一、改革开放以来中国的社会转型与城市基层党建面临的挑战
改革开放使中国社会发生了重要的结构变迁。一是孕育出分化型的社会结构，产业分工和职业领域更加专业化，各类经济和社会组织都更加强调专业管理、技术管理、内行管理。二是发展出扩散型的社会结构，在既有的公有制部门外，不断产生出新的经济领域和社会领域，并且经济越发展，分化出的新兴领域越是复杂多元。三是形成了流动性的社会结构，随着国企改革逐步深化和全能单位体制的解体，开始出现单位与社区的分离，个人与职业组织之间由封闭性社会关系转变为流动性社会关系。
受上述社会结构变化的影响，城市党建工作开始面临多方面变化和挑战。一是基层领导制度的变化。单位制时期，国营单位主要采取的是党政一体的领导制度，党的基层组织同时是公有制组织内部的领导核心。改革以后，体制内基层单位的党政关系分别经历了重要制度调整，如国有企业实行厂长负责制，高校实行党委领导下的校长负责制。党组织开始不得不面对如何在基层单位中和坚持党的核心地位，如何把握基层党建工作的重点和边界等一系列问题。
二是基层组织体系的变化。改革以前，党的基层组织建设主要特征是单位党建，即把党的组织嵌入到公有制的职业组织中去，包括机关、事业单位、学校、国有企业等等。改革以后，随着新经济领域和新社会领域的拓展，党的组织体系如何进一步向新兴领域延伸和覆盖，开始成为重要问题。在上世纪90年代，这一新兴领域是实行家庭联产承包责任制以后的农村，和城市中出现的三资企业；2000年以后，新兴领域主要是社区、新经济组织、新社会组织和互联网。在这一背景下，各地进一步对基层党组织建设的新模式进行了许多探索。
三是党员管理工作的变化。改革以前，党组织和党员之间的联系，主要通过公有制组织中全方位的单位联系来实现。但随着新兴领域的涌现和全能型国有单位的转型，城市中的劳动人事关系开始变化，由此带来了城市中丰富的社会流动。这一流动不仅表现为职业间、地区间的人口流动，更重要的是表现为个人生活在城市中的“职住分离”。即便是国有企业的员工，也呈现出城市中“白天在单位、晚上在社区”的流动状态。城市中基层党组织与党员之间的关系出现了多种类型：一是工作地和党组织关系所在地不一致的流动党员；二是在工作变化过程中党组织关系没有顺利接转的“口袋党员”；三是曾经入党但党组织关系已经丢失的“隐形党员”；四是社区中各种类型的“退休党员”等等。在这一背景下，基层党组织如何联系、管理和教育党员，如何开展组织生活也开始成为一个新问题。
四是党群关系的变化。改革以后，党的基层领导制度、基层组织和党员等上述方面的变化，都进一步影响到了党群关系，出现了党建工作“自弹自唱”的现象。随着新兴党建领域的出现，党组织开始分为两种类型，一是有行政支撑的党组织，包括机关、事业单位、学校党组织，二是无行政组织支撑的党组织，包括社区、两新、互联网等领域的党组织。在无行政组织支撑的党组织中，党群关系开展缺乏固定的组织联系，党建工作缺乏足够的工作载体和资源支持。同时，党员中出现的“口袋党员”、“隐形党员”、流动党员等，很少能够发挥联系、服务和动员群众的作用，从而进一步影响了社会中的党群关系构建，影响了党的政治功能的充分发挥。
二、激活基层党组织政治功能，应对城市基层党建的问题与挑战
在上述背景下，中央开始高度重视基层党组织的“虚化、弱化、边缘化”问题。1990年召开的十三届六中全会提出“农村、工厂、商店、街道、学校都有一些基层党组织软弱涣散，有的瘫痪半瘫痪，不能发挥应有作用”的问题。1994年十四届四中全会针对改革以来大批劳动力在产业间转移和流动带来的挑战作了明确提示。2009年十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》和2017年党的十九大报告都明确提出要“着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题”的要求。
为了激活和重塑党的政治功能，自上世纪90年代以来，中央在城市党建中提出若干新的工作重点，并对城市党建工作进行了重新布局：
第一，以“分域党建”为基础，建设全覆盖的组织体系。随着改革开放的推进，不仅既有公有制领域发生了较大变化，同时也出现了许多新的经济和社会领域。在这一背景下，城市中不同领域的党建工作都相继做出了专门性部署，形成了机关事业单位、高校、国企、两新、社区等基本的基层党建领域，共同构成城市党建新的“总盘子”。1990年召开首次全国高等学校党的建设工作会议强调高校党建；1997年颁布《关于进一步加强和改进国有企业党的建设的通知》部署国企党建；2000年下发《关于加强社会团体党的建设工作的意见》和《关于在个体和私营等非公有制经济组织中加强党的建设工作的意见（试行）》部署“两新”组织建党；2004年下发《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，社区党建全面展开。
第二，始终强调群众路线，密切党与社会之间的联系。上世纪90年代以后，面对城市群众组织和群众生活的变化，中国共产党反复强调群众路线的重要性。1990年专门通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，提出“必须坚决克服各种脱离群众的弊病，大力加强党风建设”。2001年十五届六中全会进一步通过《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，要求“各级干部要倾听群众呼声，关心群众疾苦，把群众的安危冷暖时刻放在心上，维护人民群众的经济、政治、文化权益，努力为群众办实事”。
第三，不断加强组织力建设，夯实政党基层组织基础。1993年，十三届六中全会要求党的领导机关要眼光向下，“要面向基层，为基层着想，为基层服务”。1994年十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，正式将基层党建工作摆在极其重要的地位。其后，在历次党的代表大会和中央全会上，都明确对基层党建提出要求。2006年，党的十六届六中全会明确提出“抓基层打基础”的党建理念，并且明确基层党组织的功能定位是，“发挥基层党组织凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用”。2017年，习近平总书记在十九大报告中对基层党组织建设提出“以提升组织力为重点，突出政治功能”的政治要求。
问题在于，上述党建理念通过什么样的机制才能实现？从传统上说，中国共产党自新中国成立以来主要的工作机制是“单位党建”。所谓单位党建，从一般性内涵看，一方面单位党建可以指特有的党建工作领域。与社区党建和两新党建不同，公有制组织范围内的机关党建、事业单位党建、国企党建、学校党建可以统称为单位党建。另一方面单位党建还可以指特定的党建工作机制。改革以前，由于社会整体的单位制性质，所有组织内的党建工作都具有相似的工作机制和方法；而改革以后，由于机关、事业单位、学校还是国企的公有制性质，这些领域内的党建工作都延续了社会主义建设时期党建的传统方法和机制。
“单位党建”具有以下六个方面的特征：第一，单位党建的核心方法是将党组织嵌入到职业组织中去，使党组织与职业组织同构，借助职业组织中的科层制和管理权发挥党组织的作用。第二，单位党建强调党建与中心工作的结合，强调党建工作要服务于中心工作，并促进职业组织的健康持续发展。第三，单位党建的主要载体是党的干部工作，通过党的干部组织体系加强基层组织和党员的管理。第四，单位党建的主要方法是强调纪律和责任，既强调干部责任，也强调党员责任；既强调党组织责任，也强调群团组织责任。第五，单位党建在工作内容上，主要是干部工作、基层民主和思想政治工作，在企事业单位中也包括职业文化和精神文明建设工作。第六，单位党建在具体落实上强调党组织自上而下的政治动员，因此单位党建在实际工作中往往具有“运动式治理”的特征。
而改革开放以后，面对复杂化的社会情况，局限单一空间、聚焦单一事务、紧靠单一主体、采用单一机制的单位党建，开始与多元化的城市党建工作需求不相适应。在这一背景下，“创新”开始成为党在新的社会条件下对基层党组织调整和重塑的重要理念。1994年十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，强调在党建工作上要发挥地方积极性，要求“必须用改革的精神研究新情况、解决新问题，运用已有的成功经验并进行革新和创造，改进基层党组织的活动内容和工作方式”。2004年十六届四中全会强调要“根据基层党组织建设面临的新情况新问题，调整组织设置，改进工作方式，创新活动内容，扩大覆盖面，增强凝聚力，使基层党组织都紧密联系群众、充分发挥作用”。到 2017年，党的十九大又进一步重申了“推进党的基层组织设置和活动方式创新”的要求。
在这一大背景下，城市党建工作提出了许多新理念，包括“大党建”、学习型党组织、创新型党组织、服务型党组织、人文党建等等；也出现了许多新领域，如小微企业党建、商圈党建、马路党建、特色小镇党建、城乡结合部党建等等；同时还形成了许多新机制，如区域化党建、网格党建、智慧党建等等，开始出现越来越多的“党建+”。在这些创新中，有四个方面机制在理念、路径、方法等方面形成了系统性做法，并在全国层面获得了肯定和推广。一是服务型党组织建设，在单位制解体，党组织、党员与社会的组织联系减弱的背景下，强调发挥党“为人民服务”的传统，推动工作理念由“管理”向“服务”的转型，进一步激活基层党组织的社会功能；二是区域化党建，在城市社区治理需求兴起的背景下，强调发挥党组织的联动优势，在创新社会治理中加强党的建设，以党建引领社会治理的探索；三是网格党建，在基层治理社会参与不足的背景下，发挥党组织的组织力，明确党员和党组织的政治责任，覆盖基层社会治理空白点；四是枢纽型党建，在社会结构整体转型的背景下，发挥党组织的平台性功能，进一步推动基层党组织的组织转型。
三、从服务供给到组织转型：城市基层党建工作的创新与发展
在过去的四十年中，上述四种工作机制，在发挥党的组织优势、推动党的组织创新、激活基层党组织社会功能方面具有重要意义，它们分别体现了中国共产党改革开放以来在社会功能、引领治理、责任建设和组织转型方面的探索，由外至内、由浅入深地推动了基层党建工作的发展。2019年5月，中共中央办公厅下发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，不仅肯定了城市党建工作中的这些模式，同时对其进一步推广和落实提出明确要求。
（一）以服务型党组织建设激活基层党组织的社会功能
从本源上讲，中国共产党是一个以服务为根本宗旨的政党。在不同的历史时期，“服务”在党的工作中有不同指向。在上世纪90年代，“服务”主要指的是以经济建设为全党全国的工作中心，党的各项工作都要服从和服务这个中心。新世纪以后，党的“服务”工作的内涵开始有了明显转化。党的十六大在强调“围绕中心、服务大局”的同时进一步提出“服务群众”理念，明确提出要加强基层党建，特别是“高度重视社区党的建设，以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局”。
“服务型”组织的提出是在十六届三中全会前后。2004年，温家宝总理提出“建设服务型政府”的改革理念，并写入2005年政府工作报告。2006年，党的十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。具体来说，一是在政府层面要建设服务型政府；二是基层党组织要发挥凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用，以增强社会服务功能和提高社会管理。
在“服务型组织”改革背景下，党的基层组织在深入开展创先争优活动的过程中，开始提出“服务型党组织”的概念。2012年在党的十八大上，中央明确提出学习型、服务型、创新型“三型”党组织，要求“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。自此，“服务型党组织”正式成为全党在基层党建方面的工作标准和工作要求。
之后，“服务型党组织建设”在不同的领域内有不同的侧重。在单位组织中，服务型党组织主要是围绕中心工作，密切党群联系，增强党员群众对单位和党组织的认同。在两新组织中，服务型党组织主要是通过企业文化建设，服务企业发展，并进一步获得企业的认可和支持。在社区中，服务型党组织主要是通过服务性项目和丰富的活动，重建党组织与居民区党员群众之间的联系。近年来，随着居民区党建与两新党建工作的不断融合，城市基层党建中服务型党组织建设开始逐渐结合了上述三种工作方式和创新。
服务型党组织建设有以下几个方面特征：一是从管理到服务。党建工作的基本理念由原先单位制条件下的“管理”，转变为社会成长条件下的“服务”。二是重在基层。为解决基层党组织虚化、弱化、淡化、边缘化的困境，强调发挥基层党组织作用，特别是通过发挥支部作用，通过服务密切党组织与党员群众的联系。三是依托项目。在实际工作机制上，服务型党组织建设主要以服务性项目和活动为载体。四是强调创新。由于服务的概念比较宽泛，在实际工作中服务型党组织建设并没有相对严格的形式，而是鼓励基层党组织根据自身情况进行创新。五是拓展对象。在服务型党组织建设中，党组织服务的对象不仅仅是党员，也同时包括非党员身份的群众，服务型党组织建设的对象不再局限于党的政治组织内部，而是强调党组织与社会的互动。
（二）以区域化党建引领和推进城市社区治理
由于认识到城市中的区域管理和流动性社会治理问题，党和国家在上世纪90年代提出了社区建设和社区党建的要求。具体来说，党和国家主要在两个层面推进城市社区治理的转型。一是强调基层政府对区域的属地化管理责任，通过街镇网格化管理机制和综合治理机制加强社会管理；二是进一步整合基层政府以外的社会多元力量对社区治理的参与，强调要发挥基层党组织的党建联建和多元整合的功能。
2004年中办转发了中组部《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，对上述两个层面都作了强调。意见指出，“街道、社区在城市工作中的地位越来越重要，街道、社区党组织承担的任务日益繁重”。随着越来越多的“单位人”转为“社会人”，大量退休人员、下岗失业人员和流动人员进入社区，迫切需要街道、社区党组织转变管理和工作方式，做好新形势下的群众工作。因此要建立完善街道、社区党建工作协调机制，“按照条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建的原则，建立健全街道、社区党建工作协调机制，组织、动员社区内各方面力量，共同推进社区建设”。这实际上从中央层面提出了区域化党建的核心原则。
在理论上，区域化党建主要是为解决城市空间中的“治理滞后”现象，而在实践中，区域化党建探索最早来自上海。2005年上海市颁布《关于进一步加强区域性大党建工作的若干意见》，以区域性大党建工作为指导思想和主要目标，要求党的组织要以街道和社区为网络，以两新组织和居民自治组织为对象，形成区域性大党建机制。其主要的做法是，通过各级党建联席会议，吸纳区域内的驻区单位参与社区治理，特别是注重吸纳具有公有制性质和背景的驻区单位。相比传统的单位党建，这种机制更有效地实现了对社会的有机整合。
所谓“区域化党建”，就是在基层党组织的引领下，促进社区和“驻区单位”的合作治理，共同做好城市基层社会治理工作。所谓基层党组织，核心是街道党组织，街道党组织具有指导协调驻区单位党组织的职权。所谓“驻区单位”，从理念上说并不局限于某一种类型，但是由于公有制单位相较于非公有制单位与街道社区有着更密切的关系，因此在实际工作中，区域化党建主要整合的是体制内的公有制单位，包括机关、事业单位、学校和国企。
从各地实践看，区域化党建主要有六种机制：一是政治会议机制，街道和社区的基层党组织通过党建联席会议的形式，将与社区有一定地域联系但没有隶属关系的驻区单位负责人召集在一起，共同协商社区治理中的重要问题。二是委员会机制，部分地区在社区层面开始以自治委员会或共治委员会的形式，将原有吸纳驻区单位参与社区治理的会议机制常态化。三是“在职党员双报到”制度，要求每一位在职党员，不仅在其组织关系所属的单位报到，同时要向其生活居住地所在的社区党组织报到。四是“社区顾问”机制。在许多社区，居委会主动寻找在社区内居住的社会名人、单位领导或具有某方面特长的专业人才，组成社区顾问队伍参与社区治理活动。五是项目发包机制，区和街道等基层政府通过项目形式给社区一定的治理资源，其中既有区县、街道向居委会下达的项目，也有区县、街道、居委委托给社会组织的项目。六是“项目双向认领”的机制。一方面居委会作为群众自治组织收集居民的需求和意见；另一方面驻区单位根据居委会整理的居民需求清单，认领一定的治理项目。
（三）以网格党建明确党组织和党员在社会治理中的政治责任
2017年中组部召开全国城市基层党建工作经验交流座谈会，对新时期城市基层党建提出了“三建融合”的要求。党的十九大进一步提出了“突出政治功能，加强基层党组织建设”的要求。在这一新的背景下，网格党建作为城市基层党建的新版本，开始在上海、成都、南通等地出现。所谓网格党建，即在城市管理的行政单元之内进一步划分网格，以党组织或党员为主体承担网格内的政治责任和治理责任。重点是两方面：一是以网格为党建基本单元。网格党建借鉴了城市综合管理的网格化管理机制，在街道、社区、居民区中划分责任区作为党建工作的基本单元。二是以党的基层支部和党员为网格中的责任主体，党的支部组织与党建网格一一对应。
在各地具体实践中，网格党建有以下几方面重点实施路径：一是明确党建责任，一个支部对应一个基础网格，在此基础上“党总支—党支部—党小组—党员”全部进入网格承担责任。有意思的是，在政府主导的社区治理体系中，居民区是基层社会治理的最小单元。但一个居民区往往有两个以上的基层支部。如果一个支部对应一个网格，那么就意味着党建网格是对居民区这一治理单元的进一步细分。如上海静安寺街道提出“党建微网格”概念，一个居民区划分若干个党建网格；成都高新区在居民区中以建筑的不同颜色标识不同的党建网格。
二是充分动员网格内支部和党员，同时开始动员更多力量成为党支部的延伸力量。如上海市朱泾镇以“党员网格责任人—党小组长—党员信息员—党员志愿者服务队”为网格党员管理服务队伍，同时将离退休党员、楼组长、入党积极分子组织为党员志愿者服务队。事实上网格党建还可以动员更多的社会力量，如在居民区党建网格中可以动员社区工作者、“两代表一委员”、党员志愿者、行政执法力量、街道网格中心力量、物业管理力量、沿街“四小”单位自治力量、驻区单位共治力量、机关领导和部室结对联络等力量参与；在商圈网格中，可以动员入驻企业、物业管理、政府服务企业、专业社会组织等等。
三是党支部、党员在网格内实行责任包干。有的社区通过支部与居村党组织签订包片管理责任书、公开承诺的方式落实责任；有的社区形成了明确的网格党建的考评办法；有的社区提出“一名党员一亮点、一名党员一面旗”的口号。在此基础上，许多社区进一步明确党员责任制，在实践中以党员为先锋形成了片长制、路长制、河长制、楼长制等多种党建机制。
从根本上而言，网格党建的核心内涵是党建责任制。党的十九大报告要求“严明党的政治纪律和政治规矩，层层落实管党治党政治责任”。这种政治责任落实到社区治理中，就是要将责任进一步延伸到每一个基层组织和每一个党员。网格党建就是以网格为基层支部和党员的党建责任区域，以联系和服务群众、参与基层社会治理为党建责任内容，从而在城市基层治理中做实基层党组织的支部责任制和党员责任制。
（四）以枢纽型党建推动基层组织转型，探索新形态城市基层党建
上世纪90年代以来，社会领域开始出现了大量社会组织，对党的组织动员带来挑战。如何联系、整合和吸纳社会组织，以增强党组织的影响力和凝聚力，开始成为党的政治工作的重要课题。在这一背景下，党和国家对于社会组织的管理方式发生转变，开始在社会体系中尝试建立支持其他社会组织发展的社会组织，使其既成为其他社会组织共享资源的枢纽，也成为党和国家联系其他社会组织的枢纽。
在官方文件中，最早提出枢纽型社会组织概念的是北京市。2008年9月, 北京市社会工作委员会出台了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，提出“由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁、纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”。2009年，《北京市关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，正式提出“枢纽型社会组织”概念。不过，当时这一概念主要特指包括工会、共青团、妇联等在内的群团组织，这些组织由于具有政治组织和社会组织的双重性质，因此能发挥吸纳其他社会组织的平台型功能。与此同时，广东、珠海、上海等其他省市也开始探索枢纽型社会组织的建设。
枢纽型社会组织的早期实践者始于工会、共青团、妇联、科协等群团组织，但在后续的发展中枢纽型社会组织并不仅限于此。在社会建设的其他领域也开始注意到枢纽型组织的理念和探索。一方面，在专业社会组织中开始出现了专门支持其他社会组织发展的社会组织；另一方面，在社区建设中也出现了对枢纽型组织建设的强调。2017年12月，民政部发布的《关于大力培育发展社区社会组织的意见》中提出：“鼓励在街道(乡镇)成立社区社会组织联合会、社区社会组织服务中心等枢纽型社会组织, 发挥管理服务协调作用,规范社区社会组织行为, 提供资源支持、承接项目、代管资金、人员培训等服务。”在过去十年中，枢纽型社会组织的建设范围实现了由少数试点到全面建设的发展。
在上述定义下，枢纽型组织开始超出群团组织的范畴。从后来的实践看，枢纽型组织主要包括四种类型：一是自治性人民团体，包括工会、共青团、妇联、残联等；二是有代表性的行业性协会或联合会；三是综合性社会组织联合会或社区服务中心；四是一部分具有官办背景或与党和政府相关部门具有紧密关系的支持型专业社会组织。
枢纽型组织具有特别重要的政治功能。有研究指出，枢纽型组织建设是政府逐渐从“划桨”走向“掌舵”，社会组织从“被动管理”走向“自我管理”的过程，也是社会转型的重要环节和社会管理的重要创新。枢纽型组织起到各类社会组织寻找资源共同发展的平台作用，为草根社会组织的萌芽和发展提供资源，有效创新社会管理。也有学者指出，建立枢纽型组织体系实际上是党和国家建立一套新型的社会组织管理体制的努力。通过枢纽型组织，党对社会组织进行分类管理、分层负责。从类别的维度上，科技、文化、妇女、工会和青年等领域分别由科协、文联、妇联、工会、和团委进行综合协调。从分层的维度上，从市“枢纽”到区(县)“枢纽”的建设层层顺延，建立分层管理的立体网络。这种管理体系，已经不是一般意义上的科层制、行政制或专业组织的管理，而是以“整合和吸纳”为主要目标的社会动员、社会整合和政治管理。
在多年枢纽型组织探索的基础上，在城市基层党建特别是新社会组织领域党建愈发重要的背景下，“枢纽型组织”建设开始成为城市基层党建的重要方向。今天的“枢纽型党建”，就是指通过各种方式，将党组织建成“平台性机构”，以“服务、支持”为方式，使党组织成为吸引各类社会组织的枢纽，从而最终加强对各类社会组织的整合、吸纳和引领。
四、结语
改革开放以来，除单位型党建以外，中国城市中的基层党建工作创新实际上有四种形态：服务型党组织建设、区域化党建、网格党建和枢纽型党建。这四种党建形态同时也是当前党建工作创新的四种核心机制，反映了我国改革开放的时代背景和城市基层党建发展升级的历史过程。服务型党组织建设，反映的是在社会流动程度增加的背景下，为应对群众与党组织之间关系的变化，从党的组织建设的角度出发，促进党建理念转变，基层党组织的功能开始由组织管理转向对党员和群众的服务，以增强党组织的影响力和凝聚力。区域化党建，主要是为应对城市基层治理的问题，从党组织引领和参与社会治理的角度出发，发挥党组织联动整合作用提升城市治理水平。网格党建，是在新时期全面从严治党的背景下，充分发挥党讲组织讲纪律讲责任的组织特征，使党的组织纪律建设与城市社会治理相结合。而枢纽型党建，作为仍在发展探索的一种党建新形态，主要目标是进一步回归党的组织动员的根本政治功能，通过枢纽平台的建设，发展党组织在社会中的延伸网络，同时推动党的组织体系的转型。这四种党建机制与单位型党建一起，共同构成了城市基层党建工作的核心机制。 |
