20世纪70年代末80年代初新公共管理运动兴起后, 以撒切尔、里根为代表的新自由主义者大力倡导政府削减职能, 随后政府购买公共服务开始在西方发达国家被广泛应用。在中国, 随着国家对于政府购买公共服务指导意见的出台以及相关政策的逐渐完善, 政府购买公共服务逐渐制度化和规范化。¹在社区层面, 公共服务外包更是成为众多基层政府在职能转变背景下所做的普遍化选择。其中, 通过项目制进行服务外包是普遍的运作机制, 因为项目化外包凭借竞争机制、嵌入性过程监督能够强化基层政府对公共服务提供的实际控制。²

但是, 从2008年“中国首家社区基金会”——深圳桃源居公益事业发展基金会的成立, 到近年上海、深圳、南京、天津、北京等地建立社区基金会的积极尝试, 社区基金会现象及其背后的项目运作模式引起了社会的广泛关注:这种项目化运作与政府购买公共服务的项目化运作有何关联以及逻辑差异?

根据全球社区基金会发展报告 (2 010) , 社区基金会本质上应是一个公共资助慈善团体 (a p u b l i c grantmaking charity) , 而非纯粹的基金会。社区基金会筹资渠道多元, 通过为社区建立永久性捐赠基金, 有效开发社区中现有的各种资源并为社区公益服务。¹简言之, 从国际视野看, 社区基金会最大特征就在于社区通过自治方式将资源“取之于社区, 又用之于社区”。但在目前中国社区基金会的运作实践中, 相比较企业主导型和居民主导型模式, 政府主导型社区基金会发挥着更大的影响力。²政府主导型的社区基金会一般是出于其自身需求直接推动或应付上级要求间接推动成立, 注册资金由政府出资或募集, 运营资金主要靠出资理财所得和驻区企业及居民捐赠, 理事会成员由捐资企业或政府推荐人员担任。秘书处作为其常设执行机构, 其人员薪酬基本由政府出资购买或由政府部门、社区事业单位等人员兼任相关工作。³

社区基金会作为社区资源集聚的平台, 主要是利用政府出资款的理财收益, 或行政动员产生的企业或居民捐赠款作为运营资金, 按社区现实需求, 通过制度化的程序选择针对本社区的年度服务项目, 按照招投标方式对一些社会组织进行项目发包, 承接项目的社会组织根据相关合同要求进行社区服务的提供并接受监督及评审考核。

因此, 本文的研究问题是, 在目前很多社区公共服务的提供上, 政府为何并不直接向一些社会组织购买服务, 而是通过社区基金会这一平台, 将项目发包的审批权、以及项目结束后的验收评估权下放, 让社区基金会成为社区服务项目的直接发包方?比如本文研究对象C社区基金会所在的C街道, 每年定向从区内外各社会组织直接购买大量公共服务, 但也有很多社区文化、教育、环保类的项目却是放手让C社区基金会直接发包运作。从已有的经验案例来看, 社区基金会从项目发包到评估的整个环节, 基层政府都存在不同程度的意志渗透。那么, 政府的意志究竟是如何体现并影响社区基金会的运作?在社区基金会的运作中, 其项目化逻辑与政府内部层级间的项目制以及政府直接面向社会组织购买公共服务的项目制治理存在哪些差异?如何解释基层政府主导培育社区基金会后充分放权, 但实际上通过项目制运作却并没有减少对公共服务提供的控制?

本文通过理论抽样选择了上海市C社区基金会作为研究案例, 一方面前期搜集了大量文献, 另一方面通过对C社区基金会的工作人员、曾经推进社区基金会成立发展的相关街道领导、C社区的部分居民、承接过C社区基金会项目的社会组织工作人员进行深度访谈, 以及部分参与式观察, 试图对C社区基金会的项目化运作机制和生成逻辑进行深入全面的研究, 以期归纳出在这背后的城市基层治理中国家的策略调整。

项目制的最初缘起与中国1994年的分税制改革关系紧密, 财政分税制改革让中央政府财政汲取能力极大增强, 而对于地方政府来说, 与日俱增的事权使得其财政能力相对减小, 如何在现有的制度框架中进一步激励地方政府提升公共服务水平, 成为重要的顶层议题。因此, 中央政府开始通过财政转移支付向地方政府进行拨款, 而后省市县级政府也形成一种稳定的上下级之间的财政转移拨付关系。有学者将项目制界定为“中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式”, ⁴但随着内涵的拓展, 项目制已经成为一种能和单位制相提并论的制度精神, 塑造着当代中国国家运作的逻辑。⁵

基于项目制的分类研究, 学者们提炼出政府内部层级间项目制的分级运作机制:上级政府进行项目“发包”, 下级政府进行项目“打包”, 基层政府或组织进行项目“抓包”, 而其中行政力量的控制与反控制存在一定张力。¹对于这种张力背后政府内部层级间的互动过程, 学者们则从不同的视角作了很多精彩的分析。桂华在“农地整治”项目的研究中提出“制度外激励”, 认为项目在落实中上级政府会往下让渡部分“剩余控制权”, 以让下级政府谋取部分“灰色”利益从而推进项目完成。²陈家建、张琼文和胡俞也在研究中发现项目制虽然带来政府间权责关系的明晰化, 但下级政府仍然可以通过一些倒逼机制影响上级政府, 从而维护地方政府利益。³

很明显, 政府内部层级的项目制, 其涉及主体之间的互动, 核心逻辑在于各级政府如何增加自身对于项目的实际控制权。在此过程中项目的预期目标可能会在项目制定、申请、审核、分配、变通、转化等环节大打折扣, 从而面临事本主义逻辑与公共服务弥散性的张力。⁴李祖佩从国家自主性的角度验证了项目制在基层的资源再分配中, 精英俘获与结构替代让国家自主性严重削弱。⁵叶敏和李宽则认为基层政府对村庄的项目实施实际上是采取选择性的资源输入, 这加剧了村庄分化程度并影响项目目标的实现。⁶

从政府内部层级的治理优化上看, 项目制设计的初衷是为了集中有限的治理资源实现国家的有效治理, 其核心功能在于突破原有科层体制的束缚, 在地方性公共服务的提供上发挥了巨大的制度作用, 但它对于农村治理的负面影响也不容小觑, 比如项目运作使得“乡政”对“村治”的过度涉入、村庄精英联手垄断村庄公共利益, 最终形成“资源消解自治”困境。⁷

在城市基层治理中, 项目制治理也成为重要趋势。遗憾的是, 已有的研究主要集中在农村项目制的运作上, 对于城市基层治理中项目制运作的分类讨论较少。在目前城市治理变革中, 政府面向社会组织购买服务越来越多, 对于社会组织的项目制治理也开始引起少数学者的关注。王向民认为随着政府职能转变、政府购买服务以及项目治国三种政策的演进合流, 地方政府已经形成了对社会组织的项目制治理, 但其本质上也是一种发包体制, 只不过是政府直接面向社会组织进行项目发包, 并通过竞争机制和嵌入性过程监督实现发包方对于接包方的权力监控。⁸

在城市基层治理创新中, 社会组织的项目制治理也开始出现不同的模式。比如, 在政府购买服务的政策背景下, 很多城市基层政府并非全部直接向一些社会组织购买服务。在上海、深圳等地, 政府主导型社区基金会正呈现出快速发展和扩散趋势, 作为枢纽型的社会组织, 社区基金会借助行政动员整合社区资源, 利用项目下沉和提升社区参与为社区公共服务的提供带来了模式创新。不过, 值得注意的是, 虽然城市基层政府通过社区基金会这一平台, 将项目发包的审批权, 以及项目结束后的验收评估权下放, 但在从项目发包到评估的整个流程中, 政府的意志又是积极渗透并影响着社区基金会运作。

1914年世界第一家社区基金会——美国克利夫兰社区基金会成立之后, 国外学界对社区基金会的关注主要集中在三个方面。一是对社区基金会内部治理的关切。比如对社区基金会的项目领域、组织规模、组织愿景、运作模式的总结及其问题优化上。⁹二是以社区基金会为因变量, 探讨社区参与、社区社会资本、组织策略是如何影响社区基金会的发展。¹三是以社区基金会为自变量, 讨论它对于社区发展、社区关系及社会变迁产生的作用和影响。其中大部分实证研究揭示了社区基金会在增强居民社区参与和提升社区社会资本中作用显著, 从而能够担当社区领导者的角色。另外, 社区基金会使社会治理网络更加完善, 在促进社区发展中也发挥了地方社会变迁代理人的作用。²

而国内文献对社区基金会的研究相对较少, 主要集中在两类。第一类是探究社区基金会对于基层社区治理的现实价值。比如社区基金会的兴起有助于破解基层社区治理中的角色错位、资源匮乏、参与不足等困境, ³丰富社区共治主体, 拓宽居民参与, 提升社区自治能力。⁴第二类是介绍社区基金会运行模式以及提出本土化的建设策略。从资源提供主体看, 我国社区基金会目前有政府主导型、企业主导型和居民主导型三种运作模式。⁵从管理过程看, 与西方社区基金会的银行模式和聚集模式不同, 我国社区基金会在目前阶段呈现混合模式和类聚集模式两种倾向。⁶从国外社区基金会的经验启示来看, 我国社区基金会的推进发展需要认清使命, 抓住需求, 提高民众参与和政府支持力度, ⁷完善有关社区基金会的法律政策, 推动社区基金会的多样化发展。⁸

从整体上看, 国外对于社区基金会的研究是在其自治逻辑的基础上探究治理效果, 而国内对社区基金会的研究更多的是描述介绍居多, 而对于社区基金会运作机制背后的逻辑探究较少。与国外社区基金会的自治逻辑不同, 我国目前社区基金会的发展以政府主导居多, 其具体运作也是以项目制为核心。因此, 探究社区基金会运作中项目化机制及生成逻辑, 并将此与政府层级内部的项目制和政府直接面向社会组织购买公共服务的项目制治理进行比较分析, 有助于完善项目制这一新的国家治理机制的理论内涵, 并揭示出在不同领域中基层政府对于项目制应用的策略差异, 同时也为深化社区基金会的研究拓宽视角。

C社区基金会的筹立开始于2012年6月, 在2014年8月拿到基金会资质证书后正式挂牌运营, 与企业主导型社区基金会和居民主导型社区基金会不同, C社区基金会的发起成立由C街道办事处 (以下简称“C街道办”) 全力推动, 在构建社区基金会运作团队、筹集资金和宣传推广上, C街道充分利用了现有的行政资源。⁹

C社区基金会的决策机构是理事会, 设理事长一名、理事若干名。最新的一届理事会成员一共9人, 其中企业成员3名, 政府人员2名, 社会组织成员2名 (其中包括1名市慈善基金会代表) , 居民代表2名。作为集聚社区资源的重要连接通道, 理事会全体会议每年至少召开2次。秘书处作为常设执行机构, 设秘书长一名, 其他工作人员3名, 具体负责社区基金会日常事务, 包括项目运营、财务管理、资金筹集等。另外, 社区基金会设监事会, 主要作用为监督理事会的具体决策是否与社区基金会的宗旨一致以及秘书处的具体执行状况, 其成员共3名, 其中居民代表1名, 审计1名, 媒体代表1名。

随着上海自贸区建设的推进, 作为自贸区辖域内的C街道, 是上海航运服务的重点区域之一, 街道驻区单位中服务类企业较多, 为社区基金会的资金募集提供了较多的企业资源。但在C社区基金会成立的过程中以及运营的初级阶段, 街道发挥了主导作用, 一方面C社区基金会的出资额全部来源于C街道办拿出的400万元, 其中包括街道办的项目预算以及历年沉淀下来的慈善募捐返还款。另一方面, 理事会与监事会成员的代表结构和具体推荐工作也由街道最终敲定。

资金募集是C社区基金会除项目运营外最核心的工作之一, 截至目前其主要资金来源于C街道办400万元出资额的固定收益以及部分来自社区居民和驻区企业的捐赠。通过对社区意识的持续培育, 目前C社区基金会的资金募集在传统“一日捐”、社区专项基金的基础上, 还开发出社区众筹在线平台, 它主要采用网络众筹概念, 由组织或居民发起个性化“社区公益项目”, 让居民“定向”募款, 让捐助者消除“捐款去哪儿了”的疑问, 形成捐助者的社区认同感。不过就整体而言, 当前C社区基金会资金募集仍然面临持续性不高、运作压力较大等问题。由于基金会的年度运营管理费用不得超过当年总支出的10%, 因此C街道办出面, 通过协调下属社会组织服务中心负担了C社区基金会秘书处团队中除秘书长以外3位成员的工资和相关经费, 极大减轻了部分运营压力。

与一般草根社会组织不同, C社区基金会由政府主导成立, 更多地承担了枢纽型社会组织的功能和作用。在社区基金会的年度重点项目计划上, C街道办会通过理事动员等影响部分项目的方向性选择, 但在项目的具体发包上, C社区基金会也努力发挥自主性, 积极地进行项目制发包角色的建构。社区基金会秘书处一位工作人员对此介绍道:

“我们会根据社区的需求以及理事会最终同意的项目指导要求, 去寻找能够承接项目的社会组织。我们会邀请街道区域内的社会组织, 有时候也会找街道外的社会组织, 比如像区里的或者是在很多街道都有业务的并且比较有名的社会组织, 是我们重点考虑的。寻找和对接承包项目的社会组织, 都是由我们来具体操作。” (YJSJH20150617-2)

不过, 作为部分社区服务项目的直接发包者, 社区基金会的自主性是有限的, 对于一些可能会有较大影响力的项目, 街道办会直接提出要求。这位工作人员说:

“我们初步对接好以后, 街道也会把项目的一些具体要求或者期待能达到的预期效果进行再进一步的沟通。” (YJSJH20150617-3)

以2016年Y资助计划项目为例。每年三、四月份, 社区基金会会向部分口碑较好的社会组织发出邀请函, 邀请这些社会组织机构申请社区公益服务项目。社区基金会根据街道办的指示拟定相关项目要求, 符合申请的社会组织机构根据要求参加社区基金会举办的项目评审会。Y资助计划项目申请要求如下:申请机构是在上海市民政部门注册登记且历年年检合格的社会组织;项目服务于C社区的老人、未成年人、妇女及残障、失业群体, 或有助于解决C社区的特定公共问题;项目主要在C社区范围内开展;单个项目预算不超过10万元;项目周期不超过一年;完成指定的项目申请文件并配合完成基金会的背景调查;参加公开评审会, 能用幻灯片展示项目计划并答辩。

社区基金会发布项目邀请以后, 各社会组织根据相关要求填写项目申请材料。在Y资助项目中, 社区基金会在三、四月份组织项目评审会, 并邀请专家评审, 组织由居民代表组成的大众评审, 最终根据项目团队陈述、专家评审意见以及大众评审投票, 共同决定哪些项目可以在社区落地开展。在2016年Y资助项目评审会上, 经过最终评选, 8个项目获得通过并获相应资助。项目于当年7月正式启动, 项目周期为一年。

C社区基金会的项目运作更多集中在社区的微观服务领域, 项目通过公开招标或定向招标被一般社会组织接包以后, 会通过与社区基金会的密切沟通和精准对接实现项目的成功落地。

但是, 整个项目的最终实施, 却离不开C街道办的组织动员和行政网络的支持。C社区基金会跟承接项目的社会组织对接以后, 在其真正实施过程中通常需要街道层面和各居委会层面的紧密协调。比如, 2016年Y资助计划项目在前期实施过程中, 就大量依靠了居委办层面的动员, 而这之前没有发动居委办动员的一些项目就面临过参与低效、覆盖面有限等运作困境。另外, 在项目推广、后期跟进和宣传上, C社区基金会和实施项目的社会组织也是通过街道办和居委办层面的联合动员达到效果最大化。C社区基金会Z秘书长表示:

“我们很多涉及户外场地的项目, 经常会受到自己解决不了的因素影响, 比如一些大型的项目活动, 经常会有公共安全、预算超支、合作方变卦等方面的影响, 所以很多时候还得让街道领导出面帮忙协调。” (YJSJH20150617-4)

另外, Y资助计划项目在实施阶段, C社区基金会会邀请部分社区居民一起对相关服务项目进行实地探访, 让社区居民能够了解项目进展, 从而推动居民后期的参与和支持。

与其他政府购买服务一样, C街道以C社区基金会作为平台进行项目发包同样是以具体的项目为标的, 向社区内或区级政府辖内的一般社会组织购买服务。其中, 每一个社区服务项目都是具体明确的, 有特定的服务时间段、特定的服务对象, 以及特定的项目要求。比如, 2016年Y资助计划项目周期均为一年, 其服务对象和项目要求、项目资金在服务合同中有着清晰规定。

整个项目评估也分成两次评估。一次是中期评估, 一次是项目结束考核评估。在2016年Y资助计划项目的中期评估会上, C社区基金会会要求项目接包方提交中期报告, 并选择5位来自高校、专业评估机构以及社区的代表作为中期评估的特邀评委, 其中4位评委须是居住或者是工作在C社区。在具体评估环节中, 首先由承接项目的社会组织代表陈述项目前期进展, 再由特邀评委审核书面材料并对项目进行提问点评, 但更为核心的是项目承包方根据评委意见形成后期改进计划, 以使得项目效果达到最大化。

等到项目实施结束, C社区基金会组织理事会成员、部分专家学者、居民代表会再次进行联席考核, 考核结束后项目即终止。另外, 在社区基金会的项目运作中, 作为项目的直接发包方, C社区基金会会定期向街道办进行书面报告。其中一位工作人员表示:

“我们社区基金会是由街道的一位副职领导分管, 社区基金会的整个运行状况和项目进度, 我们会通过社会组织服务中心每两个礼拜进行一次书面报告。” (YJSJH20150617-3)

项目结束以后, 社区基金会会将年度所有项目具体情况汇总并形成项目报告上报街道办, 为街道办年度或季度工作总结作参考, 也方便为下一年度新的项目方向规划作参考。C社区基金会Z姓秘书长对此提及了一些个人的看法:

“街道会经常让我们出一些报告, 实际上就是让社区基金会的很多项目能够变成街道年度的某些工作亮点。所以我感觉街道在指导社区基金会工作的时侯, 有些要求并没有前瞻性的视角, 很多时候是应急、补缺而不是考虑长期发展。” (YJSJH20150617-4)

从C社区基金会的项目制运作中, 我们试图探究其中的运作机制。社区基金会的项目化运作主要包含项目发包、项目抓包、项目接包和实施、项目验收和定期上报四个环节。在这四个环节中, 我们能清晰看见项目运作过程中社区参与程度的极大提升, 但同时也注意到基层政府在项目运作中的重要影响。

首先, 政府主导培育社区基金会的发展, 并在结构和过程上均存在不同程度的意志渗透, 从而能够间接影响社区基金会的项目发包。社区基金会的项目发包一方面是基于对社区居民实际需求的准确甄别, 另一方面是经过理事会成员讨论之后形成的最终项目方案和具体细节要求。街道办虽然较少直接插手项目发包, 但对于理事会成员的组成却有重要决定权, C社区基金会Z姓秘书长对此印象深刻:

“我们理事会的很多成员都是街道领导动员他们来的, 他们能进来, 也是给街道领导面子, 理事会成员中其实并非所有人都能真正认同公益的理念, 这个我就不多说了。去年我们推选了几位理事候选人, 一位是红十字会的, 还是市残联基金会的成员, 也有企业背景。还有一位是本社区的创业青年, 是准备作为未来本土民营企业家的代表加入的, 他们对公益的理念也比较正确, 真的是做公益, 部分理事会成员同意, 但街道最终不同意。” (YJSJH20150617-1)

另外, 由于C社区基金会在实际的项目运作中与街道下属社会组织服务中心出现部分职能重叠, 也为街道对社区基金会的意志渗透提供了便利。Z姓秘书长坦陈:

“我们自己这个团队实际上很小, 很多事情跟街道那边的社会组织服务中心是互补合作的, 当街道感觉我这边不太听话的时候, 很多事情就让社会组织服务中心来做。” (YSJH20150617-1)

社区基金会在运营初期, 很多承接项目的社会组织, 甚至认为C街道办主导成立的社区基金会就是准政府机构, 社区基金会的项目就是街道办的项目。一位承接过C社区基金会项目的社会组织负责人表示, 街道办经常对一些影响颇大的项目提出各种各样的“要求”, 项目方案也经常反复被修改。他说道:

“一般社会组织现在更喜欢跟企业签一些服务合同, 因为企业更加看重结果。C社区基金会的项目跟政府相关的工作比较紧密, 我们做起来太麻烦了, 许多时候街道既要我们把项目方案尽可能细化, 又要确保在项目过程中能够尽可能达到他们的要求, 一个方案经常会改来改去。” (YJD20150714)

其次, 在社区服务项目的抓包过程中, 社区基金会能够自主制定相关抓包程序和具体环节要求, 并监督申请项目的各个社会组织按照程序竞标并最终负责签约, 在这一环节街道办干预较少。但在第三个环节, 也就是具备相应服务能力的社会组织在项目接包和实施的过程中, 街道办层面的组织动员和以居委会为主体的半行政化网络是社区基金会项目运作能够成功实施的重要条件, 政府的动员能力和项目支持力度成为影响项目能否成功的关键因素。这种支持力既是社区基金会自主性有限的自变量, 也作为因变量被逐渐扩大的居民参与影响着。

C街道办一位分管社区基金会工作的Y姓领导对此认识颇深:

“刚开始社区居民对社区基金会的认知是非常有限的, 很多社区居民都不理解它是干嘛的, 你在项目推动、宣传的时候倒不如说这是C街道办事处的社区基金会, 这样他们才能接受和参与, 所以刚开始的时候我们就说社区基金会就是街道下面一个干事情的部门。每次活动实施的时候, 我们街道跟下面的居委先进行动员, 居民才知道这个活动并参与进来。现在情况好一点了, 我们在开展工作的过程中, 也开始让居民逐渐参与项目, 让居民在项目中发挥作用, 目前我们也能明显感觉到社区居民对社区基金会比以往要认知更深一些了, 不再是那么肤浅了。” (YSJH20150617-6)

最后, 在项目结束后, 社区基金会进行项目验收评估, 并定期将项目情况上报街道办, 为下一轮项目设计和政府工作提供参考。值得注意的是, 社区基金会在项目结束后并非将评估信息公开, 而是内部交流。前述分管社区基金会工作的Y姓领导, 对此谈及了个人的一些看法:

“社区基金会目前名义上都在谈要讲究公开和透明, 但实际上在前期的发展中如果过于公开和透明, 老百姓看到一些信息后产生不理解, 很可能会阻碍它的发展。之前就有社区居民质问为什么社区基金会的账目费用里有管理费、办公经费, 还有税收, 居民捐的钱是不是很多就这样浪费掉了, 他就觉得钱直接捐给死了的, 或者是特别苦的居民, 最为实在。他不知道公益带来的变化会带来更大的益处。我个人认为这就是授人以‘鱼’和授人以‘渔’的区别。当然, 在整体目标上社区基金会当然要追求公开透明, 但目前有些环节上还是应该设计模糊一点。” (YSJH20150617-6)

在社区基金的项目化运作中, 政府组织是影响其发展的重要变量。政府为何并不直接把项目发包给准行政化的居委组织或者直接面向一些社会组织购买服务, 而是通过社区基金会这一平台, 将项目发包的审批权, 以及项目结束后的验收评估权下放, 让社区基金会成为社区服务项目的直接发包方, 其背后的政府意志值得关注和研究。由于组织社会学极大关注制度、成本以及社会网络、有限理性对于组织逻辑的影响, 根据C社区基金会的案例分析, 本文试图从组织社会学的视角对此作出相关解释。

不管是政府内部层级间的项目制运作, 还是直接面向社会组织购买服务的项目制治理, 政府均为直接的项目发包方, 在甄别社区实际需求上具有客观上的信息不对称特征。一方面, 作为项目的直接发包方, 政府必须事先设计好完备的项目体系以及严格的审计体系, 才能够保证整个项目资金的管理使用符合规范要求。但是, 政府事前的规范设计并不能保证项目资金能够真正解决社区的实际需求, 甚至刚性的规范要求会让项目资源的落地与社区实际需求产生更大的偏差。另一方面, 政府内部层级间的项目制以及政府直接面向社会组织购买服务的项目制治理使得社区公共品供给的资源筹措更多地来源于“制度内”, 社区公共服务供给更加趋向于一种自上而下的决策机制, 这种自上而下的决策机制使得政府无法通过项目制有效地获取社区居民的公共品需求, 加之利益协调过程涉及更多流程和规范程序, 社区服务供给面临低效和低回应性的困境。

在社区基金会的项目化运作过程中, 基层政府通过培育引导社区基金会形成资源集聚的平台, 并充分利用了社区基金会在获取地方性知识和社区资源上的天然优势。具体来说, 在社区面临的系列治理困境中, 作为激活社区资源的有效方式和路径, 社区基金会自下而上的项目设计机制能够准确明晰社区成员的多元偏好, 从而对社区需求更具敏感性。曾经力推C社区基金会成立的N姓街道办领导说:

“成立社区基金会, 主要是基于政府效能提升这个方面引发的, 在街道真的是感觉事情越做越多, 所以政府的一些职能的确要剥离, 尤其是政府没有能力做或者做不好的, 要剥离出去。基于对整合政府资源、满足社区多元需求提高服务效率的考虑, 我们认为这样的平台第一要有信任, 有信任才能整合资源, 第二要体现专业, 第三要考虑社区和谐的问题 (满足多元需求和整合资源, 首先要和谐) , 最终选择用社区基金会来推进。从社区基金会这两年的运作实际来看, 首先要承认的是它在社区实际需求的甄别上, 比街道去做要有优势和效率, 尤其是几次项目下来以后, 居民对此的回应性和参与热情提高不少。” (LJZJD20150618)

因此, 街道办以社区基金会为平台进行项目发包, 避免了作为直接发包方需要承担的需求甄别责任以及设计项目配套的规范体系。项目审批权和验收权下放至社区基金会, 虽然也会基于实用主义原则进行部分意志渗透, 但相对而言提升了整体的社区服务效率。组织形态上具备扁平化特征的社区基金会, 在提升自主性和服从基层政府意志的平衡中, 对参与社区服务提供的社会组织进行项目支持。一方面, 基层政府实现了对社区公共服务的间接性购买, 满足了社区居民的多元化需求, 缓解了多元化需求与传统科层化供给的矛盾。另一方面, 在社区服务项目实施的过程中, 社区居民的参与能力得到提升, 多元主体间的平等伙伴关系得到改进, 基层政府与社区基金会、其他社会组织、驻区单位、社区居民等多元主体协作共治的格局得以夯实, 社区治理中的政府回应性得到提升。

现有研究表明, 政府内部层级之间的项目制具有强烈的“资源依赖性”甚至出现资源输入内卷化态势。¹具体来说, 在分级处理的运作过程中, 由于“委托—代理”关系中的激励和授权的不充分, 不同层级政府间的作用无法得到有效发挥并形成合力, 组织矛盾会大量出现, 而这些矛盾的解决仍旧依赖政府各种资源的进一步输入, “资源依赖性”特征逐渐强化。在政府直接面向社会组织购买服务的过程中, 也同样存在社会组织的资源依赖现象, 即在社会组织的项目制实践中, 社会组织的长期运作依赖于行政资源的持续供给。

但在社区基金会的项目制运作过程中, 这种资源输入的内卷化态势得以控制并逐渐降低, 基层政府的运作成本和监管成本也大大降低。首先, 街道办主导发起社区基金会, 但在运作中形成多元化的资金筹措模式, 除了政府出资额形成的年度固定收益, 社区基金会面向驻区单位、居民个人的资金筹集也是维持自身发展的重要来源, 避免了对于行政资源的过度依赖。C社区基金会秘书长在受访中说道:

“虽然在发起阶段, 政府在这块投入的比重比较大, 400万出资额都是街道投入的, 但社区基金会后期是要自己进行造血的, 形成社区资源的蓄水池, 我们现在面向企业的募捐比重逐渐在提高, 社区居民的募捐参与情况也比刚开始好多了, 不像刚开始好多都是依赖街道。” (YSJH20150617-3)

其次, 社区基金会的发展, 使得社区能够夯实共治机制并形成一种比较高效的社区公共服务投入机制。社区基金会的项目运作不断提升驻区单位和社区居民的有效参与, 许多有助于项目推进的社区知识在此大量汇集, 大大减少了社区服务落地所需的交易成本, 以及街道的治理成本和监管成本。随着初期尝试的经验反馈以及运作能力的提升, C社区基金会在传统Y资助计划外, 又整合街道已有的“自治金”项目, 并将项目立项、申请、评审、执行、评估的流程规范化, 建立健全了以“自治金”为主要内容的自下而上的自治议题和项目形成机制。另外, C社区基金会制定了正式规则文本, 鼓励居民和企业捐款人代表参与募集资金使用的决策讨论、项目执行和项目检查监督。同时C社区基金会会定期接受公益项目和活动资金申请, 通过组织公开评审来决定项目的立项, 因而能够契合本社区需要。在项目资金使用上, C社区基金会严格按照评审结果使用资金, 并接受审计师事务所的财务审计。

基层政府在社会治理中发挥着核心主体功能, 同时也承担着相应的责任风险。在社区治理的过程中, 街道办等基层政府机构也在高度关注自身各种可能存在的风险, 并根据社区中不同的风险状况来选择相应的治理结构或治理方式。在和谐社区的建设中, 风险转化也成为基层政府的重要治理策略。社区治理中的风险转化, 主要是指社区治理中不同来源、性质或造就的责任主体等可能存在差异的不同风险之间的转化。对于街道办等基层政府而言, 政治风险相比其他风险的紧迫性和危害性更大, 比如居民因对社区公共服务供给、管理的不满而进行的上访或者抗争, 导致社区冲突或者降低政府绩效等。如何将社区内部可能存在的政治风险转化成其他风险以增强社区稳定和谐成为基层政府考虑的重点。

C社区基金会的发起与运作, 为C社区治理中的风险转化提供场域和具体路径。具体来说, 有了社区基金会这一平台, 即使出现部分居民对社区服务供给中的具体项目产生不满甚至抗争, 也不再是直接寻求上访、制造群体冲突直接让基层政府承担风险, 而是基层政府、社区基金会、一般性社会组织与社区居民通过相应的参与机制和协商路径共同解决问题, 从而避免社区不稳定或者降低基层政府绩效。力推C社区基金会成立的N姓街道领导说:

“我们发起社区基金会, 有一个重点考虑就是社区和谐的问题, 现在社区居民的结构开始多元化, 不同的群体对政府的期待和要求都不一样, 之前 (他们) 一有问题都来街道这边闹。我们搞了社区基金会的尝试以后, 居民有服务需求可以向居委反应, 或者直接向社区基金会表达, 在项目的服务过程中也随时能够跟社区基金会反馈意见。这两年下来, 我感觉社区基金会在社区和谐聚力这块的作用越来越大, 以后会更大。” (LJZYD20150618)

很明显, 以往街道办面对的风险不确定性, 多是社区居民层面参与渠道的缺失而引发的各种冲突, 这种风险不确定性向社区基金会、一般社会组织以及社区居民之间基于合作和参与过程中产生的损失不确定性转化以后, 原本基层政府与社区居民的直接关系转化成社区内部多元主体之间的关系, 并且其中社会的力量得以大大增加, 在社区治理中基层政府的策略应对具备了更多的主动性和灵活性。

政府内部层级的项目发包, 曾经使得社区层面公共服务的提供主要直接依赖于财政资源的拨付。但越来越多的实证研究显示, 项目资源的直接输入, 不可避免地带来社区“资源消解自治”困境。具体来说, 行政逻辑在社区层面的过度干预以及社区公共利益的精英垄断, 逐渐使得社区自治的治理架构趋于形式化和表面化。以往的政府项目进社区并没有从本质上带来社区自治的升级, 更多的是一种单向度的资源输入, 社区自治呈现出“去自治化”现象。¹同样, 在政府直接面向社会组织购买公共服务的项目制实践中, 政府通过竞争机制以及嵌入性的过程监督实现了发包方的有效监控。另外, 在这一过程中, 政府通过对项目制的细化和专业化分割造成社会组织无法联合和类型的失衡, 从而强化单向度的权力控制。²

而社区基金会的运作, 其长期追求是将社区资源取之于社区用之于社区。在其资源整合中能够提升社区参与水平以及居民对于社区公共性的价值关怀, 从而缓解政府发包体制下的“资源消解自治困境”。我们在调研中发现, 不管是C社区基金会的运作团队, 力推社区基金会发展的街道办领导还是社区居民均对此表示认同。Z姓秘书长对比社区基金会从刚成立到现在的巨大差别, 她感触很深:

“虽然社区基金会在实际运作中存在很多困难和压力, 但就提升社区自治效果来看, 这是有目共睹的, 社区参与和社区回应水平有了很大提升, 社区公共性的理念开始得到很多居民的认同, 我觉的这就是社区基金会对一个社区而言最大的价值所在。” (YSJH20150617-4)

另外, 基层政府对于社区基金会的发起和推进, 体现出对于基层治理逆行政化创新的努力。当前城市治理的行政化逻辑工具理性特征明显, 面临的现实困境也愈加突出。为了改变传统行政力量面面俱到式的管理风格, 部分基层政府在社区层面通过增加新的治理主体, 从相反的方向弱化传统的行政化逻辑, 让行政力量有序地退出部分社区事务管理, 最终使得城市基层治理中行政力量适度收缩, 社会力量持续增强。¹社区基金会的现实实践, 与基层政府逆行政化创新的理论思路高度契合。社区基金会关注地方性知识以提高治理的差异化和回应性, 有利于在社会治理中夯实多元主体协作共治的格局。作为一种扁平化组织, 社区基金会同样强调多元主体间的平等伙伴关系以及公民的实质性参与, 其本身所依赖的资源也是多方提供的。因此C社区基金会的发展, 及其对于传统项目制下“资源消解自治”困境的缓解, 也是基层政府逆行政化创新的努力结果。这正如曾经力推C社区基金会发展的街道办N姓领导所说:

“以前我们街道对于社区服务是有很多项目经费的, 主要是街道与居委通过一个个项目来提供服务, 做的很辛苦, 经常吃力不讨好, 居民反而参与很少, 都在等着服务。现在通过社区基金会, 我们把这个自治金的概念, 重新定位了下, 我们让居民自己借助社区基金会这个平台来做。等它发展到正轨以后, 用社区的资源来解决社区的事情, 因为这事关每一个居民的社区福利, 居民和社区组织来参与的理由会更多, 动力会也更大。” (LJZYD20150618)

从以上分析可以看出, 项目制作为一种治理方式, 开始从政府内部层级治理向社会治理领域拓展和延伸, 其应用形式、运作环节和生成逻辑也发生了相应的变化。一方面, 国家与社会之间实质性的平等关系还难以完全达成, 行政化逻辑在社会治理中强势存在。另一方面, 社会治理的主体日益多元, 社会力量在公共事务中的作用愈加突出, 国家与社会互动中衍生出来的关系结构与政府内部科层等级关系存在着根本性差别。因此, 项目制向社会治理领域的拓展和延伸面临着更多的制度选择空间。基于上述讨论, 笔者试图总结出社区基金会运作中的项目制逻辑, 及其与政府内部层级间的项目制以及政府直接向社会组织购买服务的项目制之间的差异性。

1.政府内部层级间的项目制。这也是很多学者最初关注的传统意义上的项目制, 主要存在于政府财政转移支付领域, 其项目属性也多为政府财政专项项目。其中, 行政“发包-抓包-打包”的分级运作是其核心机制。政府内部层级间的项目制本质目标是为了集中有限的行政资源实现治理的有效性, 在促进经济发展方面应用广泛。从涉及的核心主体看, 政府内部不同层级间的项目制更多的是体现出上级行政组织-下级行政组织 (包括像村居组织这样的准行政组织) 的内在关系结构。因此, 这类项目制主要是基于政府中心视角下内部层级间的财政关系及其行为结果, 体现的是官僚体系内部治理优化的逻辑。

2.一般社会组织中的项目制。在政府直接向社会组织购买公共服务的实践中, 这种类型的项目化运作比较常见。从各地已有的此类项目来看, 一般社会组织中的项目制较多地体现在市、区级政府及职能部门的民生服务项目中。相比政府内部层级间的项目制, 其分级运作机制更加简约, 主要是通过“行政发包—社会组织抓包”来形成一种单向度的权力控制, 也有学者称之为“管家关系”¹。在当前政府大力进行职能转变的政策背景下, 地方政府期望通过优化社会组织的项目制治理, 从而为社会提供更加高效优质的公共服务。从内在关系结构上看, 它主要表现为政府与社会组织的直接互动。因此, 一般社会组织中的项目制更多的是体现国家与社会关系视角下项目运作中的政社互动, 只不过其过程是由政府主导控制。

3.社区基金会运作中的项目制。从社区基金会的地方实践来看, 其项目化运作更多地体现在城市社区治理中的微观项目中, 比如社区教育、社区助老、社区环境卫生、社区文化服务等。在分级运作上, 与前两者不同, 社区基金会的项目制运作中政府的控制手段更加隐蔽化和柔性。具体而言, 基层政府作为国家意志的化身, 对社区基金会的发起、运营均存在不同程度的渗透, 从而在结构和过程上间接影响社区基金会发包, 而非自身直接承担项目发包方的角色。在社区服务项目的抓包和社会组织的接包和实施中, 街道办等基层政府机构也会对社区基金会充分放权, 等项目完成再由社区基金会进行项目验收考核, 只不过社区基金会需要就项目运作情况定期上报基层政府。从前文所述案例可以看出, 作为项目直接发包方的社区基金会, 处于基层政府和一般社会组织的中间地带, 更多地体现出枢纽型社会组织的功能, 并努力维护自身自主性的发挥和服从基层政府意志的平衡。因此, 社区基金会的项目化运作, 直接嵌入了“基层政府-枢纽型社会组织-草根社会组织”与社区居民的多重互动关系, 这也是基层政府试图通过弱化行政控制增强社会力量来提升社区治理水平的努力和尝试。

通过C社区基金会的案例分析, 以及三种项目制逻辑的比较中, 我们可以发现项目制在社会治理领域中的新动向。

第一, 项目制在社会治理领域的拓展, 有利于重塑基层治理机制。在本文案例中, 社区基金会的项目化运作嵌入了“基层政府-枢纽型社会组织-草根社会组织”与社区居民的多重互动, 虽然其生成逻辑与英美社区基金会的自治逻辑有根本差异, 但通过项目化的运作机制, 促进了整个社区自治与共治能力的提升。政府主导型社区基金会作为依附于基层政府的枢纽型社会组织, 实际上接受基层政府的领导和指导。通过在结构和过程上的影响渗透, 基层政府能够体现出自身的意志。与此同时, 社区中的居民代表和驻区单位, 也通过社区基金会理事会、监事会的平台, 拓展了对于社区公共事务的参与渠道。

第二, 项目制在社会治理领域的延伸, 有利于增强治理的有效性。本文案例中社区基金会的项目化运作, 使得社区公共服务的供给体系, 在传统自上而下供给服务的基础上, 多了一种自下而上的服务供给方式。基层政府作为国家意志的代表, 通过社区基金会的项目化运作来动员社区资源解决社区问题, 促进社区建设, 既降低了治理成本, 又保证了治理的有效性。

第三, 项目制更像是基层政府在社区治理中采用的一种更为隐蔽化的柔性控制机制。具体来说, 社区基金会的项目制运作, 一方面体现出专业性在社区公共服务提供上的正向作用, 另一方面也给街道柔性控制社区基金会以及社区公共事务提供了可操作路径。因为基层政府可以凭借人事机制影响社区基金会的决策及间接影响其项目发包。另外, 项目制运作流程的清晰化特征、项目方案设计和服务合同的易监控性、项目运行的行政网络支持都为基层政府的柔性控制提供了便利。因此社区基金会通过项目制带来自下而上的参与, 其实并未弱化基层政府的影响力, 只是在治理方式、风格上发生了转变。

本文通过C社区基金会的案例, 来分析政府主导型社区基金会的项目制具体运作机制和生成逻辑, 阐述了其与政府内部层级间的项目制和政府直接向社会组织购买服务的项目制之间存在的差异。本文研究表明, 政府主导培育社区基金会的发展, 并在结构和过程上均存在不同程度的意志渗透。尤其是在项目提供的过程中, 街道层面的组织动员和以居委会为主体的准行政化网络是社区基金会项目能够成功实施的重要条件。但即使如此, 社区基金会的项目制运作仍然促进了整个社区自治与共治能力的提升。对于基层政府而言, 社区基金会的项目制逻辑类似于一种更为隐蔽化的柔性控制机制, 这种策略调整, 能够提升社区服务效率和增强回应性, 同时也降低了基层政府的运作成本和监管成本, 更重要的是它为基层政府带来风险转化, 并且缓解“资源消解自治”困境, 推进了基层政府逆行政化创新。

当然, 在现阶段, 政府主导型的社区基金会在项目制运作中面临着筹资的连续性低、项目参与的“老面孔”、服务项目存在“碎片化”等挑战, 社区基金会的项目制模式, 对于当代中国城市社区治理的价值贡献还需进行更长时间的考量和判断, 但这些创新尝试有助于拓宽当前基层社区治理的思路。下一步需要研究的是, 个别地区出现的企业主导型和居民主导型的社区基金会, 其具体运作模式能否对政府主导型社区基金会的项目制优化产生更有力的经验借鉴, 搭建出可行的互助网络并形成合力来推进社区治理创新, 为优化社区服务供给体系和社区治理能力添砖加瓦。