党内法规与国家法律衔接协调是党内法规理论与实践发展过程中面临的一项重要课题。早在十六届中央纪委六次全会上讲话时, 胡锦涛就曾指出, “既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合, 使各项法规制度彼此衔接, 环环相扣, 真正发挥法规制度的整体合力”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (以下简称十八届四中全会决定) 明确提出要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调, 提高党内法规执行力”。习近平也进一步强调指出, 要“完善党内法规制定体制机制, 注重党内法规同国家法律的衔接和协调, 构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”。这就将党内法规和国家法律衔接协调的命题正式纳入国家法治建设总体框架之中。

十八届四中全会决定指出, 要在中国共产党领导下, 坚持中国特色社会主义制度, 贯彻中国特色社会主义法治理论, 形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系, 形成完善的党内法规体系。这段表述将完备的法律规范体系与完善的党内法规体系同时纳入中国特色社会主义法治体系之中。但需要注意到, 前四个体系之间使用的标点是顿号, 而党内法规体系则是另起表述, 使用了逗号。究其原因, 前四个体系都是针对国家法律而言, 分别围绕其立法、实施、监督、保障环节而展开, 相对独立并区别于党内法规体系。因此, 作为法治体系的下位概念, 国家法律体系与党内法规体系是并列关系, 是两个相互独立的法规范体系。

两大法规范体系的并行, 背后蕴含着深刻的党政分工逻辑。党政分工是指根据中国共产党组织与国家机构的不同性质与任务决定各自的职能范围。具体来讲, 两者“必须在职能上进行合理的分工, 必须在载体上分开, 但是政党又一定要以适当的方式领导或参与政权, 要组织或监督政府”。这种逻辑从根本上决定了享有不同职能的机构, 所需要的规范体系也有所不同。党内法规体系与国家法律体系产生与发展的内在逻辑起点分别是中国共产党的领导职能与国家机构尤其是政府机构的行政管理职能。包括宪法和党章在内的诸多法规文件的制定发布, 正是为了有效规范与保障这两类职能的运行, 确保党政关系能达到较为和谐的状态。邓小平强调“国要有国法, 党要有党规党法”, 实质上也是在明确党内法规与国家法律之间的界限, 目的是从立法权源上减少两大法规范体系之间发生冲突的可能性。

与国家机构相对应的规范体系是国家法律体系。根据立法法第8条的规定, 各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权, 属于只能制定法律的事项之一。以八二宪法第3章关于国家机构的规定为基础, 全国人大及其常委会制定了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、政府采购法、人民法院组织法、人民检察院组织法等一系列法律, 对各类机构进行了全面系统的规定, 这是其行使职权、开展工作的重要依据。八二宪法虽然多次提到了党的领导, 但都集中于序言部分, 实质内涵在于以宪法规范性表述对中国共产党的领导地位进行事实确认, 而不提供除“遵守宪法和法律”之外任何更为详细的用于明确规制各级党组织与全体党员的具体条文, 因此宪法在很大程度上并不涉及或规范中国共产党的领导职能, 也不会完整涵盖党内组织架构体系。不过, 中国共产党通过在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他组织领导机关中设置党组, 强化了对国家机构行使职权的领导监督, 其依据是党章第9章与2015年6月颁布的《中国共产党党组工作条例 (试行) 》。而且, 部分国家法律中也会不可避免地涉及党的领导问题, 如国防法第19条、公务员法第4条、国家安全法第4条等。

与各级党组织相对应的规范体系是党内法规体系, 即规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度体系。具体来讲, 其调整范围既包括党的各级组织 (中央组织、地方组织与基层组织) 与全体党员, 也包括党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设与制度建设。《中国共产党党内法规制定条例》 (以下简称党内法规制定条例) 第3条第1款明确了中央党内法规的六项主要调整内容:党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标;党的各级组织的产生、组成和职权;党员义务和权利方面的基本制度;党的各方面工作的基本制度;涉及党的重大问题的事项;其他应当由中央党内法规规定的事项。该条第2款规定, 部门党内法规和地方党内法规的调整内容限于其制定主体职权范围内的有关事项。除关注党的建设与治理维度外, 党内法规还重点关注党的领导与执政能力问题, 注重规范党对国家政权机关的领导, 以增强党依法执政的本领。

国家法律体系与党内法规体系的并行状态, 与改革开放后形成的党政分工模式是紧密相连的。在中国, 实现党政关系的协调与和谐极为关键, “中国宪政秩序的核心基础是执政党与国家机构的关系”。党政分工逻辑告诉我们, 执政党一方面超越于国家法律之上, 有权对各类国家机构进行领导, 以充分代表最广大人民群众的根本利益, 另一方面又深受宪政原则的约束, 一旦违背宪法明文规定的根本制度和根本任务, 就将与人民民主专政的国体相抵触, 进而危及党和国家的合法性、正当性。逐渐明确的党组织系统与国家机构尤其是政府机构之间的职能划分, 使党内法规体系与国家法律体系的并行共存有了更为深刻的理论实践依据。但与西方视角下立法、行政、司法的三权分立体制不同, 中国语境下党政分工的界限并非足够清晰, 这就使得两大法规范体系在权限与内容上经常出现冲突矛盾之处, 由此而产生了党内法规与国家法律衔接协调的重大命题。

为实现党内法规与国家法律衔接协调的理想状态, 现有党内法规尤其是党内法规制定条例与《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》 (以下简称备案规定) 中初步构建起了党内法规与国家法律的冲突规避机制。其具体内涵可从以下几个方面理解:

其一, 党内法规不得侵越国家立法权限。作为两种不同的法规范体系, 党内法规与国家法律的调整范围各有侧重, 前者着重调整各级党组织与全体党员的行为活动, 后者着重调整与公民、法人有关的各类法律关系。这就决定了党内法规与国家法律的适格制定主体享有的调整权限不同, 不过理论上和实践中都难以对两大体系的调整权限进行非常精准的划分, 只能从现有规定与基本原则精神出发进行尽可能的明确。立法法第8条规定了只能制定法律的11项内容, 这里所讲的法律是狭义层面的由全国人大及其常委会制定的法律。这是制定党内法规时不得逾越的一条红线, 党内法规制定主体必须尊重和维护全国人大及其常委会的专属立法权, 不得以规代法。具体来讲, “不得通过党内法规调整应由国家法律专门规范的各项内容, 不得通过党内法规限制或者剥夺党员作为公民依法享有的基本权利和自由, 不得以党内法规调整国家机构的运转和国家权力的行使”。同样, 对于那些依据法律法规应当由行政法规、地方性法规、部门规章或地方政府规章调整的事项, 党内法规也不应“越位”。确需对属于法律保留和其他法律法规调整的事项进行规范时, 党内法规制定主体可以向有权机关提出立法建议, 或者发挥有权机关党组的作用, 将党的主张通过法定程序上升为国家意志。确需调整涉及人民团体、社会组织和普通公民等主体的事项时, 可以“由党中央首先提出相应政策, 再由适格的立法主体依据党的政策精神转化制定为法律法规、组织章程、规则或乡规民约等”。

其二, 党内法规具体内容不得同宪法和法律不一致。党章明确提出, “党必须在宪法和法律的范围内活动”, 党内法规的制定、修改、废止与解释工作自然也需要遵循这一规定, 在宪法和法律的范围内进行。党内法规制定条例第7条就明确强调, 制定党内法规应当遵循党必须在宪法和法律范围内活动的规定。《中央党内法规制定工作五年规划纲要 (2013—2017年) 》也提出, 做好党内法规制定工作的基本要求之一是宪法为上、党章为本。所谓宪法为上, 就是指“以宪法为遵循, 保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求, 保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一, 确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动, 认真履行党内的各项职责和义务”。更具体地, 党内法规制定条例第21条第1款规定了事前控制模式之下的草案审议程序, 要求审议批准机关收到党内法规草案后, 审核草案是否同宪法和法律不一致。确实存在不一致之处时, 审核机构经批准可以向起草部门和单位提出修改意见;如果修改意见不被采纳, 审核机构可以向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。党内法规制定条例第28条第2项与备案规定第7、10条则规定了事后控制模式之下的冲突解决程序, 经中央办公厅法规工作机构审查, 中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规与党内规范性文件同宪法和法律不一致时, 由中央建议纠正、责令改正或予以撤销。可以看出, 党内法规需要主动向国家宪法法律靠拢, 实现两者的衔接协调, 这主要是由于国家法律为党内法规的制定修改提供了合法性标准。而且国家法律体系建设目前已经较为成熟, 积累了丰富的立法经验, 能够成为进一步推进仍处于不断完善阶段的党内法规建设的重要借鉴。

其三, 国家法律的制定应遵循党的指导思想与路线、方针与政策。这一原则尤为明显地体现于立法法第3条之中, 该条提及的“一个中心、五个坚持”——以经济建设为中心, 坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论, 坚持改革开放, 都是党的指导思想与路线、方针、政策的具体体现。作为立法活动的基本原则, 这一点应该适用于法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等的制定过程之中。关于军事法规与军事规章的制定, 军事立法工作条例第3条也规定“必须以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导, 深入贯彻习主席系列重要讲话精神特别是国防和军队建设重要论述, 坚持党对军队的绝对领导”。这说明国家法律体系内各种不同位阶的法律文件的制定、修改和废止, 均需受制于党的指导思想和路线、方针、政策的总体性、框架性约束。在宏观战略层面, 十九大报告明确指出, 必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。十八届四中全会决定还将之视为我国社会主义法治建设的一条基本经验, 并强调要加强和改进党对法治工作的领导, 坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。在立法工作方面, 决定特别强调要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志, 完善党对立法工作中重大问题决策的程序。具体来讲, 立法涉及国家重大体制和重大政策调整时必须报党中央讨论决定;进行宪法修改时须先由党中央向全国人大提出宪法修改建议;法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。这些程序性要求有助于将党的意志内化于宪法法律规定之中, 确保宪法法律始终符合党和人民群众的根本利益。

目前, 党内法规体系与国家法律体系有着各自的备案审查制度规定, 在国家法律备案体系中, 全国人大对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章和地方政府规章、自治条例和单行条例进行备案审查。在党内法规备案体系中, 中央办公厅对中央纪委、中央各部门、以及省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件进行备案审查;省、自治区、直辖市党委按照下备一级原则开展备案工作;中央纪委、中央各部门可以根据工作需要建立本系统备案制度;中央军事委员会及其总政治部 (现军委政治工作部) 开展军队党内法规和规范性文件备案工作。近年来党和国家越来越重视各类文件的备案审查制度, 十八届四中全会决定在健全宪法实施和监督制度部分强调要“加强备案审查制度和能力建设, 把所有规范性文件纳入备案审查范围”, 在加强党内法规制度建设部分强调要“加大党内法规备案审查和解释力度”。备案规定第14条还特别提出要“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”, 目的是实现党的系统和人大、国务院系统备案审查制度的有效衔接。

上述备案审查衔接联动机制的提出, 主要目的是克服现有党内法规与党内规范性文件备案审查制度中存在的体系性缺陷。根据备案规定第7条第2项, 中央办公厅要审查报送中央备案的党内法规和规范性文件是否同宪法和法律不一致。这就意味着现行备案审查制度之下, 中央党内法规与规范性文件的合宪性、合法性审查主体是中央办公厅。但在进行合宪性、合法性审查时, 必然会涉及到对宪法法律的解释, 这就引出了另一个问题——党组织即使是中央一级的中央办公厅是否有权对宪法法律进行解释。宪法第67条第1、4项和立法法第45条明确, 宪法和法律解释权属于全国人大常委会。立法法第10 4条还规定, 最高人民法院与最高人民检察院可以在符合立法的目的、原则和原意的前提下, 就审判与检察工作中具体应用法律的问题, 对具体法律条文进行解释。其他组织与个人固然可以依据自己的理解对宪法法律进行学理解释, 但这种解释难以对他人产生效力。根据立法法第100条的规定, 对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查实际上是由全国人大常务委员会工作机构、法律委员会以及有关的专门委员会进行的。在审查过程中, 上述机构对宪法和法律进行解释, 并以此解释为标准来确定被审查的各类法规是否存在与宪法法律相抵触之内容。因此授权以中央办公厅为首的党内备案审查机构对党内法规与规范性文件进行合宪性、合法性审查, 必然间接授权这些备案审查机构对宪法法律进行带有官方色彩与性质的解释, 这就突破了立法法对宪法法律解释权的规定。有学者主张, 国家宪法和法律都是在党的领导下制定的, 党参与了立法过程并且发挥了关键作用, 因此由中国共产党依据宪法和法律对党内法规和规范性文件进行审查“并不会偏离宪法和法律的原意和初衷”。也有相反的观点认为, 此种授权“面临着审查专业能力和国家法治权威等方面的紧张”。如有学者认为, 从国家法治建设的角度看, “党内法规审查和备案机构不能行使此项权力”。有学者则提出, 此种授权有“破坏宪法确定的国家权力秩序之嫌”。同时, 此种授权必然要求这些党内机构对宪法和法律内容非常熟悉, 也超出了对其业务能力的合理期待。

有鉴于此, 需要对目前“各自为战”的党内法规体系与国家法律体系备案审查制度进行完善, 实现两者的衔接联动, 以应对上述理论困境。2015年, 中央发布《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》。意见强调, 一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正, 推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制, 并且明确了“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作原则。这一衔接联动机制事实上也是涵盖所有党内法规与党内规范性文件的合宪性合法性审查机制, 从更深层的意义上还可以理解为“国家法律和党内法规衔接协调的保障机制, 以及依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的防错纠错机制”。在中央层面这一衔接联动机制主要由中央办公厅、全国人大常委会办公厅及法工委、国务院法制办等共同参与组成;部门和地方层面则主要由党委、人大、政府系统负责文件备案审查的工作机构组成。在意见颁布前后, 多省市根据备案规定第14条与《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》制定颁布了适用于本行政区域内的具体实施意见或办法。如2014年中共重庆市委办公厅制定《关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》, 强化在党委领导下, 人大、政府备案工作机构的协助配合, 并建立了移交处理和提议审查、协助审查、会商协调、资源共享、能力提升等制度。中共江西省委办公厅下发《关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》, 提出要建立健全分工负责机制、双重备案联动机制、移交处理和提议审查机制、征求意见和会商协调机制、信息共享和能力提升机制。

在这一备案审查衔接联动机制之下, 党内法规与党内规范性文件的备案审查工作就被分为两个部分:合宪性、合法性审查与合规性审查。前者由人大系统的备案审查工作机构负责, 具体审查报送的法规或文件是否同宪法和法律不一致 (备案规定第7条第2项) , 主要解决党内法规体系与国家法律体系的衔接协调问题;后者由党内的备案审查工作机构负责, 具体审查报送的法规或文件是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触, 是否同上位党内法规和规范性文件相抵触, 是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突, 规定的内容是否明显不当, 是否符合制定权限和程序 (备案规定第7条第1、3-6项) , 主要解决党内法规体系内部的协调统一问题。如果有关党组织发现法律法规规定了应由党内法规或规范性文件调整的事项, 或者发现党内法规或规范性文件中存在可能与法律法规相冲突的内容时, 应向有权国家机构提出纠正建议或转送线索;同样, 如果有关国家机构发现党内法规或规范性文件中存在与法律法规不一致的内容, 也无权自行处理, 而应向有处理权限的党组织提出纠正建议或转送线索。

党内法规体系与国家法律体系在调整对象上存在重合, 在调整方式上高度类似, 因此要在厘清两大法规体系的调整范围, 确保基本制度与具体内容之间不发生冲突的基础上, 构建特定领域中党内法规“先行先试”以及向国家法律的转化机制。这种制度设计之所以可行且必要, 从根本上讲是由中国共产党作为执政党与领导党的特殊地位, 以及中国特殊的党政分工逻辑决定的, 也是党依法执政与领导立法工作的重要体现。

一般来讲, 对那些属于国家法律调整范围并且已经制定有配套法律的事项, 党内法规无需进行重复规定, 可以直接援引适用。而对那些属于国家法律调整范围, 需要在公权力系统或全社会适用的事项, 如果暂时不具备制定配套法律的客观条件, 可以通过制定党内法规“先行先试”。待条件成熟后或者经过实践检验证明切实可行时, 再将党内法规通过法定程序上升为国家意志, 成为社会成员应共同遵循的行为准则。这种渐进性的立法思路能够为相关的改革举措提供更为充足的合法性、正当性支撑, 符合立法法第6条对立法工作“应当从实际出发, 适应经济社会发展和全面深化改革”的要求。这种思路主要适用于某些国家立法仍处于空白状态、立法阻力较大或立法时机不成熟的领域。在这些关键性、敏感性问题上, 直接制定国家法律虽然可以为具体制度设计提供充足的法律依据, 但在国家层面实际推行时可能遇到较多难题, 而党中央在组织上和权威上具备更加明显的优势, 可以借助于这种组织优势先行推进党内法规, 通过发挥党员的模范带头作用促进其贯彻落实。在某种程度上, 党内法规承担着为中国社会制度改革提供试验田、为法治建设铺路架桥的重任。

以反腐败国家立法这一“老大难”问题为例, 19 9 9年九届全国人大二次会议上全国人大代表张仲礼提出《建议制定国家“反腐败法”的议案》后, 直到2015年全国人大常委会工作报告中才首次明确提出要推进反腐败立法。这事实上也得益于党中央的大力推动, 习近平在十八届中央纪委二次全会上的讲话以及十八届四中全会决定都强调要“推进反腐败国家立法”, 十九大报告再次重申了这一点。由于反腐败立法涉及的具体内容, 如领导干部个人有关事项报告、官员财产申报与公示等敏感度较高、牵涉面较大, 而且本质上与官员权力扩张和利益维护相悖, 所以长期以来都面临着巨大的推进阻力。相关制度发展更多是通过党中央制定颁布党内法规的方式推进的, 党中央先后颁布《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》 (1995年) 、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》 (1997年) 、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》 (20 06年) 、《关于领导干部报告个人有关事项规定》 (2010年) 、《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》 (2013年) 等。2017年中共中央办公厅与国务院办公厅再次修订出台了《领导干部报告个人有关事项规定》, 除完善制度涵盖对象、具体内容和流程, 进一步突出党政领导干部这个“关键少数”外, 还建立了领导干部报告个人有关事项真实性和完整性查核制度以及查核联系工作机制, 并将查核结果作为衡量领导干部是否忠诚老实、清正廉洁的重要参考, 与干部选拔任用和管理监督直接挂钩。一同颁布的《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》还对漏报与瞒报做了具体区分, 并明确了领导干部因不如实报告个人有关事项受到组织处理和纪律处分的影响期。通过党内法规的“先行先试”, 使各级党员干部率先承担起了这种强制性义务, 有助于为反腐败国家立法提供经验, 推动法治反腐目标的早日实现。

“先行先试”的党内法规通过实践检验证明切实可行时, 可以通过立法程序上升为国家意志。但在党内法规能否实现立法转化的问题上, 学术界存在着不同观点。刘松山主张将党内法规上升为国家法律, 并认为这是“宪法的内在要求, 巩固党的执政地位与依法治国的现实需要”。也有观点认为党内法规不宜上升为国家法, 因为这种做法不仅会改变党内法规的党“姓”与党性, 还会“使党内法规丧失管党治党的制度优势”。更多学者主张仅有部分党内法规可以上升为国家法律, 尤其是涉及国家治理、配置和调整公权力的党内法规, 而不包括单纯调整党务事项的党内法规。姜明安更加明确地提出, “只有三类党内法规才有必要转化为国家法律:规范党依惯例主管的国家事务 (如干部任用、监督和问责、军事、国防等) 的党内法规;规范国家法律或全国人大特别授权的特定国家事务的党内法规;规范依法治国与依法执政交叉重合性事务 (如党和国家重大决策程序、政务公开等事务) 的党内法规”。这事实上就将党内法规能否转化或上升为国家法律化约为另外一个问题, 即党内法规是否会产生外溢效力。仅调整党组织与党员的党内法规效力范围限于党内, 不会对党组织与党员之外的公民与组织产生直接效力, 自然无需上升为国家法律。除此之外有部分党内法规因其作用范围不限于党组织与党员, 会对国家机构的运作与政治、经济、社会等各项建设产生直接影响, 因此有必要上升为国家法律, 借助法律的稳定性特征及相应的国家强制力保障机制, 进一步强化其规范效力, 促进其具体内容的贯彻落实, 推动相关制度的发展完善。当然, 党内法规的立法转化必须严格遵循国家立法程序与立法法的相关规定。

党内法规与国家法律的衔接协调是一个极为复杂的理论与实践命题。关于衔接协调这一理想状态, 应理解为在追求两大规范体系自洽周延的基础上, “保持相互呼应、协同和承接的良性互动, 进而内在统一于中国特色社会主义法治体系”。而不能将其简单理解为确保两者的具体内容不存在冲突, 这只是党内法规与国家法律衔接协调重要内涵的维度之一。事实上, 除恪守各自调整权限, 协调具体内容外, 还应充分发挥党内法规之于国家法治建设的先导作用, 不断健全完善冲突规避机制、备案审查衔接联动机制、党内法规“先行先试”与立法转化机制。通过不断健全完善这三种具体机制, 有助于早日达致党内法规与国家法律的衔接协调状态, 推动依规治党与依法治国的统筹推进、一体建设。