【摘要】多元主体合作参与基层公共服务供给是公共服务高质量发展的重要内容。进入数字时代，应用场景的需求精细化解析、技术情境化应用和数据适配性流动等价值在公共服务数字化供给的快速发展中被逐步放大。高质量的应用场景建设需要制度资源、物质资源、技术资源和社会资源耦合配置，决定了多元主体在应用场景建设中都有一席之地，应用场景建设进而成为助推多元主体合作参与基层公共服务数字化供给的新阵地。空间层面，应用场景建设资源分布于纵向多层级党委政府、技术公司、社会组织、基层群众性自治组织和居民等主体之中；时间层面，四种资源在应用场景建设的场景确认、技术嵌入、数据流动和场景运行四个阶段的作用空间存在差异。现实中，基层公共服务数字化供给的探索实践主要集中在政务办理、问题反馈、便民生活和自我服务四个领域，四类应用场景建设分别孕育出引领型、释压型、共创型和助推型等合作形态。与公共服务中的单位共建、购买服务和志愿与等传统合作模式相比，应用场景在驱动多元主体合作方面具有目标回应性、内容开发性、主体拓展性与

网络生态性等优势。

  【关键词】公共服务供给；数字化转型；应用场景；合作治理

  一、问题的提出

自奥斯特罗姆提出共同生产概念以来，学界对多元主体参与公共事务治理的话题的讨论就经久不衰。按照奥斯特罗姆的定义，共同生产是指居民借由参与公共服务生产过程成为公共服务生产者的一种方式。与其强调居民单一主体在服务供给中的核心作用不同，本文讨论的合作是指政府、市场、社会组织和居民等多元主体共同参与公共服务供给的过程。现实中，很多基本公共服务、普惠性非基本公共服务和生活服务在供给过程中需要回应居民高度情境化、群体性和区域性需求。这使公共服务供给不仅面临准确识别和提炼需求的难题，而且需要拓展个性化的外部服务资源，政府单一主体很难有效应对这一变化，多元主体合作参与公共服务供给势在必行。对此，《“十四五”公共服务规划》明确提出“形成政府、社会、个人协同发力、共建共享的公共服务发展格局”。由此，多元主体参与公共服务供给成为中国公共服务高质量发展的重要路径。

伴随着国家治理数字化转型，公共服务数字化供给也在加速发展。在人工智能、云计算等数字技术的赋能下，公共服务供给开始呈现出从结果导向到结果与过程并重的转变趋势，服务已经不再停留于简单的资源链接与递送问题层面，而是在解决问题的前提下运用数字技术手段不断提升居民获取服务的体验感和便捷性。体验感和便捷性等目标的实现需要服务平台建设与居民需求深度适配，由此，以技术公司为代表的市场主体和以居民为核心的社会主体可以进一步发挥其在公共服务供给过程中的作用。

在推进公共服务数字化供给过程中，应用场景建设的地位越发凸显。2024年5月国家发改委等四部门出台的《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》，强调“全面支撑赋能城市数字化转型场景建设与发展”“探索利用数字技术创新应用场景”。2025年9月国务院出台《关于深入实施“人工智能”+行动的意见》，进一步提出“健全人工智能应用场景建设指引、开放度评价与激励政策，完善应用试错容错管理制度”。可以说，公共服务数字化供给已到了通过应用场景牵引公共服务创新的阶段。现实中，公共服务数字化供给中的应用场景建设实践也越来越多。如在社区养老领域，越来越多的基层政府、养老机构与技术公司开展合作，开发老人生理监测、用餐、出行、护理等应用场景，为不同类别的老人提供多样化的养老服务。审视当前公共服务数字化供给中的应用场景建设，一个明显特征是建设主体的多元性与合作性。

理论层面，数字公共治理中的多元主体合作一直是理论界关注的经典议题，相关研究可以归纳为三个方面。一是数字技术对合作生成的驱动作用。理论界普遍认为数字技术的发展为政府内部合作、政民合作、政企和政社合作创造了新空间，进而为公共价值的实现提供了更多条件。二是提炼数字治理中的合作类型。譬如，郑跃平等指出数字治理中的政企合作包括内部管理、平台垄断和服务交付三种模式。曾渝和黄璜依据数字治理参与主体的多寡和相互依赖程度，构建了低参与—低依赖型、高参与—低依赖型、低参与—高依赖型、高参与—高依赖型四种数字化协同的理想类型。三是分析数字治理中的合作挑战。近年来围绕这一研究主线产生了较多的实证研究成果。一些研究关注到数字技术的介入加剧了纵向政府间关系的紧张程度，基层政府的治理权流失问题越发凸显。还有研究关注到数字技术介入对网格员和社区工作者等一线工作人员的挤压作用，导致一线工作人员采取形式主义等策略进行回应。

此外，针对数字公共治理中的应用场景建设，理论界也开展了一些初步讨论。譬如，吴建南等从问题面向、技术应用和绩效改进三个方面对超特大城市数字化转型过程中的应用场景建设进行了梳理。周毅等分析了应用场景驱动数据要素流通的目标、动力和方式等。李阳分析了城市内部中层政府对上级的模糊政策和基层的具体需求进行耦合，以提高应用场景适用性的行动逻辑。

整体上看，既有研究为理解数字时代公共服务供给中的合作议题奠定了基础，但也存在尚未完善之处。议题方面，理论界对公共服务供给中的多元合作和应用场景建设等议题进行了关注，但将二者放在一起进行讨论的尝试较少，对应用场景建设与多元主体合作的关系机理与现实形态也缺乏系统分析。内容方面，既有研究更多关注了公共服务数字化供给中的府际合作、政企合作问题，但对社会组织、社区工作者和居民等主体的角色与作用缺乏系统梳理。

综上，本文尝试将应用场景建设引入公共服务供给研究，聚焦公共服务应用场景建设中的多元主体合作议题，提出以下研究问题：应用场景建设在公共服务供给中扮演何种角色，为什么基层公共服务领域的应用场景建设依赖多元主体合作，应用场景驱动的多元主体合作有哪些具体形态和比较优势。为回答上述研究问题，本文尝试梳理应用场景建设需要的资源类型，拆解应用场景的建设过程，建立资源—过程分析路径，从内在机理、现实样态和比较优势三个维度，对应用场景建设驱动多元主体参与公共服务供给进行系统讨论。

  二、应用场景：公共服务供给的新阵地

随着数字治理的深入推进，无论在经济领域还是在公共治理领域，应用场景越来越成为热门关键词，成为数字化时代公共治理的新要素。应用场景是数字治理的基础工程，应用场景建设的质量一定程度上决定着数字治理质量。就公共服务数字化供给而言，应用场景的基础性地位同样凸显，是公共服务数字化供给的新载体，在公共服务数字化供给中发挥着需求精细化解析、技术情境化应用和数据适配性流动等作用。

（一）需求在场景中得到精细化解析

公共服务的传统供给模式主要通过个体所属的群体或行业特征来推断其需求，且这些需求往往都比较抽象。“需求是一个动态概念，具有高度的时空与情境依赖性”，对需求的静态化理解在数字时代有明显局限。譬如，很多居民已经全面进入数字生活阶段，在数字化获取公共服务过程中会形成操作体验需求，包括流程的复杂性、技术的稳定性和结果的有用性等指标。对此，场景的作用主要表现为精细化解析。其一，场景为理解居民需求提供了时空框架。譬如，社区居民有办理社保事项认证的需求，如果加上时空分析，就可能是距离服务中心较远的社区居民在周末才能够办理社保事项认证，据此可以进一步对社保事项认证服务的供给方式进行调整。其二，场景使居民需求流程化。对场景流程的梳理可以让整体性的需求分解为颗粒度更高的需求，实际上是将需求转化为具有时空连续性的多个节点，此举可以让细节性的服务议题和事项呈现出来，并按照时空条件重新进行链接，基于对精细化节点的技术赋能提升服务的整体体验。譬如，当下很多城市在推进数字政务服务过程中，普遍都通过重新梳理服务场景，提炼公共服务的关键节点，形成公共服务的高频事项清单，在精细化公共服务内容颗粒度的基础上形成全周期的公共服务供给格局。

（二）技术在场景中进行情境化应用

任何技术本质上都只存在于某种应用的情境中，只有透过具体的应用才能够认识和理解数字治理。技术应用强调效率逻辑，而需求回应强调价值逻辑。在效率逻辑引导下，技术应用主要依靠专业技术力量完成，应用过程具有较强的封闭性。价值逻辑则强调用户导向，把用户在生活和工作中的堵点痛点作为技术应用的出发点和落脚点。效率逻辑与价值逻辑的平衡是技术高质量应用的基础。现实中，技术应用和用户需求识别永远无法做到同步，在具体场景中对技术进行调适和修正成为技术应用的必经环节。在给定技术的条件下，政府、技术公司和居民都会影响技术的实际应用。譬如，城市基层政府推动小区业主线上投票一方面会面临投票人的身份认证以及投票结果的真实性问题，虽然线上投票技术已经非常成熟，但身份和结果的认证问题得不到解决就无法应用区块链技术。技术应用的复杂性还体现在一种资源问题解决后又会面临新的情境问题。仍然以业主线上投票为例，身份认证和投票结果通过技术和法律手段解决后，又会碰到不同社区的动员差异问题，老旧小区老人多，房屋产权数据信息不全，但更容易开展动员工作。商品房小区中青年人居多，房屋产权数据信息全，但又更重视隐私保护。可以看到，虽然都会运用区块链技术，但技术在两种社区的应用面临着截然不同的情境，需要结合这些差异化情境，修正技术应用的具体方案。这一现象说明技术只有在具体场景中才能够了解应用过程中的情境差异，并根据差异提供针对性措施才能实现有效的技术应用。

（三）数据在场景中实现适配性流动

只有流动的数据才能够在公共服务数字化供给中发挥基础性要素的作用，而数据的产生和流动都是在具体场景中发生，据此可以把场景视为数据生产和流动的锚点。其一，数据的价值由具体的场景来定义。数据只有通过具体的应用场景才能转化为治理价值，没有应用的数据仅仅是一堆冷冰冰的数字。譬如，社区老人日用水量数据一直掌握在自来水公司手中，仅仅作为收费依据使用，无法产生更大的公共治理价值，但搭建了高龄老人日常生活监管场景后，老人的日用水量数据经过智能装备处理就可以成为识别和判断老人日常生活状况的重要依据。其二，场景为数据的应用提供了框架和标准。数据治理本身并无标准和框架，标准和框架都蕴含在场景中。仍然以老人日用水量数据为例，如果把老人日用水量数据作为识别老人生活状况的依据，就需要设置一个阈值，触发阈值就代表老人生活状况进入某个状态，阈值的高与低都需要根据具体场景设定。其三，场景推动数据不断更新迭代。数据是采集者从各种场景中采集汇聚形成。离开了场景，数据就失去了不断更新和补充的基础。场景更会创造数据需求，为数据治理提供框架和依据。数据生产的本质就是在特定场景下的信息采集、加工与输出过程。当场景目标明确后，数据的维度和标准基本上也明确了，建立在数据结构基础上的技术方案也才能够定型。譬如，城市中的老旧小区停车位一直紧张，需求始终存在，明确停车位管理场景目标后，就需要采集小区车辆的车型、用车时段等数据，同时实时跟踪车辆进出小区等数据，甚至需要挖掘周边商区停车位数据，而挖掘数据又涉及技术工具，催生对技术方案成本讨论等问题。

三、应用场景驱动多元主体合作的内在机理

应用场景建设的需求解构、技术应用和数据流动三个功能的实现并不是一个简单的技术应用过程，其涉及到制度变革、技术投入和社会应用，在资源和过程维度具有一定的复杂性。资源方面，高质量的应用场景是各种资源耦合使用的结果。在应用场景建设过程中，有四种资源发挥重要作用，一是以政策依据和主导议程设置为核心的制度资源，为应用场景建设的启动和推广提供合法性支持，这个资源主要掌握在党组织和政府手中。二是以技术人才和专业知识为核心的技术资源，是应用场景建设开发的基础，主要掌握在技术企业手中。三是以资金为核心的物质资源，这个资源在党组织、政府、企业、社会组织和居民都有，但不同主体在公共服务应用场景建设中使用物质资源的目标以及可以调用的资源总量存在差异。四是以了解本地情况和关联本地社群为核心的社会资源，主要掌握在社区工作者和居民手中。过程方面，应用场景建设是一个包括了场景识别、技术嵌入、数据流动、场景运行等环节的复杂过程。应用场景建设的不同阶段面临不同的建设任务，对特定资源提出了差异化需求，而特定资源的不同归属为多元主体介入应用场景建设创造了空间。

（一）启动场景识别需要物质资源

场景识别是公共服务数字化供给的第一步，其本质是需求识别，是对现实治理需求的复刻。在数字时代，虽然居民的很多需求理论上可以通过大数据技术进行采集和分析，但效果并不理想，尤其是在公共服务过程中，很多数据不够清晰，政府部门在使用这些汇总数据时还需要花费大量精力处理数据。现实中，居民需求不仅高度依赖于现实情境，而且带有碎片化特征，决定了场景识别除了需要一定的技术条件和治理视野，更重要的是熟悉现实情境，这就为社区工作者和居民群体发挥作用提供了空间。但是社会资源在场景识别阶段发挥作用建立在场景建设已经进入政府议程的前提下，由此，制度资源在场景识别阶段同样重要。在当前数字治理推进过程中，制度资源的作用不仅体现为启动场景识别的议程，更重要在于为场景建设提供财政资金。没有财政资金的支持，即使精准识别出居民的需求，这些需求也无法转化为技术应用的对象。由此，虽然社会资源和制度资源在场景识别阶段很重要，但物质资源更重要，其何时满足直接决定了应用场景建设何时启动。

（二）场景方案定型需要技术资源

数字时代公共服务供给的过程就是根据识别到的场景寻找适合技术的过程，但公共服务数字化供给中的各个主体都面临着能力和资源上的局限性。譬如，社区工作者具备场景识别所需信息的优势，但又面临着制度、物质和技术方面的局限性。场景方案定型阶段的主要任务是根据需求找技术，以技术资源为主的技术公司在此阶段发挥的作用更多。具体来看其主要功能有：一是寻找技术工具。技术公司需要结合具体的公共服务场景和政府提供的物质资源总量，寻找最佳的技术方案。二是技术流程化。在选定技术后，技术公司需要将技术嵌入到既有的公共服务供给流程中去。现实中，技术公司技术流程化的一个主要工作是把服务场景分解为多个环节，明确每个环节的技术应用形态和具体功能。在技术流程化过程中，技术公司会和政府部门保持充分沟通，以确保政府部门的想法在技术方案中得到充分执行。为了提高沟通效率，技术公司一般都会以流程图的形式来呈现技术嵌入具体场景的运作机理。此外，技术流程化过程中的政治风险、法律风险与技术风险也是政企沟通的重要内容，政府部门对这些风险的认知变化甚至会改变技术方案的最终内容。从这个角度来说，技术方案的定型虽然主要依赖技术资源，但制度资源也会施加重要影响。三是方案数据化。流程化明确了技术在具体场景中的应用机理，同时也为后续的数据准备工作提供了依据和标准。在此阶段，技术公司根据技术应用的具体环节形成应用场景的数据要素体系，再根据数据要素匹配相应数据。数据要素颗粒度越小，匹配的数据就越精准，但也会增加数据要素的整体数量，进而增加数据流动和共享的难度。

（三）数据流动共享需要制度资源

数据的价值主要体现在识别公共服务需求、促进公共服务业务流转、推动线上与线下业务融合等。但这些数据价值的实现建立在数据应用的前提下，而数据应用的核心就是有应用场景。从技术设计角度看，场景就是对用户工作和生活的再设计，核心是从用户所处情境理解用户，借助这种方式获取相关信息开展设计。满足用户特定需求需要各类数据实现流动与汇合，场景的运行流程即数据的流动路径。现实中，公共服务数字化供给中的数据应用主要面临着两个挑战：一是有价值的数据主要集中在更高一级政府或者大型技术公司手中。二是更具创新性的技术需要更多的物质资源保障，进而导致这些新技术只能为拥有更多物质资源的政府或者技术公司所用。在实践中，很多城市公共服务数据由街镇的社区工作者负责采集，但最终都流动到市级政府部门手中，由市级政府部门对这些数据进行汇总、加工和应用。市级政府部门远离基层一线，无法及时了解公共服务供给在基层实践中遭遇的各种个性化、局部性情况，因此会出现“拿着锤子（数据）找钉子（应用）”的数据流动难题。基层政府虽然更了解属地公共服务的具体情况，对基层公共服务供给存在哪些可以数字化的空间等问题更具话语权，但又缺乏使用相关数据的权限。这为市级政府部门与基层政府的合作创造了结构性空间，表现为市级政府部门提供数据，基层政府提供数据流动落地的具体场景。现实中，市级政府部门和基层政府都具有建设应用场景的动力，但市级政府部门又受到更多的合规性约束，因此其与基层政府的合作空间虽然存在，但需要有更强的推动力促成。从中国数字公共治理的实践看，这一推动力主要来源于政府掌握的制度资源，尤其在推动数据流动与共享过程中，以高位政治势能为核心的制度资源发挥的作用更大。

（四）推动场景运行需要社会资源

数字技术对公共服务供给的赋能作用最终都需要转变为居民与应用场景的深度绑定，而这与应用场景的易用性和有用性等因素高度相关。一般来说，易用性和有用性特征突出的应用场景更容易被居民接受，但居民首先要了解应用场景。居民对应用场景的了解建立在相关主体开展宣传动员工作的基础上，宣传动员包括宣传+直接的物质刺激、柔性的情感纽带或说服等形式。现实中，技术公司在推广一个新的应用场景时往往会选择直接的物质刺激，下载软件可以领取奖励或者享受优惠。在公共服务领域，公共主体在开展技术动员时，往往将场景与某些特定公共服务资源链接起来，以此获取更多用户流量。在公共服务数字化供给过程中，应用场景的有效运行同样需要宣传动员。动员对象是社区居民，动员主体则常常以组合方式出现。譬如，养老服务应用场景的动员以养老技术公司+居委会为主，街镇政务服务应用场景的动员往往以街镇政府职能科室+居委会为主。虽然技术公司主体和街镇职能科室在不同应用场景中存在差异，但基层群众性自治组织始终是应用场景宣传动员的“常客”。快速城市化虽然导致城乡社会均出现了不同程度的社会分化情况，但基层群众性自治组织在社区中的“合法性”或者说掌握的社会资源更多，这种优势使基层群众性自治组织成为应用场景宣传动员的“当然主体”，现实中很多公共服务应用场景的宣传动员都依赖于社区工作者的配合，这就让基层

群众性自治组织在公共服务数字化供给中占据一席之地。

四、应用场景驱动多元主体合作的现实样态

在不同的应用场景中，多元主体的合作形态存在差异。这就需要梳理应用场景的具体领域。目前，关于公共服务应用场景领域的讨论较多。譬如，联合国人居署发布的《世界智慧城市展望2024》报告把城市中的智慧公共服务应用场景分为城市和空间规划、住房、移动性、能源、水资源管理、废物管理、自然灾害预防与管理、安全与安保、福利九种类型。还有学者将公共服务场景“划分为公共服务物理场景、公共服务社会场景和公共服务电子场景”。本文聚焦基层公共服务，服务内容与居民的日常生活密切相关。具体来看，在已有的基层公共服务数字化供给实践中，应用场景建设主要集中在政务办理、问题反馈、便民生活和自我服务四个领域。不同应用场景建设对制度、技术、物质和社会资源的依赖程度不同，多元化的合作形态由此形成。

（一）政务办理场景建设中的引领型合作

政务办理场景主要是指居民通过线上方式办理政务审批、证明开具、材料验证等服务。现实中，政务办理场景建设涉及面广，不仅需要制度资源提供合法性依据，以实现数据归集汇总，而且需要投入大量物质资源，因此建设主体主要以地方党委政府为主。为了确保政务办理具有稳定性和安全性，政务办理场景对技术资源也提出了较高要求，参与政务办理场景的技术公司往往都具有较强技术实力。比较而言，政务服务场景对社会资源的依赖性不强，因为政务服务场景可以借助政府强制力推广，且可以通过将特定公共服务与应用场景绑定的方式提升用户流量。政务服务场景建设的高复杂性和高投入性决定了以中层政府为主的行政力量处于核心位置，其对应用场景的认知决定了应用场景建设的最终形态。与之相比，技术公司虽然拥有技术资源，但始终处在“乙方”位置，主要负责将行政主体的需求转化为技术方案。因此，政务服务场景中的多元主体合作实际上具有一定的行政主导色彩，是党委政府领导多元主体合作的引领型合作。

基于政务服务场景的引领型合作具有三个特征。一是合作目标的变革性。在制度资源的加持下，政务服务场景建设不仅能够推动单一政务事项流程再造，而且在整个政府组织中嵌入一种新机制，使整个政府组织尤其是上下级政府之间变得更加透明，倒逼各层级政府和部门主动开展治理创新。二是合作内容的稳定性。政务服务场景内容较为有限，且不同内容涉及多元部门，其应用场景建设面临的部门协调工作较多，应用场景内容的变化程度小。三是合作关系的持续性。从实践看，政务服务场景所在的平台具有高度集成性特征，需要技术公司持续提供技术资源。此外，在整个国家治理数字化转型的背景下，政务服务场景建设成为响应中央政府政策信号的重要工具，这些都为引领型合作的持续存在提供了基础。

（二）问题反馈场景建设中的释压型合作

基于问题反馈的应用场景建设主要是指通过数字技术手段采集和整理基层治理中的需求和诉求，并将采集到的需求与诉求作为政府开展公共服务乃至工作评价的依据。现实中，基层普遍建立起来的网格化管理就是问题反馈场景的典型代表，垃圾分类预警、电动自行车充电感知等也属于问题反馈场景的范畴。问题反馈场景的核心是通过技术手段采集特定数据，以减少风险或提高问题处置效率。这种特征决定了问题反馈场景不需要太多制度资源提供保障，单一部门也可以推动应用场景建设，但实时精准采集特定数据对技术硬件设施提出了较高的要求，采购技术硬件同样需要物质资源提供支撑。问题反馈场景侧重数据采集，应用场景与居民的交互性不强，不需要开展大量的宣传动员，对社会资源的需求不大。问题反馈场景对技术硬件的高需求和场景的低收益特征决定了基于行政力量的场景建设成为必然。但与政务办理场景中党委政府力量发挥引领性作用不同，在问题反馈场景中，政府部门开展合作的主要动力在于提前缓解公共服务供给过程中的投诉压力，即通过技术手段更快收集问题线索并形成闭环，以实现条块问题条块内高效处置的目标。本文将通过应用场景建设提前识别公共服务问题和诉求而形成的多元主体合作概括为释压型合作。

基于问题反馈场景的释压型合作有三个特征。一是合作目标的避责性。从各地案例看，问题反馈场景的建设都有一个“技术控权”的共同背景，“技术控权”导致条或块的工作被裹挟进更大的数字技术框架之中，其工作变得更加透明。很多问题反馈场景本质上就是一个“小闭环”，合作可以被视为对更大数字系统的“防御”，这种特征反过来强化了合作的稳定性。二是合作内容的基层化。从现实看，问题反馈应用场景建设越来越多地出现在乡镇街道一级，应用场景内容越来越接近基层治理一线。这种局面的形成与释压型合作背后的制度逻辑相关，在当前的政府治理体制下，行政力量越接近基层一线，面临的考核压力尤其是针对回应公共服务诉求考核的压力越大，通过问题反馈场景释压的需求也越多。三是条和块对合作关系稳定性的影响存在差异。从现实看，基于问题反馈场景建设而形成的“块企”合作关系很容易因为应用场景被上级政府“收编”或“否决”而终止。相反，由条发起的问题反馈场景生命力往往更强，“条企”合作关系更具持续性。

（三）便民生活场景建设中的共创型合作

便民生活场景是指运用数字技术降低居民获得便民生活服务资源时空成本的载体。便民生活场景主要呼应居民日常生活，解决特定便民生活服务资源递送的“最后一公里”问题，因此不仅要求应用场景内容偏向个性化，而且要求建立的操作系统具有“快速感知、灵活响应和弹性处置”等“轻便化”特征。这些特征决定了便民生活场景的建设主体具有多元性，行政力量可以主导，市场主体和社会组织也可以发挥重要作用。便民生活场景聚焦居民日常生活中的某个高频事项，且要具有高易用性，与居民的交互性强，对社会资源的需求较多。因此，能够呼应居民日常生活痛点且操作便捷的应用场景往往更具生命力，而开发和建设此类应用场景就要坚持“以居民为中心”的理念，与居民保持充分沟通。由此出发，应用场景建设主体不管是政府还是技术公司，都需要与居民建立一种更加平等的场景伙伴关系，实现更加顺畅的场景反馈，及时对场景内容进行调整。本文把这种居民充分参与建设过程而形成的具有高度开放灵活特征的合作关系概括为共创型合作。

以便民生活场景为载体的共创型合作有三个特征。一是合作过程的渐进性。在社区中，居民对特定服务资源的需求较为多元，不同需求甚至相互冲突。这决定了多元主体需要围绕这些个性化的需求展开充分沟通协商，选择具有代表性的需求作为场景目标。二是合作内容的在地化。在不同的社区情境中，居民对特定服务资源的需求以及需求实现的物理空间、人口结构和存量服务等条件存在明显差异。这些因素决定了在便民生活应用场景建设过程中，多元主体需要开展充分的在地化调查，以获取递送便民生活服务资源需要的本地知识。现实中，应用场景建设主体要开展充分的居民调查，就需要与基层群众性自治组织等在地化组织保持紧密合作。三是合作关系依赖于应用场景质量。便民生活场景的运行会经历从了解场景到使用场景再到依赖或排斥场景的演化过程，基于应用场景而形成的政企合作、政民合作和企民合作都高度依赖于应用场景的建设质量，居民对应用场景没有形成易用性和有用性认知，合作关系可能随时终止。

（四）自我服务场景建设中的助推型合作

自我服务场景是指通过数字技术手段，让作为服务供给对象的居民转化为服务提供者，以实现特定公共服务的自我供给。这类应用场景建设的核心是居民身份的转变，关键是从观念和机制层面塑造居民参与服务供给的动力与责任。自我服务场景同样与居民日常生活关系紧密，但其更侧重发挥居民自我资源的作用。由于场景内容主要涉及公共性议题，需要推动居民实现集体行动，应用场景建设和运行就需要行政力量提供充足的制度资源和一定的物质资源，以提高应用场景对居民个体的制度性约束和物质性激励。制度性约束机制的搭建有赖于行政力量在场景建设过程中建立诸如社区公约等条件，同时匹配违反公约的惩罚性措施。物质性激励机制的搭建则需要与居民参与共同生产的行为挂钩，通过诸如积分兑换等形式，让居民对服务自给形成正向激励期待。因此，自我服务场景中的多元合作本质上不是行政力量、技术主体与居民的合作，行政力量和技术主体仅仅搭建了合作的助推平台，关键任务是助推居民在合作中自我服务。本文把这种通过技术手段引导居民围绕特定问题或服务资源供给形成共同生产的合作实践概括为助推型合作。

以自我服务场景为基础的助推型合作有三个特征。一是合作目标的软约束性。居民能否遵守服务自给场景中的公约规则，主要取决于居民观念、制度约束和物质激励三个方面，物质激励无法持续提供，因此关键在于居民观念的成长和制度约束条件的供给，而制度约束条件中的惩罚性措施往往不具有强制性，由此形成的合作框架具有软约束特征。二是合作内容的指标化。在自我服务应用场景建设中，为了提高居民的参与积极性，需要对居民个体的参与工作进行量化和激励，这就需要将抽象的居民参与转化为具体的指标，能否构建起一套有效的动员指标体系成为影响自我服务应用场景建设的成败关键。三是合作关系的积累性。所谓积累性，是指基于自我服务场景建立的居民契约合作关系短期内无法快速成长，特定议题的共同生产只是居民关系成长历程中的一环，合作关系的积累建立在不断开发新的自我服务场景的基础上。

表1：应用场景建设驱动的合作形态

五、应用场景驱动多元主体合作的优势比较

从实践看，单位共建、购买服务和志愿参与构成了当前多元主体合作参与公共服务供给的主要模式。单位共建是指基层党组织尤其是社区党组织通过区域化党建等框架整合社区周边单位资源，通过共建等方式与特定单位建立合作关系，为社区居民寻找极具个性化的服务资源。购买服务是指特定政府在与市场主体或社会组织签订合同，向其提供经费以购买特定服务产品过程中使用的一种工具。志愿参与是指一些草根社会组织或居民基于某种志愿精神或现实需求而开展的合作实践。整体来看，单位共建、购买服务、志愿参与和应用场景驱动的制度资源都比较充足，但四种模式下的多元主体合作存在较大差异，应用场景驱动在驱动多元主体合作中的优势主要体现在合作起点的回应性、内容的开发性、主体的拓展性、网络的生态性四个方面。

（一）合作起点的回应性

单位共建促成的合作主要体现了一种资源整合逻辑，合作不是先锁定现实中的公共服务需求或者问题，而是先梳理能够共享的资源，然后讨论资源共享的对象与形式。单位共建模式下的合作呈现出梳理各自资源—形成资源清单—对接资源清单—打包分配资源的运行流程。在购买服务中，项目本身已经确立，市场主体和社会组织通过政府购买服务等渠道获得项目执行的资格，发挥自身的专业优势。此时合作的起点主要是确定了内容的服务项目，市场主体和社会组织等对服务项目的内容设立没有决策权。在志愿参与中，多元主体基于某种价值理念开展合作，合作虽然反映了特定空间中的治理需求和问题，但这些问题和需求既可能是公益性议题，也可能是互益性议题。与之相比，在应用场景建设中，多元主体合作回应公共服务问题和需求的确定性更明显，因为应用场景建设的首要任务就是要锁定现实中的问题和需求。这就要求应用场景建设主体精准捕捉居民在获取公共服务过程中的痛点难点，高度还原居民获取特定公共服务的真实服务情境。从这个角度来说，应用场景驱动下的多元主体合作从起点便具有更强和更清晰的回应性。

（二）合作内容的开发性

合作内容会塑造多元主体合作的持续性。如果合作内容属于公共治理中的低频事项或交互性弱，由此建立的合作持续性可能较弱。在单位共建中，合作的内容集中在对各自特色服务资源的整理与对接，合作在形式上呈现为资源置换，各主体也无需针对服务资源与服务对象的适配等议题开展协商沟通。在购买服务中，由市场主体和社会组织承接的项目已经建立了明确的目标、资金、周期等项目议程，市场主体、社会组织按照项目议程推进项目执行即可，合作中的多元主体互动主要集中在项目执行过程中的协调沟通。与以上两种合作相比，志愿参与下各主体合作的互动性更强，但是又会面临制度资源和物质资源等因素的掣肘，让这种强互动性难以转化为具体实在的治理实践。比较而言，应用场景建设的一大特点在于合作具有开发属性。其一，应用场景建设中的多元合作以打造一个具体的应用场景为主。其二，应用场景建设需要各方投入具体的建设资源。其三，应用场景建设方案在一开始并不明确，需要政府、技术公司、基层群众性自治组织、居民等在不断沟通磨合的过程中逐步形成，这种开发性为多元主体的深度交互合作提供了契机。其四，应用场景在运行过程中也并非固定不变，而是需要根据居民反馈和技术迭代等情况不断调适，调适本身增加了合作粘性。

（三）合作主体的拓展性

理想的公共服务合作供给应是不断扩大合作的“朋友圈”，但不同模式下主体构成的拓展空间存在差异。在单位共建中，合作主体有基层党组织、共建单位和居民。其中，居民对合作关系的建立影响不大，在接受服务资源过程中具有被动性。基层党组织和共建单位是核心主体，基于单位共建孕育出第三类合作主体的空间并不大。在购买服务中，合作主体包括作为发包方的政府、作为承接方的市场主体或社会组织、作为服务对象的居民和发挥桥梁作用的基层群众性自治组织。其中，核心主体是服务发包方、承接方和居民，三者构成了公共服务市场化供给的三角。虽然购买项目的底层逻辑是竞争，但一方面项目执行周期内同样无法拓展出新类别的合作主体，另一方面发包方对项目执行效率的关注也决定了竞争机制难以引入更多新的合作主体。与之相比，志愿参与和应用场景建设中的合作主体构成具有较强的拓展性。在特定价值理念的引导下，志愿参与模式可以不断吸收新的合作主体加入进来，合作动力也更为持续。应用场景建设对四种资源的依赖决定了整个应用场景建设虽然呈现出政企主导的格局，但基层群众性自治组织、社会组织等主体也会随着场景建设的需要随时加入进来。换言之，应用场景建设内容的开发性决定了其合作主体的构成具有较大的可拓展性。

（四）合作网络的生态性

合作意味着多元主体在资源层面的依赖性具有均衡性，只有均衡的资源依赖才会塑造出平等的合作。具体来看，在单位共建中，党建所包含的政治势能成为驱动合作乃至塑造合作责任的隐性动力。实践中单位共建主要以签订合作协议或备忘录的形式确定合作关系，合作成果以共建单位是否提供特色资源为标准，合作不具有正式约束性。更重要的是，这些特色资源对共建各方来说都是补充性的资源。在购买服务中，合作各方主要通过签订具有法律效力的合同确定合作关系，过程控制被充分运用到合作过程中，合作成果在合同中进行明确，且具有正式约束性，但这种约束性只限于项目周期内。在这种合作关系中，项目承接方处于弱势地位，更依赖于发包方掌握的物质资源。在志愿参与中，合作主要以某种隐性的价值观念或者显性的公约为载体，合作关系的正式化水平低，对合作行为约束的正式工具也不多，但合作中的权责关系具有扁平化自主协作的特征，可以持续引导社会组织或居民开展合作。比较来看，在应用场景建设中，合作网络呈现出更强的生态性特征。其一，政府虽然掌握制度资源，但不掌握技术资源，因此只能通过政企协同的方式引入技术。其二，政府和市场主体掌握的社会资源都很薄弱，需要通过基层群众性自治组织、居民等主体进行补充。其三，以上主体所掌握的各类资源在应用场景建设过程中具有不可替代性。现实中，应用场景驱动的多元主体合作既包括政企主体签订正式项目合同，也会包括科层动员和单位共建等形式。这使得政府、市场、基层群众性自治组织、社会组织和居民等多元主体在公共服务应用场景建设过程中呈现出生态化的共生关系。

六、总结与讨论

公共服务供给是现代国家治理的重要内容，为现代国家治理提供了具象化的价值标准。进入数字时代，应用场景要素在公共服务供给中的价值逐渐放大。在此背景下，本文系统梳理了多元主体合作在公共服务数字化供给过程中的新变化，提出了应用场景是数字时代推动多元主体参与公共服务供给的新载体这一命题。需要注意的是，在公共服务数字化供给过程中，应用场景驱动多元主体合作虽然具有一定的比较优势，但也可能存在局限。譬如，由于物质资源和技术资源在应用场景建设中不可或缺，在政务办理和问题反馈等与居民交互性不强的场景建设中就可能出现政企共谋、行政挤压或“技术绑架”等合作异化问题。再如，应用场景建设具有较强的“事本主义”特征，在现实中可能会催生场景碎片化问题。

需进一步讨论的是，虽然应用场景建设对四种资源耦合配置的依赖性为多元主体参与创造了空间，但应用场景只是提供了一个多元主体合作的载体。换言之，在讨论应用场景驱动多元主体合作过程中，还需要讨论应用场景建设的原动力问题。本文认为，在公共服务数字化供给过程中，多元主体合作的发生看似取决于行政力量，但事实上数字时代的到来为多元主体合作的形成创造了外部势能。进入数字时代后，由市场主体牵引的经济数字化转型和生活数字化转型改变了整个公共服务供给的社会环境条件，各个主体在数字经济和数字生活中均逐步形成了数字思维，这种观念基础的变化为应用场景驱动多元主体合作提供了原始动力。无论是党委政府、市场主体、社会组织还是居民，在面对公共服务乃至公共治理中的痛点难点问题时，开始习惯于从数字技术角度寻找新的解决思路，进而触发应用场景建设议程，最终打开多元主体的“合作之窗”。

总之，公共服务供给的传统格局正在被应用场景建设这一新要素改写，基于制度、技术、场景要素的公共服务三角呼之欲出。从应用场景的角度看，公共服务公平性的实现不能简单寄托于程序和结果两个维度，因为在数字时代，数字技术所提供的程序正义并不能绝对带来结果正义，从程序正义到结果正义还需要经由应用场景提供转化条件。如果说制度为确定公共服务的对象范围提供了依据，技术提供了解决公共服务问题的工具箱，那么应用场景则在服务供给形式和内容这个更加根本的问题上提供了新思路。如果说传统的公共服务供给是根据政府部门职责提供公共服务内容，那么数字时代的公共服务就已经进入到根据真实场景设计公共服务供给方案的发展阶段。在此过程中，建立在科层制基础上的项目制虽然是当代中国公共服务供给的主要载体，但根据服务真实过程设计供给机制的地方实践也越来越多。这种转变的底层逻辑是公共服务供给正在从科层制追求的高度理性化和简约性目标走向应用场景建设追求的还原主义和自然主义治理取向。