社会治理在行动意义上集中表现为对社会领域特别是民生领域以往粗放式管理进行否定性和超越性实践探索，是中国社会“从总体支配转向技术治理”宏大改革实践中的当下组成部分之一。特别是，在微观层面跨区域、跨行业、跨群体的社会治理需求层出不穷，实体社区发展的能力局限性进一步凸显，而信息技术的发展不断拓展着社会治理的空间和手段。因此，社会治理需要进一步实现实体维度的社区与虚拟维度社区的有机统一。但是在基层和细节层面，社区如何实现信息化治理，目前并没有具体统一的发展模板，需要伴随着实践的深入发展不断总结经验。

    一、问题提出与分析视角选择
    社会治理是“一元主导、多方参与、各司其职的合作共同治理”，牵涉党和政府的公共权力与社会组织和公民权利之间的协调结合与和谐平衡。既是促进政治民主和社会和谐的目标过程，也是科技、文化等因素延展性应用和制度机制改革创新的实践过程，更是科学理论与治理实践相互融合的发展与转型过程。其中，技术治理作为以技术应用为核心的社会治理理论，是科学技术革命迅猛发展的产物，其目标是要求社会运行的理性化和高效率，尤其是政治活动的科学化，从而让人类过上更幸福的生活。技术治理与科学技术的最新进展是紧密相连的，并不断扩展着技术治理的载体、与社会治理的关系形式以及产生新的研究命题。21世纪全球进入信息化时代，信息技术已成为各行各业的公用技术。特别是计算机、互联网、物联网、信息通信技术（ICT）、传感器、APP、云计算、AI技术等的不断深入推进，信息化治理或智能化治理成为技术治理实践的最新形式，信息化技术的发展和应用随之成为技术治理重构的重要研究领域之一。
    信息化时代如何利用好互联网等信息技术，既要有效动员和组织社会力量通过信息化手段和方式参与社会治理，又要有效推动政府与民众通过信息化平台和载体形成发展的强大合力，最终实现人人参与、人人尽力、人人共享的社会治理格局，则成为国家和社会的共同期待。2013年民政部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、公安部、财政部印发《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》（民发〔2013〕170号），强调依托信息手段和标准化建设，实行“前台一口受理、后台分工协同”的运行模式。2015年国务院《政府工作报告》中首次提出“互联网+”行动计划。同年，国务院颁布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《促进大数据发展行动纲要》，明确提出要顺应“互联网+”发展趋势，加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力。2017年中共中央、国务院发布《关于加强城乡社区治理的意见》，“增强社区信息化应用能力”是加强城乡社区“六大能力”体系建设的重要组成部分。党的十九大报告将“智能化”作为社会治理“四化”发展目标之一，为实现社会信息化治理的转型升级指明了方向。
    面对新的形势，在现代社会治理体系的基础建设中，在提高社区治理能力的过程中，信息化发挥着不可或缺的作用。特别是在开放和流动的社会中，复杂的人口结构、多元化的居民诉求、个性化的服务需要成为社区治理面临的重大挑战。近年来，一些地区的社区治理创新实践中开始尝试依托现代信息技术解决政府与居民、企业与居民等多主体之间的关系问题，通过“资源数字化、应用网络化、流程规范化”打造智慧化社区治理和服务体系，体现出了数据集成、资源联通、缓解社区治理压力的明显优势。譬如，公共服务事项的“一站式”办结、规模庞大的流动人口的信息化管理、民生服务中的智慧养老和智慧医疗、小区物业服务管理的智能化、社区居民群体的网络化参与等。社区治理信息化通过对分散的公共资源进行整合和标准化设置，变单一服务为综合服务，为居民提供更加有效便捷的服务支持，真正实现了服务群众“面对面、零距离”，从而大大提高了城市居民的生活满意度。
    但是，自20世纪70年代技术治理在全球传播并逐渐成为当代世界政治的基本特征以来，技术带来的现实问题也引发了学界的批判和反思。以安德鲁·芬伯格和哈贝马斯为代表的技术政治学、技术民主等新的研究领域应运而生。国内学者将技术治理发展的正面和反面研究进行了综合和链接，形成了技术治理的系统论，认为“从运行机制上看，完整的技术治理系统不仅包含正向的治理行动，还包含反作用于治理的反治理行动，以及边界约束的再治理行动”。就社区治理信息化而言，既有研究存在两个方面的偏向，或偏向于正向信息化治理行动的个案模式分析，或是偏向以地方政务为核心的政府信息化技术治理分析，但对于城市社区治理信息化运行中的技术治理问题则缺乏系统性关注。为此，本文将从技术治理的系统理论视角出发，以当前社区治理信息化创新实践案例为研究对象，通过多案例研究和比较分析，梳理当前社区治理信息化创新实践的目标、特征、内容以及社区治理信息化实践中的反治理行动和适应性变革，以期为推进我国社区治理体系和治理能力现代化提供参考。
    二、社区治理信息化实践案例及其特征
    社区信息化的发展是一个从量变向质变演化的过程。特别是在我国社区信息化发展初期，社区信息化建设的主要目标是进行社区信息化管理，是政府电子政务在基层的延伸。这一时期的发展区域主要集中在东部珠三角、长三角地区，以及中部省会城市。2015年以来，中国移动互联网发生了三个方面的重要变化：互联网行业驱动逐渐由用户驱动向科技驱动转变，即技术的发展速度超过了用户的认知需求；互联网技术与传统行业的融合以不可逆转之势加速；移动互联在广度上迅速扩展，即互联网原生技术被广泛应用到社会各个领域。特别是，国家“十三五”规划（2016-2020）明确提出要“加快构建高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施，推进信息网络技术广泛运用”。也正是在这一时期，社区治理信息化作为信息技术应用的微观呈现，在“互联网+”发展趋势与社会治理现代化发展要求的双重驱动下，正式被国家纳入社区治理技术创新的发展范畴，并由此在全国各地开始了一系列的创新实践探索。2015年，民政部将“推动社区信息化建设、提升社区服务能力”作为第三批全国社区治理与服务创新实验区的实验主题之一，鼓励地方进行实验探索，为社区治理信息化积累了丰富的实践创新经验。社区治理信息化是信息技术与社区治理的结合体，是现代信息技术在社区治理中的延展性应用。分析社区治理信息化，首先需要确定“信息技术基础发展水平”和“社区治理和服务领域”两个基础变量。2018年腾讯研究院通过“互联网+”综合指数和经济、政务、文化、生活分指数特征，直观地反映了2017年数字经济在国内351个城市的发展情况。本文将借鉴“互联网+”指数的分类标准进行质性转换研究，对“第三批全国社区治理与服务创新实验区”中的社区治理信息化创新实践进行分类梳理。其中，社区治理信息化创新实践的纵向变量为各城市“互联网+”发展程度综合指数排名，主要分为四个发展梯度；横向变量为社区“互联网+”重点实验领域，根据中共中央、国务院《关于加强和完善加强城乡社区治理的意见》中社区信息化的政策内涵，本文建立了社区公共服务综合信息平台、“互联网+社区”、智慧社区、社区电子商务四个实验维度。最后，通过对实验区案例的检索、整理和分析，共计筛选出32个社区治理信息化实践案例（见表1），整体上呈现出如下特征：
    一是在实验地域上，打破了以往参照经济发展水平以“东-中-西（或东北地区）”作为区域划分标准的传统格局，但与宏观层面“互联网+”的区域发展进度和发展水平相契合。特别是32个实践案例中，有21个案例来自于“互联网+”发展的第一梯队，有9个案例分布于发展的第二梯队，有2个来自于第三梯队。可见，随着“互联网+”发展的总体水平差异递减，社区治理信息化创新实践案例也呈现依次递减趋势。

    二是在实验类型上，以政府为改革创新主体的“互联网+政务服务”占据社区治理信息化创新案例的主要部分。最为典型的是，以整合公共服务信息资源、提升公共服务的“一站式”服务水平为目标的社区公共服务综合信息平台建设，有23个实践案例（存在重复计数）进行了不同程度的创新。此外，有22个实践案例关涉智慧社区建设，14个实践案例进行了“互联网+社区”探索，10个实践案例聚焦社区电子商务创新，基本反映了当前社区治理信息化创新实践的类型分布。
    三是在实验梯度上，一些社区治理信息化实践基础好、起步早的地区，其信息化创新层级已从政务服务信息化延伸到社区减负增效、社区协商议事、社区志愿服务、社区资源交换、社区民生服务、社区物业管理等不同平台和领域。特别是，在经济发展较好、信息技术发达、社会治理完善的地区，政府、社会、市场、居民的连接网络更加多样，社区治理信息化建设更是有效提高了政府资源、社会资源、市场资源、社区资源等多样组合与联通，全面提升了社区治理科学化、精细化水平和组织化程度。相比较而言，社区治理信息化创新实践基础稍显薄弱、起步较晚的后发地区，目前的探索则主要集中在政务服务领域，更多地侧重政府与居民的信息沟通和服务互动。
    三、社区治理信息化实践中的技术性偏好
    作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络建构了我们的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果。同样，社区治理信息化案例表明，近年来国家通过实施“互联网+社区”行动计划，大力推进互联网信息技术注入社区空间，促进了各地互联网与社区治理和服务体系的深度融合，优化了基层党组织、政府、社会、市场等多方主体的不同功能、资源与责任，更是引导和增强了社区居民密切日常交往、参与公共事务、开展协商活动、组织邻里互助，从而生动诠释了国家通过技术性治理与服务行为来推进新时代网络化社区治理和服务新模式。
    （一）社区公共服务：数据向上集中与服务向下延伸
    针对社区信息化统筹规划薄弱、建设经费投入分散、跨部门业务协同和信息共享不足等问题，一些地方依托“互联网+政务服务”改革，建设社区公共服务综合信息平台，作为社区信息化建设的基础建设工程。通过社区信息系统集约化建设，实现“数据一次采集，资源多方共享”，强化网络化公共服务能力。相关实践案例表明，这方面的做法主要包括：一是破除部门间的信息壁垒，规范信息共享范围、方式和标准，增强政府基础信息的共享效度和业务应用系统的互联互通。天津河西区社区公共服务综合信息平台共计整合了7个条口的138个服务事项，江苏苏州姑苏区将23项条线业务功能纳入一门式受理范围。二是推动信息服务平台联动，促进街道与社区共享网上政务服务资源，推进平台服务向门户网站、移动客户端、自助终端、热线电话等延伸，按照“前台一口受理、后台协同办理”的要求，实现居民办事由“居民跑腿”向“数据跑路”转变。湖南省岳阳市岳阳楼区借助网格化管理系统，实现公共服务体系建设与网格化管理系统叠加，网格员利用“互联网+”、“技术触角”实现“窗口办事”向“身边办事”的延伸。
    （二）社区居民参与：网络在线体验与线上议事协商
    在传统互联网时代，社区更多时候是公共信息的供给者和公共价值的引领者，面向居民进行单向公共信息流动，社区居民的参与体验感较差。随着网络信息技术的进一步发展，移动互联在广度上快速延伸，微信公众号、APP、小程序等互联网原生技术被广泛应用到政务服务、便民服务、社区治理、社区活动宣传等。相关实践案例表明，一些地区扩大社区居民参与的创新探索主要集中在两个方面：一是注重开发和优化社区信息公开的新移动平台，功能板块以政策信息、社区动态、志愿活动等信息发布为主，同时设有交流和咨询等互动板块。江苏南京栖霞区通过引入云计算、大数据分析、人工智能、区块链等新兴技术，对信息咨询功能板块进行技术优化，构建“24小时不打烊”，进一步增强了居民的在线体验。二是开发和促进社区居民参与互动的新功能应用，推动社区居民通过社区论坛、QQ群、微信群、微博等进行线上协商。江苏南京鼓楼区通过探索社区“云协商”解决中青年群体缺位基层公共事务问题。山东青岛北区通过开展“居委会主任在线访谈”与居民进行线上交流和协商。但总体来看，目前社区线上协商的探索仍在初步应用阶段，实践案例中普遍存在的居民线上沉默、网络议事规则、社交网络管理等问题还需进一步规范。
    （三）智慧社区发展：集成体系开发与智能服务升级
    智慧社区信息系统不同于社区公共服务综合信息平台原则上以街道层面应用为主，它本身就是直接针对社区层面的开放与应用，在统筹协调社区资源配置、推动社区融合发展、提升居民生活便利程度等方面具有集成优势。据统计，全部实践案例中有22个地区明确将智慧社区建设作为创新的重要方向。但总体而言，目前智慧社区还处在发展初期，各地建设水平参差不齐，社区产品技术标准也不同，呈现出不同的发展侧重和效果。具体来看，一类是以山东泰安泰山区、江苏徐州云龙区、陕西西安碑林区等为代表，它们基于“互联网+”和社区治理与服务的深度融合，大力推进智慧社区信息系统建设，按照“党委-政府-社会-市场”的治理主体结构，广泛吸纳社会组织、服务类企业等，逐步实现社区公共服务、党建服务、志愿服务、便民利民服务等社区服务信息资源集成，力求将智慧社区建设成为包括智慧政务、智慧党建、智慧物业、智慧治理等在内的综合应用，全面形成集网络、数据、支撑、应用等于一体的智慧社区体系。另一类是以北京海淀区、山东济南历下区等为代表，它们侧重推进智慧城市应用体系向社区延伸，更好地发展社区智慧化服务，构建服务设施智能、生活便捷、服务精细的智慧社区，不断推动社区居家养老、家政服务、医疗服务、安保服务、停车服务等智能改造升级，同时进行服务的市场化运作或社会化探索，为社区居民提供安全、高效、舒适、便利的居住环境。
    （四）社区电子商务：政商平台融合与社企资源配置
    社区电子商务具有社区属性，交易行为一般在社区网站发生，致力于为社区居民提供更便捷化的生活服务。2015年蚂蚁金融服务集团、阿里巴巴集团与新浪微博共同启动了“互联网+城市服务”战略。其中，微信、支付宝、手机淘宝等均可进入城市服务平台，完成违章缴费、物业费缴纳、家居服务、上门保洁、房屋维修、超市采购等多种不同形式的便民服务。第三方支付平台和手机移动智能终端的快速发展为社区电子商务提供了有力支撑。据统计，本次社区实践案例中有10个地区开展了社区电子商务创新，其中第二发展梯队的数量分布与第一梯队相近，第三梯队中个别城市也开始探索。归纳起来，实践形态主要体现为两种动向：一种是有些地区依托政府主导的社区公共服务综合信息平台、智慧社区系统等既有服务平台，植入生活购物、物业管理等商业功能版块，为社区居民搭建一个真实、快捷、就近、方便、安全的网络购物环境。比如，河北廊坊广阳区的智慧社区便民服务平台可以在线办理政务服务，同时能够订购日用百货和生鲜果蔬。山东泰安泰山区智慧社区信息服务系统中的“惠生活”功能版块设置也是如此。另一种则是有些地区注重运用市场机制配置社区服务资源，它们倾向和选择以商业企业为主导，在社区搭建“互联网+企业+居民”的电子服务平台，以社区的熟人社会为服务单位，满足社区居民消费需求。北京西城区的智慧蔬菜终端、四川成都武侯区的“社企合作”和“农餐对接”等地探索，实质上就是基于O2O模式的社区电商，它们以本地化集成服务为经营理念，通过传统商场百货、物流巨头在社区开设各类电子商务平台，或是物业公司将移动互联网、云平台等技术与传统物业服务进行融合改造，打造物联物管。
    四、社区治理信息化实践中的反治理行动
    治理与反治理并存是公共治理的现实规律。公共治理活动作为一种权力行为，存在针对权力目标的反作用力。同理，技术治理中这种反作用力表现为同样的技术行为可能产生与技术治理相反的治理效果。社区治理信息化实践表明，大数据已经成为社区治理的关键因素，它帮助政府有效洞察民生问题，进而为居民生活提供便利和均衡的服务。但与此同时，城乡差距、数据垄断、信息泛滥、网络安全、技术依赖、智能低效、监管缺失等问题和风险也在社区治理信息化实践中有所体现，相应的反治理行动也正在显现。
    （一）技术应用门槛与治理短板
    社区治理信息化有效运转，需要治理主体具备一定的应用能力。在社区治理信息化实践中，信息技术的应用旨在提高社区治理与服务效率，拓展社区居民参与社区治理的空间和载体，它使得社区治理与服务活动更加精细化、专业化，同时对于社区工作人员和社区居民提出了更高的能力要求。首先对于社区工作人员而言，他们为适应和保障社区信息系统工作的推进，需要及时适应这种由上而下的信息化制度设计要求，无疑将付出较大的改造成本和需要较长的适应时间。比如社区实践案例中，北京、南京、珠海、杭州、苏州等地的普遍做法是，下派基层行政工作人员或专职社工进驻社区或在社区就地打造全科社工，由此增强社区工作者队伍的信息化应用和处理能力。其次对于社区居民而言，五花八门的APP注册应用、新型网络参与的技术和形式，不仅对居民信息化的参与能力提出了较高要求，同时也直接促成了不同居民群体参与社区治理的路径差异和空间隔离。以各地实践案例中网上协商的普遍载体——居民微信群为例，微信群的人数上限通常限制为500人，这一般都远远低于社区居民实际人数，因此目前更多的社区网上协商主要集中在对随机入群的特定居民群体的消息发布、意见收集、问答服务等。不仅如此，居民群中往往还会存在部分居民任发广告链接、低俗未经核实的信息，散播谣言、负面消息等行为，或以匿名身份肆意刷屏、散播不利于社区和谐的煽动性语言，从而出现严重扰乱群秩序的常规性治理问题。
    （二）数据指标硬化与治理内耗
    信息化能够更好地整合社会数据资源，解决政府决策基础薄弱问题，提高社会治理的可预见性。在社区治理信息化实践案例中，各地通过建设“大数据+智能化”网络服务平台高效整合政府和社会数据，采取以算法和文牍的形式对社区事务建立数据指标并实行痕迹管理，以实现精准分析、精准服务、精准治理，主要体现在社区满意度测评、社区电子台账管理以及社区服务事项处理的时限、应答率、办结率等。但必须看到，一方面，这些网络服务平台很多都是由各级政府及其相关部门分别开发并延伸到社区的信息资源系统，但彼此封闭管理和运作，端口数据互不开放、服务流程各自独立、信息资源不能共享，致使基层干部重复采集、反复录入，大大增加了社区的负担。另一方面，政府部门倚重以细化数据指标来评价和考核社区治理绩效，特别是对于服务事项的数据录入与流程痕迹的硬性要求，则往往容易忽略社区事务办理的实效性、过程性和问题的具体性质，以至于实践中经常会出现线下已办结、线上还未留痕和线上服务数据完整、线下处理还不到位等问题。比如，国务院办公厅2017年组织开展的首次全国政务服务体系普查数据显示，真正实现从提交办事申请到事项办结，全国层面所有流程线上走完的事项占比不足5%，地市级平台也未及20%。有不少地方将办事信息分批录入线上平台，数据时效性差，甚至上一秒还在申请，下一秒就已办结。而这种情形在全国社区治理信息化实践案例中也均有不同呈现。它在一定程度上表明，社区信息化治理的反作用力使得信息技术不仅没有更便捷地服务于治理，反而转化为更复杂的工作或监测程序，致使基层产生更多的治理内耗。
    （三）信息安全监管与治理风险
    互联网、物联网、大数据等技术手段提高了社区治理信息化的精准度和靶向性，但在实务工作中也容易出现由于数据分割、数据调取、分类处理、层级权限、共享互动等情况而引发的信息安全问题。因此开展社区信息化建设必须注重架构的科学统一设计、分类分层授权、安全规范操作，特别是在身份认证、隐私保护、终端安全和网络安全方面要有整体的安全建设规划。社区治理信息化实践案例中，一些地方把信息化作为推动网格化社会治理质量变革的“助推器”，整体推进网格化社会治理信息化建设，努力探索“网格化+信息化”的社会治理新机制、新模式，但过程中也存在运行机械化、盲目扩大化、沦为技术工具等问题。比如，网格员往往要通过半人工半信息化的方式，获取“居民的姓名、年龄、身份证号、房屋产权证、车牌、工作单位、父母、配偶、子女和相关家属”等诸多个人信息，但在信息采录、信息储存、信息提取、信息应用等环节中都有可能会影响个人隐私安全，甚至侵犯居民基本权利。再比如，不同地区购买不同厂家生产的社区信息技术产品没有明确的行业建设标准，有的地方社区信息系统为 “三维仿真城市管理服务系统”，依托原有的社区网格化管理模式和数字地理信息系统，有的地方则是以城市党建信息平台为主体，将“一站式”政务服务等内容纳入党建平台。但目前我国网络相关法律体系仍不完善，社区信息化也尚未形成有效的保障制度，无法调节不同主体以及服务提供者的权利义务和利益纠纷，不同的行为主体风险与责任不能对等缺乏刚性约束。因此，实践案例中一些地方由于监管缺乏和使用不当，网络虚假信息、诈骗信息、非法信息等垃圾信息在社区网络节点中不断滋生和蔓延，但因缺乏相关规范和制度造成了法律执行的盲区和漏洞。
    五、社区治理信息化实践的适应性变革
    信息化技术是促进社区服务管理创新和推动社会治理现代化的关键要素。随着互联网特别是移动互联网的发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。当前社区治理信息化实践中出现的问题和风险及其产生的反治理行动，正是信息技术升级与社会治理转型的局部性体现，是不同治理主体对于新兴技术应用的局部不适与反抗，具有发展阶段的不可避免性。解决这些问题，不仅要靠信息技术本身，更要注重削弱技术对于效率的纯粹性依赖，推动社区治理信息化的适应性变革，实现社会与技术的共同构建和融合发展。
    第一，兼顾信息技术应用与人文关怀。社会治理的主体和客体都是人。技术治理本身作为技术与社会两种因素的综合体，归根结底是人价值表达的方式之一，要明确技术服务于人，而非技术支配人。随着社会自主空间日益扩大，现代社会主体自我权利意识逐渐觉醒，在社区信息化技术应用中，应承认并善待社会多方治理主体的多样化利益诉求，加强对各治理主体的人文关怀，明确信息技术为各治理主体开展社区治理与服务活动的助力手段，而非支配性手段。同时，进一步加强对各类治理主体的信息化技术教育，提高不同群体的信息技术应用、适应乃至驾驭能力，特别是要充分调动各方力量，帮助那些不会、不愿使用网络的居民享受社区信息化管理的便捷服务，而非简单地追求社区信息化硬件设施的推广和应用。
    第二，统筹信息技术行动与社会责任。大数据时代下的信息安全治理无法使用传统的管理模式达到目标，必须走协同治理的道路。信息技术的发展和影响是内在于社会的，现代科学技术作为整体的和具体的技术行动，其应用存在不可避免的风险因素，应与其他行动一样承担起社会责任。伴随互联网技术的飞速发展，现代信息技术的覆盖面、数据获取渠道越来越广泛，公共数据获得与各类数据安全的法治保障日益凸显。因此在社区治理信息化建设中，需进一步强化各方治理力量的法治责任，明确治理权力与居民权利的界限、居民权利与居民义务的统一性，确立社区信息的安全预警与紧急处置机制，发展和健全社区信息监管制度，避免信息技术支撑下的社区治理异化为单纯的社会管控或无序的社会参与。
    第三，同步信息技术发展与治理体制变革。数据只有互联才有生命，信息只有共享才有价值，互联互通、共建共享，才能发挥社区信息化建设的最大效益。社区信息化建设的立足点和出发点是满足社区群众服务需求，因此一定要顺应新时代共建共治共享的社会治理要求。一方面积极推动基层社会治理理念、方式、机制、流程的创新与转变，消除信息部门化、碎片化现象，彻底解决部门间信息共享不足、协同联动不够、服务效能不高等问题，实现技术治理制度与治理对象的有效衔接。另一方面要重点建立面向公众的有效共享机制，尊重利益相关者介入的必要性，让社区居民作为社区信息化建设的参与者，社区信息化治理的共治者，共享信息技术革新与应用的红利，真正以居民需求为导向充分运用信息技术推进社区治理体系和治理能力的现代化。