一、导论
作为现代化的标志，技术日益成为国家治理现代化的中坚力量。十九大报告再次明确“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。技术治理不仅包括治理技术，还包括它们为何产生、如何运作，政府内部关系如何变化，社会如何随之变化等等一系列重大课题。实践中，技术与科层结合时被扭曲、国家的清晰化企图遇到信息失真、为技术而技术的治理创新“锦标赛”让各级官员疲于应付等问题也随之而来。对此，技术治理并没有一个成型的理论解释体系，相关思考散布在诸多国家治理、治理创新文献中，有时候甚至作为修辞在使用。理论与现实的双重困难让我们不得不正视技术治理成为一个研究范式的可能性。事实上，关于技术、治理甚至技术治理的思想资源不胜枚举——人文主义、法兰克福学派、文化批判论对社会被技术绑架的忧虑，保守主义和后现代主义对国家现代化方案的不信任，福柯对现代西方国家资本主义治理术和生命政治的揭露……更勿论柏拉图、亚里士多德和海德格尔等原创思想家皆重点论述过技术。丰富的思想资源、多彩的治理实践召唤着更多、更好的技术治理研究，也为研究者提出了一个更基本的挑战，即赋予技术治理以范式合法性声明。到底应该如何理解技术治理？它是一个独立的概念甚至范式吗？它为何值得研究？本文试图作出最初步的工作，即爬梳治理和技术的思想源头，整理出将二者结合的三个论题，分别对应现有技术治理研究的三个路径，最终提出其研究主旨——中央地方关系调整、国家社会关系变迁和国家政权建设的同步推进。
二、治理如何暗藏技术？
霍布斯在《利维坦》的开篇引言中，简要概述了国家作为一个技术制成的利维坦即“人造的人”是如何诞生的。毋庸置疑，一切实践活动，特别是政治实践，饱含着技术色彩。然而，不同时代背景的治理，有不同的内涵，也暗藏着不同的技术。
（一）古代的治理
治理的本质是引导人们正确地生活，解决他们的问题，让一切井然有序。“日出而作，日入而息。凿井而饮，耕田而食。帝力于我何有哉。”“帝力”即国家之力，其成为治理的专有名词之一是晚近的事。“治理”的古希腊词源是“掌舵”（steer）、“操纵”和“指引”（conduct）。与新公共管理的“掌舵，而非划桨”不同的是，此时的“掌舵”并不特指国家之“船”，而遍布生活的各方面。正如太阳规律对农事的指引，人们也可利用自己的专业彼此指导。《理想国》有一个关于治理的说明：“他被称为舵手……是由于他的技艺，以及他对水手们的管理”。正如舵手依靠航海技术/知识对船“治理”，医生、骑师、牧人、建筑师分别依靠各自的技术/知识对病人、马匹、羊群和房屋进行“治理”。
然而，当上升到对人群的治理时，如何确定治理对象，是古希腊和希伯来文化的分歧。在古希腊/罗马作品中广为流行的“船喻”暗含着一个前提，即治理是对整个群体/城邦/船负责。为了抵抗外敌并保持内部秩序，治邦者必须像编织毛毯一样编织城邦，把人们依照其性情、性别、年龄、受教育程度安排成各式角色，使城邦变成一个紧密的结构以保护所有人。柏拉图眼中的治邦者手握城邦之缰绳，关心整个牧群的命运；希伯来文化中的牧人则关心每一只羊，不让任何一只羊冻、饿、渴，把迷羊带回正确的道路。人们是上帝的羊羔，上帝作为牧人或委派其在人间的牧师如摩西来指引羊群（教众）的人生道路，让他们走出迷途，消除身体和精神苦痛。对群体或个体负责的区别在于，如果出现生病、体弱或难驯化的羊，柏拉图会毫不犹豫将其剔除，以免传染或浪费牧人精力让整个羊群的利益受损；希伯来牧人则会悉心照料直至脱离险境，因为“只有在没有任何一只羊离开他的情况下，他才能很好地带领整个羊群”。
不管对象是群体抑或个体，以正义为目的的治理，暗含着对被治理对象的技术。治理—牧羊—执政官—国家运转，这一系列的逻辑演进在西方是很自然的事。在现代国家形成的几个世纪中，治理在世俗、宗教的含义，最终被国家垄断，变成“君主对国家的治理”。
（二）治理（govern）让位于统治（rule）
启蒙时代，治理所蕴含的国家/教会对心灵、生活的指导，几乎遭到启蒙思想家们的一致批判。康德在其名篇《什么是启蒙》中说道：“（人们）仍然愿意终身处于不成熟状态之中，以及别人何以那么轻而易举地就俨然以他们的保护人自居的原因所在。保护人首先是使他们的牲口愚蠢，并且小心提防着这些温驯的畜牲不要竟敢冒险从锁着他们的摇车里面迈出一步。”古代治理暗示着人们需要一个外在强制力的指引才能安排好自己的生活。显然，哥伦布丈量世界的航行、培根和伽利略的实验方法、牛顿经典力学的数学推导，都昭示着人们可以依靠自己的科学知识去掌控自然世界。同理，人也可以凭借自己的理性去认识并控制内心及其所处的社会。那么，国家对人的治理将置于何地呢？当人作为个体，以理性的名义对自己的生活和内心宣示主权的时候，势必要与掌握治理权的国家/教会进行谈判。治理让位于统治后，其技术和知识也随之变化。此时，讨论的议题从国家/教会如何更好地引导人们生活，变成了人们如何为更好地自主生活而与国家/教会争夺治理权。一系列关于统治的学说涌现：民众出于财产保护、人身安全的原因是否选择加入国家——公民和政府作为对立面出现；公民依靠什么方式组成共同体——选举和议会制度形成；公民组成的共同体如何共处——领土和主权问题出现。人与国家/教会的谈判，让统治成为了一个“问题”。在“砍掉国王的头颅”之后，治理似乎变成纯技术的细枝末节，退隐在政治议题之外。
（三）新的治理理论
统治问题被解决后，新的治理理论开始出现。近20年来，治理理论风靡全球，在google学术搜索中，几乎要和政治、民主一样常见。但治理的定义似乎也因此变得不再明确，从Rhodes的“治理六含义”，到Van Kersbergen和Van Waarden的“治理九含义”，再到Bevir和Rhodes的“治理故事集”，治理仿佛根据其特定语境而定。在人人都谈治理的时代，当“善治”、“公司治理”、“社区治理”、“网络治理”、“全球治理”、“多中心治理”等词汇应用到各个语境之时，虽有变成一个空洞的符号或是缺乏思想基础的时髦术语的危险，但其基本内涵也随着理论和实践的不断推进而慢慢呈现。新的治理理论与统治有何不同呢？粗略而言，区别有二：一是治理拒绝从宪法、民族、自由甚至主权等形而上的原则来界定国家，而是偏重国家的诸多实践；二是统治通过指令来管理，而治理通过自组织（self-organizing）来管理。后一种区别表明新的治理理论与其古代原意有了很大的差别：从“治理—统治”转变意味着被照料者对照料者从服从引导到争夺主权（sovereignty）的转变；从“统治—治理”转变则反映国家与社会关系从命令到合作的转变。因此，治理的原意是指国家通过权力优化配置和观念教育来塑造出理想公民；新的治理理论则指国家试图突破传统官僚制的层级限制，探寻组织革新、技术革新和程序革新的可能性。在治理实践中，它们往往交织在一起，难分彼此。
纵观治理的起源和沿革，发现其核心命题依然不变：谁给我们的生活以指导？他/她有什么方法解决我们的问题，给我们安排秩序？
三、技术与治理如何结合？
（一）技术的思想根源
治理的使命是认清治理对象的现状和问题，把它带到更好的状态，这也是技术的内在含义。对此，苏格拉底的论断是：“（治理者考虑）他自己作为匠师而对之施展技艺的那个对象的利益；并且正是对于这个对象，以及对于这个对象的利益和本分之所在的不断的审视和关怀。”“审视和关怀”即对治理对象的认知，暗含着否定现状和期望未来的鸿沟，而技术则通过制作出事物的理想状态来跨越它。《智者》中，爱利亚客人在论及人世间各种技术类型时总结道：“只要有人将先前某个‘非存在着’导致为‘存在’，那么，我们说，这个导致者‘制作’，这个被导致者‘被制作’。”理想状态从无（不存在）到有（存在）的实现过程，被亚里士多德归之为一对著名概念——“潜能”和“实现”。然而，事物的潜在状态有无数个，在技术的制造下，现实状态只有一个。一个人可以是纳税人、士兵、小商贩、抗议分子等等，一旦征税技术运转，它眼中的人就变成了征税和纳税人员。问题随之而来，技术到底依照什么来制造事物呢？亚里士多德给出的答案是技术的实施者——“使用技术就是思虑、谋划某种既可以存在也可不存在的东西如何生成。这种决定权在制造者而非制造物手上。”木匠在制作椅子时，脑中必定先有它的形状。脑中的形状，是事物的理想状态；手上的木料，是亟待改变的现状。在一步步加工木料的过程中，木匠在不断地审视和观察它的变化过程，随时评估其状态并设定新的技术程序。因此，技术表面上是制造事物的实践行为，本质却是实践者认识事物及其周遭世界的过程。因此海德格尔说，“技艺不是使用和做本身，而是一种认识方法。”
（二）技术与治理的三对论题
上述讨论可整理出三对关键概念：待改变的现状和可期待的未来；技术主体和客体；无数个潜在状态和唯一的实在状态。当技术与治理结合时，它们可分别表达为：技术想要解决什么问题？谁有权力解决问题？解决问题的过程如何？通过对以上问题的一一回答，可分别列举出代表性的治理技术、排除技治主义的理论干扰以及明确对技术治理批判的思想根源。
论题一：技术治理的目标是制造出更好的社会秩序。每一项治理技术的出台，都表达着对现有社会状态的不满，预设了更好的状态，并提供达到更好状态的路径。充满诺斯替主义色彩的技术像一只眼睛高悬在社会之上，随时审视其状态，筛选、甄别和评估社会问题，并根据其程序提供解决方案：
为了解决碎片化权威问题，中央与地方政府通过电子政务建立解耦机制、信息披露机制和对话机制，改进政府问责。为了解决科层制应对社会冲突的滞后，信访制度建立登记、转办、检查、催办、存档等技术环节，改进群众利益诉求传输程序。为了应对干群关系、官员升迁、社会以及环境安全、人口政策等问题交织而成的复杂局面，项目制确立一个个目标并在科层内部层层分解，建立专项资金，又辅之以“一整套严密设计的技术系统，如立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序”。为了应对贫困及其背后的教育、社会、经济分层这一世界性难题，精准扶贫模式通过建立驻村干部制度，设立贫困档案、帮扶记录簿，规定帮扶次数、收入增长速度等等扶贫指标达到扶贫工作的可控性。为了解决干部任用无凭据、政府层级和部门及其工作人员工作难比较、公共政策实施成果难衡量等问题，政府绩效评估区分出政府组织绩效、政府人员绩效、部门绩效等多个范畴，使用问卷设计、指标体系构建、结构化访谈等定量和定性技术，构建出通用的绩效评估框架（CAF）。
论题二：技术治理的权力主体是治理者而非技术专家。技术治理是技治主义吗？这是研究者们必须面对的问题。技术实施者脑中的形象决定了它把事物制造成什么样。这个实施者到底是谁？“谁真正有权实施技术”的背后隐藏着政治学主张：是治理者来使用技术，还是技术专家来治理。后者正是“技治主义或专家治国论”（technocracy）的核心观点。尽管technocracy也可译为技术治理，且也包含政治活动科学化的含义，但其核心原则是科学管理和专家政治。专家政治（expert politics）秉持“实业家、科学家联合统治论”，目标是建立类似于培根的“所罗门之宫”，即由科学和技术人员组成科学乌托邦。科学管理（scientific management）则可追溯到韦伯对行政技术官僚的描述，它经由泰勒制等一系列理论和实践而在企业管理中得到广泛应用，并随着上世纪90年代末的新公共管理运动的改造而再次流行。技治主义思潮虽然持续变异，但在西方延绵不绝，代表人物主要有罗斯托、加尔布雷斯、贝尔、奈斯比特等人，作品有《经济成长阶段: 非共产党宣言》(1960)、《新工业国》(1967)、《后工业社会的来临》(1973)、《技术共和国》(1978)。在研究中国政治的文献中，也有学者把出身清华大学等工科院校的领导人和干部的“红色工程师”现象称之为技治主义或技术治国。
目前兴起的技术治理实践、研究应与技治主义相区分。木匠既是椅子的设计者又是做椅子的人，但它做成什么样还需要雇主的首肯。同样，设计、实施各类治理技术的人，可能是数据处理师、计算机专家、行政能手等等，但最终权力显然不在他们之手。因此，技术与治理相结合的实质，是技术实施者（治理者）对技术对象（被治理者）的实践和认知。依照治理情境不同，这一组关系可以是国家与社会，也可以是中央与地方，抑或上级与下级，但绝不是技术专家与技术对象。这个根本分歧注定了技术治理不是技治主义。
论题三：技术治理的本质是化简社会复杂性。从无穷多潜在状态到单一的实现状态，说明技术制造事物的过程是将它的可能性缩小。现代科技划定其研究范围，依靠严格方法确定的程序，把对象世界简化成一副图像。具体到国家治理，福柯认为其本质是国家变成一种思考方式，而社会变成可理解性的图解。技术治理的化简程序至少有两重：一是社会呈现方式的简化，技术在观察社会并识别问题时，已经按照技术之眼将社会过滤，如网格化管理中的城市被简化成部件（公共设施）和事件（社会事件）两大类；二是对社会未来可能性的简化，如在政府绩效评估机制的指引下，政府部门或层级及其工作人员倾向于做那些能被材料体现和指标、数据衡量的事务。
化简的企图及其带来的社会后果遭到了诸多批判。马尔库塞断言，“这个世界势必要变成甚至把管理者也包括在内的全面管理的材料”，政府与民众一起堕入技术统治的罗网之中。国家在观察社会时，用技术之眼去进行问题识别、目标群体定义、需求测算以及成本—收益分析等复杂性化简程序。然而，复杂性背后的社会秩序，使得问题相互纠缠，形成共生关系而难以化简，它们的解决方式也没有固定的、单线条的因果关系等待实施。弯曲、嘈杂、商铺林立的人行道、老街道、旧建筑被简化成现代化的商业住宅配套设施后，公共安全状况反而变得更糟，森林、现代农业、新型城市等化简复杂世界的国家大型项目几乎都遭到过失败。欧克肖特则直接宣称——“在所有世界中，政治世界可能最经不起理性主义的盘算——政治，总是在其内部深植着传统、偶然和短暂。”更有甚者，“原初的难题越是得到彻底的解决，就会使得后来的问题越来越难以把握”，比如信访是为了解决科层刚性的问题，却又导致了“信访不信法”、花钱买平安、缠访等棘手问题。
四、技术治理应如何研究？
（一）三种研究路径
技术与治理相结合的三个论题相互交织，涵盖了如今技术治理研究的基本范围，也使其内容更加驳杂。不论治理、技术、技术治理、治理技术这几个词汇如何拆分和组合，它们作为一个分析概念，都存在巨大争议。当技术治理被我们谈论时，它到底指什么？几乎所有研究者都必须直面这个问题带来的麻烦。对社会科学研究者而言，定义技术治理吃力不讨好，而借用马克思、韦伯、海德格尔、福柯等理论家的分析范式，落在熟悉的国家社会关系、中央地方关系等领域，讨论制度设计、政策执行、抗争政治、新技术与科层关系等议题，是学界的常见手法。自然，概念和范式的混乱也被带入研究成果之中。就大趋势来看，至少有与上述论题一一对应的三种路径：
路径一：技术—治理—治理手段的技术化。讨论的问题是，如何将政府行为纳入完善的行政技术体系之中。如学者总结的项目制、行政发包制等模式，或信访工作、精细化治理、社区网格、文明（园林）城市评比等实践。该路径可对应技术制造更好社会秩序的种种实践。
路径二：技术—治理—通过新技术提高治理效能。讨论的问题是，如何让新技术成功嵌入现有治理体制。如信息技术和计算科学支撑的电子政务、大数据治理、智慧城市等实践。这一路径貌似技治主义的翻版，却承认技术服从治理者的根本前提。
路径三：治理术（governmentality）——国家运用策略对人们进行盘算和拨弄。讨论的问题是，国家对个体的权力如何从“你不能干什么”、“我需要你干什么”的技术，变成“我能为你做什么”的技术。具体有信访、流动人口管控、技术扶贫等实践。该路径强调的是技术治理如何化简社会，即国家用一整套制度、程序、计算、分析等技术组装起形式或框架划定人们生命的可能性区间。
此三种路径，分别涉及到新技术、行政技术和权力技术。以科层为区分基准，则新技术是外生的，行政技术是内生的，而权力技术似乎与此无关。然而，在国家治理实践中，它们的界限几乎难以辨认。例如，很难判断网格化治理模式到底是行政技术还是新技术，它的信息搜集、问题解决方式以及各部门的协调处理是行政技术，但使用到的信息录入、集成和分派显然又是通信和计算机技术。另外，不论是新技术还是行政技术，最终要处理的都是国家与个人的权力关系。电子政务的目标之一是对公众开放信息、提供高效公共服务，人口统计、征税、户籍等技术则改变了人们的生产模式、家庭规模、居住形态、流动方向等等生存和社会交往方式。反过来，维稳、人口管控、通缉等权力技术也包含着组织技术和新技术，如维稳专项资金在层级之间的调拨，信访机构的运行，人口信息可与社保、医疗、驾照、就业等信息集成以达到“以业控人”、“以房控人”。
（二）一个综合性的定义与路径
技术治理的研究困局由路径分裂引起，却在实践中预示了融合的可能性。在上述语境下，能不能找到一个对技术的可行定义，以囊括新技术、行政技术、权力技术，或至少让三者可通约呢？抛开论题、路径差异和社会政治批判，当我们将视线放置在治理技术的对象时，马上会发现定义变得如此简单——任何一种技术都是要解决某个或多个社会问题。当技术运转时，社会源源不断地输入待解决问题，技术则依照其程序将不连贯、不可协调、非理性、含混、矛盾的社会问题梳理成可定义、可数的、可见的社会秩序。国家随之将不可控的复杂社会纳入可控的程序之中。据此，可提出一个可操作的治理技术定义：治理技术是国家为解决社会问题所施展的程序化手段。
照此思路，技术治理似乎是一系列程序化手段施展过程的总和。然而，这种定义无异于同义反复，也无助于我们将分析思路推进到国家治理变革的方方面面。正因如此，很多研究者认为技术治理是个充满陷阱的概念，情愿使用更为稳妥的“治理技术”一词。显然，林林总总的治理技术出台、运转、效果及其背后纷繁复杂且动态的政府条线关系、官僚行为决策、社会主体应对等要素，远非治理技术之概念所能涵盖的。一个合宜的技术治理概念，必须让诸多理论要素得到妥善安置。当我们再一次转移视线，将之落在技术的制作原义时，会发现思路可更深一层——任何一种治理技术都在制造一段独有的关系。一个治理技术就是一个活化石，它的程序隐藏着技术主体与对象关系的特有基因。国有土地测量、规划和GIS（地理信息系统）应用等一系列技术程序的背后，是中央对地方的控制、引导、监督的继续强化；撤点并校、优秀教师抽调等一套农村教育政策的出台，背后是城镇化进程，引导着老中青三代千千万万农村人的迁徙、买房和就业。由此，一个合宜的技术治理定义随之产生：技术治理是用程序化手段解决社会问题的过程以及此作用下的国家社会场域内的各类关系变迁。
因此，技术治理造成的迫切问题，可能并不止步于技术能否成功，它的政治后果、背后国家对人的权力等等这些简单且清晰的固有命题，而是分散在发展主义、民族复兴、贫富差距、社会抗争等错综复杂议题之中。从理论上，治理技术如何识别并处理社会问题？在实践中，它如何借助科层的组织构件而施展自身？条块关系如何植入到技术程序之中从而将其扭曲？各个治理技术相互叠加后，治理体系会如何演化？本意是解决社会问题的技术治理，会不会也成了一个问题？这些疑问的背后，应是中央地方关系调整、国家社会关系变迁和国家政权建设的同步推进，此为技术治理的理论旨归。
将技术治理与科层结构、国家社会关系联系起来，并非新鲜话题。早在十年前，渠敬东等人的开创性论文就明示了国家社会关系已从整体性支配转型为技术治理。在持续研究中，黄晓春逐渐明确了决定技术治理前景的关键是治理技术如何嵌入现有治理结构的问题。孔飞力、彭慕兰等诸多学者也强调了国家政权建设（如税收汲取、征募兵源以及司法等行为的标准化）对于中国作为现代民族国家崛起的重要性。这些讨论也或多或少散见于相关社会科学研究中。然而，在笔者认知范围内，几乎没有看到用技术治理将上述理论要素整合起来的尝试或努力。一个技术治理总命题尚未得到充分诠释，一个从理论构建、实证方法到经验材料处理等一以贯之的标准社会科学研究亟待出现。显然，此种尝试将大大推进技术治理的研究范围和纵深，并促使其作为一个真正的研究范式，而非与项目制或运动式治理、技术治国论、斯科特式政治保守主义以及福柯治理术纠缠不清。
五、结论与思考
技术治理原本只是个时髦的修辞词，尚未有成型的理论体系，甚至不存在公认的概念，因而很少有研究者把它当回事。然而，从2017年开始，技术治理研究呈爆发式增长，更多成果正在酝酿。研究者进入该视野的背后故事也值得玩味。黄晓春自称本来是研究技术在制度中的应用，却不知不觉地发现隐蔽的技术治理现象。王雨磊也在技术扶贫的具体运作中探寻到它的踪迹。同样，笔者的田野经历、原有思路也跟技术治理无关，后来也发现它隐身在政府搜集民意的行为之后。这样的故事虽不能证明一个研究范式的诞生，却可反映研究者的理论自觉。
技术治理的前景很难预测，但有一点可以肯定，不管是强化现有还是制造新的国家社会、中央地方关系，技术治理都在快速推进国家政权建设。无论何种治理技术，背后都有国家对社会的清晰化企图，都要依据身份信息来锚定每一个人、物、事、组织的位置，以效用分析来预测它们的行踪，进而加以干预。这种清晰化的过程正是国家治理现代化建设的题中之义，它不仅仰仗于技术进步，条块关系或科层结构如何调整以适应这种挑战也至关重要。在此，可重申亚里士多德关于技术本质的论断：“使用技术就是思虑、谋划某种既可以存在也可不存在的东西如何生成。这种决定权在制造者而非制造物手上。”生成什么样的国家社会关系、怎样理顺中央地方关系、如何推进国家政权建设，重重命题提出的挑战，表面上是技术治理的任务，实际上对执政者的政治智慧提出了极高的要求。
