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【2019.02】理解中国科层制行为:基于既有文献的分析
2019-07-12 17:03:51 来源:《社会主义研究》2019年第2期 作者:吕忠 【 】 浏览:692次 评论:0

    一、引言
    中华人民共和国70年历史实践与其今日所处之全球坐标,无不与中国科层制行为息息相关。正如学者所言,“理解中国,必须理解中国政府;理解中国政府,必须理解科层组织。”因为政府的作用是“通过不断精细化和扩展的科层组织能力加以实现”的。中国科层制行为研究,如同“房间里的大象”,是当代中国社会科学领域绝对无法绕过的研究主题。与中华人民共和国的发展历史相同——从“闭关锁国”到重新融入世界找寻自己的位置——今日中国科层制研究也不得不面对来自域外知识和理论想象的挑战。这既意味着风险,也蕴含着机遇。风险在于,我们有可能将解释中国政府实践的主体话语权拱手让人,有可能使中国社会科学界沦为发端于西方历史经验的地方性知识的理论“跑马场”。机遇则在于,中国政府实践场景的丰富面向,为既有社会科学理论体系的重大补充完善创造了宝贵条件,为再次生产出迥异于西方文化内核的普遍性知识提供了可能性。
    理解中国科层制行为并不容易。完成这项学术使命,以下论述也许应该成为共识性原则。我们必须在批判性学习、反思并不断完善西方既有社会科学理论方法的同时,真正投身浸染到真实的中国科层制田野中去。我们需要反对社会科学研究的民族主义倾向,真正值得我们警惕的应该是那些奉行简单的“拿来主义”思维,粗鲁地裁剪中国政府实践场景以迎合西方既有理论普遍化叙事需要的流水线研究。
    直至今日,中国科层制行为主题研究领域已经生产了相当数量的文献作品。这些作品根植于不同的科层制实践领域,聚焦特定的研究板块,秉持迥异的问题意识和方法进路,在各种核心论断背后隐藏着不同的规范立场。单一的中国科层制行为研究作品,虽免于“全面的肤浅”,但亦失于“片面的深刻”。理解中国科层制行为,最终还是要不断趋近“全面而又深刻”的目标。为构建一种整体意义上的有关中国科层制行为的系统性解释框架,亟需对已有研究文献正本清源,使其辩论争鸣从而为后续研究奠定更为清晰的知识根基。
    目前已有一些学者进行了颇具价值的初步尝试,这些研究或围绕科层制中的政府官员行为展开分析,或将中国科层制作为广义“政府”讨论的子研究主题予以论述,或聚焦中国科层制的运作机制并给予述评等。不过正如前文所言,单独研究中国政府官员的个体行为或者体制的运作机制特征,或体制对于政府官员行为的结构性塑造,或仅仅研究基层政府官员的个体行为逻辑,都只是观察到了中国科层制行为实践的部分面向。有必要整合基于个体主义、结构主义不同视角的研究作品。此外,一些关键的讨论还未被纳入到现有整体性理解框架中来:中国科层制在何种意义上可以构成一种概念类型?政党组织对政府科层制行为的作用如何体现?中国科层制在横向、纵向空间上的运作是否存在差异?中国科层制研究如何真正确立起“主体性”,从而避免沦为对西方理论体系的简单复制和检验工作?中国科层制研究如何与韦伯式科层制经典研究形成对话?等等。
    赓续其上,本研究将基于以下认识论立场,尝试为今后中国科层制行为研究的推进做一文献梳理工作。首先,社会科学解释的根本目标是发现因果机制。但是,与自然科学不同,社会科学不是在实验室里去观察对象,而是在受到人为建构作用的社会环境中“理解”事物。因此,必须关注到特定社会制度、历史、文化等因素对中国科层制行为的复杂影响。再者,任何社会科学发现过程都不可避免地具有某种价值负载,尤其体现在研究对象的选取、研究视角以及研究结论的得出上。尽管如此,我们在认识分析某种社会事物时,还是需要警惕出现不加反思地理论适用问题。实际上,在当今中国社会科学领域的话语想象被西方形构的背景下,这一点尤为重要。这意味着中国科层制行为研究背后未曾言明的一些前提假设需要加以廓清。
    在接下来的部分,笔者将依次就中国科层制的身份定位问题,已有中国科层制行为的研究路径与理论构建,中国科层制行为研究的未来推进方向三个方面展开论述。
    二、中国科层制的身份迷思:变异形态抑或独立“理想类型”
    关于中国科层制的身份定位问题,实际上存在两种不同的想象。第一种观点认为,中国科层制是韦伯式科层制的变异形态。第二种观点则强调应该从中国自身出发理解本土科层制实践,不能囿于发端西方历史经验的理论想象,僵硬地嵌套中国现实。这两种截然相反的态度背后隐含了理解中国科层制行为的不同分析框架。
    (一)作为韦伯式科层制变异形态的中国官僚制
    “中国科层制”这种表述方式似乎传递出这样一种信号,即“中国科层制”是“科层制”大类的一个亚属。延续这种思路,中国科层制似乎可以被轻易纳入韦伯式科层制的分析框架中来。然而,这一判断值得重新加以审视。如果回归原本,我们则会发现,科层制实际上是作为韦伯思想核心的“理性化”理论的一部分出现的。韦伯在创设“科层制”这一概念时,就已经明确将古代中国的类似组织实践打上了“家产官僚制”的烙印。“家产官僚制”是“家产制”与“科层制”的混合产物,并且“家产制”在其中占有更重要的成分。换言之,“家产官僚制”在本质上异于“科层制”。在韦伯对人类历史进程终将不断“合理化”的构想中,科层制作为现代西方社会的基本结构被置于终极阶段,家产官僚制作为古代中国的文明基座则被放到“合理化”进程的初级阶段。在此,中国文明被视为一种不成熟的文明类型。可见,韦伯研究暗含一种十分明显的“欧洲中心主义”倾向,其笔下的中国已经被处理为“他者”,是丧失自主话语表达的中国,是重新被建构的作为论证工具的中国。这样做的相应后果必然是古代中国的类似组织实践在事实意义上被建构出来的“家产官僚制”概念遮蔽,而真正的中国科层制实践则未被严肃对待。遗憾的是,许多后续研究直接分享了韦伯式科层制理论这一规范性预设前提,未在根本上跳出西方社会科学设置的议题框架,而中国历史则被书写为“家产官僚制”帝国的历史。
    正如上文所指出的,科层制在韦伯那里,已然上升到了现代西方社会基本结构的高度,并且是作为合理化历史进程的最终形态出现的。如果说这种叙事在最初还仅仅停留在文本层面的话,那么自西方主导的现代化形态强制扩散到非西方社会时,韦伯书写的话语便真正获得了历史生命力。作为韦伯思想的美国继承者,塔尔科特·帕森斯明言:“传统中国并不具有任何本质性的特别之处,特殊主义与科层制原则相矛盾,并终将被现代化抛弃。”20世纪50、60年代美国学界的中国研究,大都接纳了帕森斯所推崇的现代化目的论历史路径,并预测新中国的社会结构必将由西方社会的普遍主义原则替代传统儒家社会的特殊主义原则,即以有组织的目的开展替代关系运作。

    尽管结构性科层制在新中国迅速发展,然而西方研究者也发现,共产党统治下的中国虽然开展了剧烈的社会改造,但是社会结构却并未完全朝着西方路径演进。魏昂德基于对中国城市国有企业的权力结构和制度运作考察,发现其中广泛存在“有原则的任人唯亲”和“工具性庇护—依附关系”,进而呈现了“非个人化的共产主义意识形态”这种“新传统主义”对于中国理性化进程的阻碍。默怀霆等人也指出尽管社会主义中国的科层制建设前所未有,但是中国人的关系运作仍然发挥着关键性作用。
    正如纪莺莺所指出的,西方的中国科层制行为研究实际上是同时期西方社会科学理论所共享的现代化理论想象在中国的经验展开。具体到中国社会各领域的组织革新,他们事先接纳了传统中国人格化行政的结论,并将特殊主义界定为前现代中国的本质特征,认为共产党治下的中国,在社会改造后,一定会沿袭西方已经经历过的理性化过程,最终建立起西方形态的科层制组织模式。而那个时期的中国科层制,不过是转型过程中的过渡阶段,是韦伯式科层制的变异形态。在这样的背景预设下,他们的理论关怀就只剩下对这种变异形态产生的影响因素的分析。如上所述,这些研究主要沿袭了最早由韦伯所奠定的文化主义分析进路。
    (二)政治官僚制或干部制:一种新的组织“理想类型”?
    尽管大多数研究仍然视中国科层制组织为韦伯式科层制的变异形态,理论作品中包含着中国科层制组织终将理性化的期待,但也有一部分学者指出,基于韦伯式科层制分析框架并不能完全解释中国科层制行为。与其沉溺于对中国科层制发展前景的规范性理论想象中,不如从现实出发重新审视中国科层制作为一种新的组织“理想类型”(ideal type)的可能性,建构与中国实践相符的概念类型。
    正如本文第二部分将要讨论的已有研究中所指出的,中国科层制迥异于韦伯式科层制的最明显特征在于政治因素或者价值理性因素在前者中发挥着关键性作用。在博·罗斯坦看来,中国“干部制”避免了韦伯式科层制存在的“授权”问题,而且干部比韦伯式官僚对政策执行更忠诚、热心。韦伯式科层制具有“可靠性、可持续性、高效率以及对不同指令的灵活应用”的特征,干部制则“在实现目标上做到灵活机动、超越常规,以及应对不同的现实”。基于中国干部制结构,政策能够得到更好地得到执行。当然,他也强调干部制可能存在的不够专业、责任模糊、不顾规则、能力不足或存在家长式作风等等不足。
    不过,魏姝发现,在中国官方话语中,“党员干部”与“国家公务员”是两类经常出现的身份形象,如果说“党员干部”更靠近博·罗斯坦“干部制”中的干部,那么,“国家公务员”则更靠近韦伯意义上的官僚。换言之,“干部制”可能无法全面概括中国科层制的全部面貌,但却突显了将韦伯式科层制概念应用于中国政府组织实践时的有限解释力。为了使相关概括更加接近全貌,学者提出了政治官僚制、复合官僚制等概念。傅高义最早指出中国国家机器的组织面貌跟实质运作,与西方典型科层制存在巨大差异,并提出用与“理性官僚制”相对的“政治官僚制”解释概念对中国政府组织实践加以刻画。在傅高义看来,“政治与行政服务的混合贯穿于(中国)从上到下的所有官僚等级”,而且其“内部存在着政治忠诚(political loyalty)与胜任能力(competence)之间的严重紧张”。
    张璋延续傅高义、冯仕政的分析思路,指出中国科层制所包含的双重属性,即融合了工具理性与价值理性。中国现代化过程中的组织建设维度之所以出现“专业化和价值化齐头并进的方式”,张璋将其归结为中国近代革命的后果,更准确的说是中国共产党在其中发挥的显著作用。党将早期对专业化组织的政治控制与价值注入的实践经验,直接移植到国家建设过程中来,党的组织与政府组织成为中国国家治理实践的双轨,并以党组嵌入、党管干部、党管人才、党主决策等一系列机制,实现党对国家治理方向的绝对主导。
    干部制、政治官僚制、复合官僚制概念突破了以往有关中国科层制的认识局限,不再将其视为单向度的现代化进程中的阶段性产物,而是予以其独立组织类型的身份定位。这实际上反映了学界对长期以来的西方中心主义的、线性现代化观念的深刻反思,重新审视了不同政治文明中组织发展的多种可能性。与此同时,上述概念为分析中国科层制行为提供了新的分析框架,在组织类型发展方向上,相较以往也保持了更多克制和冷静,更加尊重未来的多元开放性。不过,需要指出的是,这些概念更多提供的是某种关于中国科层制行为的理论想象替代物,突破了以往有关中国科层制行为的认识窠臼,至于中国科层制行为运作的具体环节和内部机制则裨益有限。总之,想要完整理解中国科层制行为,除了在宏观维度上进行必要的概念建构以外,还必须将更多面向的真实维度挖掘、补充进来。
    三、中国科层制运作:“变”与“常”、空间差异以及技术化
    目前有关中国科层制的实际运作研究,仍然呈现较为明显的碎片化特征,周雪光是为数不多的基于中国本土经验进行系统性理论建构的学者。具体来看,“压力型体制”、“行政发包制”、“项目制”、“晋升锦标赛”、“运动式治理”是目前中国科层制行为研究中最为常用的分析框架。另外,技术治理在中国科层制维度的展开也是该领域的重点研究主题。
    (一)中国科层制的钟摆效应:治理过程的“变”与“常”
    韦伯式科层制的一个明显特征是稳定性。由于专门化取向的职业分工,各个成员只需要接受组织分配的活动任务,专精于自己岗位职责即可。然而,实践中的中国科层制却往往呈现为“变动”与“常态”的周期运作,名义上的专业任务经常被临时性职责所打破甚至重构。正如上文所述,中国科层制实际上结合了专业化与政治性双重特质,即所谓的“又红又专”。许多研究捕捉到了中国科层制实践的这一维度。比如,大量的议事协调机构和临时机构在中国国家治理中发挥着关键性作用,甚至是主导性作用。在有关领导小组的研究中,学者认为这种临时机构的设立是对非常规任务的反应,能够发挥“集中力量办大事”的优势,但也导致机构和官员注意力难以集中、治理疲劳等弊端。相关研究挖掘了基层政权在财政等治理资源约束系列背景下,常规性工作走向中心工作的实现机制,以及督察机制作为两种治理模式的中间链接渠道作用,较好地呈现了中国科层制由常规走向运动的过程与实现机制。
    正如客观现实所反映的,中国科层制往往呈现为常态化和运动式的周期运作:打破、叫停常规运作,走向运动式治理,然后经过一段时间,运动式治理又走向常规化。那么,这个过程的后半段又是如何实现的呢?有学者发现,在目标责任制和惟上负责制的结构约束下,运动式治理逐步转化为“仪式”的象征性运作,从而反映其被科层常规消解吸纳的意外后果,而这种常规化的运动式治理实际上只是导向了“内卷化”而非制度化的“常规治理”。此外,学者试图将运动式治理与任务型组织研究建立起对话关系,指出临时机构的设立有助于解决新公共管理运动所引发的碎片化格局,以实现整体性治理效果。但是,这些研究最后都普遍指出,实现机构设置的“法制化、规范化和现代化”应该成为未来的方向。
    那么,“临时机构”、“综合整治”、“专项行动”所象征的运动式治理能够走向常规化吗?有的学者认为,在“国家法治资源充裕、权力的市场网络与制度网络完善、国家权力的后勤基础设施”日益发达的保障下,国家治理能力有了实质性飞跃,中国科层制就会实现常态化运作。事实上,如果仅从资源约束或者治理能力基础条件等角度考虑,运动式治理的启动或者走向常规化则很容易得到解释。然而,随着相关研究的涌现,学者们发现运动式治理似乎并不是当代中国才有的独特阶段性现象,而是“时隐时现但明晰可辨地贯穿于中国大历史中”,并且其背后蕴含着更深层次的合法性动因。为什么运动式治理会成为中国国家治理中的“常态”?有的学者试图将运动式治理纳入到国家运动的宏观分析框架中来,认为革命教化政体的历史使命感和绩效压力是国家运动产生的根源。周雪光则将其视为中国国家治理制度逻辑的内在组成部分,作为常规治理失败的纠正机制,建筑于稳定的制度基础和环境之上。尽管从整体上而言,这些宏观解释弥补了之前具体研究的不足,但是仍然存在值得商榷之处,包括治理规模作为根本解释因素的有效性、多重概念结构之间存在的深刻张力,以及这些总括性解释对于中国基层政权组织运作的理论适用性争议等等。
    (二)中国科层制运作的空间差异:条块体系的多维面向
    运动式治理只是中国科层制在任务完成和资源配置方面,迥异于韦伯式科层制的多种形式之一,它显示了中国科层制运作的无规律的周期性,无规律意指周期性的人格化运作特征。在此以外,条块体系内部还存在着其他形式的运作逻辑,这些多重逻辑彰显了中国科层制“常态”运作的内部丰富维度。既有研究中的“项目制”、“行政发包制”分析模型较好地捕捉到了中央的一个点对地方的多个点的关系、纵向的块块关系,而“政治锦标赛”模型则试图对处在中国科层制中的官员晋升激励予以普遍性解释。整体上而言,这些研究有助于我们建立有关中国科层体系的认识,但同时也要注意这些不同理论分析框架由于出发角度不同和经验依据的有限性而导致的解释边界有限性。
    项目制被认为是继“单位制”以后又一极具现实穿透力的概念,其着眼于“单一任务的层层发包关系”,成为一种统合国家各个领域多个层面的技术治理方式。项目制的政策目标在于,中央政府通过发包过程贯彻发展理念并同时调动地方政府的能动性。然而,基于实际观察却发现,项目治国的目标发生严重偏离,项目沦为地方政府中最具组织能力、包装能力、资源整合能力的政绩工具,另一方面,条条力量被不断强化而乡镇政府力量则不断弱化,乡镇政权由“悬浮型政权”转变为“协调型政权”,最终造成“公共财政覆盖县城”而非反哺农村的结果。项目制被认为在县域城市化进程中发挥着关键性作用,甚至被认为重构了基层政府科层体系、改变了政府与社会组织之间的关系。
    与项目制不同,行政发包制试图对纵向科层体系的整体运作机制加以解释,以超越将解释范围限制在县乡两级的压力型体制框架。行政发包制认为,中国科层制的纵向结构内部实际上嵌入了发包关系。上下级政府在法定关系以外,辅以软性的事务外包合同关系,以经济激励和政治激励鼓动下级政府完成目标,由上级政府以结果导向的目标责任制而非过程、程序控制对下级政府加以考核。在行政发包制度下,实际上导致了“以整体性问责代替各司其职,以承包人的无限责任代替代理人的有限责任,以人格化问责代替职业主义要求”。行政发包制较好地解释了中国国家治理能力的内部差异。不过,周雪光也指出,中国科层制实践中真正的关键问题乃是“剩余控制权”的分配问题。统治者在治理效率与统治风险之间的评估选择决定了行政发包制的适用空间,换言之,行政发包制只构成中国国家治理实践的一部分面向,而不能解释所有内容。冯仕政则认为,行政发包制这一对“国家政治市场”的理论想象,并没有很好地实现国家政治性与市场性的较好结合。
    正如周雪光所言,完整理解中国国家治理,需要结合多种治理模式和治理机制的解释。如果说项目制、行政发包制是对纵向政府间关系的解释,那么政治锦标赛则是从横向视角对官员竞争行为的分析。在行政发包的背景下,对目标任务进行分解,并实施量化考核,依据(尤其是经济领域)绩效排名择优提拔,是政治锦标赛的基本运作机制。基于此视角,后续生产了相当数量的研究作品,这些作品试图理解晋升激励下的地方财政竞争和公共物品供给结构等问题。然而,有研究发现“改革开放以来的中国,没有很强的实证证据表明在省这一级别GDP增长率对中国地方官员的政治提拔具有显著影响”,普通人经验直觉中的关系因素、忠诚表态对于晋升的作用也没有受到足够重视。更有学者指出,官员晋升可能存在“标尺赛、锦标赛、资格赛与淘汰赛”等多种竞赛模式。总之,需要谨慎对待晋升锦标赛理论在时间和空间上的适用性,锦标赛的存在、有效与否在很大程度上取决于国家治理理念和治理周期的变化和调整。
    (三)中国科层制的技术化:技术嵌入结构,抑或“技术治理”
    中国科层制的行为运作除了受到自身特定结构的影响以外,还同时受到一系列技术变革的重要作用。在此层面,相关研究实际上也暗含着不同的学术期待:信息技术的广泛应用是否会对现有中国科层制实际运作产生实质性影响?其一,如果是,何种影响?会使中国科层制更像韦伯式科层制吗?其二,如果不是,其实际后果是什么?技术效果被抑制还是其他意外后果。以上是基于效率视角,理解中国科层制与技术应用关系的第一个维度。已有电子政务领域的研究发现,技术本身并不能够打破现有组织结构,原因就在于,技术在未深刻扎根组织的前提下,技术刚性被其他障碍所抑制。无独有偶,基于精准扶贫实践,也有研究发现国家通过数字信息技术,试图改善治理过程中信息不对称的努力被既有结构中的多重行动者所扭曲。通过对民意调查过程的分析发现,这种表面上的统计学技术操作,并未摆脱权力支配的政治属性。这些微观研究无一不在表明,治理绩效的改善不能仅仅依赖技术要素提升,更要注意到技术乃是基于嵌入既有结构的背景之下才能实现相应效果。
    实际上,接续上述研究思路,还有另一脉思考进路,即将中国科层制的“技术治理”实践上升为一种治理范式,这里的技术并非一般意义而言的“信息技术”,而是指治理权力实践过程中的技术性。从表面上看,前者更关注微观机制,而后者更强调国家治理的整体逻辑转变,但是两者并非简单的视角差异关系。如果说前者回应了技术与组织研究的相关传统,那么后者更多是从中国自身出发,探讨中国科层制经验的整体演变逻辑。在此种理路下,“技术治理”已然成为分析中国国家治理转型的概念范式。“技术治理”是作为“总体支配”的连续谱出现的。总体支配意味着改革开放之前的国家几乎垄断所有重要的资源,而“技术治理”则指涉这样一种趋势:全面市场化和行政科层化改革,使国家权力结构在未发生根本性变化的背景下,权力实践的过程越来越技术化。技术治理的经验面貌则体现在项目治国、行政发包、运动式治理层面,数字目管理正是这些多面向的中国科层制实践所分享的共性特征。鉴于这些具体内容已在上文详论,在此不做赘述。技术治理过程中突显出来的“秩序唯美主义、数据崇拜和技术决定论”,在有些学者看来值得警惕,实证研究对既有技术治理的分析表明,“国家通过技术之眼观察社会时,看到的可能是自己的影子。”

    由上可知,政府治理的技术化在中国科层制实践中具有双重含义。这种状况恰恰呼应了中国科层制的复杂角色定位。我们如果将中国科层制定位为韦伯式科层制的变形,探讨技术化对其影响,往往潜藏着中国科层制规范化的期待,而信息技术则是背后的推动因素。如果将中国科层制视为一种独立的“理想类型”,中国科层制的技术治理取向则代表着符合其自身独立演变逻辑的特定阶段性特征。实际上这两种解释并不互相冲突,信息技术的应用是中国科层制“技术治理”的部分内容,而后者又同时构成了前者的结构约束背景,只有如此才能够进一步深化理解“技术与组织”的互构与互动逻辑。在未来的研究中,理解中国科层制实践与技术化的关系,两者可以互相借鉴彼此的知识贡献。
    四、中国科层制研究:反思与未来推进方向
    现有中国科层制研究成果表明,中国科层制是一个“复合体”。这种复合体角色特征体现在以下两个方面:其一,中国科层制是结构(韦伯意义上的)科层化与功能非科层化的复合体,或者说形式理性化与功能非理性化的复合体。围绕这种复合体特征,大多数学者基于韦伯式科层制框架,将中国本土实践定位为一种变异形态。少数学者另辟蹊径,尝试将其发展为一种独立的“理想类型”。前者的局限性在于扼杀了中国科层制未来发展的多样可能性,实际上是在规范预设下的“命题作文”。后者尽管超越了既有主流分析框架,但其探索缺乏对诸如“政治官僚制”、“干部制”等新概念的实证材料的有力支撑,概念的具体内涵也有待进一步廓清。其二,中国科层制的运作呈现了“变”与“常”的融合取向,并呈现出多维度的空间差异性,发端于西方的技术治理在当代中国语境中也表现出两重性。极少的学者如周雪光,试图将中国科层制的“变”与“常”融合进一个自洽的逻辑体系中,然而多维度的空间运作机制差异性似乎在挑战着上述努力,即今天的中国科层制仍然是一个变化体而非一个既定的成熟体系,它既根植于中国古典治理传统,又在近代革命背景下吸收了现代西方科层制的部分要素,并基于实用主义改革方法论对前两者进行了选择性地接纳。总而言之,任何对中国科层制单面向地裁剪式理解都是武断和不严谨的。基于社会科学研究的一般逻辑,既要对现实情况做穷尽式的观察,捕捉中国场景中异于西方的要素内容,同时还要基于这些实证研究大胆地构建本土化理论。当然,这种本土化努力并不等于学术民族主义。为此,我们需要:
    其一,在中国科层制研究中把“政党”带回来。政党角色在中国社会中的重要性,与其在学术研究中的角色阙如形成鲜明对照。大多数研究基于种种考虑对政党因素进行了简化和过滤,当然也有一部分学者做了探索性尝试,但仍然远远不够。考虑到迥异于西方路径的中国国家建构历史,现代中国的组织架构与实践运作不可避免地贯彻党的理念意志,因此执政党自身在革命时期的组织化历史实践遗产理应受到足够关注。相较于寄居在政治体制框架中的西方议会政党,执政党作为中国政制的塑造者,其在不同历史时期对于政府科层制的架构安排与调整、执政党对于政府科层制运作的支配机制,执政党对于政府科层间人、财、物等方面的资源和信息流动作用,都应该成为增进中国科层制知识的重要历史源头,否则不能建立起有关中国科层制的全面认识。我们甚至可以大胆假设,理解执政党针对科层制的态度与实践,正是把握中国科层制行为逻辑的钥匙。
    其二,在中国科层制研究中把“革命”、“历史传统”带回来。现代中国的形态和实践与革命、历史传统息息相关,甚至可以说革命、历史传统塑造了现代中国的基本气质。作为现代中国国家体系的组成内容,中国科层制同样受到革命、历史的深刻影响。正如上文所言,政党是联系起革命与中国科层制的中间链条。在关注到革命中的政党因素以外,如延安路线的革命遗产对于当代中国科层制的实践有何影响,发端于革命时期的群众路线、民主集中制等内容如何形塑了中国科层制的基本气质。相较于韦伯式科层制所秉承的技术化、程序化、专家化色彩,中国近代革命时期探索发展出一系列极富特色的民主实践方式,如我们所见,这些民主实践方式仍然在中国科层制的日常运作中发挥着持久深远的影响,诸如:“大胆发动群众”等等。我们还需要重视帝国漫长的治理历史经验对中国科层制的深刻作用。需要重点挖掘长时段的历史遗产,这有助于捕捉和理解中国科层制运作过程中的历史影子。相较于现代西方国家运作中正式行政所扮演的主要角色,非正式行政一直在中国传统时期与正式行政相伴而行,并占据着极为重要的位置。诸如“辅警”、“临时工”等边缘群体在当代中国科层制过程中的普遍性、广泛介入,在某种程度上恰恰反映出古典治理的路径依赖属性。
    其三,将中国科层制视为一个处在演变过程中的复杂动态体系。从体系内部来看,中国科层制存在宏观上的“变”与“常”运作切换,存在着空间维度上的机制差异性,种种表明中国科层制并非一个定型的运作体系,其内部规律既存在空间差异(包括水平向度上的地域异质性和垂直向度上的层次差异性),还存在时间变化。因而,有必要树立一种新的方法论意识:尊重中国科层制的结构复杂性,强调其动态演变性,挖掘其运作的适应性。在将某种基于片面材料产生的理论概括加以推广时,尤其需要慎重。与其过于急切地将中国科层制的运作逻辑进行理论一体化尝试,不妨将其视为多种组织类型、多样组织原则的融合产物,正是在此种意义上,突显出处于动态演化但又相当稳定的中国科层制作为一种独立“理想类型”的可能价值。习近平总书记在十九大报告中指出,中国共产党旨在“创造出面向未来的人类现代文明的中国形态”,而中国科层制必然是承载这一宏大历史目标的组织基础。总之,任何试图将中国实践简单概括的尝试都会遗漏掉众多宝贵部分,而变动不居的中国科层制行为将会继续挑战着众多社会科学工作者的学术想象力。最后,需要加以重申的是:尽管本研究梳理出了中国科层制行为研究的身份意识竞争、中国科层制行为的钟摆效应、空间差异与技术治理取向等四条共识性线索,但我们也应该注意到现有研究领域各种成果之间的冲突性特征,部分体现为对立性的研究方法和矛盾性的观点结论上。笔者认为,只有在差异的基础上谋求论辩、推进共识,才能真正减少虚假知识的加工并充分降低有效知识的生产成本,从而在此基础上推动学术共同体的发展壮大。

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