一、引言
贫困是世界各国尤其是发展中国家面临的重大现实问题和发展难题。2000年9月，联合国千年首脑会议通过的《联合国千年宣言》中，将“全世界生活在绝对贫困线下的人口数减半”作为千年发展目标的第一项。减贫与消除贫困再次成为全世界的热议话题。中国是世界上最大的发展中国家，长期以来形成的城乡二元结构和薄弱的农村经济社会基础，造成农村贫困人口多、分布广的基本格局。1中国政府历来重视如何解决贫困问题。改革开放以来，从广义的、救济式扶贫到大规模、有组织、有计划的开发式扶贫再到当前的精准扶贫，中国扶贫实践经历了不同的历史阶段，全国贫困人口从1978年的2.5亿降至2017年底的3046万人，农村贫困发生率也从30.7%降至3.1%（按中国贫困线测算），成为世界上减少贫困人口最多、率先完成联合国千年发展目标的国家2，为世界减贫事业做出巨大贡献。但也应认识到，我国现有的贫困人口集中分布在中西部的深
石山区、高寒区、民族地区和边境地区，农村贫困人口多、贫困程度深、脱贫难度大1；少部分地区的贫困发生率仍在15%以上，部分贫困人口面临的是非收入问题，农户贫困与地方政府的相对贫困并存。当前，农村贫困人口分布特征进一步变化，经济增长的“涓滴效应”明显减弱，扶贫投资也出现“边际递减效应”，脱贫攻坚仍面临着新的挑战。在此背景下，系统梳理改革开放四十年来中国扶贫开发的实践历程，从宏观背景、扶贫理念、主要措施、减贫成效等方面总结不同阶段的特点，进一步提炼中国扶贫开发的内核特征及其世界启示，对于打赢脱贫攻坚战以及世界减贫理论与实践的发展具有重要意义。
二、中国农村扶贫开发的实践进路
改革开放之初，中国农村的贫困问题普遍存在，当时虽然没有专门性的扶贫制度安排，但通过农村经济制度改革以及救济式扶贫，仍取得了巨大的减贫成效。随着农村贫困特征的不断演化、贫困与反贫困理论认知的逐渐深化以及综合国力的快速提升，中国逐渐探索出一条中国特色的农村减贫路径。
（一）1978-1985年：经济改革下的广义扶贫
在经历了三年自然灾害和十年文化大革命后，中国国民经济几乎停滞，全国范围内普遍存在着大面积贫困现象。按照中国的贫困标准统计（人均纯收入206元），1978年全国贫困人口超过2.5亿人，农村贫困发生率达30.7%。2为挽救中国濒临崩溃的国民经济，1978年国家开始实施改革开放政策。对农村来讲，一是农村土地经营制度改革，激发老百姓生产积极性，提高土地利用率和劳动产出率，农产品产量激增；二是农产品购销制度改革，提高农产品价格，恢复农村集贸市场，重建农产品市场体系3；三是放开农村金融与工商业投资，乡镇企业迅速发展，为农民创造了非农就业。农村制度改革的成功促进经济快速增长，也带来巨大的减贫效应，可称为广义扶贫。
具体到扶贫领域，救济式扶贫、设立专项基金、“三西”扶贫开发计划是该阶段具有针对性的扶贫措施。救济式扶贫是从新中国成立之初延续到上世纪80年代中期，通过中央政府向贫困地区调拨粮食、棉布等生活物资以及财政补贴，以维系贫困地区农村人口的最低生活保障，也就是所谓的“输血式”扶贫。如1984年11月，国家计划委员会发布了《关于动用库存粮棉布帮助贫困地区修建道路和水利工程的通知》，决定在3年内从商业库存中拿出粮食100亿斤、棉花200万担、棉布5亿米拨给贫困地区，通过“以工代赈”方式加强贫困地区基础设施建设。4“三西”扶贫计划是指国家对甘肃定西、河西地区、宁夏西海固地区实施农业建设计划，于1982年启动，每年专项拨款2亿元，为期10年，开启了中国贫困地区扶贫开发模式的先河。该阶段尚未形成专门化、制度化的扶贫体系，但在农村经济体制改革和救济式扶贫等措施下，农村绝对贫困人口从2.5亿减少到1.25亿人左右，贫困发生率也从30.7%下降为14.8%5，取得了巨大的减贫成效。经济改革下的广义扶贫，实质上暗合了西方早期的减贫逻辑，即通过经济社会发展产生的涓滴效应来带动贫困人口增收并实现脱贫，属于收入/消费单一经济维度的减贫理念。
受国家宏观制度转轨影响，农村扶贫领域也出现了一些问题：一是注重农村经济发展，忽视基本公共服务供给。在农村全面推行经济体制改革的同时，人民公社时期依托于集体经济的农村基础教育和基本医疗服务也遭到摒弃，但新的农村公共服务制度又未能建立，农村长期被排斥在国家社会保障和义务教育体系之外。6二是救济式扶贫助长贫困人口的依赖心理。“输血式”扶贫措施对于改观绝对贫困人口的生活状况起到了积极作用，但也出现了一些问题。一方面，国家直接给贫困地区调拨生活物资和财政补贴，无法内化为贫困地区的自我“造血”动力和贫困人口的自主发展能力，反而助长了其“等、靠、要”的依赖心理。另一方面，经济转轨初期国家对贫困地区实行补贴救济，但同时利用工农业产品价格“剪刀差”将当地的农产品和
原材料调配供给到发达地区，造成贫困地区资源与资本流失，容易形成对发达地区的经济依赖。
（二）1986-1993年：区域瞄准的开发式扶贫
农村经济体制改革取得了巨大的减贫成效，但普适性的制度安排却带来非均衡性的增长结果，那些自然环境恶劣、资源禀赋差、经济基础薄弱的地区与沿海发达地区的发展差距逐渐拉大。这些地区多数位于相对落后的中西部地区，特别是18个集中连片贫困地区，全国绝大多数贫困人口分布在这些地区。中国农村贫困问题已经从改革开放之初的普遍性贫困演变为区域性贫困，广义的经济增长为主、适当救济为辅的扶贫策略难以产生较好的减贫效果。基于这一判断，中央政府明确了区域瞄准的扶贫策略，以贫困县作为区域扶贫的基本单位，力争在“七五”期间增强连片贫困地区的自我积累和内生发展能力，解决区域性贫困问题。
这一阶段的主要措施有：一是1986年成立专门的扶贫工作机构，即国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改称国务院扶贫开发领导小组），具体负责组织、领导、协调、督检贫困地区的经济开发工作，标志着我国的扶贫工作由道义帮扶转变为制度性扶贫。同时，基于农业部县级农村收入数据和人均粮食指标，综合考虑区域和政治因素，确定了331个国家重点扶持贫困县，享受国家财政补贴。二是以贫困县为瞄准对象，国家给予扶贫资金、以工代赈、贴息贷款等政策优惠，利用当地的自然资源进行开发性生产项目和基础设施建设，以期培育贫困地区和贫困人口的自我积累与内生发展能力，依靠自身能力解决温饱问题、实现脱贫致富。1国家的针对性政策如扶持能够为贫困户提供就业机会的生产性项目、动员政府机构和社会企业广泛参与扶贫开发等，标志着中国开始在全国范围内开展有计划、有组织、大规模的扶贫开发活动。
从反贫困理念看，开发式扶贫继承了以经济发展来解决贫困问题的理念假设，认为通过外部资源的投入来增强贫困地区自身“造血”能力，进而促进地区经济增长来带动贫困人口脱贫。与上一阶段相比，开发式扶贫政策有了更具体、更直接的反贫困含义，对促进贫困地区发展和缓解贫困发挥了一定作用，贫困人口减少至1993年的8000万左右。2客观地讲，减贫速度有所减缓，且返贫现象有所增加。一方面，同期农村经济增长速度放缓，涓滴效应减弱；另一方面，剩余的贫困人口脱贫难度增大。这些因素抵消了一部分减贫成效。
以区域为瞄准对象，扶贫资源在“自上而下”的纵向传递过程中，也出现了诸多问题。一是部分贫困人口无法享受国家扶贫资源。该阶段国家扶贫资源以贫困县为单元进行投放，生活在国家贫困县之外的贫困人口则无法分享扶贫资源。贫困县也没有针对贫困村和贫困户制定更详细的分配方案，往往将扶贫资源平均分配给农村居民，降低了扶贫资源的针对性和减贫效应。二是扶贫资金的使用效益低下。由于扶贫资金的管理与审查制度不完善，在资金逐级向贫困户传递过程中，挪用和渗漏严重，使用效率大打折扣。特别是贫困县财政困难，扶贫资金被用于创办县乡企业，结果是“以扶贫项目带动经济发展和贫困户脱贫”的开发式扶贫战略演变为“贫困地区工业化项目”的开发式发展战略，贫困人口很少能从中获得就业机会。3三是缺乏部门之间的协调机制和自下而上的反馈机制。新成立的扶贫部门，只有实现扶贫目标的责任，没有调配与管理扶贫资源的权力，较难协调掌握扶贫资源的同级部门，影响扶贫政策的执行效率。此外，未能建立通畅有效的“自下而上”的反馈机制，贫困人群的差异化诉求不能及时反馈到扶贫部门，降低了扶贫措施的有效性。
（三）1994-2000年：解决温饱的攻坚式扶贫
进入20世纪90年代中期，中国东西部经济发展差距逐渐拉大，农村贫困特征随之发生变化，贫困人口分布表现出明显的空间集聚特征，主要集中在自然条件恶劣、基础设施薄弱、社会发育落后的中西部干旱区和山区。面对新的贫困形势，国务院于1994年制订并实施《国家八七扶贫攻坚计划》，提出用7年左右的时间，到2000年底基本解决农村8000万贫困人口的温饱问题，促进贫困地区经济和社会发展，逐步缩小东西部地区差距。这是新中国成立以来第一个有明确目标、对象、措施和期限的扶贫开发行动纲领。
这一阶段的具体措施有：一是重新确定国家重点扶持贫困县。根据当时的贫困人口分布特征与省区经济发展状况，重新确定国家贫困县592个，国家制定的扶贫措施主要围绕这592个贫困县来实施。1二是提出扶贫开发到村到户的工作思路，其核心是资金投放、项目安排等措施要具体落实到贫困乡、贫困村、贫困户。明确提出要多渠道增加扶贫投入，改善贫困村生产生活条件，重点扶持种养业和农产品加工业，解决贫困户温饱问题。三是加大扶贫资金投入。通过财政投入、贴息贷款、以工代赈等途径，加大对贫困地区的资金投放力度。同时，严格扶贫资金使用审计，严禁挤占和挪用，减少资金传递过程中的渗漏。四是建立扶贫工作责任机制。明确了计划、农林、商贸、交通、科教、民政等部委的扶贫任务，建立资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制。该阶段的核心目标是解决贫困人口的温饱问题，对贫困成因机制与反贫困理念的认知，更多关注在经济维度层面。但具体举措上，扶贫对象更聚焦，扶贫措施更有针对性。总体上看，这一阶段将扶贫到村到户的微观措施和促进中西部经济发展的宏观政策相结合，对缓解农村贫困产生了积极效应，农村贫困人口由8000万减少至3209万人，贫困发生率降低到3.4%2，基本实现了“八七扶贫攻坚计划”的战略目标。
攻坚式扶贫在政策实施过程中也存在着一些问题：一是注重经济维度，忽视提升贫困人口抗风险能力。囿于经济贫困论理念，该阶段仍是将发展区域经济、提高贫困人口收入作为扶贫政策的核心目标。一方面，贫困人口缺少健康和生活等方面的基本社会保障，其勉强温饱的生计状态是极其脆弱的，不可预测的灾难和风险极易让他们返贫。另一方面，从长远角度看，通过教育来改善贫困家庭的人力资本状况，阻断贫困的代际传递，才能彻底帮贫困户摆脱贫困。但由于教育体制改革以及农村教育资源投入相对不足，农户的教育支出反而增加，制约了贫困户稳定脱贫。3二是开发式扶贫项目客观上存在贫困排斥现象。扶贫开发项目是扶贫资源投入的基本载体。在项目安排上，具有相对区位优势和资源优势的贫困村更容易被安排扶贫开发项目，而地处偏远、生产条件较差的贫困村则可能获得较少的项目机会，但这些村庄往往是贫困人口集中、贫困发生率高的地区。三是扶贫信贷政策偏离预期目标。金融资源是提高贫困户自我发展能力的优质资源，但也是贫困户难以取得的宝贵资源。贫困户素质相对偏低，经营能力较差，缺少风险抵押资产，银行出于利润和风险考虑，往往不愿意将贷款发放给贫困户。最终，扶贫信贷异化为传统农业信贷，偏离政策预期目标。
（四）2001-2010年：巩固温饱的参与式扶贫
进入新世纪，区域差距、城乡差距以及农村内部的贫富差距问题，成为中国经济社会发展面临的主要挑战。经过前两个阶段的扶贫开发，农村贫困问题也发生明显变化：区域性、绝对贫困转变为分散的点状分布和相对贫困，收入型贫困为主转变为多元贫困为主，农村贫困不再仅仅是区域经济发展不足的问题，而逐渐演变成阶层性贫困问题。在此背景下，2001年中国政府颁布并实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，目的是尽快解决剩余贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固扶贫成果，为达到小康水平创造条件。这标志着中国农村扶贫开发工作进入新阶段。
在继承和改进上一阶段扶贫政策措施的基础上，本阶段在扶贫举措上有了进一步突破。一是实行整村推进开发扶贫，且强调群众参与。新时期，农村贫困人口更加分散，且以往扶贫项目存在瞄准偏离与贫困排斥现象，贫困瞄准重心必需下沉到村组。以村为单位进行贫困识别，全国共识别出14.8万个贫困村，覆盖了全国80%的农村贫困人口。4贫困村确定后，以农民为主体，采用参与式方法自下而上地编制本村扶贫开发规划，重点确定基础设施改善、特色增收产业培育和村庄公共服务提升等方案。二是注重提升贫困人口文化素质，扩大劳务输出。加强贫困地区基础教育、职业教育、技能培训等教育资源投入，提升贫困人口的文化素质与劳动技能，并通过东西劳务协作的方式，积极引导农村劳动力外出务工、增收脱贫。三是推行易地扶贫搬迁。按照试点先行、逐步推广的思路，把居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口搬迁到其他地区发展，并要求细致地做好搬迁后的各项工作，确保搬得出、稳得住、能致富。四是实施农村最低生活保障制度。为解决部分尚未实现温饱的贫困人口的生计问题，2007年全国实施农村最低生活保障制度，对于改善贫困人口生活质量、巩固温饱成果起到了很大作用。在继承以往开发式扶贫理念的基础上，该阶段开始注重生产生活条件的改善以及教育、医疗、社保等公共服务供给，体现了中国扶贫开发理念的重要转变。国家统计局数据显示，到2010年中国贫困人口减少至2688万人，贫困发生率下降至2.8%。
随着扶贫政策的落实与实践工作的推进，扶贫工作中也涌现出一些新问题：一是过多强调农村劳务输出，使得农村青壮年劳动力大量外流，贫困地区的开发与建设缺乏必要的主体，导致农村空心化、老龄化等问题。同时，由于城乡一体化的配套机制改革滞后，外出务工人员由于教育程度、社会联系、文化隔阂、风俗差异等原因，难以真正融入到城市生活，进而引发了一些新的社会问题。二是易地扶贫搬迁后的贫困户可持续生计问题。易地扶贫搬迁，搬迁是手段，脱贫是目的。地方在执行搬迁政策过程中，容易将其异化为任务式搬迁1，倾向于无土安置和集中安置，尽管贫困户完成了空间转移，但其生计能力并未得到明显提高，家庭生计方式不能实现较快转变，可持续生计陷入窘境。三是农村“低保”对象的不精准问题。实际上，农村中的贫困家庭往往处于弱势地位，相当一部分“低保”名额被村干部、强势农户、关系农户等申请获得，还有部分农户在申请过程中隐瞒财产、钻制度空子拆分户口以及养懒汉等2，严重影响“低保”制度的保障功能。
（五）2011至今：保障与发展并重的精准扶贫
进入新时期，农村贫困人口的分布特征演变为：一方面，贫困人口分布更加分散化、碎片化；另一方面，贫困人口进一步向深石山区、高寒区、民族地区和边境地区集中，空间上呈现出明显的“孤岛效应”。3这部分贫困人口数量仍很庞大、贫困程度深、脱贫难度大，部分贫困人口面临的是多元化贫困问题。经过多年的努力，中国扶贫开发工作总体上已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。同时，中国也面临着到2020年全面建成小康社会的紧迫任务。这些因素客观上要求中国扶贫开发理念与实践思路需要转变。在此背景下，新一轮的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》颁布，并提出：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房（即“两不愁，三保障”），消除绝对贫困。2013年“精准扶贫”理念提出，2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将精准扶贫、精准脱贫确定为新时期中国农村脱贫攻坚的基本方略。
在精准扶贫理念指导下，中国实行区域瞄准和个体精准相结合的方式推进扶贫工作。区域瞄准对象是14个集中连片特困地区、832个贫困县和12.8万个贫困村，个体精准具体是通过精准识别、精准帮扶、精准管理来实现精准脱贫。4精准扶贫要求做到“六个精准”，坚持分类施策，通过“五个一批”工程，确保到2020年现行标准下的贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。继承以往扶贫举措的基础上，该阶段在扶贫政策措施方面又有了新的创新：一是贫困对象的精准识别和建档立卡。即按照统一的标准，通过规范的程序和方法，找出真正的贫困村、贫困户，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需要，建立贫困基本信息档案，并纳入全国扶贫信息网络系统统一管理，实现了贫困人口的动态管理，是精准扶贫的基础。二是强化并落实驻村帮扶工作机制。加强贫困村驻村工作队和第一书记的选派力度，并完善帮扶干部的管理、监督、考核、激励机制，做到选派精准、帮扶扎实、成效明显、群众满意。三是构建综合性的脱贫攻坚制度体系。自2015年《决定》出台后，两办相继出台了12个配套文件，各部门出台173个政策文件或实施方案，构成“1+N”的脱贫攻坚系列文件，涉及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造、土地增减挂钩指标、资产收益扶贫等5，形成了包含保障型、支持型和发展型的综合性扶贫政策体系。四是建立了成效考核和贫困退出机制。省级党委和政府对扶贫开发工作负总责，并从减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金四个方面建立扶贫开发工作成效考核指标体系和第三方评估机制。贫困退出包括贫困人口退出、贫困村退出、贫困县退出，贫困人口退出的衡量标准是年人均纯收入和
“两不愁、三保障”指标，贫困村和贫困县退出以贫困发生率为主要衡量指标。
精准扶贫理念指导下的脱贫攻坚，注重从生计保障、能力提升、扶贫开发等多层面对贫困人口和贫困地区进行帮扶，是多维反贫困理念的具体体现。这一阶段，新标准下的农村贫困人口从2010年末的1.66亿人减少到2017年底的3046万人，贫困发生率降低至3.1%1，取得了巨大的脱贫成效。在2020年全面建成小康社会的百年目标倒逼下，该阶段的扶贫开发工作采取了诸多超常规举措，成效显著，但在执行过程中也出现了一些问题：如精准识别的贫困排斥与靶向偏离现象2、易地扶贫搬迁的生计保障问题3、产业扶贫项目的“精英捕获”现象4、驻村帮扶成效差异化明显5、少数扶贫干部的不正之风等等。由于相对完善的考核评估机制以及国家迅疾的针对性措施，这些问题均能在较短的时间内得到改善，为如期完成脱贫攻坚目标提供保障。
三、中国扶贫实践的内核特征与世界意义
改革开放以来中国扶贫实践不断推进，逐渐形成了具有显著本土性特征的中国特色扶贫开发道路，为全球减贫理论与实践的发展做出重大贡献。
（一）中国扶贫实践的理念演变
从贫困与反贫困的理论研究历程看，学界对贫困的认知经历了从收入/消费的单一经济维度的绝对贫困和相对贫困，转向深层次的能力、权利、制度、文化、代际等多维度拓展。其后学者们又从社会剥夺与排斥、知识贫困、脆弱性、制度保障等方面提出新的认识，贫困逐渐被认为是收入、能力、权利、资本、社会关系、地域文化等落后现象的总称。反贫困理论也形成了两大范式，即强调宏观经济干预的经济学范式和强调微观个体视角的社会学范式，并逐渐走向综合范式。
中国扶贫实践经历了不同阶段，扶贫理念也从单一经济维度（开发式扶贫、攻坚式扶贫）逐渐转向多维贫困的综合治理（精准扶贫）。这与贫困理论研究的脉络是一致的。随着我国经济快速发展和综合国力的提升，扶贫实践工作稳步推进，农村贫困特征与阶段性减贫目标也随之发生变化。扶贫开发的战略思路基本上按照先宏观尺度的“区域整体”，再到微观尺度的“精准突破”；先“解决温饱”保障生存，再转为“全面小康”持续发展的逻辑演进。与之相对应，政策供给也从追求公平的小规模救济式扶贫政策，转变为促进区域发展、解决农民温饱的开发式扶贫政策，再到生存保障型、支持发展型、综合开发型“1+N”的多层次扶贫政策体系，是扶贫理念演变的具体表现。
（二）中国扶贫实践的经验特征
1.减贫理念：坚持开发式扶贫策略
中国仍处于社会主义初级阶段，经济发展是推进减贫事业、改善民生的基础。贫困是自然、经济、社会、政治、文化等多方面因素长期相互作用并积累传递的结果，解决贫困人口的温饱问题必须与贫困地区的综合开发结合起来。改革开放以来的中国扶贫实践，始终坚持开发式扶贫策略，并将消减贫困作为重要的发展目标纳入国家经济社会发展宏观战略目标中，成为大幅度减少贫困人口的决定性因素。开发式扶贫注重提升贫困地区与贫困人口的自我积累和内生发展能力：一是改善贫困地区的发展条件，加强交通、水利、电力等基础设施建设，重视科教卫文事业发展，解决制约发展的突出问题；二是坚持把发展特色种养业作为扶贫开发的重点，将扶贫开发与资源保护、生态建设结合起来，开发优势资源，培育壮大特色产业，增强“造血”功能和可持续发展能力；三是提升贫困人口素质，通过普及义务教育、职业技能培训、农业实用技术培训等，增强贫困人口转岗就业能力；四是积极推进农业产业化、贫困地区劳务输出，拓宽贫困人口的增收渠道。通过以上举措的推进，开发式扶贫成为贫困地区转型发展、贫困人口脱贫致富的主要途径。
2.资源投入：形成大扶贫开发格局
改革开放以来，中国扶贫实践逐渐形成了政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。在国家启动正式的农村扶贫开发工作之前，市场企业、社会组织也已经参与到农村减贫事业，并发挥了积极作用。1自1986年启动有组织、有计划的农村扶贫开发以来，在充分发展政府主导作用的基础上，不断加强引导市场企业、社会组织参与农村脱贫攻坚，逐渐形成了多元主体共同参与的大扶贫格局。作为扶贫主体，政府、市场、社会在扶贫过程中所起到的作用不尽相同。政府具有强大的政治动员和资源整合能力，能够在资源调配、政策供给、人员选派、动员宣传等方面投入大量人力物力，包括纵向的资源投入和横向的扶贫协作，在扶贫开发工作中起主导作用。市场是“看不见的手”，能够在贫困地区的产业培育和发展过程中，通过宏观调控和效益引导，实现区域经济发展，并惠及贫困人口增收脱贫。社会中蕴含着丰富的扶贫资源，社会组织和人民团体具有灵活性、高效性的特征优势，能够有效参与特殊贫困地区和贫困群体的专项帮扶救助。因此，政府、市场、社会三方力量相互融合、相辅相成，共同促进贫困地区发展和贫困人口脱贫。
3.政策供给：构建综合性减贫体系
当前，贫困呈现出不同的表现面向和多元化形态，因此解决贫困问题也需要多层次、多方面的综合性治贫方式。改革开放以来，中国扶贫开发的政策演变是由经济发展水平、反贫困理念认知、农村贫困特征等多因素共同决定的，其过程呈现出明显的阶段性特征。至此，形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫战略框架和生存保障型、支持发展型、开发型的综合性扶贫政策体系。具体地讲，国家安排专门资金、各级扶贫部门组织实施专项扶贫，各行业部门履行职能并适当向贫困地区投资倾斜的行业扶贫，以及社会各界共同参与的社会扶贫，从不同层面增加扶贫资源，提高了扶贫效率与减贫成效。通过生存保障型政策保障贫困人口（特别是无劳动能力的贫困人口）的基本生存需要，改善其生活质量、降低生计脆弱性；通过支持发展型政策改善贫困地区的基础设施条件和生产生活环境，提升贫困人口的综合素质水平，促进扶贫对象的自我积累和内生发展能力；通过综合开发型扶贫政策合理开发区域优势资源，培育和扶持特色产业发展，促进贫困地区经济增长和贫困人口就业增收。总体上，综合性的减贫政策体系为持续推进脱贫攻坚提供了坚实保障。
4.能力提升：重视参与式扶贫过程
微观层面看，区域经济发展和收入结构调整是贫困群体脱贫致富的基础，但不是脱贫的充分条件，贫困群体的发展能力提升和生计资本积累对其脱贫至关重要。实践证明，只注重外源性干预式扶贫措施，而忽视贫困主体的主动性和参与性，容易导致扶贫项目供给偏离贫困需求。随着扶贫实践的推进，参与式扶贫理念受到重视并成为中国扶贫开发的基本原则之一，注重将外源性干预与贫困群体的自力更生、苦干实干相结合，逐渐形成了政府主导投入、社会参与帮扶、贫困人口自力更生的扶贫思路。在扶贫开发过程中，充分尊重贫困群众的主体地位，通过教育扶贫、技能培训等具体措施，扶智又扶志，提升贫困群众的人力资本和综合素质能力，激发其脱贫的主动性和创造性。引导贫困群众参与扶贫开发过程，如参与基础设施建设规划、扶贫开发项目选择等，确保每个贫困户都有增收项目或增收渠道，培育贫困主体的参与意识和参与能力，提高参与式扶贫的整体水平。同时，建立了贫困人口的利益与需求表达机制，保证贫困群众对扶贫开发过程的知情权、参与权和监督权。外源式扶贫与内生性发展相结合，成为中国扶贫开发的重要经验。
（三）中国扶贫实践的世界启示
1.制度优势：强力的政府主导，能够高效整合资源
消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。新中国成立以来，党和国家始终重视农村贫困问题的治理和解决，将反贫困作为巩固社会主义制度的基础。可以说，国家高度重视是取得巨大减贫成效的重要前提。在扶贫实践中，坚持党委领导、政府主导，从中央到地方逐级强化和压实各级政府的扶贫责任，构建省、市、县、乡、村五级书记抓扶贫的工作体系，充分体现了中国政治制度优势。政府通过行使强有力的行政权力和政治动员，能够快速高效地整合起来庞大的人力物力财力，并完全主导这些扶贫资源的分配与传递，各级政府及扶贫相关部门行使扶贫资源管理、使用、监督的主体责任。同时，实行扶贫开发目标责任制和考核评价、督查问责制度。强有力的政府主导工作体系以及正向的政治激励机制与严肃的考核问责机制成为中国扶贫实践的根本性特征，为实现扶贫开发战略目标提供了坚实的组织保障。
2.明确定位：将扶贫开发纳入到国家宏观发展战略
中国是世界上最大的发展中国家，发展是解决一切问题的基础。新时期，农村贫困问题更趋复杂，客观上决定了减贫是一项综合性、系统性工程。改革开放以来，中国扶贫开发实践始终坚持在国家经济社会发展过程中实现农村减贫的理念与思路，并将扶贫开发计划纳入到国家经济社会发展的整体战略布局中，如与国家五年发展规划、中长期发展规划、区域开发政策等相结合，一定程度上扩大了专门性扶贫政策的减贫成效。当前，中国的扶贫开发已经不仅仅是贫困地区经济发展和贫困人口收入增长的问题，而是与全面建成小康社会的百年奋斗目标进程紧密相连。因此，国家不断提升扶贫开发的战略定位，并将其上升到国家“四个全面”战略布局和实现第一个百年奋斗目标的战略高度。中国扶贫开发的理念思路与战略定位为全世界发展中国家推进减贫事业提供了有益借鉴和实践范本。
3.科学规划：制定目标明确的扶贫规划且坚定执行
中国扶贫开发实践是由国家经济发展水平、贫困/反贫困理论认知、农村贫困特征变化等因素综合决定的，其过程表现出明显的阶段性特征。每个阶段，政府均会根据当时的农村贫困特征，综合考虑国家投入能力，在总结前期工作经验教训的基础上，制定目标明确、举措清晰、操作性强的计划或规划，至今先后制定并实施了区域瞄准的开发式扶贫计划（1986-1993年）、《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020年）》以及《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。扶贫规划是一段时期内扶贫开发的总体思路与行动方案，坚定不移地执行规划则是实现既定目标的基本要求。政府通过行使强有力的行政权力，层层压实扶贫责任，并建立政治激励和考核问责机制，调动起各级政府及扶贫相关部门的高效执行力，确保扶贫规划能够有效执行。
4.改进机制：及时创新与完善扶贫开发制度体系
中国扶贫开发实践过程涉及到决策、规划、执行、管理、监督等各个方面和环节，不可避免会出现一些需要改进的问题，如扶贫目标的瞄准尺度和有效性问题，扶贫资源的传递、管理、渗漏、监管问题，区域差异与扶贫模式效率问题，扶贫投资侧重硬件设施还是软环境问题，扶贫绩效科学评估与考核监管问题，等等。但是，中国政府在扶贫开发历程中能够及时总结、创新、完善扶贫开发制度体系，逐渐形成中国特色的扶贫开发道路。如扶贫理念方面，从广义扶贫、救济式扶贫转变为开发式扶贫，再到参与式扶贫和精准扶贫；政策措施方面，从小规模的物资救济到开发式扶贫政策再转变为保障型、支持型、开发型并重的综合性政策体系；扶贫方式上，政府在对象瞄准、资源传递、成效评估等方面逐渐改进具体的实施方式，不断提高精准度和效率。总之，在反贫困实践中不断学习和借鉴国外其他国家、地区、组织的扶贫模式与措施方法，成为中国扶贫开发的重要特征。
四、结论与讨论
消除贫困是全人类的共同目标。贫困内涵的认知与界定是贫困/反贫困理论研究与扶贫实践的逻辑起点。国际上对于贫困认知经历了从收入/支出的单一经济维度转向能力、权利、资本、制度、文化等多维度拓展，反贫困理论也从最初的强调宏观经济增长的经济学范式转向注重微观贫困个体的社会学范式，同时也出现其他学科视角的理论解释，进一步促进贫困理论研究范式的综合，提高了对扶贫实践的指导价值。中国的贫困理论研究和扶贫开发实践是国际减贫事业的重要组成部分。改革开放以来，中国在扶贫开发进程中始终坚持：强有力的政府主导来高效率整合资源、将扶贫开发纳入到国家宏观发展战略、科学制定目标明确的扶贫规划并坚定执行、及时创新与完善扶贫开发制度体系等优秀经验，在减贫理念、资源投入、政策供给以及贫困人口能力提升等方面形成诸多具有本土化特征的经验做法，走出了一条中国特色的扶贫开发道路。中国扶贫开发的经验做法对其他发展中国家具有很好的分享借鉴价值。
中国在减贫与消除贫困方面取得举世瞩目的巨大成就。但也应看到，截止到2017年年底全国仍有3000多万贫困人口尚未解决“两不愁、三保障”问题，贫困人口多、贫困程度深、致贫原因复杂的基本面尚未从根本上转变。绝对贫困是相对的，相对贫困是绝对的。随着2020年全面小康社会建成和中国经济社会进一步转型，相当一部分低收入人群可能又会成为新时期的贫困人口。因此，前瞻性地研究全面建成小康社会后的贫困评价标准体系、贫困特征与趋势、减贫机遇与挑战、经济新常态下的扶贫战略、乡村振兴战略下的扶贫开发举措等，可能是当下应该着手推进的基础性工作。
