【摘要】乡村治理是国家治理的基石。通过对税费改革后乡-村关系的结构性变迁进行观察，发现乡-村结构在资源下乡、规则下乡及乡村共治过程中，分别形成了利益联结型、责任分配型与功能互动型乡-村关系，构成了乡-村嵌合体的治理形态。在乡-村嵌合体的运行过程中，组织嵌合、单元嵌合与技术嵌合构成其治理结构，政治动员、权责明晰与过程监督组成其治理机制，在国家与社会之间发挥着政策执行与资源整合、矛盾化解与秩序维护、服务供给与需求吸纳的“中间”功能。尽管乡-村嵌合体适应了当前乡村治理的现实需求，但其运行也存在治理效能损耗、自治空间萎缩与治理目标替代的多重结构风险，还需要通过“行政上移、自治下沉、功能重构”的改革路径，进一步发挥乡-村嵌合体在国家与社会的“中间”功能。“中间层”尝试推动乡-村关系从“乡政村治”迈向更为稳定的三元结构，为理解当代中国乡村治理转型提供具有解释力的分析框架。

【关键词】乡村治理；行政-自治；国家-社会；“中间层”

一、问题的提出

乡村治理在国家治理体系中占据着至关重要的基础性地位。改革开放以来，中国乡村经济与社会发生了翻天覆地的巨大变化，重新审视乡村治理在国家治理体系中的功能地位成为理论界与实务界共同关注的焦点。作为国家治理体系的基层单元，乡村治理不仅关系到农村社会的和谐稳定，也直接影响到国家整体治理能力的提升，提高乡村治理能力是推进乡村全面振兴和乡村治理现代化的基本要求。2021年4月，党中央、国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出要“统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理”“以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制”。2025年10月，党的二十届四中全会也提出要“加强乡村治理，完善社区治理”“发挥人民群众主体作用，引导各方有序参与社会治理”。结合新形势、新任务和新要求下乡村治理的重点任务，探索构建新时代乡村治理体系，对于优化基层治理格局、推动城乡融合与乡村振兴发展具有重大的现实意义。

自税费改革以来，国家对乡村社会的政策取向由资源汲取转向资源输入，引发了乡村治理结构的显著转变。从乡村治理资源来看，国家以项目制为主要形式推动专项资金下沉乡村社会，并将“生活化”的治理事务作为乡村治理重点，打破了乡村社会长期以来的简约治理模式。乡村干部日益面临治理任务的层层加码、治理责任的层层下沉以及治理标准的严格考核，导致乡村治理呈现组织叠加、人员叠加、资源叠加、规则叠加的“权力过密化”治理特征；从乡村治理体制来看，随着村庄从传统封闭状态向半封闭状态转变，乡村社会呈现出“无主体熟人社会”的特点。在农民流动非农化与村庄规模扩大化的双重挤压下，脆弱的村庄治理体系难以承受国家资源的大量输入，越来越需要引入专业化、正规化的治理体系来解决日益复杂的村庄公共事务治理难题。因此，国家逐步构建了一支更加职业化的村干部队伍以承接日益拓展的治理职能，并通过制度化的监督体系促进村务工作去“人格化”，村级组织的运行和管理方式越来越接近政府部门，形成了“强行政、弱自治”的治理格局。

尽管国家推动的乡村治理现代化通过制度下移和机制创新提高了乡村治理体系的现代化水平，但并未有效促进乡村治理能力的同步现代化，反而引发了输入型治理体系对乡村社会原有治理能力的挤压。一方面，自上而下的资源输入致力于改造和提升乡村面貌，但由于资源下沉伴随着严格的过程管理及监督考核，基层治理秩序并未因资源增加而优化，反而出现了资源投入增加与村庄自治消解的“内卷化”现象，原本依靠干部与群众共同参与完成的基层公共事务也变成了“干部干、群众看”；另一方面，国家资源和权力的过度介入导致乡村干部的“实践权力”与农民的“生存伦理”之间产生紧张关系，引发了村庄的形式化治理、选择性治理、变通式治理以及农民消极回应等非预期性后果。村级组织以基层政府的行政考核指标为“指挥棒”，极大地损害了其满足基层社会需求的回应性。随着村级组织向科层化方向发展，虽然它能够有效解决乡村设施建设、项目落地等“大事”，但对于那些需要村民自主协商解决的日常“小事”越发无能为力。

为解决乡村权力结构变迁所引发的治理挑战，学界普遍认识到需要对乡村治理的体制机制进行深刻改革，并形成了两种主流观点。一是国家视角下的“行政激活论”。该观点主要认为由于农民群体的个体化、分散化以及需求碎片化，村级组织在对接这些需求时面临更高的成本和难度，村庄内生的社会秩序逐渐失去约束力，迫使村级自治依赖于自上而下的行政力量来提供制度和规则，因此行政力量的介入成为实现有效自治的必要条件，也是促进更小单元自治有效运行的外部动力。二是社会视角下的“自治优势论”。国家统一的制度框架无法有效适应多元化、差异化的乡村社会现实，反而可能与村庄社会的基础结构脱节。权力下沉的治理模式虽然在短期内缓解了税费改革后的乡村治理危机，但长期来看并非根本之策，找回自治是保持乡村治理富有弹性的关键。面对行政权力下沉与找回乡村自治的双重矛盾，部分学者提出“自治下沉”“村政组治”的改革构想，将自治单元下沉到村小组，重新使地方政府权威与村民自我管理意愿有机结合起来。

上述研究或侧重于行政力量对乡村治理的单向度塑造，或强调乡村社会内生自治资源的挖掘与培育，却忽视了税费改革后乡-村关系一体化对治理体系造成的结构性影响。事实上，当前乡村治理面临的核心困境，并非简单的行政过强或自治过弱，而是国家行政体系与乡村社会体系在互动过程中未能形成有效的结构性互嵌与功能性互补。既有研究多侧重于行政与自治的二元对立分析，却忽视了两者之间可能存在的中间地带及互动融合的可能性。因此，尝试通过突破“行政—自治”的二元分析框架，提出乡-村嵌合体这一核心概念，探讨税费改革后乡镇政府与村级组织互动形成的新型治理结构，并揭示乡-村嵌合体的生成逻辑与结构功能，在此基础上探索乡村治理体制变革的“中间层”建构路径，以期为破解乡村治理能力现代化困境、推动乡村振兴战略的有效实施提供理论参考与实践启示。

二、税费改革以来乡-村关系的结构变迁

伴随工业化和城市化的深入推进，国家财政实力显著增强，推动“三农”工作在国家战略全局中的地位不断提升。2006年，国家正式取消农业税，并相继实施社会主义新农村建设、精准扶贫、乡村振兴等一系列重大举措，推动乡村治理逻辑发生根本性变革。因此，研究将对税费改革以来的乡村关系结构变迁进行审视与分析。

（一）资源下乡中的利益联结型乡-村关系

随着农业税及“三提五统”的全面取消，乡镇长期以来依赖的“向下汲取”资金被彻底截断。在“乡财县管”的财政管理体制下，乡镇失去了独立的财权与财源，其日常运转愈发依靠上级财政转移支付，乡村关系一度出现脱节。但是，伴随着党的十七大首次提出“城乡经济社会一体化”，明确把公共财政和基础设施建设覆盖到农村作为统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要任务，开启“以工补农、以城带乡”的国家资源下乡新阶段，乡镇与村庄的利益连带关系在资源下乡中不断增强。一方面，由于国家资源的分配通常具有竞争性与非均衡性，村级组织开始主动强化与乡镇政府的联系，以期在资源分配中凭借“近水楼台”的优势占据先机；另一方面，税费改革后乡镇自身也陷入治理能力相对弱化的境地，为完成从“汲取”到“服务”的职能转变，乡镇政府也需要通过“准行政化”的方式干预村级组织的运作，加强与村庄的非规范利益连带关系。

在“资源下乡”的实践过程中，国家公共资源的配置并非遵循普惠性原则，而是呈现出显著的“特殊主义”模式，即项目资源更容易向基础条件较好或动员能力较强的村庄以及拥有关系资源的群体集中。这种分配机制使得乡镇政权与村庄之间形成了一种非正式的“分利秩序”，使得项目资源的投放与使用容易受到基层政府的行政意志主导，遵循官僚体制的政绩逻辑而非回应乡村社会的真实治理需求。项目资源虽然在名义上“进了村”，但却并没有真正地“惠于民”，导致乡镇与村庄之间的利益关系日益复杂。在复杂的分利秩序下，乡村场域内的不同利益主体围绕资源展开激烈博弈，加剧了村庄内部的社会分化与权力异化，甚至部分乡村精英结成利益联盟，垄断项目资源的分配与使用。这不仅拉低了项目资源的实际使用效能，更深刻地冲击了村庄内生的社会关联与自主治理能力，导致乡村治理陷入资源下沉而效能不显的“内卷化”困境。

（二）规则下乡中的责任分配型乡-村关系

党的十八大以来，在精准扶贫、美丽乡村建设以及乡村振兴等国家战略的推进过程中，越来越多的财政项目资源持续向农村倾斜，各项精细化的行政任务与服务职能也密集下沉至村庄层面。一方面，村级组织日益成为国家公共服务体系向基层延伸的“末梢环节”，负责特定服务对象的精准识别、政策动员、信息收集上报等行政职能，自上而下的行政服务工作成为村级组织最重要的工作内容；另一方面，村级治理也呈现出规范化、标准化与程序化趋势，村干部的工作状态日益趋于“坐班化”与“职业化”，不仅需要通过精细的台账和工作日志对其任务执行过程进行全程“留痕”，待遇也从误工补贴转变为由财政部门保障的工资性收入。通过一套严密的责任传导与制度安排机制，乡镇政府将村级组织深度吸纳到治理任务框架之中，构建了一种以责任共担与任务落实为核心的新型联结关系，从而塑造出以“分责”为核心特征的乡村治理新秩序。

但是，村级组织的行政化和村干部的职业化趋势，也导致村干部的角色重心从兼具国家“代理人”与村庄“当家人”的双重身份向单一的行政代理人倾斜。在实际工作中，村干部的精力被大量自上而下的行政事务所占据，例如应对各类考核、填写报表、参加上级会议等，这使得他们与村民面对面沟通交流的机会大幅减少，回应村民内生需求的动力与能力均有所弱化。同时，随着村级治理的行事规则日趋清晰化和规范化，职业化的村干部在治理中更倾向于遵循“事本主义”原则和“去人格化”的方式。这种方式虽然在提升行政效率和保证权力规范运行方面具有积极作用，但往往难以有效应对村庄事务本身所具有的复合性、非规则性特点。此外，将村干部的待遇纳入财政资金保障，虽然提高了村干部开展行政工作的积极性，但也强化了村干部在村民心中的“准官员”身份，身份认同上的距离感使得村民对村干部的信任感大打折扣，村干部动员村民的能力也在不断消解。

（三）乡村共治中的功能互动型乡-村关系

乡村治理作为一项系统性工程，其有效运作依赖于行政力量与自治力量之间的有机协同。虽然资源下乡与规则下乡强化了乡村治理中的行政力量，但村民自治依旧在乡村治理中发挥着不可或缺的基础性补充作用，是乡村内生秩序和国家治理现代化的重要基石。因此，党的十九大明确提出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2025年10月，《中华人民共和国村民委员会组织法》最新修订版也指出，要“坚持中国共产党的领导，坚持和发展全过程人民民主，坚持自治、法治、德治相结合”，对于平衡开展村民自治和协助政府工作的关系提出了新要求。在此背景下，构建自治、法治、德治“三治融合”的基层治理新格局成为核心方向。乡镇政府不仅需要推动乡村治理体系沿着国家治理的轨道走向制度化与标准化，更需要引领乡村多元主体共同参与激活社会自治活力，推动乡村治理走向行政与自治功能均衡的共治模式。

乡村治理的“共治”结构集中体现且深刻反映了中国式现代化背景下乡村治理的转型方向。随着乡村社会由传统走向开放，国家权力与政府治理在乡村场域中发挥主导作用。但是，有效的治理又必须植根于广泛的群众参与，大量公共事务的解决都依赖村民的共同努力。同时，下沉至基层的行政权力也需要接受村民的监督与评价，从而形成国家管理与群众自治的良性互动。在乡村共治的过程中，基层党建成为引领乡村共治的关键主体。面对乡村复杂多样的社会问题，基层党组织能够有效整合行政资源与本土资源，通过政治引领、组织吸纳、服务能力与资源配置为社会治理共同体提供行动力，推动形成自治、法治、德治“三治融合”的治理体系。与此同时，治理单元也成为推动乡村共治的关键机制。基层政府开始通过细分治理单元，把复杂公共事务进行分类处置，合理分配至不同的治理单元，从而有效平衡行政任务与自治事务，提高乡村社会的治理韧性。

（四）小结：乡-村关系的结构变迁

改革开放以来，中国的乡村关系在法律与制度层面逐步确立了“乡政村治”的基本框架，即在乡镇一级设立国家基层政权，在村一级实行村民自治，二者形成指导与被指导的关系。然而，随着税费改革以来国家资源、规则以及项目持续下乡，原有的“乡政村治”的板块化治理结构正面临诸多问题，乡村关系的基础发生了根本性转变，“乡政村治”二元结构在实践中很大程度演变为事实上的“乡村一体化”格局。因此，税费改革后形成的这种新型乡-村关系结构可概括为“嵌合”关系（见表1）。一方面，“乡政”的职能重心从汲取资源转向提供公共服务和进行社会建设，这必然要求乡镇政府紧密依托村级组织，向村民个体提供基本、均等化的公共服务；另一方面，“村治”也不再仅仅是外在于国家体系的自治单元，其治理规则、职能配置乃至组织架构日益被整合进国家治理体系，成为国家政权在乡村社会的延伸和触角，从而实现了国家治理职能与乡村社会结构的深度嵌合。

三、乡-村嵌合体的运行机制及其结构功能

（一）乡-村嵌合体的治理结构

乡-村嵌合体的治理结构是理解其运作逻辑的基础，它体现了乡镇政府与村级组织在治理场域中的位置、权责配置以及相互作用方式。这种结构并非一成不变的静态框架，而是在国家治理现代化和乡村社会变迁的双重背景下动态调整和重塑的结果。在乡-村嵌合体的运行过程中，组织嵌合、单元嵌合与技术嵌合构成了嵌合结构的关键要素。

乡村治理需要依托稳定有序的组织体系，组织嵌合在乡-村嵌合体的运行过程中发挥着引领核心作用。一方面，组织嵌合体现在乡镇政府对村委会的控制关系上，这既体现在乡镇政府能够介入村委会的选举，使人事安排更契合乡镇治理目标，也体现在乡镇政府通过审计村级收支等“村财乡管”方式，加强对村级财务的监管控制，同时还体现在下达各种指令性任务、指标和命令，从而决定村级组织的工作方向。在“人”“财”“事”的控制过程中，乡镇政府通过各种制度建设和制度关联，使得村级组织日益成为乡镇政府的一条强有力的“腿”；另一方面，组织嵌合也体现在乡镇党委对村党组织的领导关系上，特别是村党组织书记“一肩挑”的治理模式，使得乡镇党委能够借助“政党向下嵌入”的组织优势，不断将政治领导权力向乡村下沉延伸，提升乡村治理的政治动员和社会整合能力，从而进一步提高了乡-村两级的治理关联。

乡村治理需要依赖科学合理的空间载体，单元嵌合在乡-村嵌合体的运行过程中发挥着基础支撑作用。近年来，各地积极探索和创新乡村治理单元，通过划分网格、片区、村民小组等方式，将乡镇政府的行政力量与村庄的自治力量在空间上进行有机整合。例如，许多地区推行“乡镇—片区—村—网格”四级治理架构，将乡镇划分为若干片区，每个片区包含若干行政村，村内再细分若干网格，由乡镇干部包片、村干部包村、网格员包格，形成“横向到边、纵向到底”的空间治理网络。这种单元化嵌合模式，使得乡镇政府的行政任务能够精准下沉到具体的治理单元，同时也让村庄的自治事务在相对清晰的空间范围内开展。在具体实践中，治理单元不仅是行政任务传达和落实的“中转站”，也是收集村民需求、化解邻里矛盾、组织自治活动的“主阵地”。通过明确各单元的权责边界和运行规则，实现了乡镇行政力量与村庄自治力量在空间维度上的深度融合与协同互动。

乡村治理也需要借助精准高效的数字技术，技术嵌合在乡-村嵌合体的运行过程中发挥着链接赋能作用。大数据、云计算、人工智能等现代信息技术被广泛应用于乡村治理实践，为乡-村嵌合体的治理效能提供了技术支撑。一方面，乡镇政府通过搭建统一的数字化治理平台，将各类行政审批、政策发布、任务派发、绩效考核等功能整合其中，实现了对村级组织工作的实时监控和动态管理。例如，一些地区开发的“乡村振兴智慧平台”，能够将上级下达的扶贫项目、环境整治、民生服务等任务直接分解到村、明确到人，并通过平台实时跟踪任务进度、反馈工作成效，大大提高了行政指令的传达效率和执行力度；另一方面，村级组织也借助数字技术拓宽了与村民互动的渠道，如通过微信群、小程序、政务APP等方式，及时收集村民的意见建议、发布村庄事务信息、组织线上议事协商等，有效弥补了实体公共空间萎缩带来的治理空白，为乡村治理现代化注入了持续动力。

（二）乡-村嵌合体的治理机制

乡-村嵌合体的治理机制是维系其结构稳定和功能发挥的核心要素，它通过一系列相互关联、动态调整的制度安排和行为逻辑，协调乡镇政府与村级组织的关系。从乡-村嵌合体的实践运作来看，其治理机制可以归结为以下方面。

一是政治动员机制。随着国家不断加大对乡村地区的政策与资源支持，如何动员广大乡村治理主体共同参与民生事务治理，成为维系乡-村嵌合体有效运转的重要基础。一方面，乡镇政府会借助党政权威将村级组织纳入治理框架之中。乡镇党委政府是乡村治理的核心主体，村党组织、村民委员会和村集体经济组织等乡村治理主体都需要接受乡镇党委政府的领导。面对自上而下的重点工作任务，乡镇党委政府往往会通过政治势能，实现对村干部进行高强度统一动员、调配和整合，从而超常规、高效率地完成党政重点工作任务；另一方面，乡镇政府也会借助多种非正式动员方式推动治理任务的落实，通过情感动员、关系动员、利益动员等多元策略，依托专项治理、集中整治、突击行动等工作形式，将政治动员融入基层干部与村民的日常治理实践中，从而保障各项重点任务有序推进、有效完成。

二是权责明晰机制。明晰乡村治理主体的责任与权力边界，是保障乡-村嵌合体有效运转的核心环节。乡村治理主体的权利义务内容模糊、边界不清，既会导致乡镇政府超越权限“大包大揽”，加重自身财政负担，也会导致村级组织过度依赖乡镇政府，削弱乡村治理内在的自治活力。清晰界定不同治理主体的行动范围，对于提升乡村治理的分工协作水平和运行效率至关重要。一方面，乡镇政府正通过权责清单制度促使乡镇治理任务更加可视化，这不仅构建了精准化的责任落实机制，也强化了镇村干部在乡村治理场域中的治理责任，使治理责任的履行过程和监督更具可操作性；另一方面，乡镇政府也会采用“片线结合”的模式来分解和落实治理责任，通过建立干部包片、包村等制度实现更为精细化的责任分派。特别是在应对各项中心工作或专项任务时，条块结合的责任网络能够灵活调配人力、物力等资源，提升整体响应与处置效能。

三是过程监督机制。加强对乡村治理任务过程的监督与控制，是保障“乡-村”嵌合体有效运行的重要支撑。当前，乡镇政府对村级组织的管理方式正逐步从结果管理转向过程管理，政策目标的实现不仅依赖最终结果的考核，更包括对政策执行过程与具体方法的监督、控制和评估。目前，各地正普遍推行“四议两公开”等制度，即所有重要村级事项必须在党组织引领下，严格履行党组织提议、村“两委”商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，并将决议内容、实施结果全面公开。而村级组织也需要对各类决策、讨论、表决及公示等环节形成完整、可查的记录档案，从而实现决策过程可追溯、执行细节可监督。过程控制不仅提升了资源使用的精准性与透明度，也增强了乡村两级在复杂治理任务中的标准化与规范化，为治理任务的落地提供了制度保障。

（三）乡-村嵌合体的治理功能

乡-村嵌合体作为税费改革后乡村治理实践中形成的新型结构形态，其治理功能是多元且复合的，既体现在对国家治理目标的有效承接与落实，也体现在对乡村社会自身需求的积极回应与满足，更体现在对国家与社会关系的动态调适与平衡。具体而言，其治理功能主要体现在以下方面。

从国家视角来看，乡-村嵌合体具有高效的政策执行与资源整合功能。在后税费时代，国家大量惠农政策、项目资金以及公共服务需要通过基层治理体系传递到乡村社会。乡-村嵌合体通过组织、单元和技术的多重嵌合，构建了一条从乡镇到村庄、再到村民的高效政策执行链条。乡镇政府凭借其行政权威和组织能力，负责政策的解读、任务的分解以及资源的初步调配，村级组织则利用其贴近村民的优势，负责政策的宣传、资源的具体分配以及项目的落地实施，二者紧密配合确保了治理任务以及治理资源能够有效在乡村社会落地实施与分配。同时，乡-村嵌合体还能够将分散的乡村社会资源与国家投入的外部资源进行有效整合，从而提升乡村发展的整体效能。例如，部分乡镇构建党建引领下的村庄“抱团”发展模式，通过统筹资源整合、统筹产业发展、统筹服务共享，形成“以强带弱、共建共享、互利共赢“的发展格局，从而实现乡村发展的整体效能提升。

从社会视角来看，乡-村嵌合体承担着重要的社会矛盾化解与秩序维护功能。乡村社会作为熟人社会，虽然有着自身的秩序维系机制，但随着市场经济的深入发展和人口流动的加剧，传统的社会结构受到冲击，各类利益纠纷和社会矛盾日益凸显。乡-村嵌合体通过整合乡镇的行政调解力量与村庄的民间调解资源，构建了多元化的矛盾纠纷化解体系。其中，乡镇司法所、综治办等职能部门能够为村级调解工作提供专业指导和法律支持，而村级组织中的人民调解员、德高望重的乡贤以及村民代表则发挥其熟悉村情民意、善于做思想工作的优势，将大量矛盾纠纷化解在萌芽状态、解决在基层，形成“矛盾不上移”的就地化解模式。此外，乡镇政府也能够引导村级组织自主制定乡村治理规则，通过村规民约的修订与完善，将国家法律法规的原则性要求与村庄的传统习俗、公序良俗相结合，形成具有地方特色和约束力的行为规范，从而有效维护乡村社会的和谐稳定。

而从国家与社会的互动来看，乡-村嵌合体最为关键的治理功能就在于服务功能。它搭建了国家资源与村民需求之间的双向沟通桥梁，既确保国家的惠民服务能够精准触达村民，又能及时将村民的多元化需求反馈给国家层面，从而实现服务供给与需求吸纳的动态平衡。在服务供给方面，乡-村嵌合体整合了乡镇政府的公共服务资源与村级组织的便民服务能力，构建了覆盖乡村的服务网络。例如，部分地区推行“一站式”服务等方式，将高频政务服务事项下沉到村级便民服务站，由村干部或专职代办员为村民提供近距离、高效率的代办服务，极大地降低了村民办事的时间成本和经济成本。在需求吸纳方面，村级组织作为村民利益的代表，能够通过日常走访、村民会议、议事协商等多种渠道，广泛收集村民在生产生活、公共设施、社会保障等方面的需求和意见，并及时反馈给乡镇政府，使公共服务更加贴合乡村实际和村民期盼。

四、“中间层”建构：乡村治理体制的变革方向

因此，乡-村嵌合体可以看作是国家与社会之间的“中间层”，在政策执行、资源整合、矛盾化解与秩序维护中黏合着国家与社会。尽管乡-村嵌合体在一定时期内适应了乡村治理的现实需求，推动了乡村社会的稳定与发展，但其在运行过程中也逐渐暴露出一些结构性风险，这些风险不仅制约着乡村治理效能的进一步提升，也对乡村治理体制的可持续发展构成挑战。深入剖析并有效化解这些风险，是推动“中间层”建构、实现乡村治理体制变革的重要前提。

（一）乡-村嵌合体的结构风险

乡-村嵌合体的核心是行政与自治在嵌合体运行中得以充分衔接，以此缓和国家与社会在乡村治理中的张力。但是，乡-村嵌合体也实际上承认了行政权力在村级治理中的客观存在，特别是伴随着自上而下的行政任务不断下沉，容易导致刚性科层体系下的行政权力过度对村级自治进行挤压。因此，乡-村嵌合体在运行过程中也存在着结构性限度，具体体现在以下方面。

一是权责配置失衡引发的治理效能损耗风险。乡镇政权作为科层末端，在目标责任制的框架下不断承接上级层层加码的治理任务，其行政意志也往往通过科层制链条强势传导至村级组织，从而导致乡镇与村庄在权责配置上往往呈现出失衡的现象。一方面，随着上级行政压力和控制的加强，乡镇政府的治理职能不断泛化，造成了“权小责大”的治理困境。上级部门常常借助“属地管理”原则，将大量原本属于部门职责范围内的治理任务与责任转移至乡镇，要求其对辖区内各类事务承担总体责任，并通过频繁设定考核目标、开展监督检查以及掌控资源分配等方式，不断加强对乡镇政府的控制，导致乡镇政府的责任边界不断扩张与模糊；另一方面，囿于人财物等行政资源的有限性，部分乡镇政府将村级组织视为其延伸的“行政末梢”，并在乡-村嵌合体的运行过程中将行政任务压实到村级组织。虽然乡镇政府将大量行政任务下沉到村级组织，但基本上乡镇政府很难去承担村级组织行政化带来的治理成本，因此往往无法提供充分的行政治理资源和手段去满足村级组织的治理需求，村级组织在面对复杂治理任务时越发力不从心。

二是行政过度嵌入导致的自治空间萎缩风险。乡-村嵌合体使得乡镇政府与村民自治组织日益融为一体，村级组织在很大程度上成为乡镇政府的行政延伸，其日常工作被大量下派的行政任务和民生事务所占据，导致处理本村事务的时间和空间受到严重挤压，乡村基层自治在很大程度上沦为“形式化”和“边缘化”的存在。通常情况下，村干部本应代表村民利益、赢得群众信任，然而一旦其角色转向“准行政化”，便容易在村民心目中失去“自己人”的身份认同，伴随着乡镇政府通过考勤制度、薪酬体系及绩效考核将村干部转化为准行政雇员，其代表性与权威性也随之减弱。而随着基层政府加强对村级治理过程的“合规性”管理，村干部也可能会凭借着程序上的合规性，作为推卸责任、消极应对或不作为的理由。总体而言，行政过度下沉使得村级组织的自治功能逐渐被边缘化，被挤压和弱化的自治空间直接导致农民群众普遍缺乏参与村庄公共事务的积极性，形成了“干部干、群众看”的畸形现象。而乡镇政府在提供公共产品时也越来越缺乏征求村民意见的动力，取而代之的是按照自身意愿行事或直接“替民作主”。

三是过程监督泛化带来的治理目标替代风险。在乡-村嵌合体的治理实践中，国家通常会制定严格的过程监督和考核机制，以此来避免乡-村两级通过“共谋”的方式来消解行政任务的治理效能。然而，监督的泛化也容易导致基层干部出现“任务导向”而非“需求导向”的目标偏差，反而造成形式主义行为的泛滥。一方面，日益泛化的过程监督压缩了乡镇政府政策变通的弹性空间，致使其在落实各项任务时，往往无暇深入考量这些政策项目是否真正契合群众的实际需求。其结果是，整个乡镇运作体系围绕应对监督检查而被高度动员起来，即便原本应直接面向群众、服务群众的工作，也转而遵循避责逻辑；另一方面，日益规范化、标准化的治理要求，也使得村级组织不得不将大量人力、物力与财力投入到台账制作、表格填报、文档管理等过程性工作中。这种过度强调过程规范的形式理性化导向，虽然在一定程度上有助于规范权力运行，但也导致村干部疲于应付各类检查与文书工作，将工作重心放在满足监督考核的形式化要求上，而非真正解决村民的实际问题、提升治理实效，治理效能在繁琐的程序性事务中被消解。

（二）乡-村嵌合体的改革方向

乡-村嵌合体改变了历史上国家权力与社会自治长期相对分离的板块结构，深刻体现了国家和社会关系的调整与完善。但在实践运作过程中，乡-村嵌合体却依旧存在治理效能损耗、自治空间萎缩、治理目标替代等结构性风险，难以真正贴合国家对乡村“共治”的治理构想。究其根本原因，主要还是行政与自治的关系未能在乡村场域中得到结构性耦合。既表现为行政任务过度下沉导致乡-村嵌合体完全转化成为上级政府的任务执行工具，陷入行政负担过重的结构困境；也表现为自治能力过度消解导致乡-村嵌合体难以精准获取民众的治理需求，导致民众缺乏自身利益的真正“代言人”。这一矛盾必须通过治理体制的改革方能有所突破。基于此，可进一步提出“行政上移、自治下沉、功能重构”的改革构想，尝试将乡-村嵌合体转变成为行政与自治之间的“中间层”，以此调和行政与自治的内在矛盾（见图2）。

从“行政上移”来看，税费改革以后乡镇政府更多表现为依附于县级政府而存在的“依附型政权”。相对于县级政府，乡镇政权结构是不完整的，而且行政功能也没有得到充分地体现。尤其是当“乡财县管”这一管理模式普遍施行之后，乡镇政府在资源分配的统筹方面变得愈发艰难。而与之相对应的是，县级政府在中国漫长的历史发展进程中，一直扮演着具备完备行政职能的一级政府角色，它有能力承担起国家对基层社会进行控制以及治理的重要职能。特别是在当前乡村振兴和城乡融合等一系列国家战略的驱动下，以县一级为行政单元更能够统筹县域城乡经济社会内部循环、县内县外双向循环，彰显县域“连接城市，服务乡村”的战略地位和连接城乡的空间功能。基于此，有必要探索将政府的行政功能上移到县（市），将乡镇经济职能移交给农业园区与工业园区，进一步优化县级政府统筹下的镇村资源分配与功能划分。

从“自治下沉”来看，近年来，国家不断以项目制为主要形式推动专项资金下沉乡村社会，并将“生活化”的治理事务作为乡村治理重心，导致村级“行政化”趋势越发明显。与此同时，伴随着全国各地大规模的合村并组，当前农民群体表现出更为显著的原子化、分散化特征，其治理需求也变得更加碎片化。这种情况大幅提升了村级组织与农民群体对接时所要付出的成本，使得现有的村级组织难以成为承载自治理想的载体。相比之下，村民小组则是一个由血缘和地缘纽带构建起来的“小规模熟人社会”。在这个小社会里，村民们彼此之间相互熟识，存在着密集的人际互动关系。这种特殊的社会结构既有助于村民们表达共同的利益诉求，也能够促使大家形成相对统一的地方性规范。基于此，有必要将自治单元下沉至村民小组、自然村和小区等微观单元，在降低组织成本的同时激活情感共同体所能带来的治理动能，并按照利益的冲突性与共通性寻找多单元自治的生长空间。

从“功能重构”来看，在将行政单元上移至县级政府、自治单元下沉至村民小组后，还需要更好地发挥“乡-村”嵌合体的服务功能。近年来，中央政府多次在重要会议和政策文件中明确强调，要加快推进乡镇政府职能转变，尤其要强化其服务功能，推动乡镇政府在民生保障服务方面的职能不断加强。特别是在2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，这一重要文件明确提出要增强乡镇（街道）为民服务的能力，并且优化村（社区）的服务格局，从而更加清晰地明确了“乡-村”嵌合体在新时代背景下的功能定位和角色担当。因此，在“行政上移、自治下沉”的整体框架基础上，还需要进一步推动乡镇政府和村级组织共同打造“综合服务体”，充分发挥乡-村嵌合体在民生服务供给与居民自治引领等方面的作用，更好地为乡村居民提供精准化、精细化自治性服务和行政性服务，从而切实满足乡村居民日益增长的多样化需求。

五、“中间层”政治：一个拓展性的解释框架

税费改革以来的乡村结构可被归结为乡-村嵌合体。通过将乡-村嵌合体看作国家与社会之间的“中间层”，分析其运行机制、结构功能以及治理风险，可为理解中国当下的乡村治理实践提供一个富有解释力的分析视角。这一概念旨在揭示行政与自治在现实治理情境中可能相互交融的结构特征，发现乡村治理实践中可能形成行政与自治相互博弈的“模糊”空间，蕴含了对国家治理体系中“中间层”政治意涵的深层思考。值得注意的是，“中间层”并非一个静态的、固化的结构，而是一个动态的、充满张力的政治过程与政治空间，其形成与演变深刻反映了国家治理逻辑与社会运行逻辑的互动博弈，“中间层”政治尝试从以下方面提供理论启示。

首先，“中间层”政治为理解国家与社会关系的动态调适提供了新的分析维度。传统的国家与社会关系研究往往侧重于二者的二元对立或单向度的影响，而“中间层”政治视角则更加强调国家与社会在互动过程中形成的中间地带及其政治意涵。在双向互动的过程中，国家与社会之间的界限并非清晰可辨，而是呈现出相互渗透、相互形塑的复杂图景。“中间层”的存在既为国家权力深入基层社会提供了组织依托和行动路径，避免了国家与分散个体直接互动可能产生的摩擦与低效；也为社会力量参与公共事务、影响政策输出提供了合法渠道和协商空间，防止了国家权力过度渗透可能导致的社会活力窒息。因此，通过“中间层”政治的透镜，可以更细致地观察国家治理逻辑如何在基层落地生根，以及社会自主逻辑如何在体制内获得生长空间，从而深化对国家与社会关系“弹性”与“韧性”的理解。

其次，“中间层”政治揭示了基层治理中权力运作的复杂性与策略性。乡-村嵌合体作为“中间层”，其内部并非一个均质化的整体，而是包含了乡镇政府的行政力量、村级组织的自治力量以及村民的社会力量等多重行动主体。这些主体基于不同的利益诉求、权力资源和行动逻辑，在“中间层”的场域中展开持续的互动与博弈。例如，乡镇政府为了完成上级考核任务，会运用行政权威和资源分配权来主导乡-村嵌合体的运行方向，将村级组织完全异化成为行政链条的末端；村级组织则需要在承接行政任务与回应村民需求之间寻求平衡，既有可能完全沦为乡镇政府的政策执行工具，也有可能充分发挥其主动性来维护村庄利益。这种多元主体间的复杂互动，使得“中间层”的权力运作充满了不确定性和灵活性。权力不再是单向度的自上而下地施加，而是表现为一种弥散性的、多向度的互动过程。