【摘要】国家治理体系和治理能力现代化要求强化公权力监督体系的效能监督功能。我国环保公权力监督体系的历史演进具有各项监督制度独立形成、分散发展的特点，这一模式虽然有利于降低试验风险，提高灵活性，但却造成了监督体系的碎片化，导致监督体系效能的减损。当前环保公权力监督体系面临政治监督与专业监督的疏离与混同、监督体系的纵向断裂和横向纠结等问题。应当用中国共产党全面领导下国家治理现代化的历史眼光看待环保公权力监督体系贯通机制的必要性和路径选择。环保公权力监督体系的贯通是一种差序化贯通，应以党内监督为其主导力量和核心枢纽。通过政治监督与专业监督的有机融合，实现权威问责与技术治理的兼容。此外，还应注意中央环保督察制度在环保公权力监督体系中的特殊定位。
【关键词】公权力监督体系；环境治理；国家治理现代化
环保公权力监督体系的形成是党和国家在完善监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化方面长期艰苦努力的缩影。在当代中国党和国家监督体系中，权力监督和权利监督的概念对应基于监督主体划分而成。前者从国家权力结构出发，包括党内监督和国家法律层面的监督；后者又称民主监督，包括公民监督、政党监督和舆论监督等。而公权力监督体系则是从党和国家公权力作为监督对象的角度提出的概念。现代环境治理要求公权力监督体系的功能由消极的政治底线防御演进为积极的治理效能促进。
从历史角度考察，我国环保公权力监督体系有其特殊的生成逻辑，具有各监督制度独立形成、分散发展的特点。然而历史演进的合理性并不能掩盖其与治理需求之间的差距。现实中，各项监督制度缺乏整合、协调，甚至相互抵牾、彼此消解，阻碍了监督合力的形成与效能的提升。党的十八大以来，公权力监督无论是在制度建设还是效能方面实现都取得了实质进展。关于党和国家监督体系的研究渐成“显学”，但尚未形成能够超越实践经验的、深入到规律探索的公权力监督理论。在“坚持和完善党和国家监督体系”的框架下，对“必须坚持”的论证较为充实，对“如何完善”的研究则缺乏实践引领力。特别是在公权力监督实践较为活跃的治理场域，诸多“创造性”实践的背后，仍遗留不少理论问题。其中，如何构建相应的贯通机制，将公权力监督统筹到完善治理体系和提升治理能力的目标上，是亟待研究的问题。本文以公权力监督体系在环境治理现代化中的应有功能为指引，梳理环保公权力监督体系的制度内容和生成逻辑，分析其现实阻碍，探析构建公权力监督体系贯通机制的必要性和紧迫性，并在此基础上对如何构建贯通机制展开初步探讨。
一、环保公权力监督的国家治理功能
党的十八届三中全会以来，随着国家治理体系和治理能力现代化概念的正式出场，“国家”在治理体系中的地位凸显为公权力运行提供了不同于西方“治理”的中国场景。在当代中国，中国共产党的本质属性和执政地位，在法理上决定了其必然代表人民执掌、运行政权，并由此决定了执政党组织与其层级对应的政府体系必然融合而成的“党政体制”。王浦劬等将党政结构总结为以执政党为核心，通过政治与行政的整合，组织形态与意识形态的组合，形成集中统一且具有三重维度的“弹性”治理结构。这印证了关于治理主体的官方表述——“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”和“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。本土化的治理体系蕴含了本土化的权力监督哲学。政党与国家相互嵌入、以政党为中心的国家治理模式决定了作为监督和治理对象的公权力的丰富内涵。党的十九届四中全会将其概括为“党和国家监督体系”，并阐明“党内监督是第一位的”，要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”。
不受制约和监督的权力必然导致腐败，这揭示了权力监督的基础功能。但反腐并非治理的终极目的，甚至不能称之为权力制约的最高目标。在国家治理现代化的话语体系下，权力失范更常见于日常的治理行动之中，其直接后果表现为治理水平低下和治理效果不彰。国家治理现代化反对权力滥用、怠慢行使和不合理行使。对国家治理现代化而言，公权力在法纪范围内行使仅是基本要求，要提高治理效能，公权力的行使应达到专业化治理的更高要求。公权力监督体系不是一个完全独立的体系，它负有监督的专责，但服务于国家治理体系的总目标。因此，公权力监督体系不仅要强调规避公权力主体的违法乱纪行为，以完成短期治理任务，更应注重督促治理主体遵从效率原则、增进公共利益以实现长期治理目标。公权力监督在国家治理现代化中的功能应在防治政治腐败，促进政治文明发展的基础上，向提升国家治理体系效能和治理能力递进。
公权力监督只有通过内嵌于具体的治理场域，才能明确专业化的治理目标和要求。生态环境有极强的自然整体属性和法律公益属性，这从根本上决定了环境治理对公共决策和执行机制的依赖。中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年3月印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》将现代环境治理体系表述为“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”，并将“健全环境治理领导责任体系”置于首要地位。但环境治理成本高、难度大、见效慢，往往在传统政绩考核体系中处于劣势地位。即便在政治势能的高压下，环境治理的效果也呈自上而下的递减之势。在公权力行使主观动力不足、专业能力欠缺的压力下，环境治理中公权力的应然主导地位与实际运行障碍之间的矛盾凸显了公权力监督的效能监督功能的重要性。
二、中国环保公权力监督体系的分散化特征及其生成逻辑
我国环保公权力监督体系以环境保护相关法律法规、党内法规和生态环境政策为规范基础。因此对环保公权力监督体系的制度内容进行简要梳理（见表1）。民主监督也是公权力监督体系的重要组成部分。政协民主监督属于“非权力性”监督，以“协商式监督”为主要形式。它虽然不具有法律强制力和纪律约束力，但其针对性和专业性在环保等领域亦能发挥不可替代的监督作用。此外，群众和舆论监督也极为重要，这既是社会主义监督的传统，也是现代化治理多元主体参与的精要。在大数据和人工智能时代，以科技制约权力的新型公权力监督模式也正在生成。这无疑将为对监测数据和专业化要求极高的环境治理带来有益补充。上述分类并非泾渭分明，其监督依据、监督主体、监督对象、监督内容、监督程序等存在交叉重叠。
我国环保监督经历了由督企、督政到督地方党委的转变。回顾环境治理归入国家治理序列的过程，与其说是可持续发展的内生需求，毋宁说是对国际潮流的即时反应。上世纪60-70年代，环境治理在欧美国家的发端以工业化遗留的公害威胁和轰轰烈烈的环保草根运动为背景，自下而上自发的公益吁求凸显了公权力部门的环保义务，由此形成以监督和制约公权力为主的治理逻辑。在同时期的中国，与环保相关的国家和社会行为多为自上而下发起的以植树造林、卫生防疫等为主题的群众性运动。以重工业为主的经济结构和工业发展的有限水平决定了能够为政府和公众感知的环境问题多以局部、偶发的工业“三废”污染为主要表现形式。这是我国环境治理长期遵照的“以企业为监管对象、以污染事件为监管内容”的监督逻辑的滥觞。
随着环境污染和生态破坏进入高发期，地方政府在环保问题上普遍存在的漠视回避、利益共谋和执行偏差等现象，在公众环保意识的催化下发酵，引发了一系列危及社会稳定的群体性事件。自此，地方政府作为公众的诉求对象与污染主体同列，政府行为的纠偏和治理水平问题引起关注。以2006年原国家环保总局对省级环保部门“挂牌督办”为重要标志，公权力监督开始以一种间歇式、局域性的方式落地。
党的十八大以来，以地方党委和政府为对象的监督开始形成政策和制度合围之势，中央权威的政治势能为环保公权力监督体系输入前所未有的能量。这一趋势蕴含了两大逻辑：党政体制逻辑和监督制度化逻辑。我国环境问责制度难言成效卓著，甚至成为环境治理效能的瓶颈，原因在于“督政”从未从实质上触及党委的相关责任。在“双轨一体”结构中，执政党的政治体系和政府的科层体系并非独自运行，而是融合于执政党的集中统一领导之下。因而，不将执政党自身的权力行使纳入监督对象的公权力监督是乏力的。近年来各类环保公权力监督形式几乎都围绕“一岗双责、党政同责”构建。党政体制逻辑在环保公权力监督体系中不但表现为监督对象的扩展，还表现为监督主体的高位阶。从行政部门发起的内部监督到党中央权威授权下的党政督察，高位监督所带来的政治势能很大程度上保障了监督的即时性和有效性。因此，环保公权力监督体系的生成过程也是在本土化的党政体制下，环境治理在公权力监督领域实现专业监督向政治监督借力的过程。
监督制度化是环保公权力监督体系生成的第二大逻辑。尽管改革风险与法治稳定之间持续存在张力，但制度化仍是主要趋势。由试点向政策再向法律的递升是运动型监督机制的传统成长路径。2016年底中办、国办印发河长制实施方案后，2018年修订后实施的《水污染防治法》即增加河长制内容。《中央生态环境保护督察工作规定》设立专职督察机构以后，中央环保督察似进入“法治化”轨道，其组织机构也步入“常态化”阶段。尽管如此，环保公权力监督体系未来的制度化方向和路径仍不明确。
同其他治理场域相比，环保公权力监督体系有其相对独特的生成逻辑，具有原始创新与本土化色彩更为浓厚的特征。这源自我国仍处于国家治理转轨过程这一现实、环境治理制度体系固有内涵与层次的丰富性及我国生态治理现代化与改革开放进程在时空上的耦合。“从生成逻辑来看，党和国家监督体系生成属于集成创新的类型”，即“将既有的资源通过整合融贯以形成一个新事物的过程”。在环境治理的内生需求驱动下，我国环保公权力监督历经了行政内部监督、社会监督、司法监督、党政联合监督的重心转移，形成了当前各种监督形式并行的模式。这一生成逻辑客观上与我国改革开放四十多年以来局域试验的改革逻辑相吻合。中国的改革诉诸实践和试验，从局部开始，渐进式推进。因此，我国环保公权力监督体系事实上并非真正意义上的“体系化”，用“制度群”或许更能准确概括这些在各自特定领域内独立形成，并在彼此隔离的状况下分散发展的制度。从监督模式来看，环保公权力监督的几种模式均蕴含着“基于问题的对策行动”的逻辑，因而具有明显的运动式治理特征。2005-2007年的两次“环评风暴”很大程度上缓解了区域环保督察制度所面临的“看得见的管不着，管得着的看不见”的尴尬。2016年以来影响广泛的中央环保督察本质上仍是借助中央权威、组织专门力量、开展专项督察。在结果主义导向下，突破科层、打破常规的行动主义受到青睐。
局域试验的改革逻辑与运动式治理逻辑较好地规避了经济社会整体性改革的潜在风险，也能及时、灵活地开展适应性调整，但同时，缺乏整体框架的分散式、补丁式的制度创新，其内部协调性和逻辑一致性被严重忽视。一方面是环境治理现代化对公权力监督体系在效能监督方面的高要求，另一方面是基于一定历史逻辑形成的当前环保公权力监督体系的分散性，二者间的张力构成了环保公权力监督体系效能实现的阻碍。
三、被抑制的效能：分散型环保公权力监督体系的局限
分散试验虽然减小了初期的实践风险，却增加了后期的改善和协调成本。缺乏顶层设计的体系构建模式至少存在两种局限：一是随着上层权威注意力的转移，个体制度自身规范性、权威性和可持续性逐渐减损；二是制度之间的重复、断裂、冲突造成体系融贯性问题。
（一）政治监督与专业监督的疏离与混同
“体现公意的公权力一方面需要防止在实践中被盲目滥用，另一面又需要在实践中被积极行使，这是人类社会政治发展和社会发展的‘一体两面’问题。”以政治监督为主的传统公权力监督模式难以覆盖环境治理的专业性，在环保公权力监督体系中，实现政治监督与专业监督分工明确又相互融合尤为必要。然而，当前二者的关系却处在既疏离又混同的矛盾状态。以反腐败为核心任务的党和国家监督体系构建起一般性政治监督的高屏障，但监督全覆盖下对象和领域的广泛性也限制了其对特定领域或行业监督的精细度。因此，对环境治理领域公权力行使的专业性监督则落在了专门的环保公权力监督上。现实中，公权力腐化与无效行使之间的界限并不分明，遏制公权力腐化与促进其有效行使不应处于彼此隔离状态。
然而，从相关规定和实践来看，在政治监督与环保专业监督之间尚未构建起有效、可操作的衔接机制。尽管公权力是在党政体制下运行，但这并非要抹去传统意义上政治与行政（专业化）的殊分。政治的功能强调国家意志的形成与表达，行政的功能在于特定业务领域的执行。因此，从专业化治理的角度来看，要警惕政治取代行政的现象。《监察法》在监督程序上对衔接程序作了一些规定，各类监督法律或政策中也有监督协作的内容。但总体上，一般性公权力监督强调以反腐败为核心的政治监督，而专业性监督则分散在各个领域的专门监督制度中，政治监督与专业监督相互疏离。
断定环保公权力监督领域的专业监督与政治监督完全疏离也有失客观。表1列举的环保公权力专门监督制度反映了专业监督向政治势能的“借力”。从监督对象来看，除地方政府环境质量负责制、省以下生态环境监察和环保约谈以地方政府及其相关部门人员为监督对象外，其余各项均以各级党政机关人员为监督对象，而省以下生态环境监察的监督内容中，还包括“一岗双责”落实情况。这些现象似乎在表达政治监督与专业监督的“合意”，但此时专业监督对政治势能的“借力”却是对其权威的依赖而非与其实质内容的对接。从监督对象上看，二者仍分处两套体系，由于缺乏明确分工与合理衔接机制，专业监督对党政责任的合并反而在一定程度上造成了其与政治监督的混同。
（二）监督体系纵向断裂
当前环保公权力监督体系的分散性表现为自中央向地方的纵向断裂。监督制度各自为政，形成长短不一、宽窄不同的“条条”，有的从中央到省，有的自省至县，有的覆盖综合性环保工作，有的针对具体污染等问题，但没有形成具有统一的组织形式、监督对象和内容、“一竿子插到底”的纵向监督。
以环保督察为例。《中央生态环境保护督察工作规定》第三十九条第一款规定：“生态环境保护督察实行中央和省、自治区、直辖市两级督察体制。各省、自治区、直辖市生态环境保护督察，作为中央生态环境保护督察的延申和补充，形成督察合力。”第二款又规定：“地级市及以下地方党委和政府应当依规依法加强对下级党委和政府及其有关部门生态环境保护工作的监督。”但“规定”除了提出省级督察可以采取例行督察、专项督察、派驻监察等方式开展工作外，并未进一步对其如何延申和补充中央环保督察进行细化。
在省级以下还存在另一类环保监察，其依据为“两办”于2016年9月印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。根据“意见”，省级生态环境厅通过向市或跨市县区域派驻等形式统一行使环境监察职能，对市县两级政府及相关部门环保履职情况进行监督检查。“意见”发布后，多省市开展试点，并制定具体实施方案。形式上看，省以下生态环境监察似乎恰好弥补了中央环保督察体系中省以下的空白，但仔细比对可知，省以下生态环境监察与中央环保督察存在性质上的差别，实践中二者也很难对接。从监督主体看，中央生态环境保护督察工作领导小组是环保督察的高层决策机构，生态环境部中央生态环境保护督察办公室负责日常组织与协调工作。在省级层面，环保垂改仅确认了省级环保部门环境监察的基础性权力。也即在省级层面没有与中央督察相对应的机构。省级环保部门及其派驻监察机构可与中央环保督察相互配合，但二者不存在直接的上下级关系。从监督对象看，中央环保督察的监督对象为各级党委和政府及有关部门，而受制于其监督主体的权限，省以下生态环境监察的对象仅为市县两级政府及相关部门。
由此可见，中央环保督察与省以下环境监察实为两个相对独立的监督体系，中央环保督察在省级以下并没有成形的监督机制，纵向环保督察体系以省为界线出现了明显断裂。纵向断裂不仅反映在环保督察上，河长制、林长制等在实际运行中在监督主体、监督权限、监督程序等方面也难以与中央环保督察相协调。
（三）监督体系横向纠结
分散型环保监督体系在横向上的阻碍表现为对重点对象的重复、交叉监督问责和专门监督“内卷化”导致的监督力度减弱。例如，《环境保护法》规定了对县级以上人民政府的环境保护目标责任制和考核评价制度。中央环保督察进一步强化了“督查”与“问责”的逻辑。省以下生态环境监察与前二者在问责对象和后果等方面可能出现进一步的重合。各项综合性和专门监督制度出于不同的问题起点和政策背景被政治主体、行政主体或党政联合主体发动并付诸实践。在有限的监督对象范围内，其必然后果就是同一监督对象将面临来自各方、各种形式、针对同类问题的监督。面对各类监督“大珠小珠落玉盘”的情况，监督对象疲于应对，从而被迫分散其从事治理活动的专注力。由此，分散的监督制度不仅没有形成强大合力，反而成为常规治理的负担。
环保公权力监督领域还出现了专门监督的“内卷”现象。继2016年全面推行河长制以后，2021年上半年，林长制和田长制先后被推行。从目前已全面启动的河长制和林长制来看，二者除治理对象不同外，后者在整体制度设计和推行方式上几乎是对前者的复制粘贴。随着各门专项监督的推行，各级党委或政府主要负责人身兼的“长”越来越多，治理重点也随之增加。事实上，重点越多反而淡化了其重要性，监督的权威性反而减弱。尤其是对治理资源十分有限的基层而言，随着自上而下的层层加码与重点领域的持续增多，当治理压力超过其承载能力时，专门监督制度的增加将无法带来治理效能的提升。
专门监督发挥作用的基本原理是在统一的监督领导力量和监督体系框架下，将生态环境保护内部的各个领域调动起来，从而实现各个击破、全面抓实。但由于缺乏有计划、有步骤的顶层设计和实践过程中的监督统领，专门监督的频频出场事实上却造成了对监督资源的竞争性分割。
四、贯通式监督：中国环保公权力监督体系的优化方向
党的十九大报告要求“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。党的十九届四中全会进一步要求“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性”，并提出“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”。随着全面深化改革的不断推进，党和国家监督体系逐步完善，各领域各环节监督的关联性、互动性增强，各种监督的同频共振效应和互促互补的重要性日益凸显。克服分散性问题，实现环保公权力监督体系的贯通、协调，是实现监督效能进一步提升和可持续化的必由之路。
从微观层面上看，监督体系的贯通涉及监督主体、对象、组织形式、监督形式、问责等各要素的衔接、整合。构建贯通机制，实际上就是做到对各要素的统筹兼顾。体系完善的目标是既要在一定程度上维持已经开展的实践的稳定性，又要集已有经验之大成，通过对个体制度的筛选和制度整合，弥合部分与整体之间的效能落差。要“弹好钢琴”，前提是做到心中有“谱”、胸中有“数”。因此，在触及可操作层面的贯通机制之前，首先要从总体上明确贯通机制的建构思路和重点问题。
（一）差序化贯通：环保公权力监督体系的基本贯通思路
公权力监督体系由各类、各层级的监督子系统构成。科学统筹和优化配置各个子系统，是提高监督效能的关键所在。而鉴于各项监督制度形成背景和实际效果的差异，在贯通的过程中，其各自权重和定位必然有轻重主次之别。因此，环保公权力监督体系的贯通是非均质的、差序格局的。
提升监督体系的效能有两个前提：监督制度体系的构建和监督运行机制的建立。二者的实现都需要有一个主导性的政治力量。党的二十大强调“以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”。党内监督是党和国家各种监督形式中最根本的，是公权力监督体系权威性和有效性的源头。在社会主义国家政党政治视域下，执政党通过自我监督的政治行动引导国家监督的法律行动，其反腐督政的效能由政治领域延伸至专业性治理领域，这一过程所产生的效果被社会公众认可，从而赋予党和国家监督体系以更多的权威性，也进一步增强人民对执政党领导能力的认可。这是党内监督主导党和国家监督体系的预期效果。近几年来，党内监督在环保公权力监督体系中的主导性逐渐凸显。事实上，当前有效的公权力监督主要以党内问责带动行政问责来实现。党内监督成为环保公权力监督的核心力量。但这仅是环保公权力监督体系实现贯通的第一步。
在强调党内监督的根本性的同时，还应认识到，如果党内监督不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力。因此，必须坚持以党内监督为主导，统筹推动各类监督有机贯通、协调配合，这样才能汇聚监督合力，增强监督实效。由此，党内监督成为贯通各类监督制度的核心枢纽。在党和国家治理体系中，纪法贯通的一般程序是先在党内制定党的规范，将党和国家确立的核心价值追求予以实施，当党内规范足以被社会上绝大多数人认同时，再不失时机地将这些党内规范通过国家立法程序上升为国家法律。而从环保公权力监督制度的生成顺序来看，党内监督是在行政监督无法保障有效监督的情况下，对其进行纠偏，并超越后者，成为监督体系的总领。在环保公权力监督体系中，国家监督体系内部的各类监督均以党内监督和问责作为基本依托，学者称之为“法治化缺失”。类似批评显然仍在用西式监督体制的尺子衡量中国的具体现实，进而否认了党内监督“建立在稳定的组织基础之上”、有其确切的“卡里斯玛式”权威来源的正当性和合理性。因此，环保公权力监督体系贯通机制的基本建构方向不是要抹平差异，实现监督力量的差序化，而是思考如何以党内监督的有效性引领国家监督体系，借助党内监督这一主导性力量和核心枢纽，将分散的监督制度整合起来，明确各类监督的角色定位。
（二）政治监督与专门监督：权威问责与技术治理的兼容
政治监督的主体是各级党委（党组），其专责机关是监委，其对象是公权力行使人员，其内容强调政治立场、政治原则、政治态度等。7政治监督作为最根本的监督类型，在党和国家监督体系中居于统领地位，贯穿于各类监督子系统的全过程、各方面。但这并非意味着政治监督对专门监督的替代或淡化。面对政治权威对行政治理的总领，明确政治监督与专门监督分属不同的监督序列，既实现后者向前者借力，又避免后者的效能被前者吞噬，进而将权威问责与技术治理二者兼容，才能真正发挥公权力监督体系对治理效能的促进功能。
何艳玲等将当前权威体制与治理有效性之间的关系模式总结为“治理下行、权威上行”，在这一模式下，治理任务的完成是政治权威外推的结果，这将可能导致科层制本身的专业性和主动性减弱，从而带来新的矛盾。上述分析切中要害。有学者观察到，在我国环境治理领域已经出现了“督政”与“简政”两条平行渐进的监管逻辑，公权力监督与专业治理的平衡问题在环保领域尤为重要。
在依托政治监督权威性的同时，通过专门监督弥补其在促进专业化治理方面的不足，实现权威问责与技术治理的兼容，是必须思考并解决的难题。一方面，要强化专门监督的“专业化”。客观而言，包括省以下生态环境监察、河长制等在内的专门监督尚停留在笼统的、表象的治理监督，并未充分深入专业性治理的实质。对环保公权力行使究竟在多大程度上影响以及如何影响环境治理的综合效果缺乏准确评估，致使对其监督仅停留在权力行使的程序是否合法合纪的底线，远不能满足促进环境治理效能的需求。“非专业化”的专门监督极易与政治监督在程序和内容上混同，进而形成事实上的重叠监督。另一方面，以操作层面上的程序衔接带动体系贯通。政治监督和专门监督承担着不同的监督任务，通过两个监督体系的程序衔接实现二者的贯通式最具有可操作性的方法。以专门监督考核和确认公权力行为存在的问题及其程度，以政治监督实现问责，在保证政治监督对公权力行为的全过程监督的同时，构建定性、定量与问责之间明确的转移程序，是贯通政治监督与专门监督的可行途径。
（三）中央环保督察在贯通环保公权力监督体系中的特殊定位
中央环保督察兼具党政统筹、中央权威与公众参与、规范性与灵活性等多重特征，既蕴含着环保公权力监督的历史基因，又与其现实需求对应，因而极具争议性。此外，环保公权力监督体系纵向断裂和横向纠结等问题均涉及该制度。要实现环保公权力监督体系的贯通，需要准确定位中央环保督察制度。
学界对中央环保督察制度的关注集中在当前有效性和未来可持续两方面。针对有效性，学者通过阐述制度形成的历史逻辑和对其运行效果展开实证研究，认为其制度的形成是中国特色政治治理结构和官僚体制逻辑共同塑造的结果。在实际运行中，该制度在提升环保部门相对弱势地位、促进基层政府有效完成上级任务等方面起到了一定效果。关于未来可持续问题，学者们往往担忧其不确定性。中央环保督察突破传统行政科层机构开展自上而下督查工作，以上级权威强力打断、叫停官僚体制及其常规机制，代之以政治动员的方式调动资源，集中各方力量来完成某一特定任务。此外，对中央环保督察制度可持续性的担忧还伴随着对其合法性的质疑。关于中央环保督察制度的讨论揭示了有关环保公权力监督体系“去往何处”的几个重要问题：如何兼容党政统筹体制下的灵活性、权威性与合法性、可持续性？法治在贯通环保公权力监督体系的过程中应如何发挥作用？中央环保督察制度内在张力的平衡或将成为贯通环保公权力监督体系的抓手。
中央环保督察制度是将经由“法治化”重新定位，抑或作为一种非恒常的制度安排，在完成既定的纠偏目标后就淡出历史舞台？持续几年势头不减的几轮督察和《中央生态环境保护督察工作规定》并没有从根本上对这一问题给出确定性答案。将一项实践中运行有效的改革性制度用法律法规固定下来，虽然可以给予其形式法治的稳定性，却不能保证其制度运行的持续有效性。不妨转换思路，放弃对形式法治的固执追求，寻找和培育让中央环保督察制度的有效性可持续的新方法。事实上，对持续性的最大威胁并非来自法律承认的缺乏，而是来自其自身各项元素之间以及其与其他各项监督制度之间的张力。从其生成逻辑上看，中央环保督察制度具有内生的整合能力，它创造性地实现了政治权威与科层治理、自上而下的监督与自下而上的公众参与等的初步整合。如果能通过进一步整合重叠、化解冲突、平衡张力，实现内部贯通和体系贯通，不仅能赋予中央环保督察制度以实质上的可持续性，其影响还将及于整体环保公权力监督体系。由此，在环保公权力监督体系贯通机制的建构中，必须重视中央环保督察制度的内在稳定性及其与其他各项监督制度的衔接和协调。
五、结语
国家治理体系和治理能力现代化的首要任务与核心关切是制度建设，但现代化的制度和体系未必能生成现代化治理效能。每一种制度的功效要靠机制去实现，将制度转化为运行机制是提升制度执行力的关键。因此，必须构建起公权力监督制度体系的协调优化与治理效能发挥之间的紧密连接。环保公权力监督体系不是孤立的、以监督为其终极目的的存在。应用中国共产党全面领导下国家治理现代化的历史眼光理解环保公权力监督体系贯通的必要性和路径选择。本文从公权力作为监督对象的角度出发，通过分析中国环保公权力监督体系的历史生成，梳理其具体制度和机制构成要素，总结其分散形成的逻辑特征，进而提炼出当前实际运行中其功能定位不清和纵、横向体系化不足的问题。在功能定位上，环保公权力监督体系应力求实现权威问责和技术治理的兼容。在优化方向上，应以党内监督为主导，通过实现各类监督机制从分散到贯通以实现公权力监督体系服务环境治理现代化功能。尽管本文对环保公权力监督体系的运行障碍进行了识别，指出优化方向和制度突破点，但如何在从分散到贯通的框架下，坚持党对公权力监督体系贯通机制的领导，明确公权力监督制度和机制清单，进一步构建环保公权力监督体系贯通的具体机制，仍有待进一步研究。
