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【2018.05】乡村振兴过程中公共事务的“精英俘获”困境及自主型治理——基于H省L县“组组通工程”的个案研究
2018-12-14 17:01:07 来源:社会主义研究 作者:陈亮 谢琦 【 】 浏览:653次 评论:0

    一、问题的提出

税费改革后,基层政府及代理人的行为模式发生了很大的改变,由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下,基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”,这一情况的出现,为精英提供了活动的空间与舞台。伴随乡村振兴战略的实施和推进,精英们凭借自身优势,直接或间接地支配政策的执行、项目的实施以及资源的分配,造成乡村振兴过程中公共事务治理出现公共利益受损、公共性不足等问题。一言以蔽之,“精英俘获”困境是当前乡村振兴过程中公共事务治理出现的突出问题。乡村振兴过程中公共事务的“精英俘获”现象有哪些类型?如何进行区分?基于非货币型项目为个案,“精英俘获”产生、过程、逻辑呈现出怎样的机理?这些问题需要我们在理论上、案例选择上做更为深入的分析和具体的探讨。有鉴于此,本文选取HL县“组组通工程”的多个典型个案为例,试图探讨不同类型“精英俘获”的产生、过程,深度解释“精英俘获”的运行逻辑,并提出自主型治理的建构思路以及具体路径。一方面,在理论上拓展对乡村振兴过程中公共事务“精英俘获”困境的研究;另一方面,在实践上为乡村振兴过程中公共事务“精英俘获”困境的破解提供一定的现实指导。

    二、乡村振兴、公共事务治理与精英俘获:一个文献梳理

(一)乡村振兴的全景梳理

乡村振兴一经提出,就引起理论界与实务界的广泛热议。首先,体现在对乡村振兴内涵的探讨上。官方的文本解读是权威性的依据,十九大报告指出,乡村振兴战略“要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”。围绕官方的文本定位和轮廓,论者们进行了更为深入的探讨。具体来说,体现在:围绕产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的“五位一体”要求,进行深层次阐释;乡村振兴涉及农业农村优先发展和农业、农村、农民现代化的有机统一;将其视为社会主义新农村建设的继承、升级与发展;基于历史序列的发展,认为乡村振兴已进入到农村地域空间综合价值追求新阶段或全新战略理念下的创新型发展;乡村振兴是应对新时代中国社会主要矛盾变化的重大举措。

其次,体现在对乡村振兴外在环境的分析上。一是宏观环境——新时代我国社会主要矛盾的变化,是乡村振兴战略提出的历史背景。二是中观环境——国家现代化“补短板”的要求,其中,农业农村现代化是薄弱环节,乡村振兴是“补短板”的对标战略。三是微观环境——经济因素以及文化、生态、福祉和社会治理等因素的叠加是乡村振兴的影响因素。

再次,体现在对乡村振兴域外经验与实践的总结上。发达国家在乡村振兴的认识和建设经验,可以为我国乡村振兴战略提供学习与借鉴,张军选取了美国、法国、韩国、日本的乡村振兴实践,总结了其中的一般经验。此外有些学者围绕具体国家或区域进行了更为详细的总结,如德国乡村规划探索、日本乡村振兴中价值观层面的突破、英美乡村发展经验 、韩国新乡村运动等等。

最后,体现在对乡村振兴实践路径的探讨上。大致 来看,集中在:(1)做 好顶层设计,如乡村振兴法的出台、乡村振兴规划、乡村振兴标准等等。(2)推动体制改革,如城乡二元结构的突破、土地制度的改革、户籍制度的改革、资金筹集制度的优化等等。(3)设置专门机构,如在国务院和各级地方政府有关部门设 立专门的乡村振兴机构,作为组织保障。(4)机制创新与多维探索,如机制创新、产业发展、科技创新、人才培育、社会基础建设、生产生活秩序保底、人 居社会建设、农业规模经营、农业农村现代化等等。

(二)乡村振兴中的公共事务治理

乡村振兴中的公共事务治理是一项系统且复杂的整体性工程,学者们围绕不同的视角或问题进行了针对性探讨。针对传统乡村管理模式显现出基层政权“悬浮化”、乡村管理“单一化”、自治组织“行政化”、村支“两委”“不在场”、农民态度“冷漠化”等困境,张新文等提出通过乡村治理转型来推动乡村振兴的思路。针对如何发挥党组织在乡村振兴治理体系中的作用,蔡文成认为基层党组织应当树立先进治理理念、优化治理体系、提升治理能力、创新治理方法、营造治理环境,不断推动乡村治理现代化针对乡镇政府职能如何适应乡村振兴战略下的公共事务治理,黄建红从“上下”维度乡镇政府职能重心位移、“左右”维度乡镇政府职能关系重构、“前后”维度乡镇政府职能方式转型等提出乡镇政府职能转变的构想。针对乡村振兴进程中乡村治理体系的重构,刘伟认为基层干部是关键行动者,他们是创造性重构乡村治理体系,处理好自治、法治与德治关系的主体性力量。

(三)精英俘获

国内对精英俘获这一主题的关注,主要侧重于产生机理、综合影响、规避策略三个方面。(1)关于精英俘获的产生机理,邢成举、李小云比较早地从项目区域内外力量的互动与合力、参与式发展悖论的存在、农村社会分化及精英角色转变、发展项目信息与参与权力的不均衡配置和发展项目的门槛效益等多个方面进行了阐释逻辑上看,精英俘获的产生具有复合性,是国家治理转型、基层治理逻辑、村庄社会变革以及农民处事逻辑综合作用的结果。(2)关于精英俘获的综合影响,论者们认为,精英俘获容易造成固化的排斥、治理内卷化、地方分利集团、贫困代际传递、政策执行失灵等问题。(3)关于精英俘获的规避策略,尽管没有普遍性的共识,但无疑以下几个方面,诸如,制度优化、强化干部监督、提升农民主体性、协商治理、信息公开、专项治理运用等是讨论的焦点话题。

上述关于乡村振兴、乡村振兴中的公共事务治理、精英俘获的研究为后续研究的深入奠定了知识基础,但既有研究缺少对“精英俘获”困境的深描与类型学分析;既有研究个案分析,多集中为低保、贷款和各种农业补贴等货币型项目,缺少以非货币型项目,如,以扶贫路为个案探讨“精英俘获”困境的实证研究。本文选取HL县的“组组通工程”的多个典型个案为例,试图探讨乡村振兴过程中公共事务的不同类型“精英俘获”的产生、过程,深度解释“精英俘获”的运行逻辑,并提出自主型治理的建构思路,以此在理论与实践上拓展对乡村振兴过程中公共事务的“精英俘获”困境的研究。

    三、概念界定与类型学分析:乡村振兴过程中公共事务的“精英俘获”困境的深度描述

(一)概念界定:何为“精英俘获”

“精英俘获”(Elite Captu re),与奥尔森描述的“分利集团”、杜赞奇描述的“营利型国家经纪”内涵大致相同,指的是公共资源为少数,通常是政治或经济上的权势集团所篡夺,以牺牲政治或经济上影响力式微的群体利益为代价的一种现象。国外语境中的“精英俘获”通常是政治、经济层面的精英自利行为,放到中国语境来说,情况要复杂得多,经济能力、家族势力、政治身份、文化声望的凭借,都可能使一些人在基层社会中成为精英或“能人”,自然也都可能成为“精英俘获”的凭借资源。依靠这些资源,他们获得了超越普通大众的比较优势,进而实现占有公共资源、个人利益最大化的目的

结合前人的研究以及经验观察,本文无意从普适性的维度给“精英俘获”下一个广涵性的定义,而是将“精英俘获”的发生场域界定在基层社会治理实践中探讨各类精英的自利行为。本文中的“精英俘获”,指的是在基层社会治理中,地方精英凭借自身优势,直接或间接地支配政策的执行、项目的实施以及资源的分配,进而使得基层社会治理出现公共利益受损、公共性不足的一种现象。

(二)类型学分析:乡村振兴过程中公共事务“精英俘获”的四种类型

类型学分析是对研究对象进行高度抽象的一种分组归类的方法体系,既涉及对研究对象类同性的提取,也涉及异质性的区分,即,按照研究对象的类同性、异质性进行整体归类,实现更好地辨别和剖析研究对象内部结构的层次性、共性、个性的目的。乡村振兴过程中公共事务的“精英俘获”同样可以分为不同的类型。本文按照制度、关系、资源、身份四个分类标准,将乡村振兴中公共事务“精英俘获”分为操作无章型俘获、关系网络型俘获、资源匹配型俘获、身份优待型俘获四种类型(表1)。

 

1. 操作无章型俘获

乡村属于行政链条的最底层,对于乡村振兴的公共事务治理来说,为了因地制宜同时发挥基层政府及代理人的自主性,通常在国家层面上只会出台一个框架性的指导意见。以乡村振兴中的精准扶贫为例,目前宏观政策上只是一个框架性意见,至于如何操作仍存在一些“制度真空”,如在易地搬迁过程中,基本上户籍还在原来的村庄,随着形势的发展,“人户分离”的问题必然显现,至于户籍转不转、怎么转、何时转目前尚无细则性的规定;此外,一般搬迁安置房没有房产证,随着乡村房地产市场的发展,未来如何交易、产权如何界定都给制度更新带来新的要求与挑战。正是由于“制度真空”的存在,乡村振兴的公共事务治理给了基层政府及代理人很大的制度解读与操作空间。为了达到符合自身利益最大化的目的,他们利用制度上的漏洞,将国家用于乡村振兴的政策“选择性执行”或“变通式执行”,从而出现乡村政府工作人员及其家属更容易获得“政策照顾”的现象。这一现象也被一些代表性的研究所证实,在贫困村互助资金的分配中,管理机构中村干部比例越高,精英俘获程度越高。我们将这种现象称之为“操作无章型俘获”,其主体是基层政府及代理人。

2. 关系网络型俘获

在正式制度之外,乡村振兴中的公共事务治理,还受大量的非正式关系网络的影响,正如杜赞奇描述的那样,权力的各种因素存在于宗教、政治、经济、宗族甚至亲朋等社会生活的各个领域、关系之中……诸如庇护人与被庇护者、亲戚朋友间的相互关系,构成了施展权力和权威的基础。非正式关系网络就是一种看似松散实际结构严密的嵌入型社会结构,它由社会成员共同的社会心理、思维方式、生活方式以及文化习惯等塑造,一旦成型就具有凝固性和延续性,并且会对社会成员的行为产生久远的约束作用。一些市场精英、社会精英利用人情、面子、习俗等日常生活的原则和观念,与基层权力行使者建立多样的非正式关系网络。这些非正式关系网络盘根错节的大量存在,使得基层政府的权力运作及代理人自觉或不自觉嵌套于日常生活的原则和观念,造成权力运作偏离科层理性的设计初衷,呈现出“非正式运作”的特点。那些与基层权力及代理人保持密切非正式关系网络的市场精英、社会精英利用权力的“非正式运作”俘获政策的照顾、项目的倾斜以及资源的“垒大户”,这就是“关系网络型俘获”,其主体是除基层政府工作人员之外的市场精英、社会精英等等。

3. 资源匹配型俘获

当前乡村振兴战略的资金来源主要有中央财政支出、地方政府配套、农户自筹、社会参与四个渠道,大多采取项目制的方式运行,有的需要配套资金才有可能成功申报,有的需要前期垫付,在验收合格后才能最终到位。这样延伸出来的奇怪逻辑是乡村公共事务运作经常出现“帮富不帮穷”、“帮大不帮小”现象。扶贫项目甚至也是如此,当前大部分的扶贫项目都需要地方政府的配套资金,然而,真正的贫困地区面临的现实是,没有足够的财政能力拿出配套资金申报扶贫项目。在这种情况下,为完成上级政府的任务和指标,基层政府及代理人 在扶贫项目的具体实施过程中,要求扶贫对象本身来配套一些资金,这样操作造成了扶贫项目“异化”,出现了所谓的“门槛效应”,排斥了真正贫困群体受益的机会。这一现象直观来看,大户、能人筹集资金能力强,他们在资源匹配上的优势,更符合基层政府及代理人在限期内完成上级考核的现实需要,所以,在项目申报中更容易获得资助,大户、能人资源的优势变成项目实施的匹配条件,造成项目实施的结果偏离项目设计的初衷,我们把这一现象概括为“资源匹配型俘获”。审计署近期公布的一项报告证实了“资源匹配型俘获”在全国范围内的代表性,报告显示,18个县将8.92亿元扶贫资金直接投向企业、合作社或大户。总体来说,“资源匹配型俘获”集中体现在乡村振兴过程中的公共事务运作上,表现为掌握优势资源的群体对资源劣势群体利益的侵害以及对项目设计目标和初衷的干扰。

4. 身份优待型俘获

过去,中国在相当长的一段时间内一直处于“身份社会”状态,封建社会是一种“伦理身份”状态,新中国成立后又进入“体制身份”阶段,“每个人具有不同的身份,不同的身份包含着不同的权利和义务。”伴随着单位制的解体,虽然“体制身份”配置资源的方式不复存在,但各种身份依然影响着基层政府的权力运行及代理人的行为方式。从调研的情况来看,各种身份,如领导干部、文化精英、富人、体制荣誉获得者、大户头头等等,基层政府及代理人或因巴结、恐惧、尊重亦或合作、形象的需要,在乡村振兴背景下的各类公共事务治理中对具有这些身份的群体及其家族予以优待。我们将这一现象称之为“身份优待型俘获”,从权力运作来看,“身份优待型俘获”是由基层政府权力的“非正式运作”造成的,但与“关系网络型俘获”不同的是,此时权力的“非正式运作”并非是身份主体主动追求的结果,而是基层政府及代理人主动而为之的产物,通常采取直接或间接的方式将这些身份嵌入到乡村公共事务治理的考量中,成为权力运行的“隐性逻辑”。

    四、个案选择与经验观察:H L 县的“组组通工程”的个案观察

(一)个案选择

H省是我国中部地区的人口大省,L县位于H省的南部,属于省级贫困县。L县地形复杂,从南至北分别为山地、丘陵、垄岗和平原,土地构成比例大致为“五山一水四分田”,全县总面积2077平方公里,辖12个镇、7个乡,303个村()委会,总人口77万。“十三五”期间,L县在全县303个行政村(居)实施“组组通工程”,目的是实现辖区内村民小组通上水泥路的目标,这是“十一五”期间“村村通公路”的升级版。笔者于2017-2018年先后开展了3次,累计为期1个多月的田野调查。以实地走访、座谈交流、个别访谈等形式,对多个行政村的村支书、村长、组长以及村民进行了深度访谈,获得了关于“组组通工程”的一手资料。

在研究方法上,本文采取个案研究法和类型学分析,试图通过对HL县“组组通工程”的深描,勾勒出乡村振兴过程中公共事务的“精英俘获”困境、表现及运行逻辑。受代表性、地区差异等因素的影响,个案研究本身难以达到理论建构的高度,“个案研究实质上是通过对某个(或几个)案例的研究来达到对某一类现象的认识,而不是达到对一个总体的认识。”但通过与类型学分析结合,能够突破过去“理论提出—个案解释”的思路,建立一个“个案分析—理论抽象”的分析框架,从而提升问题研究的拓展性与代表性。

(二)经验观察

1. 支书、村长、组长家门口的大路“通罗马”ZW村是QS镇的一个行政村,下设Z组、H组、L组、M组、S组等五个村民小组。该村于2017年全部实现“组组通”,资金为财政拨付,少量为自筹,道路基本为3. 5米宽,有趣的是其中有四个村民小组的路都修到离组长或亲属最近的5010 0米,而不是人口密度最大处。另外一组为Z组,是 ZW村的大户,支书Z J L、村长 Z JK均产生于该组,Z组是 ZW村的核心位置,离行政村的办事场所距离大约20 0米左右,道路早在“村村通”工程期间就已经修好。这一现象的出现并非偶然,从对其他行政村的观察来看,大多存在类似的现象,集中体现了基层政府工作人员利用制度上的漏洞以及民众的“政治冷漠”,俘获政策、项目,确保政策、项目实施过程首先体现自己的利益,达到利益上的“共谋”。在与支书Z J L的访谈中间接地证实了这一点:“上面有政策,我们也是跟着政策走的,但政策也没有说路选在(村民小)组的哪个位置啊,我们主要根据组长报上来的情况商量着搞。”(ZZTGC2017-07-25-01)在“组组通工程”中,村民自治制度也没有发挥应有的作用,民众很少参与,Z JL说:“现在村里都快没人了,年轻的都出去打工了,剩下的都是老头子、老妈子 2 ,你通知他们也不来,现在我们(村民)大会都开不下去了,拿主意还是得靠我们。”(ZZTGC2017-07-25-02

2. 开加油站的 ZBW 父亲家门口“直通路”

ZBW ZD镇出了名的有钱人,外号“Z百万”,自2000年在镇里开加油站以来,与镇政府保持着非常好的关系。ZBW 原来住在 CA ZHW 组,至今他的父亲还住在村组,该村组比较分散,中间被两个池塘隔开,34 户组民住在池塘西部的片区,ZBW的父亲 ZZH 以及另外2户组民(包括组长 ZP)住在东部的竹园旁。2017年初,该村小组获得镇、村“组组通工程”的立项,但在选址上却颇费周折。组长 ZP ZBW 私交甚好,在选址之前跟 ZBW 通过气,ZBW 表达了希望路修在池塘东部的想法,他说“父亲年纪大了行走不便利,万一有个三长两短,路近一点回去也方便一些”。(ZZTGC2017-08-05-01)当村、组拿出初步方案时,大多数组民并不买账,QHM 的意见代表大多数组民的想法,“凭什么啊,我们这些人不是人啊,路修在那边,想想都不得劲。”(ZZTGC2017-08-06 -01)针对 QHM 的意见,ZP 给出了他的看法:“路 修在那边,哪有什么不方便,不就隔一个(池)塘吗,二叔(ZBW 父亲)年纪80多了,有心脏病,万一发(作)了,救护车怎么到那里啊,出了事你负责不?”(ZZTGC2017-08-06 -02)在接下来的几次协商中,组民的反对声渐弱,因为 ZP 接下来的一番话确实道出 ZBW 对于村、组发展的重要性,“ZBW 是从我们组出去的,现在他加油站解决了我们组好几个娃的工作,工资给的也排场,前年我们修桥还捐了款,我们也要讲人情礼节,以后组里还有求得人家的地方。”(ZZTGC2017-08-06 -03)组里经过几次会议协商,最后艰难地达成将路修在池塘东部的共识,一些组民无奈地调侃“Z 百万父亲家门口‘直通路’”,可见其过程值得玩味,ZP 作为组长,在这个过程中发挥了重要的安抚和疏解情绪的作用。在人情、面子等非正式关系网络的影响下,ZBW 父亲家门口“直通路”反映了基层权力运行被关系网络型俘获,呈现出“非正式运作”的逻辑,它带来的后果是“权力异化”以及“委托——代理”中结果与目标之间的重大偏差。

3. 有钱的村小组“路先修”

目前 L县“组组通工程”的资金来源以财政支出为主,主要由省财政、市政府配套资金和县市区人民政府筹措资金组成。基本标准为:深度贫困县所辖村和经认定的深度贫困村2 5万元 /公里,其他贫困县所辖村 2 0万元 /公里,非贫困县所辖贫困村15万元 /公里,非贫困县所辖非贫困村10万元 /公里。 1 但实际由于L县多为山区、丘陵、垄岗地貌,修路成本基本上都在30万元/公里以上,有的甚至高达4 0万以上。财政支出不足与实际修路成本之间“缺口”,使得自筹资金能力强的村小组优先获得“修路权”,出现了有钱的村小组“路先修”的现象。以 Z T村为例,自“组组通工程”实施以来,村支书Z JG就开始犯愁。主要原因有两个方面:一方面这些钱不好用,工程要经过县、市、交通主管部门验收,合格后办理完成若干手续,资金才能使用,有时因为预支款不能付的原因,一些公司不愿意参与竞标;另一方面,这些资金缺口很大,特别是 Z T的地形基本都是石头山,每公里修路费用都在30万以上。面对这些问题,为完成上级的任务,村里最后想出社会筹资的方式,让各村小组自己筹集“缺口”资金,提出“先筹先修”的“土政策”,按照筹集完成的顺序依次立项,富裕的村小组尽管财政补贴少,但筹集资金能力强,在能人、大户的帮助下,基本上都进入了第一批修路名单中(表2

 

4. 局长老家祖坟修“上坟路”

GDSH村土地贫瘠,村民较为贫困,但该村一直很受乡里重视,原因就是村里出了一名“大人物”——县交通局局长QYG。该村村民茶余饭后经常自豪地谈起,自村里出了“大人物”后,乡里对村里就“特别关照”起来,村民较其他村村民显得格外有了一些底气,但最近的一次关照却令他们并不愉快,并且让该村成为舆论的话题。L县“组组通工程”实施以来,该村修建了一条长约20 0 0米的水泥路,令村民郁闷的是,此路不通往家户却直通QYG老家的祖坟,村民戏称为“上坟路”。此事在当地引发了不小的讨论,甚至引起省报的关注,QYG在接受当地一家报纸的采访表示并不知情,但当地村民大多认为这是乡、村里为了讨好QYG局长的“巴结路”“人情路”,甚至一些村民认为县交通局的职能就是管“组组通工程”的,QYG不可能不知情,即使不知情也存在管理失察的问题。(ZZTGC2018-07-13-01)“上坟路”的出现,集中代表了L县“组组通工程”实施过程中存在一定的“身份优待型俘获”现象。尽管在这个过程中,QYG可能没有直接利用权力去推动,但基层政府及其代理人显然在修路的过程中将QYG的特殊身份纳入了实际考量中,这是当前 L县“组组通工程”政策执行过程中的另外一重“隐性逻辑”,其典型特征就是基层政府及其代理人利用其执行的权限空间,逐渐将一些公共项目、工程异化为向各种优势身份倾斜的“私人项目、工程”,有的甚至带着“以权谋私”的目的。

五、破解“精英俘获”的路径:乡村振兴过程中公共事务的自主型治理思路

乡村振兴过程中公共事务治理出现的“精英俘获”困境,表面上看反映了“委托——代理”关系的“失灵”,本质上体现了对中央政府意愿的违背以及民众利益的侵害。破解“精英俘获”这一现实困境,需要发挥中央政府和普通民众的“双重”自主性,探索自主型治理模式。自主型治理体现在两个方面:一方面,自上而下提高国家自主性,即,提高中央政府规制地方政府及其代理人行为的能力,确保“委托——代理”关系不违背委托人的意志;另一方面,自下而上推动基层民主治理,提升民众的知情权、参与权以及治理的“可行能力”。

一是提高中央政府的自主性,更好地发挥规制作用。首先,在制度供给上,做好顶层设计,构建全方位的有关乡村振兴公共事务制度体系,对于地方政府及代理人的授权也在制度上给予明确界定,规范基层权力行使的边界、流程,避免出现“制度真空”下的“放权失控”行为。其次,在过程监督上,强化风险管控,探索自上而下多层次的“巡视巡察、纪检监察、跟踪审计、定期通报”的“链式监督体系”,在乡村振兴公共事务治理过程中构建起风险管控的“防护墙”。最后,在结果干预上,加大对基层小微权力腐败的惩处力度,建立“快速处理-通报反应”机制,对查处的典型案件,及时向社会公开通报,并提交党纪处理或司法处理,形成震慑力。

二是推动基层民主治理,充分发挥民众的主体性作用。基层民主治理,内核是发动民众在基层社会治理中的主体性作用,其破解“精英俘获”困境的原因,在于这种“用脚投票”机制强化了问责机制,起到了很好的抑制作用。从操作上来看,可以从以下三个方面着手:首先,在制度保障上,除中央出台相关制度保障民众参与乡村振兴过程中的各项权利外,鼓励地方“搭台唱戏”,支持民众参与制定符合当地风土文化的乡规民约,形成“上下互补”的治理制度体系。其次,在过程细化上,对于乡村振兴过程中公共事务“议题、决策、实施、监测、评价”的整个过程,形成“闭环式参与”体系,在各个流程上,细化民众的知情权、参与权与监督权。最后,在结果反馈上,探索“互联网+传统模式”的乡村政务信息公开路径,建立“线上+线下”全方位、深度融合的信息网络,通过传统阵地的夯实与现代媒介的使用,充分发挥民众的监督作用以及建立快速的反馈机制。

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