纵观中国国家治理的丰富实践, 包含“工作队”“督导组”“巡视组”等多种形式的“工作组”不断出现, 并广泛活跃于政治过程的党、政、法等多条系统, 充当了中国政治社会的重要治理工具。实际上自秦汉的帝制时代, 中国便开启了上级向下级派遣工作人员的政治传统, 形成了各种形式的监察御史制度。而在新中国建立初期, “工作组”俨然成为土地改革、“三反”“五反”“四清”等运动所依赖的组织单元和重要载体, 曾得到高层领导人的肯定和认可。可以说, “工作组”的有效运作在一定意义上构成了中国政治生活中卓有成效的治理机制, 并成为中国本土治理景观的重要表征。本文拟将静态的制度分析与动态的过程分析相结合, 从基本概况、影响因素、运行过程、功能角色等方面对“工作组”治理机制进行整体性梳理和分析, 并在此基础上对其在国家治理实践中的内在逻辑进行归纳和提炼。

在中国政治生活中, 各种“工作组”基于独特的组织结构和运行逻辑, 形成了国家治理过程中不可忽略的补充性机制。所谓“工作组”, 是指由上级根据任务和形势需要而派遣到下级机构, 具有临时性、机动性等特征的专项任务型组织, 其成员大多是从上级部门临时抽调, 因此具有较为浓厚的“事本主义”、非常规性等色彩。而“工作组”机制, 则是以各种“工作组”为载体而衍生出来、并以有机整体的形式发挥作用的一系列制度安排和过程的总称。作为一个中观层次的治理工具, “工作组”机制是一整套作用机制的组合:它既包括“工作组”自身的运作机制, 同时也包括“工作组”与其他政治要素发生关系过程中的相互联系与作用机制;它既是中国党、政两个政治权力结构体系中的内在机制, 同时也是二者发生关系的一种中介性、补充性机制。基于独特的运作逻辑, “工作组”机制被灵活运用到政策执行、监督以及应急管理等事务中, 既实现了对特定事项的专项治理, 同时也成为观察中国政治体制特点和国家治理过程的重要窗口。

在中国治理实践中, 还普遍存在着另一种与“工作组”相近的特色组织——“领导小组”。“领导小组”是广泛活跃于中国各级党政机关的议事协调机构, 如全面深化改革领导小组, 国家信息化领导小组等。这些“领导小组”根据实际任务和治理需要, 统筹、吸纳相关部门并“悬浮”于其上, 凭借其成员在既有组织架构中的职位, 形成超乎于常规机构的权威性力量, 并创造一种新的议事决策平台。由于“领导小组”不在正式的党政机关序列中, 不具有独立的机构地位, 也不改变既有的组织体系和机构设置, 因此具有与“工作组”相似的非正式、非制度化等特征。

但“工作组”与“领导小组”还是有明显区别的。作为议事协调和决策枢纽, “领导小组”主要活动在政策过程的“上中游”, 即意见表达、意见综合以及决策环节, 且主要实现的是党政部门横向间的协调与互动。相比之下, “工作组”主要活动在政策过程的“下游”, 即政策执行与监督环节, 并通过自上而下的“纵向嵌入”方式, 实现党政机构纵向层级间的互动。 (见表1)

在政治生活中, 由于政策过程的内在逻辑, “领导小组”在特定情况下可以直接成为派出“工作组”的上级组织, 二者相互联系、密切配合, 从而构成“决策—执行”的逻辑架构。如2017年10月, 国务院扶贫开发领导小组派出督查组对云南省贫困县涉农资金统筹整合试点工作进行专项督查。显然在此案例中, 国务院扶贫开发领导小组发挥了议事决策功能, 并充当了督查组“上级领导”的角色。

中国政治生活中的“工作组”可谓数量繁多、名目复杂, 因此有必要对其进行类型学分析, 以便更好地理清其特点和逻辑脉络。“与历史哲学的研究范式‘线条’分析的角度不同, 类型学研究范式则是从横截面的角度来分析不同类型的社会事务。其依据是表象的差异可以用类型来反映。”总的来看, “工作组”可按照横向和纵向两种思路进行类型分析。

从横向上看, 根据职责内容和任务使命的不同, “工作组”可以具体分为“执行型”“监督型”以及“应急型”等类型。“执行型”工作组以推动某项政策的执行与落实为主要目的。由于“在整个政治权力结构中, ‘执行’的部分享有相当高的地位”, 所以在中国国家治理和政治过程中, 执行型工作组最为普遍。如2013年5月, 为了切实贯彻国务院第八次常务会议关于抓好农业生产的会议精神, 农业部派出七个工作组分赴湖北、四川等六省区, 深入生产一线, 配合各地推动各项政策落实。相比之下, “监督型”工作组主要是为了检查、监督下级机构的运行状态以及上级方针政策等的落实情况而设立, 典型例子就是中央巡视组。而“应急型”工作组则是在重大自然灾害、突发性社会事件等发生后“临危受命”, 所以临时性、机动性更强, 并在救灾、重建等任务结束后自行解散。

从纵向上看, 由于“工作组”由上级机构授权产生和运行, 所以根据权属来源不同, “工作组”可大致分为“党务类”“政务类”两大类型。“党务类”工作组, 顾名思义, 是指由中国共产党体系中的上级党组织派出的、用于完成特定任务的工作组织。由于中国共产党既是执政党又是国家现代化建设的领导核心, 所以在推进改革开放和发展社会主义市场经济中, 必须维护党中央权威, 加强执政党的政治、思想、组织等各方面建设, 这使得“党务类”工作组在国家治理中的作用不可小觑。与之相对, “政务类”工作组则是由国家政权机关中的中央或上级机构根据需要而派出。由于中国政治过程具有“行政主导”的特点, 行政机构在政权机关中居于突出位置, 所以大多数“政务类”工作组是由行政机关派出的。如上世纪90年代国企改革过程中, 为了实现国企改革目标、防止腐败现象, 国务院曾向全国500多家大型企业派出工作组, 以监督地方国有企业改革的进程。此外, 立法机构、司法机构也会派遣相应的“工作组”。如改革开放以来, 随着法治化进程的推进, 全国以及地方人大常委会通常择机向各地或其下级部门派驻执法检查组, 以推动法律法规的贯彻落实;再比如, 为方便人民群众, 最高人民检察院决定, 自2009年9月7日起, 向进京上访量比较大的河北、山西、内蒙古等五省、自治区人民检察院派出接访工作组, 履行最高人民检察院来访接待室的职责。

由上可知, 不同类型的“工作组”是依据不同的思路和维度来划分的, 但这些分类不是绝对的。由于中国政治生活的复杂性, 同一“工作组”可能兼属不同的类型。

作为中国政治过程中常见的治理工具, “工作组”虽然由上级机构的意志来决定和启动, 但其出现并不是偶然和随意的, 而必定是在现有政治结构或政治体制中有其合“理”之处。因此下文从必要性与可能性两个维度出发, 尝试剖析影响“工作组”产生和运行的体制性、结构性以及文化性因素, 从而为深入剖析其运行逻辑及功能角色奠定基础。

在中国语境下, “条块分割”反映了一种特殊的政府管理体制, 使“工作组”的产生和运行成为一种必要。“条条”掌握着各种重要资源、机会的分配权, 对“块块”形成有力的分割作用, 形成了所谓的“双重领导”, 即地方职能部门在接受地方政府领导的同时, 还要受上级对口部门的业务指导或领导。在这种情况下, 条块之间容易出现以下问题, 使得“工作组”成为一种必要的治理机制。

其一, 纵向上的“信息分割”。中国的党政层级较多, 在此情况下组织架构的“条块分割”必然造成政治系统中的“信息分割”。受目标责任制以及官员晋升考核制等因素影响, 下级机构在传输信息时容易出现“主观过滤”“本底噪音”等现象, 从而造成信息传输发生两方面的“偏差”, 即质量上的“失真”和数量上的“流失”。这种问题“倒逼”上级部门不能仅仅依靠下级机构来承担信息搜集、情况汇报等任务。同时受“部门利益”等因素影响, 下级往往利用信息不对称的优势, 在不同程度上背离上级的意志, 这使得上级部门必须采取有效措施对下级行为进行监督。而派遣“工作组”是上级机构搜集准确信息、掌握下级运行状态的简便、有效方式。

其二, 横向上的“权力分割”。“条块分割”的组织结构在造成“信息分割”的同时, 还会给处于同一层级的系统或部门造成“权力分割”。一方面, 受“权力分割”的影响, 横向部门之间容易在主观上出现相互推诿、互不配合, 进而诱发“条块矛盾”。如有学者指出“一些垂直管理部门以服从上级业务主管部门的命令为由, 拒绝为地方经济建设服务, 制定的政策脱离当地的实际。而一些地方政府也以垂直管理部门对所管辖事务负责为由, 不支持、不配合垂直管理部门的市场监管和行政执法活动, 在决策过程听不进垂直管理部门的意见、建议”。另一方面, 从客观上来看, “权力分割”也容易造成各部门在执行政策、解决问题等方面出现“力不从心”。由于权力被“分割”, 下级机构在遇到财政、人员等资源方面的不足时, 难免束手无策, 从而造成政策落实乏力、效率损耗严重等问题。于是上级通过派遣超脱下级机构之上、权威更高的“工作组”, 对“条块”之间的争议和矛盾进行协调、化解, 从而形成治理合力, 就成为一种自然的理性选择。

所谓职责同构, 是指“在政府间关系中, 不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲, 就是在这种政府管理模式下, 中国每一级政府都管理大体相同的事务, 相应地在机构设置上表现为‘上下对口, 左右对齐’”。在中国政治过程中, 每个层级的政府都管理近乎相同的事务, 配备相似的职权与机构, 这使得“职责同构”的政府间纵向关系格局不仅成为中国政治体制及过程的鲜明特征, 而且也成为影响“工作组”产生和运行的基础性条件。

具体而言, “职责同构”的格局既是影响上级派遣“工作组”的动力因素, 也为“工作组”的有效运转提供了权威基础和作用空间。“职责同构”意味着不同层级的政府承担着大体相同的职责和任务, 而上级政府部门的任务无疑要通过“层层分解”的方式交由下级来完成, 所以上级政府的治理成效依赖于下级部门的健康运作, 包括信息的准确传递、政策的有效执行等。因此为了完成“分内之事”, 上级部门往往通过下派“工作组”的方式对下级的运行状态进行“摸底”、督导等活动, 以确保下级行为不会发生重大“偏离”。可见, “职责同构”为“工作组”的产生和运行提供了动力来源。此外, “职责同构”也为“工作组”的运转提供了合法性基础和功能空间。作为上级机构的特派组织, “工作组”的产生取决于上级部门的意志, 其运转的基础也源于上级机构的授权。如果是在“职责异构”的关系格局中, 不同层级的政府职责配置不同, 上级部门授权的有效范围就会仅限于其负责的事务领域。在此情况下, 上级派出“工作组”的“用武之地”较为有限, 而且对于担负不同职责的其他层级政府而言更是毫无意义。与之相对, 在中国“职责同构”的府际关系结构下, 逐渐形成了以“向上负责”为核心的官僚体制, 上级较高的权威性和所负职责的广泛性会随着授权而发生“递延”效应, 从而使下派而来的“工作组”具有较高的权威和令人信服的合法性, 同时也具有较为“宽阔”的作用空间, 因此容易受到下级不同层级、不同部门及基层群众的重视与配合。

作为公民与国家或政府关系写照的无形资源, 政府信任是一种直接关乎政府施政空间与合法性基础的社会资本, 同时也对作为派出组织的“工作组”具有重要影响。通常而言, 政府系统是由中央与地方不同层级的权力机构组成的组织体系, 中国政府也不例外。对于拥有五个行政层级的中国来说, 民众对各级政府的认知、态度、倾向等并非“铁板一块”, 而是出现了非均衡性分布的差序化特征, 李连江教授将之概括为“差序政府信任”。作为中国较为常见的政府信任形态, 差序政府信任的基本特征是, 民众对行政级别较高政府的信任度高于对行政级别较低政府的信任度, 对中央政府的信任度高于对地方政府的信任度。这种差序化的政府信任格局, 为“工作组”的派出和有效运作提供了重要的基础性保障。

差序政府信任格局不仅为“工作组”的运作提供文化场域, 而且也直接影响了“工作组”的合法性基础与功能发挥, 进而影响其治理效能。在中国政治生活中, 无论是何种“工作组”, 其自上而下的运行都会在不同程度上涉及到基层民众。在民众看来, 作为上级部门的派出组织, “工作组”在一定意义上扮演了上级代理人的角色, 具有比下级机构更高的合法性和权威性, 因此“工作组”容易得到基层民众的信任和拥护。这种政府信任的“差序格局”, 一方面有利于“工作组”凭借自身特殊的权威打断常规节奏, “绕开”既定程序和组织结构来“直面”问题的症结, 进而实现治理的“集中高效”;另一方面也利于“工作组”调动和激活基层群众的资源力量, 实现治理过程的“上下联动”。

黑格尔强调:“凡是现实的东西都是合乎理性的, 凡是合乎理性的东西都是现实的。”该观点启示我们, “工作组”之所以广泛存在并活跃行动, 在某种意义上是执政党与政府在国家治理的特定资源环境下, 基于“理性主导”的理性选择。可以说, “工作组”机制适应了中国国家建设与治理的内在逻辑, 巧妙契合了中国“条块分割”的政府管理体制、“职责同构”的政府纵向间关系结构以及差序化的政府信任格局等本土治理生态, (见图1) 并发挥了重要作用。

由于“工作组”对国家治理体系的“嵌入性”, 中国政治过程的特殊性会在一定程度上“映射”到“工作组”机制, 使其在运行过程中呈现一定的逻辑特色。总的来看, “工作组”机制的运行过程依次包括“派出”和“治理”两个阶段, 并基于“事本主义”的逻辑特性, 在整个运行过程中呈现出问题导向、集中高效的显著特点。

治理主体对于治理效能的重要性是不言而喻的, 因此“工作组”的派出不是任意和随机的, 而是通常要经过上级部门的认真部署和研究决定。作为应对特定问题和形势需要的治理手段, “工作组”的“孕育”离不开上级部门对特定问题、任务的研究和判断。且只有上级认为有必要、有意义时, 才会抽调人马“组队建制”、成立特定“工作组”, 所以“一事一组”是“工作组”在形成上的典型特点和普遍规律。从中国政治的实际过程来看, 上级机构通常在派出“工作组”之前召开不同规模、不同政治规格的会议, 而这种会议在一定意义上构成了“工作组”的权威性与合法性来源。如8·12天津滨海爆炸案发生后, 中国交通运输部召开紧急会议, 研究部署相关应急处置工作, 并派出由交通运输部部长杨传堂带队的工作组赴现场指导救援。

大致来说, “上级部署”的具体内容包含两个方面:其一, 派出方式及人员构成。“工作组”的派出方式主要有两种, 即上级部门“单独派出”和“联合派出”。一般来说, 如果治理任务较为简单, 牵涉面较窄, 上级某一部门就会单独派出“工作组”进行治理。随着中国经济社会的发展, 社会事务愈加复杂多样, 单一部门日益“力不从心”, 因此多部门“联派”的现象越来越常见。在“联派”的过程中, 由于对组成部门及人员的选取与吸纳是以与工作任务的关联程度为主要依据, 所以基于不同任务需要, 上级会对参与部门以及具体成员进行各种不同的“组合”, 以优化“工作组”内部结构、强化治理效果。在联合派出的实践中, 通常会根据需要由牵头部门充当整个活动过程的“主轴”, 发挥主导性作用, 牵头部门的相关负责人担任“工作组”组长或主要领导成员, 而其他参与部门则依附于“主轴”而运行, 从而形成一种“主轴依附”的运行结构。以2017年全国“扫黄打非”专项督查行动为例, 由全国“扫黄打非”工作小组办公室联合中央宣传部、中央网信办、工业和信息化部、国家新闻出版广电总局、国家邮政局等多个部门组成督导检查组, 由全国“扫黄打非”工作小组专职副组长李长江同志带队, 对包括陕西、贵州等在内的11个省 (市) 开展“扫黄打非”专项行动情况进行督导检查。在此案例中, 全国“扫黄打非”办公室就充当了整个督查活动的牵头部门, 并主导着其他部门进行联合行动。

其二, 工作任务及纪律要求。为实现特定的治理目标, 上级部门无疑会重点研究派出组织的工作任务、活动重点以及行动策略等。同时为了规范和优化运行过程, 上级研究部署中必然包含“工作组”所要遵循的行动原则、纪律要求等内容, 而这些指示和要求是“工作组”开展活动的行为依据和规范遵循。如十八大以来, 在中央巡视组开展每轮工作之前, 中央通常会召开巡视工作动员部署会议, 对巡视工作的重点任务、事项要求等做出明确安排。对“工作组”而言, 上级“授命”的过程同时也是“授权”的过程, 这使得“工作组”成为上级权威的代理人, 从而获得有效运作的合法性基础。

在治理开展阶段, “工作组”的活动过程和特征可概括为“权威嵌入、联结两极”。所谓“权威嵌入”是指在上级部门“授命授权”的基础上, “工作组”实质是作为一种外生性的力量, 对下级或地方进行某种程度的干预, 以特殊的权威性嵌入到下级既有的组织结构和治理秩序中, 从而自上而下地进行“嵌入式治理”, 以完成特定的任务目标。因此“工作组”开展活动的过程, 也是上级权威“嵌入”到下级机构及基层社会并发挥作用的过程。在中国差序化政府信任的格局下, 基层群众对中央或上级部门具有较高的信任程度, 而从“上面”来的“工作组”代表着上级的旨意, 因而近乎相当于上级领导, 有着超越下级机构的权威, 所以具有更令人信服的合法性。这使得“工作组”往往能够得到群众更多的心理认同, 因此容易被视为解决问题、改善现状的希望所在。

此外由于派出“工作组”存在这样的逻辑假设, 即“‘上面’和下面的群众之间存在着利益相关性, 而地方官僚则容易变质侵害两者利益”, 所以“工作组”往往串联起上级机构和基层群众, 将中间或下级部门视为合作伙伴或审查对象, 从而呈现出“联结两极”的特点。如安徽省为了推进精准扶贫, 于2014年出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见》, 明确建立驻村扶贫工作队制度, 并形成“单位包村、干部包户”的驻村帮扶机制。在实践中, 驻村扶贫工作队充分发挥成员所在单位的优势, 从外部“输血”, 统筹各类资源帮助贫困村解决实际困难和问题, 实现“权威嵌入”;同时以村“两委”为合作伙伴, 完成贫困村、贫困户建档立卡和动态管理等任务, 得到基层群众的积极拥护, 从而体现出“联结两极”的活动特点。

“工作组”机制的整个运行过程, 始终体现和遵循着一种基于“事本主义”的逻辑特点, 即“问题导向、集中高效”。作为专项任务型组织, “工作组”应对特定问题而产生和运作, 所以“问题导向”是“工作组”权力运行的基本要求。而作为一种权力的非常规运作机制, “工作组”得到的上级“授命授权”无疑是有一定期限的。因此对“工作组”而言, 权威的临时性与权力的时限性是紧密相连的。这也意味着“工作组”必须始终坚持问题导向、任务导向, 集中自身权威、整合有效资源去完成上级赋予的特定使命。

从客观上看, 相对于下级部门, “工作组”在应对紧迫问题、快速打开局面上确实有“集中高效”的优势:一方面, 基于自身特殊的权威色彩, “工作组”能够统筹协调下级部门之间的关系, 克服“条块分割”可能带来的治理障碍, 调动、整合相关部门及资源;另一方面, 由于成员主要从上级部门抽调而来, 所以“工作组”在与下级单位的互动中基本不会涉及自身利益。同时作为上级派来的“外来人”, “工作组”通常也不会为下级机构中的人际关系所累, 因此面临的工作顾虑与羁绊较少, 从而执行上级意志较为坚决。

值得注意的是, 非常规性的治理方式往往难以形成常态化的治理效能。由于“问题导向、集中高效”的运行特点, “工作组”往往只是暂时性地将问题处理完毕, 而难以对工作成果和治理成效进行稳定和固化。

“工作组”机制是中国政治实践中非正式、但又较为普遍的治理机制, 因此有必要深入剖析其在国家治理体系和过程中的功能角色。根据笔者对“工作组”机制实际运行情况的观察, 发现其无论是对常规时期的政策过程, 还是“非常时期”的应急管理, 都发挥着重要的辅助性与补充性作用。需要强调的是, “工作组”这些作用的发挥离不开政治生活中其他制度要素的支持与配合, 如官员晋升考核制、目标责任制等。

在中国政策过程中, 执政党和国家政权机关的各种“工作组”都扮演着重要的辅助性角色。通过搭建正式组织机构纵向间的互动平台, “工作组”在发挥“信息传输”的基础性作用的同时, 既能够推动上级意志的贯彻, 又利于促进下级行为的纠偏。

通常来说, 影响下级机构执行某项政策的原因可归为两类:一是客观上的能力, 二是主观上的意愿或态度。而“工作组”推动政策执行的作用逻辑就是循着这两个维度得以展开。

在中国社会政治环境中, 下级机构普遍面临着较为复杂的组织环境和现实问题, 因而在政策执行方面往往出现“力不从心”。归纳起来, 造成这种情况的原因大致有三个方面:其一, 对上级政策和意图本身不清楚。由于中国行政层级较多, 政策信息传输难免出现信息的“流失”与“失真”;加之很多情况下, 上级政策文本自身对执行意见缺乏明确指示, 使得下级机构对上级的政策意图好似“雾里看花”、不甚清晰。其二, 在“条块分割”的组织架构下, 下级部门在执行政策时可能受到其他部门不同程度的“羁绊”, 甚至是阻挠;其三, 下级机构可能在人力、物力等资源方面有限, 有心但无力推动某些政策的贯彻落实。

对于上述情况, 作为上级的派出组织, “工作组”可以利用“直通”上级的优势, 向下级机构阐释政策本身的内容与目标, 进而阐明上级的政策用意, 从而使下级明确把握政策执行的任务和要求;凭借自身特殊的权威性, “工作组”可以协调、化解下级部门之间可能存在的争议和冲突, 从而形成下级不同部门协同治理的合力;并且“工作组”还可以充分整合、优化利用自身“携带”的各种资源, 从外部“输血”, 借以增强下级机构的政策执行力。此外, 由于下级部门通常面临同时执行多项政策、履行多项任务的复杂局面, 所以容易出现对某项政策执行意愿不强的情况。对此, “派驻工作组的出现本身是一种信号, 它成为领导人‘注意力’下沉到政策执行一线的渠道, 可以向下级机构传达出上级机构对某项特定政策的重视程度”, 而这种信号在中国权威体制的环境中特别地具有实际意义, 并直接有利于提升下级机构对某项政策执行的优先性。“中央派出的官员比政治上脆弱的地方当局更易于推行那些必要的而在地方上不受欢迎的政策。”此外由于“工作组”在运作过程中具有“联结两极”的特点, 所以基层民众的积极性能够在某种程度上被调动或释放, 从而对下级机构产生一定压力。而在上级部门和基层群众的双重压力下, 下级机构通常会加快推进某项政策的贯彻落实。

改革开放以来, 为了实现有效治理, 地方和下级的利益逐渐得到尊重和照顾, 中央或上级机构在政策执行、社会治理等方面授予下级一定的灵活性。然而“执行的‘灵活性’与执行过程中的‘偏离’常常是同一现象的不同标签”, 出于政绩考核和职位升迁等的考虑, 下级或地方党政机关容易对上级政策进行变通、扭曲或“选择性执行”;同时受“职责同构”的影响, 各级党政部门都面临着相似的体制、制度以及考核标准等, 具备相似的目标追求以及行为方式, 因此在信息不对称的情况下, 下级或地方部门会选择“共谋”, 从而在一定程度上“俘获”上级机构。这客观上需要上级机构利用自身的优势与资源, 通过巡视、绩效考核、专项整治等措施来加大对下级的监控力度, 以实现特定的政策目标, 其中派遣“工作组”便是一种重要的弹性化调控手段。

在中国“向上负责”的科层体制下, 上级机构派遣“工作组”本身就是一种督导信号, 促使着下级机构自我规范、自我约束、自我调整。总的来看, 下派而来的“工作组”通过系列环节和方式与下级直接沟通, 综合不同意见、协调各方利益, 发挥对下级部门的监督和纠偏作用。其一, 获取下级信息, 实现“下情上达”。“工作组”能够通过听取汇报、实地调查、走访座谈等方式接触下级部门及基层群众, 获取“一手”信息资料, 进而较为准确、全面地掌握下级机关的实际运行状态及政策执行状况等, 并将之反馈给上级机构, 为上级的监督调控、绩效考核等活动提供信息基础。其二, 传达上级意志, 监督下级整改。在“下情上达”的基础上, “工作组”会向下级机关传达上级机关的纪律要求、指示精神等, 实现“上情下达”;并以此为参照, 发现和指出下级存在的问题或不足, 并督促下级部门进行整改和完善, 以维护国家治理体系的健康运行。十八大以来, 中央巡视组的数轮巡视, 并采用“回头看”“机动式”等方式及时“跟踪”、督导巡视单位的整改情况, 典型地反映出“工作组”的纠偏功能。

社会事务的繁杂与外在环境的变迁, 使得国家治理架构在诸多方面面临新的挑战。一般而言, 政府管理主体可通过正式的机构设置或调整来应对治理需求。然而由于公共事务的复杂性、不可预测性等特征, 尤其在发生重大自然灾害或社会突发事件时, 一些协调性与灵活性较高、资源整合力较强的临时性组织或机制就会成为一种有效的应对手段, 而“工作组”就是其中之一。

“工作组”机制巧妙契合了我国应急管理的现实需求。根据《突发事件应对法》规定, 突发性事件的应急管理要以基层政府为主。但在“职责同构”的格局之下, “由于身处基层, 权力有限, 导致基层政府在处置突发事件时缺乏决策权和独立处置的能力, 凡事都要向上级汇报、听从上级指示, 从而降低决策效率、错过决策时机。”在此情况下, 上级派出的“工作组”能够发挥重要的补充性作用:一方面, “工作组”的下派有利于及时、准确把握突发状况, 传达上级意志, 协助下级迅速作出决策;另一方面, 作为上级部门的代理人, “工作组”能够凭借自身特殊权威, 对下级“条块”部门的资源力量进行调动、整合和协调, 进而形成应急管理的合力。

在国家治理的“非常时期”, “工作组”以独特的运行逻辑和治理效能, 构成了中国政治生活中应急管理的补充性、支持性机制。卡尔·曼海姆 (Karl Mannheim) 指出:“所有科层制思维的基本定式是把所有的政治问题转化为行政问题。”而作为上级权威的代理人, “工作组”在“非常时期”的运作, 实质是通过政治逻辑取代行政逻辑, 进而突破按部就班的科层化治理, 获得和保持较强的组织动员和应急能力。需要强调的是, 在非常规的治理实践中, “工作组”往往不是“孤军奋战”, 而是与其他的机构或机制相互作用、共同发力。如前文提及的“领导小组”, 通常在应急事务管理中与“工作组”紧密相连, 在政策过程中形成“上、下游”的“决策—执行”关系。如20 0 8年汶川地震造成巨大物质损坏和人员伤亡, 使得政府常规性的治理手段明显“力不从心”。在此情况下, 国务院抗震救灾指挥部在议事决策后, 安排设立抢险救灾组、群众生活组、地震检测组、卫生防疫组、宣传组、社会治安组等九个工作组开展具体救援活动。国务院抗震救灾指挥部作为“领导小组”, 直接成为抗震救灾期间九个工作组的“领导机构”。这些组织相互配合, 在资源整合、组织动员、协调及执行等方面创造出常规组织难以比拟的治理效能。

“工作组”不仅是直接处理突发性事件的有效工具, 而且也是中央或上级在“非常时期”调控下级行为的重要手段。正如李侃如 (Kenneth Lieberthal) 教授所言, “在危机的时候, 中央可以派遣特别工作组到特定地区去调查问题和纠正地方行动。”如2010年“赵作海案”发生后, 河南省检察院随即派出工作组, 在省检察院副检察长的带领下进驻商丘市, 对案件进行问题调查和责任追究, 并对当地公检法机关办理工作进行督导, 以加快对相关责任人的清查进度。可以看出, “工作组”问题导向、集中高效的运作特点, 使其较好地满足“非常时期”的“非常需要”, 从而对常规组织的应急管理产生重要的支持性、补充性作用。

观照中国政治中“工作组”机制的治理实践, 可以发现这些“工作组”在运行逻辑和导向上体现出一种“弹性化”的治理特质, 因此本文尝试勾勒一种“弹性化治理”的概念图景, 用以作为理解中国“工作组”治理现象的中观视角和基本逻辑。

盖伊·彼得斯从分析传统公共行政模式出发, 提出弹性化政府的治理模式, 主张政府应当具有应变能力, 根据不断变化的客观环境制定灵活的对策, 以及时有效地回应社会需求, 从而建立起灵活有效的政府治理模式。就具体实践而言, 这种“弹性化政府”理论主要强调的是在内部结构、人事管理等方面对政府进行改造和提升的技巧和技术。有鉴于此, 基于国家治理现代化的历史场域, 本文尝试提出一种与“科层化治理”相对的“弹性化治理”概念, 其基本内涵是:在正式的治理体系和制度运作之外的一些要素, 依托于常规性组织及资源, 但又不完全依循正式规则运作, 以此来应对特定形势和治理任务, 并对正式制度架构完成其基本职责发挥补充性作用的治理逻辑, 具有非制度化、非正式性等特征。

需要强调的是, 弹性化治理要素并非完全排斥正式的“制度性板块”而“另起炉灶”, 而是以原则性、正式性的制度架构为基础, 依托于现有的组织框架和治理资源, 通过在国家治理体系的横向和纵向结构关系中拓展活动空间, 来增强治理体系的回应性、灵活性与有效性。在国家治理的丰富实践中, 这种弹性化治理逻辑虽然时而凸显、时而隐匿, 但却是“适时而动”“适事而行”, 贯穿于中国政治生活的各个领域, 同时也构成了“工作组”机制深层次的逻辑渊源。

基于“事本主义”的逻辑特性, 上级根据任务需要从相关部门中抽调人员、“组队建制”, 因此“工作组”通常由党政职能部门的工作人员来兼任, 这体现出“工作组”对常规制度资源的依附性。随着任务的结束, “工作组”往往自行解散, 而其成员在整个过程中保持着“临时组合、事毕归位”的灵活性。这种精简、灵活的结构特点, 为“工作组”机制的弹性化运作和治理实践提供了重要的组织保障。作为一个中观层次的治理工具, “工作组”机制通过“纵向互动”与“横向协调”的运作逻辑, (见图2) 适应了当前中央与地方的关系框架, 拓展了治理架构横向与纵向之间的弹性空间, 在一定程度上缓和了“条块分割”所带来的结构性紧张, 增强了政府运行过程的有机性, 从而成为弹性化治理的重要维系机制。

具体而言, 所谓“纵向互动”, 是指“工作组”通过自上而下地嵌入到下级或地方, 实现“上情下达”, 并通过实地勘察、听取汇报等形式搜集有效信息, 掌握下级部门的运行状态, 进行“下情上达”, 从而在常规性组织体系之外形成一条上下级信息互通、关系互动的有效渠道, 从而有助于克服由中国管理层级较多造成的纵向“信息分割”等弊病, 并增强中国政治生活的有机性;而“横向协调”, 是指“工作组”的派出和运行, 使得上级权威得到有效嵌入和“下沉”的同时, 能够以带有特殊权威性的自身为组织枢纽, 构筑下级“条块”之间争议和矛盾的协调平台, 从而在一定程度上打破“条块分割”造成的治理壁垒, 促进下级横向部门之间构建协商性的伙伴关系。可见, “工作组”机制通过拓展正式制度架构之间的弹性空间, 构筑了一种弹性化治理的机制平台, 从而缓和了“权威体制”与“有效治理”之间存在的张力, 成为国家治理中重要且富有特色的弹性因素。

对于规模超大、结构复杂、历史传统悠久的中国而言, 要实现现代化的大转型, 没有较强适应性的治理体系是不可想象的。事实上, 面对转型过程的诸多挑战, 中国一直在探索灵活性、适应性的治理策略与战略, 并展示出治理体系的巨大活力, 因此有国外学者将中国体制的这一特点称为“适应性治理” (adapt ive gover nance) 。然而有目共睹的是, 改革开放以来中国整体的治理结构并未发生大的变化, 治理体系在其“基本面”保持稳固的同时也保持了较强的适应力。而理解和分析其中“奥妙”的一个重要视角, 便是关注与“实体性”制度架构相对的“软体性”机制与要素在国家生活中的弹性化治理作用。

毋庸置疑, 体制的灵活性与适应性不能靠主观臆想来获取, 而是需要有效的方式方法来实现。事实上, 在中国正式制度架构的“外围”存在着大量的“非正式”或“准正式”的治理机制或要素。这些要素虽然不在正式的政府组织序列, 但能够以自身独特的结构特点与运行逻辑, 构成正式制度性架构的有益补充和支撑, 并通过有效运作成为整个治理体系适应性与灵活性的重要“供给源”, 而“工作组”就是此类机制或要素的典型。当然, “工作组”机制在具体运行中往往是与其他的治理要素, 如前述的“领导小组”以及“文件”等相配合来发挥作用。例如在中国运动式治理“事件出现→上级重视→成立专项治理领导小组→召开动员大会→制定实施方案→实施治理→检查反馈→总结评估”的流程中, 在“实施治理”环节发挥作用的“工作组”与“领导小组”密切结合、协同发力, 同时“文件”而非正式的法律文本贯穿着整个治理过程的始终, 在上级指令传达、治理结果反馈等方面发挥着重要作用。可见, 不同的非正式或“准正式”机制各司其职、相互作用, 共同增强了整个治理体系应对外在挑战的灵活性和有效性。总之, 以治理的弹性化促进体制的适应性, 不仅是中国特色治理逻辑的实践经验和治理体系韧性的重要来源, 而且也构成了“工作组”机制的价值所在。

作为依附于常规制度架构的弹性化要素, “工作组”机制在一定程度上增强了治理体系的适应性, 但它本身并非“完美无瑕”, 在运作过程中产生了一些衍生性负面影响。只有客观、理性地审视和剖析这些负面效应, 才能切实促进“工作组”机制与现代国家治理逻辑相衔接。大致来看, “工作组”机制的衍生性负面影响主要体现在以下方面:

其一, 对追求理性精神的制度化建设存在一定的消解作用。基于“事本主义”的逻辑特性, “工作组”机制的活动频率和强度具有较大弹性;而其“集中高效”的活动过程在某种程度上是以超越法律规范和组织体系的制度规范为代价的, 因此与制度化建设的要求背道而驰。所以从一定意义上讲, 通过“工作组”机制来解决现实问题, 不仅无助于相关法律制度的建设, 而且会在一定程度上搁置制度化进程。其二, 对常规组织的权威结构产生一定的破坏作用。作为上级权力的非常规运作, “工作组”机制实质是作为一种外生性的特殊权威所进行的“嵌入式治理”, 因此势必会对下级权力形成某种侵越, 从而在不同程度上打破下级既有的秩序和权威结构, 使得常规组织的治理能力受到限制。其三, 自身运作存在“偏离”问题。基于特殊的权威性, “工作组”在与下级机构的互动中处于优势地位, 其行为缺少有效的制约和监督, 因此容易产生官僚主义、命令主义等现象;同时下派而来的“外来人”, “工作组”往往对下级组织以及基层生活等不甚了解, 加之对治理效率的偏好, 使得形式主义等问题容易出现。

“任何现代政府都不能是一个绝对刚性的政府——一个完全依靠既定制度和正式规范的政府”。因此每个国家都会有弹性化治理的实践及机制。但由于中国发展阶段、治理体系以及治理过程等的特殊性, “工作组”机制无疑是观察和理解中国转型和治理实践的重要“切入口”。作为一种非正式的治理机制, “工作组”与中国当前的治理生态相适应、相契合, 其展现出的正向功能与负面效应, 在一定程度上反映出国家治理制度化与有效性、规范化与效率性之间的某种张力。基于“推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”的目标指引, 我们既要充分发挥“工作组”弹性化治理的有效性, 又要加强对“工作组”的制度规范, 控制其运行“偏离”、优化其作用发挥, 使其更好地嵌入到现代国家治理体系, 并成为中国政府过程中特有的体制优势和过程优势之一。