【摘要】统筹好发展和安全两件大事，有效推进发展和安全良性互动，历来是国家治理的重要议题。发展和安全既互为依存又相互掣肘，在长期治理实践中呈现出复杂的互动互构关系。一方面，人类社会面临的脆弱性和不确定性日益增多，多元复合安全风险对发展的制约日益明显、安全对发展掣肘效应的跨时空特征愈发突出，安全之于发展的基础性地位更加显著;另一方面，发展方式和程度深刻规制安全水平、区域发展质量影响全球安全局势，发展质量对安全水平的形塑作用日渐彰显。发展和安全在目标要求、价值取向及实现策略等方面的侧重性和差异性，决定了二者为同一套逻辑体系所容纳具有较大难度。国家治理需要在发展和安全“谁为先”、资源分配“谁为多”等方面做出抉择，且多元治理主体在发展和安全目标维度也存在差异化诉求。因而，推动并实现二者的协调并进和动态平衡存在较大挑战。为促进发展和安全的统筹治理，世界各国（地区）日益强化探索全周期系统性风险治理，注重建设跨层级跨区域跨部门的议事协调机制，着力推动政府职能转型与机构改革，推动完善人事人才政策，并在全球治理视野下谋划国家（地区）内部的发展和安全问题。这些实践探索，为促进发展和安全良性互动、双向增益的路径选择提供了重要参考。
【关键词】发展和安全；统筹治理；风险社会；国家治理
妥善处理改革、发展和稳定之间的关系，持续统筹发展和安全，是中国共产党推进中国式现代化取得举世瞩目成就的重要经验。进入新时代，面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，中国共产党创造性提出“统筹发展和安全”重大命题，并不断丰富其理论和实践内涵。2017年10月，党的十九大报告将统筹发展和安全确立为党治国理政的重大原则。党的十九届五中全会将其纳入“十四五”时期经济社会发展指导思想，并在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中进行专章部署。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，将“坚持统筹发展和安全”作为经济社会发展必须遵循的基本原则之一，强调“在发展中固安全，在安全中谋发展”，充分彰显了统筹发展和安全的战略意义。
古今中外国家治理的实践图景昭示，安全能够为发展创造稳定环境，发展则有利于增强治理体系应对复杂风险的能力，二者相辅相成、相得益彰；但“发展问题可能转化为安全风险，安全得不到保障也会严重制约发展”，二者之间又存在一定的张力。在人类面临的风险和不确定性日益增多的背景下，如何深入把握发展和安全的辩证关系，实现高质量发展和高水平安全的良性互动，成为世界各国面临的共同难题。
近年来，国内外学界对发展和安全的互动关系及其统筹治理问题的研究日益增多。国内相关研究成果主要集中在以下方面：一是对统筹发展和安全这一党治国理政重大原则的科学内涵和时代价值进行阐释，系统梳理统筹发展和安全概念演化的历史，并强化理论转化。二是从历史维度梳理中国共产党统筹发展和安全的实践路径和成功经验。三是阐释统筹发展和安全对中国式现代化建设的重要价值，探讨中国特色社会主义制度如何实现发展和安全的有机统筹，并取得积极成效。四是从指涉对象、时空环境、行动主体、体制机制等维度构建统筹发展和安全的理论分析框架。五是结合统筹发展和安全的重点领域和场域，分析统筹发展和安全的实践面向，并从技术变革与发展模式、政府职能调整与机构改革、优化公共政策组合等角度探讨统筹发展和安全的主要路径。国外相关研究指出，随着发展和安全内涵的扩展，二者双向增促与相互掣肘并存的互动关系日益凸显，不仅深化了对发展和安全内在关系的理解，也为“安全-发展联结”提供了理论可能。然而，这种联结并非自然生成，亦不等同于简单的包含、需要或加强关系，甚至还存在多维张力。实现安全和发展的有效联结，必须综合考量特定的时空场域、行业领域和价值取向，采取差异化治理策略。
总体而言，已有研究为深入把握发展和安全的辩证关系、探寻统筹路径提供了重要分析视角和理论资源。国内相关研究多侧重从历史演进的维度梳理统筹发展和安全的内涵、成就与经验，并探求促进二者统筹治理的有效路径，但从学理层面厘清二者的互动互构关系仍有待拓展，同时一些研究主要聚焦于我国特定区域及领域中发展和安全的统筹治理路径，在历史视野和全球比较视野下系统分析统筹发展和安全的基本路径的成果尚显阙如。国外研究则主要围绕国际发展援助与冲突干预等议题，探讨一国如何在全球治理场景中实现安全与发展联结，对本国内部发展与安全统筹治理的可能路径研究不足。本文致力于在理论层面进一步深化对发展和安全互构关系的探讨，剖析促进二者统筹治理的实践困境，并综览域内外促进发展和安全统筹治理的实践，归纳提炼统筹发展和安全的系统性路径，从而为我国在“十五五”时期更好统筹推进高质量发展与高水平安全、接续实现经济快速发展和社会长期稳定提供必要的理论参考。
一、多元安全风险跨时空影响发展质量
“一部人类发展史，就是一部人类不断追求安全的演进史。”安全是发展的前提，只有在良好的安全环境中，才能实现可持续的发展目标。安全跨越特定时间空间或促进发展，或制约发展，是发展和安全互构关系的重要向度。从历史维度来看，安全之于发展的基础性作用的案例不胜枚举。如我国北宋时期，农业、手工业发展迅速，商品经济一度繁荣，经济社会发展程度达到新的历史高度。到宋真宗时期，北宋的经济总量约占世界经济总量的四分之一，但因北宋采取重文轻武的治理策略，城防与军备力量薄弱，难以抵御辽、金、西夏等外部侵略，最终遭受“靖康之耻”直至灭亡。又如，罗马帝国前期经济繁荣、国力强盛。然而，自三世纪危机以来，罗马帝国便政局动荡频繁，经济增长受阻，帝国逐渐走向衰落。特别是罗马军队蛮族化以及大量使用外籍雇佣兵，致使边境防御出现漏洞，为蛮族入侵提供可乘之机，最终因安全基础弱化而走向分裂和灭亡。历史殷鉴，安全并不必然促进发展，但缺乏安全的发展必将难以持续。随着全球化、信息化、市场化和数智化的加速发展，人类社会面临的脆弱性、不确定性日益增加，安全之于发展的基础性地位愈加彰显。
（一）多元安全风险对发展的制约更加凸显
传统安全是国家安全水平最直观的体现，军事和政治安全风险直接制约国家（地区）发展。传统安全威胁不仅关乎领土完整与主权独立，更对经济发展和社会稳定构成深远影响。军事战争、武装冲突等直接冲击生产生活秩序，挤占用于经济社会发展的人力物力资源，从而加剧经济社会风险，弱化国家（地区）的发展基础。如乍得、马里、几内亚、埃塞俄比亚等国家和地区军事冲突频发，导致地区产业与经济社会良性运转堪忧。
人类社会面临的风险不仅包括传统安全风险，还包括非传统安全风险，且传统安全风险和非传统安全风险日益紧密交织、相互影响。恐怖主义、气候变化、自然灾害、重大传染性疾病、粮食危机等多元风险耦合级联，威胁全球安全，对国家（地区）发展的制约日益凸显。如气候变化将加剧生态系统紊乱，增加极端天气发生频率，导致或加剧灾害发生，危害民众生命财产安全，制约资源供给和粮食安全，削弱受灾地的适应力与复原力，甚至可能演化升级为愈加复杂和严峻的发展和安全双重威胁。再如，乌克兰危机本属传统安全范畴，但持续的冲突使全球粮食和能源供应链受到严重冲击，欧洲及周边国家面临难民大量涌入等危机，进一步加剧乌克兰危机当事国乃至全球发展的不确定性。
总之，传统安全与非传统安全相互叠加、交织互衍，塑造了多元化安全风险格局。现代国家识别、预测和处理各类重大安全风险的能力，事实上框定和塑造国家发展能力。
（二）安全对发展掣肘效应的跨时空效应愈加凸显
世界不同区域之间互联互通能力和水平的持续提升，使时空压缩成为“当代社会时空结构的重要特征”，使历时性的安全风险在“时间上长期存在”，分散在全球不同区域的安全风险在“空间上全域存在”，从而对国家发展和全球治理提出新的挑战。
时间维度上，历史塑造当下和未来。当下的国家治理难以跳出历史遗留问题的沉疴，许多国家现代化进程困难重重，其根源大都可溯及历史上的问题和矛盾。解决历史性安全问题不仅是维护国家安全的必然要求，也是促进长远发展的前提条件。然而，历史上的安全隐患往往难以在短期内彻底消解，且持续影响当下乃至未来的发展。历史上爆发的战争、冲突往往会在数十年甚至数百年后继续制约一个国家或地区的发展。如冷战时期遗留的地缘政治紧张局势，至今仍对全球经济、政治格局产生深远影响。部分地区性冲突和安全问题，在时间推移中不仅没有消散，反而由于种族、宗教、政治等因素的复杂化而加剧。这些长期存在的安全问题往往成为社会经济可持续发展的重要障碍。
空间维度上，数字技术的时空压缩效应与全球化脱域机制协同解构传统地缘边界，通过基础设施网络的拓扑连接性重构空间政治秩序，导致安全风险以网络化方式实现超领土扩散，引发全球稳定与发展的脆弱性累积与级联。一方面，域外安全风险可能跨国界蔓延，引发或加剧其国内安全问题，制约经济社会发展。通过人流、物流、信息流，域外安全风险扩散至国内不同地区，引发区域性冲突、资源争夺和人道主义危机等，对国家稳定与发展产生连锁效应。另一方面，局部安全问题外溢，危及区域乃至全球秩序与发展。公共卫生安全、网络攻击、跨境恐怖主义和跨国犯罪等，业已成为威胁全球发展和安全的重大风险。例如，信息技术的普及使网络攻击不再受限于传统国家边界，网络数据安全问题日益成为国家发展的重要威胁。
总之，从历时性维度看，安全问题具有长期性，历史遗留的安全隐患往往持续制约当前和未来发展。在共时性维度上，技术进步打破传统物理空间限制，安全对发展的制约超越地理桎梏。时空压缩背景下，特定空间的安全风险对其他空间的安全和发展的影响愈加深远，特别是全球社会的复杂性和相互依存性，使任何国家（地区）的安全风险都可能迅速扩散，制约其他国家（地区）的经济发展，从而使安全之于发展的重要性愈发凸显。
二、发展程度与方式多维形塑安全水平
“有效的发展与适度的安全”是人类社会矢志不渝的目标。安全是发展的重要基础，但离开发展的安全犹如空中楼阁，只有在发展基础上才能维护和增进安全。高水平发展是高水平安全的重要依托。发展是提升国家安全实力的必由之路。从技术维度来看，技术进步是维护安全的物质与技术基础，新型技术的发展与应用，为国家（地区）提高军事水平、增强综合国力和保障国家安全稳定提供了重要基石。从发展模式角度看，唯有依托优化经济结构、增强创新驱动、保护生态环境、改善民生福祉、加强国际合作和深化制度改革等路径，才能有效增强经济体系的韧性和抗风险能力，进而维护和增进安全。
发展通过作用一国之经济实力、科技实力与综合国力来促进或限制安全，发展质量塑造整体安全水平，发展程度与发展方式都将显著作用于国家安全与区域安全。
（一）发展程度规制安全水平
“不发展是最大的不安全”。物质生产是人类生存的首要前提，发展为安全提供必要的物质条件、技术支撑与制度框架。发展不平衡、不充分将显著制约安全的有效实现。发展不充分往往导致财政资源短缺，安全投入能力不足，从而增加社会、经济与国防等领域的各类风险。发展不平衡是国家（地区）动荡的重要诱因。一国不同区域的发展失衡将降低政府治理效能，造成社会不平等现象愈发凸显，引致诸多社会矛盾或限制综合国力进一步增强，最终制约以发展为保障的国家总体安全。
发展水平提升不仅是经济和社会进步的体现，更能有效反哺安全。首先，经济发展是提升安全投入能力的重要保障。随着发展水平的提高，国家（地区）经济实力显著增强，能够为安全体系建设提供更多资源支持，以更充足的财政和技术资源保障安全能力提升，提高安全治理效率。其次，强化社会性基础设施建设是夯实安全基础的基本前提。高水平发展以实现人的发展为基本指向，必然要求优化社会结构，改善民生福祉，完善社会保障体系、促进基本公共服务均等化，能有效调适社会矛盾、缩小贫富差距，消解不稳定因素，营造稳定和谐的社会环境。最后，可持续发展是纾解安全脆弱性的关键进路。发展既强化保障安全的技术支撑，又推动社会治理体系和治理能力现代化，提升应对风险综合体的能力，从而增强经济社会发展韧性。
（二）发展方式塑造安全水平
发展方式合理与否，直接关系发展质量的高低。在脆弱性和不确定性日益增多的风险社会，高质量发展是有效防范和应对风险综合体从而实现高水平安全的关键。发展方式对安全水平的影响呈现非线性与多尺度特征，不同的发展路径会通过资源分配、技术应用、社会结构等机制形塑安全格局。
一方面，要素驱动型发展模式制约安全的有效实现。要素驱动型是以资源、劳动力及资本为核心动力的经济增长范式。这一发展路径本质上将安全降格为发展代价的被动偿付，容易引发多重安全困境。在经济维度，依赖自然禀赋进行粗放开发，通过“资源-资本”的简单循环构建增长基础，容易引致产业结构固化，加剧经济安全的结构性脆弱。在技术维度，若产业技术锁定于低附加值环节，技术难以实现迭代升级，间接制约安全能力培育与提升。在生态维度，长期依赖资源消耗和低端出口的高污染、高能耗发展模式，必然破坏环境资源，加剧气候变化和生态失衡，威胁人类健康，引致环境安全危机。同时，单一的产业结构难以应对全球市场变化以及当地愈发严峻的资源枯竭问题，容易诱发经济衰退和大规模失业等多重安全危机。
另一方面，创新驱动型发展模式推动安全能力建设。以知识资本、技术迭代与制度创新为核心引擎的创新驱动发展是实现高质量发展的必要条件，对抑制系统性政治风险、经济金融风险等具有重要意义。在经济维度，技术创新与突破，以及绿色转型发展有利于降低外部依赖，系统提升产业链、供应链的自主可控性、动态适应性与可持续性，增强经济韧性和安全水平。在政治维度，核心技术的突破有助于实现科技自立自强，提升国防科研水平，有效实现国家总体安全。在能源维度，技术创新推动能源供给侧与需求侧变革，提升技术主导的能源安全动态平衡能力。
总之，面对一系列复杂的外部环境与日趋严峻的风险威胁，高质量发展是实现风险与机遇转圜的根本保障，既有利于在空间维度打破传统安全观的地理边界束缚，又有利于在时间维度以持续迭代的技术创新对冲安全风险的累积与扩散，最终提升安全的抗脆弱性与进化弹性。
（三）区域发展质量深刻影响全球安全
“区域问题全球化”效应在高度互联的社会日益凸显，区域安全与全球安全日益紧密交织。区域的经济增长、政治稳定、社会发展以及生态环境境况，不仅直接影响域内民众福祉和社会稳定，而且通过贸易网络、人口与物资流动等机制，诱发全球性安全危机。
首先，区域经济发展能够增强地区经济韧性，增强外部冲击抵御能力，区域经济失衡、增长乏力则可能加剧贸易保护主义、经济摩擦，威胁全球经济安全。区域经济发展不充分、不均衡，必然加剧区域内贫富差距、资源争夺、治理失效等多重政治、社会问题，其负面效应容易溢出国家边界，从而威胁区域乃至全球发展和安全。
其次，社会发展与区域治理水平紧密关联。区域治理不善，制度失灵、政治腐败，会滋生犯罪组织，导致跨国犯罪增加，影响周边与全球安全。例如，俄乌冲突、巴以冲突等区域紧张局势，不仅直接影响地区和平稳定，还通过难民潮、恐怖主义、粮食危机等方式深刻威胁全球安全，加剧全球安全的复杂性。
最后，生态环境问题往往具有跨界性。环境可持续性既是发展的条件也是发展的目标，是高质量发展的根本保障与重要遵循。高污染、高能耗的发展模式严重损害当地生态环境，不仅会通过跨国界的环境污染影响全球生态安全，还可能引发自然灾害，导致难民危机、粮食危机等系列安全风险。
三、发展和安全统筹治理面临多重难题
厘清发展和安全间的关系，是把握统筹治理何以必要、何以可能的逻辑前提。发展和安全之间的互构关系既蕴涵促进二者统筹治理的可能性，也彰显实现二者统筹治理的难题。发展和安全的任务目标与价值取向不同。安全以寻求国家、社会和个体“免于危险”或“没有危险”为目标。发展则寻求物质文明、精神文明等方面的进步与人的素质全面提升，具有显著的变动性特征。安全侧重风险防控、危机管理、防御内外威胁，关乎军事防御、政治稳定，涉及网络安全、生态环境安全、公共卫生安全等维度；发展则侧重经济持续增长、民众生活水平提高、资源配置效率优化与社会公平正义。发展重视效率与增长，安全强调稳定与可控。发展和安全差异性的目标与价值遵循，意味着发展和安全各有其逻辑理路，兼顾发展和安全天然存在张力和困阻。
国家繁荣与社会稳定往往要求发展与安全并重，在正确把握发展和安全差异性、对立性基础上，推动发展和安全动态平衡、互促互生是国家治理的理想图景。然而，发展和安全在双方交织构筑的弹性空间中，施予彼此正向或负向作用，双方相辅相成却又彼此限制，既不是单一的非此即彼的对立关系，也非纯粹的亦此亦彼的互补关系。
（一）发展和安全难以同时被一套逻辑体系所容纳和调控
科学认知、妥善处理发展和安全之间的关系是国家治理中长久而关键的重大战略问题。在国家治理实践中，发展和安全的过程环节不同，二者的评价体系、评价指标存在差异，衡量发展成效与发展目标之间差异，以及安全成效与安全目标之间差异的方式难以统一。治理主体既难以在同一套体系下对发展和安全的治理过程与治理成效进行评估，也难以实现对发展和安全领域各层次要素间微妙平衡的调控，二者有机统筹成为难题。发展和安全间差异性的价值遵循，意味着差异化的评价体系、评估指标与评估方式，因而在治理实践中难以用同一逻辑权衡发展和安全。例如，地方经济发展水平可以通过国民生产总值、国内生产总值、经济增长速度等量化数据进行评测，安全水平则涉及政治、国防、生态、文化、科技等方方面面，需对政治制度和政府机构稳定性、国防力量与军事威慑力、自然生态环境稳定程度、文化侵蚀和文化冲突风险等进行多维评估。
（二）发展和安全孰先孰后的两难抉择
先促发展还是先保安全，是国家治理面临的难题之一。发展与安全间存在天然张力，其因果关系难以明晰，在决策和执行过程中可能引发关于发展和安全谁为因、谁为果的论争，从而阻滞统筹进程。无论在理论上，还是在实践中，都难以以简单的线性关系认识和处理发展和安全的时序关系。当二者由于各自不同价值诉求而出现过程或目标冲突时，治理主体往往面临发展和安全孰先孰后的抉择难题。从实践经验来看，众多国家往往选择“先发展、后治理”模式，在发展初期侧重发展的规模和速度，但在后期通过强化治理体系和社会制度来补足安全短板。例如美国底特律在工业崛起进程中，政府和企业优先将大部分资源投入工业发展，推动经济增长。但随着汽车制造业的高速扩张，空气污染和水源污染问题日益严重，居民健康风险日益突出，经济社会发展的安全隐忧不断暴露。为解决这一难题，底特律逐步通过废弃建筑拆除、旧有基础设施改造、支持创新与创业、减免税收和改善城市环境等措施推动城市发展转型与经济复苏。
（三）资源约束背景下发展和安全孰多孰少的两难抉择
促进发展和安全往往面临资源有限的现实约束。因此，资源配置必须在发展与安全之间进行权衡与选择。资源分配受决策者关注焦点和政策注意力的深刻影响。不同决策主体由于其优先事项、政治背景以及对形势判断的差异，往往会对资源如何分配产生差异性认知。有的可能倾向于优先推动经济发展，将资源投入到基础设施建设、科技创新或社会福利中，以此提升国家竞争力和人民生活水平；有的则可能更侧重保障安全，主张将有限的资源优先用于国防建设和安全防范，以应对内外威胁。若仅遵循发展或安全其中一方的价值取向而忽略另一方，容易出现发展和安全顾此失彼的情况，难以实现发展和安全的动态平衡。面对资源约束，发展和安全如同置于天平两端，一旦资源倾斜于天平的一端，另一端所接受资源则会减少。因此，治理主体根据内外部形势及时进行资源分配调整以系统性应对各类风险的能力的重要性日益彰显。可持续发展离不开安全的环境，安全以全面发展为基础，统筹并非等量齐观地选用和强化被“统筹”的各个部分，在资源调配过程中需科学把控资源倾斜程度，以防发展或安全的一方受到制约甚至倒退，最终阻碍社会进步与稳定。如何通过调控天平上的“砝码”，科学开展发展和安全事务资源配置，成为促进统筹治理的又一难题。
（四）多元治理主体统筹发展和安全存在诉求差异
国家治理的主体涵盖政府、市场、社会及其内部若干中观、微观组织。不同组织因其分工而聚焦于特定问题领域和目标导向，逐渐形成其独特的理念与文化。不同组织在行动目标、主要议题、优先事项、行动逻辑等方面存在差异性，甚至存在一定的利益冲突。国家治理的不同主体在发展和安全的统筹治理过程中，往往涉及两个或多个组织的协调运转，而跨组织的协调涉及权力、利益和资源的分配，需要通过复杂博弈来完成，由此迟滞决策进程、提高行政成本，容易增加政策执行的难度和风险。如安全部门可能具有高度集中的指挥体系和决策流程，而发展部门则可能更强调灵活性与跨领域合作。为处理各类制度差异，以及潜在的利益冲突和矛盾，跨部门协调需要投入大量沟通成本，既消耗时间、人力和资金，造成效率低下，从而错失发展机遇、阻滞应急响应能力提升；又会导致政策妥协化，使政策标准降低或政策执行期限延后，造成政策滞后，难以及时有效应对重大、新兴风险，加剧风险累积。此外，不同治理主体存在跨组织信息壁垒、主体间责任划分不清等难题，容易基于各自利益划定工作范围与工作重点，导致出现监测盲区以及危机应对碎片化。
四、全球实践经验视野下的发展和安全统筹治理路径
当今世界人类面临的各类风险愈发呈现出复杂多元、耦合级联、时空脱域等特征。面对不确定性与脆弱性交织的治理情景和场域，世界各国逐步将以适度安全形塑经济社会发展韧性和以高质量发展提升安全保障能级作为国家治理的重要目标，在促进发展和安全统筹治理方面形成具有一定普遍意义的实践路径。
（一）以全周期系统性风险治理统筹发展和安全
风险综合体是统筹发展和安全的指涉对象。全周期系统性风险治理，将安全治理嵌入发展全过程，通过制度机制将发展成果转化为抵御风险的能力支撑，既是对“发展优先”路径的修正，也是对“安全底线”逻辑的升维。面对多维风险叠加耦合的复杂态势及其跨时空的扩散效应，世界各国致力于构建涵盖风险前置预防、动态响应与制度调适的全过程、常态化治理体系，在风险演化全周期提升风险综合体治理能力。
首先，将风险防控措施前置嵌入重大公共政策，探索发展与安全共构路径。事前阶段的风险识别与预警体系，是实现安全风险闭环治理的基础。近年来，一些国家和地区逐步树立“防范未然”的风险治理理念，在重大公共政策制定和实施过程中，同步研判和识别潜在风险，适时嵌入风险防范和治理措施，并设定“安全阈值”，着力规避和化解重大风险的发生和扩散。例如，面对人工智能领域的伦理和技术风险，越来越多的国家日益加强对人工智能风险的分级监管，着力实现对人工智能领域重大风险的事前预防与同步治理。
其次，依托高新技术强化对重大风险的适应性治理。有效防范风险由潜势向现实演化、保障安全发展的关键在于提升治理体系的快速响应和动态调整能力。数字与智能技术发展，为加强对风险的全面、动态、精准监测，实现事中阶段的高效响应与协同治理提供了技术支撑。一些国家通过运用新技术强化风险识别、监测与治理，降低风险外溢的可能性，提升风险治理效能，保障国家安全。如美国在治理非法移民和边境贩毒等非传统安全时，既加强国家地理空间情报局（NGA）与国家侦察局（NRO）等机构之间的数据共享，又构建起以卫星遥感技术为支撑的多层级监控网络，有效提升了资源整合效率与联动反应速度，取得较好成效。
再次，以风险治理触发制度重构与韧性塑造。风险治理的目标并非彻底消除风险，而是提升治理体系的自主调节力和风险冲击后的恢复力。在风险处置后期阶段，各国普遍以制度完善为重点，强化复盘评估、责任厘清与制度重塑，着力构建能够支撑系统性抗压和自愈的治理机制，在危机学习中实现“危中寻机”，形成更具韧性的发展和安全体系。如，面对严峻的“卡脖子”风险，我国以科技安全为核心，着力构建前瞻性预警体系，有效提升自适应、自恢复的发展能力，实现了关键领域技术自主可控，国家安全基础进一步夯实。
（二）以议事协调机制建设促进发展和安全统筹治理
面对安全问题的外溢性和发展议题的复杂性，无论是单一层级的政府，还是同一层级政府的单一职能部门往往难以有效应对，内在要求政府打破组织边界，克服部门分割局限，强化横向和纵向协同治理。议事协调机制是不同权力主体之间实现信息沟通与利益整合的组织载体，是克服组织分化所致的治理碎片化困境的有效手段。建立跨层级、跨区域、跨部门的议事协调机制，打破部门职能与利益碎片化，保障多元治理主体间的目标一致性与行动协同性，从而实现治理资源有效整合，日益成为推动发展和安全统筹治理的重要方式。
从国内治理来看，面对我国现代化进程中日益增多的风险挑战，以党的领导小组（委员会）为代表的议事协调机制，为执政党总揽全局、协调各方，实现发展和安全的统筹治理提供了体制机制保障。在中央层面，中央国家安全委员会、中央网络安全和信息化委员会等议事协调机制，承担着顶层设计、体制机制建设、资源保障与协调、政策落实与监督等关键职能，为国家安全发展提供了与时俱进的体制保障。在地方层面，不同层级的政府亦逐步构建起相关领域上下联动、横向协同的议事协调机制体系，为形成促进发展和安全统筹治理的合力提供了重要制度保障。在国际上，议事协调机制同样是诸多国家应对综合性风险、提升统筹治理能力的关键制度设计。例如，英国通过安全部门改革计划，整合国防部、外交和联邦事务部和国际开发署等部门核心职能，组成专门的跨部门维稳机构和预防冲突池，推进国家安全事务与发展议题的协同部署。
（三）以政府职能优化与机构改革促进发展和安全统筹治理
职能优化是政府治理现代化的逻辑前提，也是促进国家经济社会发展的着力点，调整政府职能以及机构是政府达成治理目标的重要依托。以功能分立、科层分工为特征的传统行政体系，已难以应对跨领域、高关联、多变动的复杂治理任务。循势推动组织和系统适应性转型，与时俱进优化政府职能与机构设置，是破解发展难题、保障国家安全的重要实践探索。
一是及时组建新机构、优化职能配置以适应风险治理新形势。纵观各国实践，政府职能与机构设置往往与所处时空的经济社会状况、技术发展水平及其带来的风险治理需求相适应。面对新兴风险的出现和风险结构的演化，及时成立新的政府机构，调整职能配置，整合分散的职能资源，打破行政壁垒，成为提升专业化协同和风险应对效能、促进发展和安全统筹治理的重要路径。近年来，针对自然灾害频发、公共卫生安全事件多发，以及数据安全问题凸显等新情况，我国先后组建应急管理部、国家疾病预防控制局、国家数据局等职能部门，为防范和治理相关领域风险提供了组织保障。
二是通过机构改革厘清责任，提升风险适应性治理能力。政府部门存在的职能交叉与权责边界模糊等结构性矛盾，直接削弱跨部门协同效率，甚至诱致政策空转，既难以形成治理合力，更潜藏重大风险研判滞后与应急处置机制失灵等系统性隐患。强化政府机构改革，消除结构性梗阻，成为一些国家或组织推动发展和安全统筹治理、适应系统性风险挑战的重要实践探索。例如，国际风险治理委员会（IRGC）强调通过统一的监管机构制定专门规制，明晰风险处理顺序和主体责任，实现风险治理的整体协调。新时代以来，统筹发展和安全亦成为我国党和国家机构改革的重要价值取向。如针对我国海洋治理中的“难题”，2013年国务院机构改革整合海监、渔政、海警及海上缉私力量，重新组建国家海洋局；2018年又将海洋环境保护、海洋开发利用职责分别划归生态环境部和自然资源部，组建武警海警总队，为发展蓝色经济、维护海洋安全提供重要保障。
三是推动政府数智化转型，强化发展和安全统筹治理的科技支撑。数智技术深刻驱动生产生活方式、风险演化机制和国家治理范式变革。面对数智时代日益复杂的风险图景，各国普遍在职能优化和机构改革中兼顾前瞻性与适应性，强化数智技术支撑，促进政府机构科学化决策和高效化运转，推动统筹发展和安全目标有效达成。一些国家积极运用大数据、人工智能技术赋能统筹治理。如我国深入推进数字中国建设与“人工智能+”行动，不断完善“一网通办”“政务云平台”“应急指挥数字体系”等数智化基础设施建设，有力推动政府管理和服务智能化升级、风险治理能力提升，促进发展和安全协同增效。
（四）以人事政策推动发展和安全统筹治理
人事政策承载着优化配置组织资源、有序推进政务目标等多重功能。重视和用好“人”这一重要因素，往往能在复杂多变的治理实践中起到四两拨千斤的关键作用。通过科学匹配岗位职责、优化从业人员结构、提高治理主体能力，人事政策能够在“软”制度层面推动发展和安全两个核心目标的有机协同与动态平衡，为二者的统筹治理提供关键支撑。发挥人事政策的积极作用，日益成为统筹发展和安全的重要实践探索。
首先，促进人岗匹配是推动发展和安全互动共促的组织保障。提高任职者专业技能、知识结构与岗位需求之间的匹配度，是优化治理效能的内在要求。通过选拔、调任或培训等方式，实现干部素质与岗位职责精准适配，有助于防止“职责错位”与“能力空转”，从而提升治理绩效。
其次，发挥从业人员任职经验的结构性优势，推动组织在发展与安全之间实现政策平衡。治理系统易因功能惯性而产生“发展导向”或“安全导向”的单边倾斜。从业人员的专业背景与履职经历，直接影响其政策偏好、注意力分配与资源投向，从而影响其所在组织的整体治理取向。在安全部门适度引入具有产业思维、开放意识的从业人员，有助于提升组织的协同性与外部联通性，在发展部门配置具备风险防控经验的稳健型从业人员，则利于增强组织的风险敏感性与治理韧性。不同从业人员任职经历的结构性互补，是平衡发展和安全内在张力的重要进路。如我国选派具有财经系统任职背景的干部进入党政领导班子，既为经济社会发展提供了专业人才，又增强了各级政府防范金融风险的意识，为系统性金融风险治理提供了人事政策支撑。
最后，优化治理主体素质培育与能力提升体系，增强发展和安全协同治理效能。治理主体的素质直接影响政策设计的科学性与治理行动的有效性，是影响国家治理效能的关键变量。面对安全发展的复杂形势， 关键岗位从业人员的选拔、培训与意识塑造，成为促进发展和安全相互促进的重要路径选择。一是提升系统思维与协同治理能力。发展与安全的统筹治理，有赖于部门协同与系统联动。加强从业人员队伍跨领域知识、政策整合与协同治理能力的培养，能够提升其在多元共治、多层级联动中的统筹协调能力。二是提高从业人员队伍面对不确定性风险的应变与承压能力。在突发公共事件等高压情境中，良好的应变性与心理韧性，能更大程度保障决策理性，确保及时有效的危机管控、发展进程的有序推进。面对日益增多的发展风险，我国通过跨部门轮岗机制，促进干部对发展和安全职能的平衡兼顾，着力提升其统筹规划和多线程应对能力。《全国干部教育培训规划（2023－2027年）》明确要求，通过多渠道培训提高干部防范化解各类风险的能力，为有效应对日益多元且复杂多变的安全风险提供了重要支撑。
（五）在全球治理中推进国内发展和安全统筹治理
全球治理格局的重塑，倒逼各国重新审视国家治理的统筹能力与韧性基础。在全球视野下探寻发展和安全统筹治理之道，不仅是应对不确定性和跨国安全风险的重要路径，亦是提升国家治理效能的内在要求。
首先，积极参与全球治理体系变革，扩展国内发展空间与安全战略回旋余地。参与全球治理体系变革并非单纯处理对外事务，而是国家基于发展与安全目标，主动塑造国际环境、争取有利制度安排、化解外部不确定性，构建服务于国内安全发展的外部支撑体系。一是通过推动解决全球性发展赤字与安全挑战，为国内发展创造更加公平的国际经济环境，减少外部冲突对国内发展的干扰，为国内发展和安全良性互动营造有利外部环境。二是通过多元主体参与全球治理，推动建立更具公正性、包容性的国际合作机制，优化国际权力资源配置，促进国际体系更加符合广大国家的共同发展和安全利益。例如，面对西方发达国家采取一系列逆全球化政策，众多新兴经济体通过设立区域性或跨区域合作机构等方式推动再全球化，保障全球性发展场域动态稳固，促进发展中国家的发展和安全关切制度化。三是通过参与塑造国际规制和标准，增强国际影响力，拓展发展和安全重大议题的话语权边界，提高应对外部风险和挑战的战略主动性和灵活性，从而提升安全发展韧性。在数智时代，通过参与数据安全、网络空间和人工智能等新兴领域的全球治理，有助于打破少数国家的技术垄断和规则霸权，规避新的安全威胁，为国内技术创新与数字经济发展争取更广阔的自主空间。
其次，积极借鉴全球治理经验，提升国内统筹治理能力。全球治理不仅是对跨国全球性问题的合力互补，还是各国“治理成功经验的加总”和“共性问题的多元互鉴”。全球治理强调多主体协同与跨领域联动，与国内统筹发展和安全过程中面临的复杂系统治理、跨部门协调和多重风险应对在逻辑上高度契合。各国普遍通过参与国际组织、区域合作机制及全球议程，引入治理经验、制度框架与政策工具，以增强本国制度适应性、前瞻性与治理韧性，提升政府在统筹发展和安全中的应对能力与协同效能。
五、结语
统筹发展和安全是新时代党治国理政的重大原则，是“十五五”时期我国经济社会发展必须遵循的六大原则之一。面对国家发展的风险和挑战，如何有效统筹发展和安全，成为国家治理的重大理论与实践课题。本文基于古今中外国家治理的实践经验，致力于深入探讨发展和安全的互构关系，揭示二者统筹治理的结构性难题，并在全球视野下总结提炼统筹发展和安全的一般性路径，以期为整体性认知发展和安全的辩证关系、完善统筹发展和安全的治理路径提供理论参考与实践参照。
国家发展的实践昭示，发展和安全并非线性因果关系，而是存在多维复杂的互构关系。多元安全风险具有跨时空扩散效应，对发展质量形成长期且深层的制约；而发展方式、发展质量和发展能力又深刻影响国家安全格局的稳定性和韧性，发展和安全之间既存在统筹治理、动态平衡的现实可能，也蕴含一定的结构性张力。有效弥合二者之间的结构性张力，实现高质量发展和高水平安全的良性互动，是国家发展的理想图景。
为实现发展和安全的良性互动，世界各国（地区）总体上采用全周期系统性风险治理、跨部门议事协调机制建设、政府职能优化与机构改革等政策措施。我国在现代化建设中创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，逐渐形成具有中国特色的发展和安全统筹治理路径与经验，包括革新安全理念、建构事前预防型的公共安全治理模式、加强新兴领域国家安全能力建设等，不断推动国家安全体系和能力现代化。党的二十届四中全会指出，“我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。”持续加强统筹发展和安全理论和实践研究，深入总结我国统筹发展和安全的成功经验，系统探究统筹发展和安全的有效途径，既是把握国家发展战略机遇、积极应对重大风险挑战的实践需要，也是基于发展和安全统筹治理实践，构建国家治理的中国自主知识体系的理论自觉，还有望为其他国家（地区）促进发展和安全的统筹治理贡献中国的智识资源与实践范式。
