十九大报告指出, ”我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”¹公共服务²尤其是民生性公共服务的充分发展是满足人民美好生活需要的基本保障, 而有效地回应民众需求是其中的关键问题。经典分权理论认为, 与上级政府相比, 本级政府拥有更多信息优势, 更了解辖区居民需求, 由本级政府提供公共服务与本地居民偏好更加匹配、效率会更高。³同时, 在选民的“选票”与“退出”机制对地方政府行为约束条件下, 分权能够促使辖区政府提供的公共服务使社会福利最大化。⁴

传统分权理论把地方政府作为居民利益最大化代表的基本假设与现实并非一致, 地方政府有追求个人和组织自身利益的动机与目标, 最终结果可能与传统分权理论的结论不一致。首先, “扑向底部”的竞争会减少地方政府收入, 从而影响地方公共服务发展。地方政府间的财政竞争会导致竞相降低税率, 这种“扑向底部”的扭曲性竞争结果是各地的财政收入都减少, 进而影响着地方公共支出水平。¹不过, 奥茨认为财政分权下地方政府为了获得更多的资源有相互竞争的动力, 这种竞争可以促进制度创新, 同时, 地方政府的竞争所带来的利与弊都是有条件的, 选民会在经济与社会发展之间做出恰当的选择。²其次, 分权会产生公共服务支出结构问题。在分权条件下地方政府有很大的自由裁量权, 地方政府提供的公共服务是个多项集合, 在既定的财政收入约束下, 公共服务支出间存在竞争性和替代性, 分权条件下地方政府之间为争夺资本而竞争, 结果导致生产性的公共投入增加、民生性公共服务支出减少。³以俄罗斯和玻利维亚分权为例的实证研究却得出了不同的结论, 在这两个国家分权均在一定程度上促进了包括教育在内的民生性公共服务的提供。⁴

无论是“蒂博特模型”还是奥茨的“分权定理”都是以西方选举民主制为前提的研究, 这类研究的核心观点是中间选民特征决定了地方政府在公共服务方面的支出行为。不同的政治体制下, 分权对地方公共服务发展的影响一直是学者们重视的研究课题。从国内文献看, 以往研究更多集中于考察1994年的财政分权对地方公共服务支出结构的影响。这些研究主要结论是:在政治中央集权、财政地方分权条件下, 地方官员热衷于锦标赛竞争, 分权使地方政府产生“重生产、轻民生”的公共服务支出结构偏向。⁵其中, 陈思霞和卢盛峰基于“省直管县”自然实验的研究发现, 深化分权改革并给予基层政府更大的自主决策权, 将显著提高基础建设支出比重, 降低教育等民生性服务支出占比。这些研究很容易使人得出一个结论, 即在中国分权对地方民生性公共服务发展不利。个别研究有不同的结论。陈硕利用省级数据研究了1994年的分税制改革对民生性公共服务发展的影响, 认为分税制改革实质是财权由地方向中央集权的一次努力, 并通过集权对民生性公共服务的负面影响反证了分权对公共服务的促进作用。⁶但实际上, 这种通过反证直接得出结论是值得商榷的, 因为分权发挥作用是有条件的, 这也是之前否认分权在中国作用受限的主要观点。

本文认为, 分权对公共服务的结构性作用与分权对民生性公共服务的作用是需要区别的, 不能以支出结构偏向问题直接替代分权对民生性公共服务的作用。分权到底有没有促进民生性公共服务发展, 需要从结构和总量两个层面考量。如果在偏向生产性公共服务发展的基础上民生性公共服务也获得了发展, 那么面临的主要问题将是在发展中优化结构, 而不是否定分权对民生性公共服务发展的作用, 从而否定对基层分权的扩大。因此, 在中国, 分权对民生性公共服务的作用有待于进一步深入研究。

与19 9 4年的分税制相比, 省直管县改革无论是从财政还是行政上看都是层级政府间真正意义上的分权。同时, 省直管县改革具有“准自然实验”性质, 以河南省为例, 改革明显的特征是辖区内一部分县 (市) 参与改革, 另一部县 (市) 没有参与改革。这都为研究提供了难得的机会。本文将同时考察省直管县分权改革对公共服务支出结构的影响和对公共服务尤其是民生性公共服务的总体影响;不仅考察了对公共服务支出 (投入) 的影响, 同时估计分权对民生性公共服务产出的影响, 即把中小学生入学情况、社会福利床位数、医院床位数作为产出指标衡量。因此, 本文研究将为分权对民生性公共服务发展的影响提供更为坚实的论据。

笔者研究发现, 在中国, 无论是从生产性公共服务还是民生性公共服务发展看, 分权的作用都值得肯定。分权即便导致地方政府财政支出结构偏向, 但对促进民生性公共服务支出总量增长产生积极的作用。对处于转型期的中国而言, 分权改革后, 地方政府承受相应的经济发展和财政支出压力, 为此, 在财政支出结构上向生产性支出偏移, 地方政府的“支出偏向”也许不是一个最优选择, 但是一个可以接受的次优选择。客观上, 分权为民生性公共服务支出持续增长提供了充足的财政保证和制度保障, 总体上促进了民生性公共服务发展。

省直管县分权改革是地方政府管理体制由市管县变为省直管县, 实质是对县级分权的扩大与深化, 改革的核心内容包括:第一, 县级政府财政与市级政府财政“脱钩”, 县级政府财政权力扩大。随着财政收支职能从市本级政府下放到被直管县, 县级拥有更多的财源, 同时面临更多支出义务。第二, 被直管县获得了属于市级政府拥有的经济发展相关政策的决定权。第三, 被直管县获得更多行政、司法、人事等权力, 县级拥有更大的发展决策权。分权的扩大与深化对县级公共服务发展将产生重要影响。

地方公共服务发展水平既受地方政府发展意愿影响, 又受地方财政水平的制约。地方经济的增长带来的财政收入的增长为地方公共服务发展奠定财力基础。中国区域公共服务发展的水平也基本上可以证明, 经济发达地区的公共服务发展水平总体较高。而政府间的财政竞争有可能对地方政府的收入产生负面影响。中国地方政府虽然没有税收制定权, 但是为了吸引投资, 变相的税收优惠 (土地政策、税收补贴等) 在一定程度上可能会减少地方财政收入, 从而影响公共服务投入水平。

地方公共服务投入水平一方面受财政实力的硬约束, 另一方面受地方政府对各项公共服务发展投入决策的影响。政府投入决策与地方控制权大小、部门利益和上级政府的考核机制或者说激励机制都有密切关系。其中, 财政激励和晋升激励是影响着地方政府公共服务支出结构决策的关键。无论是作为公共事务代表还是考虑到组织自身抑或官员个人利益, 财政竞争对地方政府都具有较强的激励作用。为追求地方财政收益最大化, 地方政府会偏向投入那些可以带来大量财政收入的产业或部门。生产性公共服务投入尤其是基础设施的投入边际经济价值大于边际社会价值, 相对于教育、医疗、环境等民生性公共服务投入而言, 在短期内更能显著地促进经济增长, 增强地方政府财政汲取能力。政治晋升是激励地方官员的重要机制。在权力高度集中的条件下, 上级政府的考核直接影响下级官员的晋升, 上级政府对县级政府的考核机制对县级政府行为有着决定性影响。一直以来以GDP为核心的考核是衡量地方政府政绩的重要依据, 在一定任期内, 地方政府官员的GDP目标决定着地方政府的公共服务投入结构选择。

省直管县改革扩大了对县级的分权, 但分权的扩大并没有从实质上改变县级面临的激励机制。事实上, 各级地方政府的行为取向在本质上是相同的, 省级政府、市级政府和县级政府对公共服务发展的态度和理念并没有本质差别, 即分权的调整并不必然改变县级政府追求经济增长和财政收入的倾向。因此, 可以预期, 省直管县分权改革难以改变在县级层面上“重生产性公共服务、轻民生性公共服务的支出结构”偏好。改革从以下方面影响着公共服务投入结构:

第一, 县级财政水平的改变影响着县级政府公共服务发展的支出结构。省直管县改革一定程度上缓解了改革县的财政困境, 提高了县级政府可支配财力, 但是相对于地方公共服务发展需要的财力仍远远不够。在财政收入有限的情况下, 各种公共服务支出之间存在竞争性和替代性, 对一项公共服务的投入就意味着对其它公共服务投入的“挤出”, 尤其是生产性公共服务支出与民生性公共服务支出之间的这种关系更为显著, 这就使县级政府不得不面临着支出结构的选择, 选择具有较高外部性或投资回报期短的支出是政府官员任期内的理性选择。

第二, 资本竞争与财政竞争影响着县级政府公共服务支出结构。改革使县级间的资本竞争更加激烈。为了在资本竞争中获胜, 县级政府首先要优化辖区的投资环境与设施, 相应地会把更多的资源投入到基础设施建设等生产性公共服务中去。同时, 为追求县级财政收入最大化, 地方政府也会偏向投资那些可以带来大量财政收入的公共服务项目。生产性公共服务相对于民生性公共服务 (教育、医疗、科技、环境、社会保障等) 投入而言, 短期就可以促进经济增长, 获得财政收入, 而且不存在对政府的锁定问题。地方政府有动力通过提供公共物品来获取更多的可支配经济资源。虽然中央政府一再提出转变政府职能、建立服务型政府, 也力图把民生建设纳入政府绩效考核指标中, 但是效果并不显著。就目前来看, 经济激励或者说财政激励仍是决定地方政府公共物品投入结构的最重要因素。省直管县改革使县级拥有更大的行政权力和财政权力, 这都会进一步强化县级政府对经济利益的追求, 重生产、轻民生性公共服务投入的偏好也可能随之被强化。

第三, 晋升激励影响着县级政府的公共支出投入结构决策。上级政府对县级政府的考核机制对县级政府行为有着决定性影响。一直以来以GDP为核心的考核是衡量地方政府政绩的重要依据, 在一定任期内, 地方政府官员为了政治目标与政治利益, 对上负责、发展经济成为核心追求。一个县被市管和被省管不同之处在于决策权发生了变化, 但不变的是考核机制和对部门利益的追求, 这些都可能使地方政府在公共服务发展中重视基础设施建设等生产性投入, 压缩短期内不能促进经济增长的教育、医疗等方面的支出。

根据以上理论分析, 提出了研究假设1:

假设1在财政和晋升的双重激励下, 省直管县改革强化了县级政府对基本建设等生产性支出的偏好, 弱化了对教育、医疗卫生和社会保障等民生项目的投入。

省直管县分权改革从以下方面影响着县级公共服务发展水平:

第一, 省直管县改革对县级分权的深化, 影响着县域公共服务发展供给与效率。改革对县级权力扩大的同时也表明县级政府应承担更多的地方发展责任。目前, 县域公共服务尤其教育、医疗、社会保障等民生性公共服务是县域社会发展的短板, 县级政府在没有市级政府制约和依靠的情况下, 有责任去谋划本地的长远发展和居民幸福。此外, 县级政府作为地方的最高行政机构, 是县域公共服务最主要也是最直接的供给主体, 它在县域公共服务需求和供给方面拥有信息优势, 进一步说, 就是理论上分权能够提高县级政府的公共服务供给效率。

第二, 县域经济增长带来的自有财政收入的提高为地方发展公共服务提供可能与保证。19 94年分税制改革的结果是“财权上移, 事权下放”, 地方政府财力有限, 担负的支出义务又多, 县级财政困境是制约公共服务发展的关键, 可谓“巧妇难为无米之炊”。省直管县改革在与上级税收分成不变甚至分成扩大的条件下, 伴随着县域经济增长的提高将使县级自有财政收入增加, 为县域公共品的供给奠定了良好的财政基础。

第三, 改革对县级转移支付收入的影响将直接影响着县域公共服务投入水平。公共服务投入的财政约束主要来自于地方自有财政收入和转移支付收入。县级尤其是中西部县级财政收入的主要来自于转移支付, 公共服务发展也高度依赖转移支付。省直管县改革的主要内容是财政体制改革, 其中对县级影响最直接的是转移支付由省级直接划拨到县级, 这不仅提高转移支付效率, 也避免了转移支付资金被市级财政截留, 增强了县级财政实力。省直管县改革使县域转移支付收入有了更好的制度保障, 同时也是为公共服务投入提供了制度保障。

第四, 分权强化了县级之间的竞争, 可能对公共支出产生负面影响。省直管县改革减弱了政府间的纵向竞争, 但会加剧县域之间的横向竞争。尤其是改革县的权力扩大, 为了更多吸引投资, 变相的税收优惠在一定程度上可能会减少地方财政收入。从这个意义上说, 省直管县改革会反向影响改革县域的公共服务支出水平。当然, 地方政府这种短期牺牲的目的是为了更好的经济增长与换取未来更多的财政收入。

根据以上理论分析并基于对现实的观察, 提出了研究假设2和研究假设3。

假设2省直管县改革增加了地方政府的可支配财力, 总体上将提高县级公共服务发展的投入水平。

假设3转移支付在促进改革县域对公共服务投入方面的作用要大于自有财政收入。

目前省直管县改革以试点为主, 即部分县 (市) 属于改革县 (市) , 而另一部分则属于非改革县 (市) , 这类似于把省直管县改革作为“准自然实验”进行。这种改革形式为研究分权对公共服务的影响提供了非常好的基础。本文研究拟把样本县 (市) 分成“直管县”与“非直管县”, 在此基础上利用双重差分 (DI D) 计量方法估计分权带来的公共服务发展效应。具体地, 研究样本有一部分是省直管县改革对象 (或者说是政策作用对象) , 被称为“实验组” (treated group) , 另一部分是没有参与省直管县改革的县, 被称为“对照组” (control group) , 改革被看作一个“准自然实验”, 双重差分估计的主要思路是利用省直管县改革政策所带来的横向单位 (cross-sectional) 和时间序列 (time-series) 的双重差异来识别公共政策的“实验效应”。

使用双重差分模型评估政策效应是西方社会科学研究中普遍认同的方法, 并得到广泛运用。但这一方法要求实验组选择具有随机性, 这样才能保证实验组和对照组具有可比性。然而, 社会科学不像自然科学一样, 容易精确地控制实验条件, 尤其是在研究财政经济政策作用时。“准自然实验”中实验对象的选择会面临着问题, 一是选择本身的偏向性, 二是选择中其他因素的冲击不可避免。这对政策评估的准确性提出了挑战。首先是实验组选择的随机性问题, 以省直管县改革为例, 很多省份选择改革试点县是有一定偏向性, 例如, 河南最初一批改革县选择的是综合实力强的县, 而山西则选择了贫困县作为改革对象。在这种情况下, 如果不对实验组和对照组进行进一步处理, 估计结果的可信度就面临挑战。以往文献中研究省直管县政策效果基本是采用双重差分方法, 对实验组和对照组的初始条件并没有做相应的处理而是直接进行估计, 这会在一定程度上影响研究结果的可信度。

为了克服以上问题, 本文研究在方法上进行了改进, 拟采用核匹配法结合双重差分估计, 提高实证结果的科学性与可信度。核匹配是倾向得分匹配 (P SM) 方法的一种, 匹配的目的就是使实验组和对照组在最大程度上具有可比性, 提高对政策效果估计的可信度与准确性。核匹配法与双重差分结合既充分发挥了双重差分的优势, 又克服了因忽略非观察因素 (如地理环境等) 造成的平均实验效应的有偏, 可以更加有效地分离出改革政策的因果效应。Heckman等介绍了运用双重差分结合倾向匹配得分法研究政策效应评估。¹Villa专门介绍了核匹配与双重差分结合对处理组效应的估计方法。²因此, 本文利用县级面板数据, 运用核匹配结合双重差分法估计省直管县分权改革对地方公共服务发展尤其是民生性公共服务的影响。

在以上方法的基础上, 我们选择了省直管县改革代表性省份——河南省作为研究样本。选择河南省作为研究样本主要基于以下考虑:一是河南省是改革的典型代表, 从20 04年开始进行试点改革以来, 就一直在积极探索省直管县改革, 虽然全国范围内改革有低潮时期, 但河南省直管县改革一直在持续, 这为改革政策效应研究提供更多的样本与空间。截至目前河南省内108个县 (市) (为了方便下文统称为县) , 作为省直管县改革试点的有60个县, 其中有10个县2011年由中央机构编制委员会批准为正式的省直管县。二是河南县域经济社会发展水平不尽一致, 其省直管县改革经过几个批次试点县的遴选, 目前改革试点县已经包括了各种起始水平的县域, 这将有助于克服实证研究中部分内生性问题。三是河南省是典型的“辖县大省”, 辖区共有108个县 (市) , 目前“辖县大省”也是国家进行省直管县改革的主要试验场。2011年中央编委批准全国30个县 (市) 作为正式改革试点, 其中河南省的试点县就占三分一的席位, 另一个“辖县大省”河北省也有6个正式试点改革县, 这足以表明“辖县大省”是省直管县改革的重点之一。如果海南省的省直管县已经在一定程度上为辖区面积小、辖县数目少的省份提供了改革经验, 那么以河南省作为研究样本具有一定代表性, 将为辖区面积大且辖县多的大省提供更多的借鉴。

本文的研究对象集中于县级公共服务发展, 因此数据主要来源于《中国地市县财政统计资料》 (20 0 0-20 07) 、《中国县 (市) 社会经济统计年鉴》 (20 0 0-2013) 和《河南省统计年鉴》 (20 0 0-2013) 。需要说明的是, 《中国地市县财政统计资料》2 0 03年以前公共服务发展支出的统计数据中生产性支出主要指基本建设支出, 民生性支出主要包括教育支出和社会保障补助支出;20 03年以后开始统计医疗卫生和科技支出, 20 07又停止对基础建设支出和行政管理费用等数据的统计, 20 08年起不再统计支出细项;因此20 08年以后县一级的细项支出数据均无法获得, 因此本文研究的分项公共服务支出数据样本只能截至20 07年。同时, 为了更好地考察改革对地方公共服务发展的实际效果及对基本回归的稳健性进行检验, 本研究选择另外3个代表民生性公共服务品供给的具体变量, 它们分别是:万人中小学生占比、万人医院床位数、万人社会福利床位数, 样本数据来自于《中国县 (市) 社会经济统计年鉴》 (20 0 0-2013) 。

被解释变量:基本建设支出 (生产性公共服务) 和教育支出、社会保障补助支出 (民生生产性公共服务) , 同时在此也把行政管理费用支出¹作为被解释变量列出。在稳健性检验和进一步考察中, 我们选用了万人中小学生占比、万人医院床位数、万人社会福利床位数作为被解释变量。在考察支出结构时我们选取了基本建设支出占比、教育支出占比、社会保障支出占比 (占比均表示各项目支出与县级财政支出的比例) 等作为被解释变量。

解释变量:省直管县政策虚拟变量 (did) 。本文通过设置虚拟变量反映政策变量。政策作用对象为实验组 (treaded, 省直管县) 和对照组 (control, 非直管县) 。省直管县改革政策虚拟变量did为交互项, 即政策作用对象和时间变量的交互项, 是关键解释变量, 其估计系数用来衡量改革的政策效果。

控制变量设置。为了更好地反映改革对公共服务的影响, 基于已有研究, 本研究控制了其它可能影响县域公共服务发展的变量。模型通过人均GDP、第一产业占比、人均储蓄余额、从业人员占总人口的比率等变量控制区域经济发展水平, 通过乡村人口占比、人口总量、人均年末电话用户数与人口密度等变量控制区域的社会、人口、地理等因素。这些控制变量较好地消除了经济发展水平、社会、人口、地理等外生环境因素对“准自然实验”结果的影响偏误, 使实验组和对照组尽可能地处于相似的外生环境。同时对相关变量进行对数处理, 以保证数据结构的对称性并尽量减少异方差影响。

主要变量描述性统计结果见表1。

计量模型在结构上描述为:

 表示被解释变量公共服务支出 (或产出) , 其中 为控制变量, reform和time均为虚拟变量。reform代表对照组control和实验组treated, 当观测值为省直管县即实验组取1, 为非直管县即控制组取0;time为时间虚拟变量, 政策实施前取0, 政策实施后取1。参数 反映处理组和控制组之间不随时间而变动的差异, 参数 则反映如果没有政策变动, 两个组别的经济行为如何随时间变动。地区虚拟变量与时间虚拟变量交互项的系数 , 是最关心的政策变量, 它等于实验组改革前后的差分与对照组改革前后的差分再差分, 也就是双重差分估计量。 的显著水平代表着政策效应是否明显,  的符号方向代表着政策变动对被解释变量影响的方向。表2反映了各个系数的含义与变化过程。

1.省直管县改革对县级公共服务支出的影响。首先对照组和实验组的数据平衡性做检验, 然后依据控制变量在对照组和实验组之间进行匹配, 最后用双重差分进行回归。表3以教育支出占比为例, 结果显示了对照组和实验组在匹配前和匹配后主要变量之间的平衡性。

表3反映了在匹配前对照组和实验组的教育支出占比存在显著差异, 匹配后教育支出占比和反映县域经济实力的人均GDP在两组之间已经没有显著差异, 这说明经过核匹配后, 对照组和实验组在教育支出占比方面达到了一致趋势要求。

2.省直管县改革对县级公共服务支出结构的影响。从基础回归结果看, 省直管县改革使地方公共服务支出增加, 但同时我们也非常关心地方政府在公共服务方面的支出结构。正如前面我们在文献回顾中看到的, 地方公共服务发展中存在着“重基建、轻民生”的现象, 省直管县改革对地方支出结构的影响通过表4展现。

从回归结果看, 较之对照组, 河南省直管县改革显著增加了实验组的基本建设支出占比, 基本建设支出占比提高了2.2%, 在1%水平下显著;民生性支出包括教育支出和社会保障补助支出, 教育支出占比下降了1.9%, 在5%水平下显著, 社会保障补助支出占比下降了1.3%, 在5%水平下显著。行政管理费用支出占比下降了1.6%, 在5%水平下显著。

正如前面分析, 省直管县改革对县级虽然分权扩大了, 但是县级政府面临的激励机制没有变化, 改革后的县级政府在本质上没有改变。因此, 分权改革并没有改变地方政府在公共服务发展中“重生产、轻民生”支出结构理念。这也是在中国政治集权、上级考核、以GDP为中心等各种力量共同作用下地方政府认为的最有利选择。值得肯定的是, 行政管理费用占比在改革中下降了, 这说明省直管县改革使政府间的治理结构发生了变化, 降低了行政管理费用及相关的交易费用。

3.省直管县改革对县级公共服务发展的总体影响。从上面的回归结果看, 省直管县分权深化改革并没有改变县级政府的公共服务支出结构倾向, 但是, 仅从这一结论就认为分权不利于民生性公共服务的发展显然有失偏颇。分权改革的深化尤其是省直管县改革, 改变了县级政府的财政和行政约束, 激发了县级政府更强的发展积极性, 尤其是转移支付扁平化, 减少了截留, 增强了财力, 发展地方公共服务的条件与积极性应该更强烈, 这既包括生产性公共服务也包括民生性公共服务。

表5反映了省直管县改革对公共服务支出的总体影响, 为了使数据结构合理并更好地减小异方差, 本文对各项公共服务支出均取对数。模型依次检验了改革对建设支出 (基础建设支出) 、民生性支出 (教育支出和社会保障补助支出) 和管理支出 (行政管理费用支出) 的影响。

从回归结果看, 河南省直管县体制改革显著增加了改革县的基本公共服务支出。实验组县 (市) 较之对照组, 基本建设支出的回归系数分别为1.0 0 9, 且在1%水平下显著;民生性支出包括教育支出和社会保障补助支出, 教育支出系数为0.132, 在5%水平下显著, 对社会保障补助支出的影响系数为0.439, 在1%水平下显著;并且可以看出, 改革前, 实验组的基本建设支出是小于对照组的, 改革后却明显高于对照组, 这两组数据在统计上都是显著的。教育支出和社会保障补助支出也存在同样的情况。

除了考察生产性支出和民生性支出外, 我们还特意考察了改革对行政管理费用支出的影响, 系数为0.194, 在1%水平下显著。在一定财政收入约束下, 行政管理费用支出对地方公共服务发展有挤出效应, 行政管理费用在一定程度上代表了政府部门对自身利益的追求和官僚机构的弊病, 对行政管理费用地考察增加了一个对地方公共服务发展水平理解的视角。因为对因变量均取对数, 自变量为虚拟变量, 因此, 系数的大小并不能理解为弹性系数, 但是从系数的大小、方向与显著性看可以肯定的是, 省直管县体制分权改革对参与改革的省直管县无论是生产性公共服务还是民生性公共服务支出, 都有显著的提升作用。

不同时期地方政府公共服务支出多寡的约束条件可能不尽相同, 但最主要的约束条件应该是地方经济发展水平、地方政府财政能力和地方官员的政治诉求。从既有文献看, 河南省直管县改革促进了改革县域的经济增长, ¹这既是地方政府发展公共服务的保障又是地方政府发展公共服务的动力。同时, 省直管县体制改革使改革县无论是在自有财政收入还是转移支付方面都少了市级的约束与克扣, 使改革县在经济发展和财政支配方面都拥有更多的自主权。同时, 在向服务型政府转变中, 中央政府对地方政府考核时地方公共服务发展水平和居民的满意度在考核指标中的权重也越来越大, 作为改革试点县的地方官员为了有更好的政治前途, 也会加大对地方公共服务包括对基本建设支出和民生性公共服务投入。因此, 可以说, 分权促进了公共服务支出总水平显著提高, 促进了改革县域的民生性公共服务发展。

根据以上两组回归结果, 省直管县改革显著促进了包括基本建设支出和民生性支出在内的公共服务投入, 而从支出结构看基本建设支出占比增加了, 民生性支出占比减少了。那么, 改革到底有没有促进或者多大程度促进了民生性公共服务的发展?为了检验之前结论的稳定性, 同时也为了更好地考察改革对地方民生性公共服务发展的实际效果, 本文研究基于20 0 0-2013的数据, 选择了3个代表民生性公共服务的变量, 即万人中小学生占比、万人医院床位数、万人社会福利床位数。这三个变量将更具体和直观地检验省直管县分权改革对民生性公共服务的影响。

从回归结果看, 较之对照组, 省直管县改革显著增加了实验组的公共服务品供给, 其中改革使万人中小学生数增加了约160人, 万人医院床位数增加了约4个, 万人社会福利床位数增加了约2个, 并且均在1%水平下显著。与前面的结论结合起来, 可以看出, 改革后尽管民生性公共服务在财政投入中的占比下降了, 但是由于总体投入的增加, 最终仍然促进了民生性公共服务发展。

1994年分税制改革是财权向中央政府集中, 事权向地方集中, 在财力下降、事权不减的压力下地方政府对具有较高外部性或投资回报期远远长于官员任期的民生性公共服务如教育、卫生等公共品投入相对较少。然而, 省直管县改革是对县级财政和行政权利的真正扩大, 改革增强了县级财政实力和财政自主权, 在拥有更充分信息条件下, 分权的确使改革县的万人医生数、万人中小学数和万人社会福利床位数都有显著增长。可以肯定地说, 省直管县改革对县级分权的扩大无论从财政投入还是产出水平看都显著促进了民生性公共服务发展。

前面的估计显示了分权改革对公共服务品供给的影响, 总体上看, 改革使地方公共服务产出增加了。投入是产出的关键因素, 如果产出增加一定是以投入增加为基础的, 那么到底是什么投入、怎么影响了地方公共服务发展, 这是值得进一步探讨的问题。为了更好地理解改革对公共服务发展的作用机制, 本文研究增加了地方政府本级净收入、中央政府对地方政府的转移支付收入两个变量, 考察改革对地方公共服务发展的作用机制。

县级公共服务投入的资金来源主要由自有收入和转移支付两部分组成, 随着改革的推进, 在税收分成扩大 (至少不会减少) 和县级经济增长提高的合力作用下, 县级自有收入应该会有所提高, 同时转移支付由省财政直接下达、划拨, 县级转移支付收入总量将有所增加。自有财政收入和转移支付在地方公共服务发展的作用见表7。

上表回归结论显示, 县城地方政府的转移支付每增加1%, 万人中小学生数约增加131人、万人医院床位数增加2.53个、万人社会福利床位数约增加1.3个, 且影响均为显著。县城地方政府自有收入每增加1%, 万人中小学生数约减少101人、万人医院床位数减少2.59个, 影响均显著;万人社会福利床位数约减少0.18个, 但不显著。总体上看, 转移支付在促进地方民生性公共服务发展中的作用显著, 而地方自有财政收入变化与公共服务发展是负相关, 从人均GDP对地方教育和医疗的影响均不显著也可以说明问题, 这说明地方经济发展水平与民生性公共服务发展并不一致。省直管县改革更多是通过对地方转移支付的改善促进了民生性公共服务发展, 而地方经济的发展与民生性公共服务发展并不同步。这一结论说明了中央政府对地方的转移支付促进了民生性公共服务产品的供给。

可见, 在省直管县体制下, 地方民生性公共服务发展仍主要依赖于转移支付, 这就使得一方面要更加重视转移支付机制设计, 提高转移支付的科学性与使用效率, 另一方面要考虑如何重塑地方政府的激励机制, 使地方政府在重视经济发展的同时有更强烈的意愿加大对民生性公共服务产品供给的投入, 真正实现经济发展与社会发展齐头并进。同时需要强调的是, 这并非否定经济增长对公共服务发展的作用, 相反, 正是由于经济增长使地方财政自有收入增加, 才更好地保障了转移支付被运用到民生性公共服务的发展中。

基于河南省直管县分权改革对民生性公共服务影响的理论与实证分析, 本文研究主要得出以下结论:首先, 省直管县改革没有改变地方政府“重建设、轻民生”的支出结构, 甚至在对县的分权中进一步恶化了这种投入结构。其次, 省直管县分权改革显著地促进了县级民生性公共服务的发展。本文研究结果表明, 无论是从民生性公共服务的财政支出角度还是民生性公共服务的产出角度看, 分权都促进了民生性公共服务的发展, 这与以往结论有所不同。进一步的机理检验表明, 分权改革主要是通过转移支付提高了地方民生性公共服务的投入。这说明, 省直管县改革是通过地方转移支付的改善促进了民生性公共服务发展, 地方经济的发展与民生性公共服务的发展仍不同步。

在中国, 通过做大“蛋糕”, 促进民生性公共服务发展, 是改革开放以及分权改革的成果之一, 但地方政府过度关注做大经济总量, 甚至导致“重生产、轻民生”的支出偏向。对处于改革转型期的中国而言, 在分权体制下地方政府的“支出偏向”也许不是一个最优选择, 可能会导致在长期内民生性公共服务支出与经济发展不匹配, 成为制约经济发展的短板。但短期内, 这样的行为选择应是一个可以接受的次优选择。地方公共服务发展想要达到一定水平并满足居民偏好需要有一系列条件, 包括足够的财政保障、地方政府供给的积极性 (激励方式决定) 、提供成本和公众对公共产品的需求信息等等。省直管县分权改革使县级对地方公共服务包括生产性和民生性公共服务的投入均增加了, 从产出上看民生性公共服务的产出水平也确实提高了。我们认为, 在中国, 无论是对生产性还是民生性公共服务发展而言, 分权的作用都值得肯定, 因此, 通过向基层政府分权促进公共服务发展的改革值得进一步尝试。同时, 要想使分权更好地发挥作用必须有相应的配套改革, 譬如完善对政府的考核方式, 甚至可以赋予当地居民更多权利和渠道参与公共支出决策等, 从而使地方政府对居民的公共服务需求有更好的回应性。而更为关键的是, 完善转移支付制度, 使转移支付在地方公共服务建设中发挥更准确的作用。