车难问题。政社合作机制重在合作, 提升政府与社区的双向信任度, 协调和更新政府与社会之间的关系内涵。

治理机制从单一走向多维, 还意味着街区内各种社会组织和居民的参与活力将不断被激发。一些典型社区的社社联动实践, 使社区内部的组织化程度不断提高。联动机制的目标在于, 社区、社工、社会组织各自发挥自身优势, 形成治理合力。社区发挥其资源和组织优势, 为社会组织和专业社工的行动提供资源支持, 搭建合作平台;社会组织发挥“桥介”功能, 通过开展各项服务活动, 凝聚社区居民, 参与社区治理;社工队伍发挥专业优势, 运用专业理念、方法等要素为居民组织化参与提供技术性指导。

整个社会的开放、流动, 其基础性的组织单元——小区处于空间和管理的双重封闭状态, 诱发或加剧了城市公共安全、交通拥堵、资源配置与利用、居民交往与社会融合等等问题, 不能适应社会发展的趋势和要求, 反映出城市社会发展、空间形态及传统治理思路、方式与机制之间的摩擦与碰撞。为破解这一难点问题, 国家提出“打开封闭小区, 推行街区制”。这项改革政策, 不仅意味着城市基层空间组织单元的变革, 也意味着城市基层治理的变革。在城市基层空间层面, 通过“拆围墙”的方式打开封闭小区, 城市的空间格局发生一系列内在的变化, 包括集聚规模的重组、住区规划设计的转型、公共资源的共享以及边界区隔的消解。由此传导并展开, 在开放街区的治理层面, 意味着治理思路从分割走向整合、治理格局从单位走向网络、治理机制从单一走向复合。

当然, 在我国城市发展的现阶段, 要推行街区制, 无疑是一项系统而复杂的工程, 其中公共资源的产权界定、街区安全的强化、街区交通规划的优化设计等方面都需要认真而慎重的考虑。开放街区首先面临如何保障公共安全的问题, 优化安全设施与强化安全管理成为当务之急。完善硬件设施, 结合立体化空间设计和智能安全监控设备, 提升小区安全性能;提高安保队伍的专业化水平, 构建公安干警、物业保安、社区居民、社区志愿者参与的社区治安联防队伍, 界定和落实各方责任;完善城市应急管理机制, 结合街区制的特点创新安全维护机制。街区的开放将对交通路网建设提出更高的要求。要科学设计规划路网, 优化交通设施的配置, 合理配置停车设施, 鼓励社会参与, 放宽市场准入, 要改变过去只重视城市交通主干道、忽视城市街区支路建设的观念, 促使小区道路与城市道路有效衔接和功能互补。重点采用单行道路方式组织交通。加强街区自行车道和步行道系统建设, 倡导绿色出行。

封闭小区打开意味着公共设施和资源的开放, 需要完善法律制度与加强民主协商。这些公共设施和资源, 一般通过征收补偿的方式, 实现使用权的转移。相关的补偿政策按照公权力侵害当事人土地使用权益时的市场价格为标准, 并综合考虑不同的地域差别、房屋地段、经济发展水平等因素, 制定出科学合理的立体式补偿规定, 尽可能为小区业主和物业提供公平合理的补偿。在运用法律法规和相关政策建立补偿基准框架的基础上, 还应该充分发挥协商民主的功能, 由权利人提出申请, 政府对其补偿范围进行审查, 并经第三方机构根据具体情况进行验定, 综合得出令政府和小区业主较为满意的补偿方案。

作为共同体建设空间的开放街区, 优质的社区服务和良好的居民自治是其两大重要基石。为此, 需要促进社区组织、市场力量与政府部门的有机衔接, 优化政社合作、政府购买等现代社会服务机制, 同时引入专业化服务, 通过对社会服务资源的组织、统筹、搜集、规划、管理来实现间接服务和信息服务, 最大限度的利用各类资源, 实现街区服务专业化, 增加服务的广度和深度, 满足业主需求的同时性和差异性。此外, 大范围大规模的社区服务, 需要居民的广泛参与。这就需要社区组织的内在协同, 包活社区居委会、社区社会组织、业委会、社区居民等联合起来, 在共同行动中构建开放的现代生活共同体。

从社会发展层面来看, 从封闭小区迈向开放街区的过程, 也是作为现代城市居民生活共同体的社区的“复兴”过程, 即整合碎片化的社区组织、再造衰落的社区公共性、打破社区生活的个体化, 以推动社区从封闭、孤立的“单位体”向现代城市社会的微观生活共同体、精神共同体、情感共同体的转变。而现代社区“复兴”的实现, 更意味着为迈向开放社会的治理寻找和探索一条可行路径。