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【2017.06】国家治理视角下的司法体制改革:逻辑、结构与路径
2018-02-09 15:47:14 来源: 作者:江省身 【 】 浏览:2250次 评论:0

国家治理视角下的司法体制改革:逻辑、结构与路径

江省身

【摘要】法治是现代国家治理的重要构建。司法体制作为维系法治国家的制度基础,其设计与变迁在很大程度上受到国家治理因素的左右。在发展主义驱使的国家治理阶段,我国司法体制呈现出地方化和行政化的特征。虽然地方化和行政化在一定程度上解决规模治理带来的有效性困境,但也与国家治理的合法性存在紧张关系,在国家治理迈向现代化的背景下启动以独立和专业为目标新一轮司法体制改革成为必然选择。从具体实践看,为了实现司法独立与专业化目标,本轮司法体制改革具有显著的全面性特征。

【关键词】国家治理;司法体制改革;司法独立;全面改革

【作者简介】江省身(1990—),男,河南驻马店人,华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生,主要从事基层治理研究。

        深化司法体制改革,建设公正高效权威社会主义司法体制,是推进政治体制改革的重要组成部分,是推进“法治中国”建设的必然要求,是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。1从这个角度讲,司法体制改革与国家治理存在着紧密关系。尤其是在国家治理转型背景下,司法体制改革扮演着更为重要的角色。既有文献已经注意到了国家治理与司法体制改革的关系,很多文献讨论了国家治理转型与司法体制改革的关联2,但并未进一步分析司法体制改革中所隐含和必须遵循的国家治理逻辑。本文认为,国家治理逻辑构成了司法体制改革的外部制度环境和制度逻辑,司法体制改革的成功除了要遵循司法规律,也需要契合国家治理逻辑。鉴于此,本文尝试从国家治理视角提出理解新一轮司法体制改革的解释框架。

一、法治国家、司法公正与转型情境

        福山在《政治秩序的起源》中把法治、负责制政府和国家作为现代民主制度的三大要件,并指出中国是创造现代国家的第一个世界文明。但这个国家不受法治限制,也不受负责制机构的限制,中国制度中唯一的责任只是道德上的。3美国学者达龙·阿西莫格鲁和詹姆斯·A.罗宾逊从制度的角度对国家治理的绩效差异保持了长期关注。在2012年出版的《国家为什么会失败?权力、贫困和繁荣的根源》一书中,两位作者构建了解释国家治理绩效差异的制度分析框架,认为包容性政治制度和包容性经济制度是一些国家保持长期繁荣的根本原因。包容性政治制度和包容性经济制度的一个共同特点在于法治。经济法治表现为保护私有产权,惩罚垄断,创造公平竞争环境。政治法治表现为委托代理关系建立的开放性,而对这种开放性制度安排的服从也是以法治为基础的。1从这些论述看,建立以公正的法治秩序为基础的法治国家是国家治理迈向现代化的核心议程。

        司法公正与国家治理转型是相互增强的逻辑关系。首先,司法公正是国家治理转型的核心内涵。所谓公正,包括程序和结果两个维度。程序公正主要是指一个公正的社会需要某些正义的原则,用来支配其社会基本结构和基本制度;我们面对着许多原则,但是我们不知道哪些原则是公正的;按照纯粹程序公正的观念,我们在公正程序中选择的任何原则都是公正的。2结果公正则是指公正的标准是先验而存在的,程序仅仅是这种标准的体现。据此,法治国家也包括两个方面。一方面,法治国家要求解决法治的形式标准,包括法律体系的完备性和统一性、有效的执法制度和法律职业的专业化等。3另一方面,法治国家要求实现法治的实质化。法治的实质化包括政治与法律关系的理性化、权力与责任关系的理性化和权利与义务关系的理性化。4

              相应地,国家逐步提升司法公正的水平,提升中的司法公正则可以为国家治理转型创造良好的外部环境。国家治理体系的转型伴随着利益调整。利益调整必然会伴随着矛盾冲突。从农村税费改革前开始,群体性事件在全国范围内开始逐步增多。这些矛盾冲突增加了国家治理转型外部环境的不确定性。然而,在很长一段时间内,有关群体性事件的治理主要还是停留在维稳模式上。各级政府将维稳作为目标管理责任评价体系的重要组成部分,并且辅之以一票否决制机制,间接激励很多地方政府在面临群体性事件时,不是从法治的角度解决矛盾冲突,而是单纯地以压制或者诱导的方式化解危机,破坏了法治的社会基础。只有用法治机制处理矛盾冲突,才能够为国家治理转型建构良好的外部环境。

        法治和负责制政府是中国国家治理转型的重要目标。但就法治而言,依法治国已经成为我国的基本国策,十八届三中全会公报提出了“建设法治中国”的战略目标,并具体提出了“维护宪法法律权威”、“深化行政执法体制改革”、“确保依法独立公正行使审判权监察权”、“健全司法权力运行机制”和“完全人权司法保障制度”等中观的建设路径,由此开启了新一轮司法体制改革的序幕。

        二、有效性与合法性:国家治理中的司法体制逻辑

      司法体制改革需要考虑司法体制所处的国家治理结构。因为司法体制改革本质上是政治体制改革。司法体制改革属于政治体制改革的范畴。习近平总书记在2014年的中央政法工作会议上指出:“司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义”5。从操作性层面讲,司法体制改革也是政治体制改革的重要突破口。6因此,司法体制改革不可能脱离其所处的国家政治制度和权力系统。从这个角度来说,理解司法体制改革,需要以其所处的国家治理为基础。

        国家治理需要平衡有效性与合法性,这是任何国家都不能规避的问题和矛盾。在这里,国家治理的有效性是指“政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的能力”7。而国家治理的合法性则主要是指国家治理的制度安排与制度绩效与社会期待保持一致。8在我国这种单一制的大国情境下,有效性与合法性的平衡问题更为凸显。诚如福山所言,像中国那样的大国,其治理必须转授权力,必须依赖地方政府。不过,地方政府会滥用职权,腐化堕落,甚至共谋以反中央。1因此,国家作为一个自主组织,在运行过程中会形成应对有效性与合法性矛盾的调和机制。有效性与合法性的关系在组织层面主要表现为条块关系。在实践中,对有效性与合法性的平衡导致我国的国家治理体系在组织形态上呈现出职责同构的特征。所谓职责同构,是指在政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。2职责同构成为国家调和中央与地方权力的重要机制,具体表现为,当分权过度时,中央基于控制逻辑,会通过职责同构在中央和地方设置功能相同的组织,结果是增加了政府组织协调成本,降低了政府组织的运行效率。

        司法体制首先是一种国家治理制度,因为司法权力是国家治理过程中的基础性权力。司法体制是行使司法权力的国家机关的设置、各机关之间职权划分和相互关系的体系、机制的总和。3司法权的配置是司法体制设计的核心。司法权的配置一方面涉及司法体制内部各司法组织的权责分配问题,另一方面又涉及司法权作为一个整体与行政权和立法权的关系。

        从国家治理层面讲,只有实现司法公正,才能让公众建立起对法律权威性的认同,而这种对法律权威性的认同将有助于弥补其他国家机关的制度缺陷,并对这些制度缺陷形成倒逼机制。从法哲学的角度讲,司法公正意味着程序正义与结果正义。那么,如何来实现程序正义与结果正义呢?除了科学编制法律文本,还需要从国家治理的角度来理解这一问题。从横向上看,必须合理区分司法权力与行政权力在国家治理中的位置。从纵向上看,必须合理区分不同层级司法组织的权力位置与组织功能。

        公正,意味着司法必须统一。这种统一包括两个方面。首先是司法权威与司法体制的绝对统一。司法权威与司法体制的绝对统一意味着法律制度不因地域、文化、种族和经济等因素而出现差异。其次,在实践中,司法统一则具有相对性,即适用标准和程序的相对性。权威与制度的绝对性与标准和程序的相对性这种看似矛盾但又现实存在的结构,实际上与国家治理的统一性与有效性逻辑是一脉相承的。新中国成立之初,许德珩在《关于<中华人民共和国人民法院组织条例>的说明》一文中就指出人民法院双重领导就是对国家治理统一性与有效性平衡的呼应性制度设计。他说:“各地方不同的情况,和目前各种困难的条件,要求我们的最高法院分院以及各级人民法院除受其上级人民法院垂直领导外,同时,还需要因地制宜受当地人民政府委员会的统一领导”4。因此,我们可以看到,在不同的国家体制下,司法体制的绝对性和相对性也是存在差别的。在单一制下,虽然司法权威与制度是绝对统一的,司法组织在实践中就存在着标准和程序的相对性。

        司法的公正目标要求司法体制必须实现绝对统一与相对统一的有机结合。从属性上看,司法权是一个国家专有的公共权力。“司法权力是一种国家权力,而不是地方自治性质的权力”5。权力的国家专有性决定了司法权在空间上和效力上都应具有统一性。人民法院和人民检察院都是国家在地方代表国家行使司法权力的司法机关。因此,司法权的设置应当遵循国家化原则。6本质上讲,司法权权威的绝对统一性与程序的相对统一性原则是对国家治理统一性与有效性的逻辑同构。

        按照有效性与合法性的逻辑,司法体制改革包括司法管理体制和司法运行体制两个方面的改革:司法管理体制主要解决司法组织结构与权力的安排;司法运行体制主要解决司法权力的应用程序和机制。7司法管理体制具有基础性,甚至在一定程度上决定了司法运行体制的制度绩效。但是司法管理体制的改革涉及的利益主体更为多元,因此改革的阻力和难度更大。

        三、司法体制的改革逻辑

      国家治理所面临的有效性与合法性矛盾会传导给司法体制的设计。司法体制面临的有效性与合法性一方面表现为司法权责在纵向维度上的分配,另一方面也表现为司法权责在横向维度上,在单一司法组织、司法组织间以及与行政权和立法权的权责分配。在具体的司法体制设计中,我国的司法体制沿袭了国家治理体系中的职责同构逻辑。司法体制设计的职责同构化首先带来的是司法组织之间存在大量的权力协调问题。目前,司法权的问题还表现在,虽然法院、检察院和公安之间建立了“分工负责、互相配合、互相制约”的制度框架,但这种合作关系仅限于办理刑事案件,并且现实中审判权则过度依赖于检察权和侦查权,审判权的弱化降低了审判权的整体效能。1譬如,公安机关在拥有刑事犯罪侦查权的同时,还拥有对犯罪嫌疑人的羁押权和余刑一年以下罪犯的刑罚执行权。这种权力设置导致公安机关与司法机关的刑罚执行权存在交叉混同。这些不同司法组织之间的权力交叉混同不仅不利于各司法组织权力的公正运行,也会影响司法整体的公正性和独立性。

        围绕权力协调而进行的改革增加了块对司法组织的领导与管理。而块的发展主义逻辑进一步增加了对司法组织的功能诉求。在这个过程中,司法权就从一种中央事权演变为服务地方发展主义的权力。这些治理逻辑导致了司法权力的地方化。所谓司法地方化,主要是指司法组织在行使司法权力的过程中,受到地方权力机关或者利益集团的干扰,从而影响司法权力的独立性和公正性。2现有的司法体制在纵向上过于突出司法的地方化模式,省级以下的司法组织在人财物上拥有的司法管理自主权过重,省级司法组织无法对地方各级司法组织进行管理和指导。从这个角度来说,司法体制的地方化主要是通过组织管理与财务管理两种路径实现的。首先是司法组织产生的地方化。法院和检察权作为司法权的组织载体,独立与否在很大程度上影响着司法权的独立性。现实中,法院和检察院则是由地方同级的人大选举产生。譬如,《人民法院组织法》第三十四条就规定:“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免”。《公务员法》也规定地方法院的人事调配权掌握在地方党政部门,在录用上统一由地方组织人事部门组织参加公务员考试。因此,法院并没有人事的调配权。3司法组织对同级人民代表大会负责并接受其监督决定了司法组织已经成为地方治理体系的一部分,成为地方司法权而不是国家司法权的一部分。其次是司法组织运行的地方化。司法组织运行的地方化一方面是指司法组织的人事任免和运行经费依赖于同级地方财政,另一方面则是指司法机关的人事提名权和任免权主要由地方党政机关和地方人大掌握。司法的地方化容易导致司法地方保护主义,进而会加剧地区经济封锁和市场割据等问题。4

              司法地方化带来的结果是司法组织对党政权力的过度依赖。而这种过度依赖也使得司法组织在运转过程中不断调整自身的组织结构,以适应党政权力的结构特征。这种调整与适应的结果是司法组织通过制度同构实现了行政化。司法行政化是指违背司法权的运行规律,用行政体制的科层制逻辑支配司法权的运行,导致司法权被行政权“格式化”的司法异化现象。司法行政化包括三个方面。首先是司法组织结构的行政化,具体表现为司法组织具有一定的行政级别,司法组织人员尤其是法官按照公务员制度进行管理,并且由地方党政机关选拔任用。法官按照公务员制度进行等级化管理,将行政级别与法官的工资和福利待遇相挂钩。法官等级制度在实际运行中依附于行政等级制度。事实上,司法组织的行政化混淆了司法组织与行政组织的制度逻辑,司法组织结构的行政化导致法官作为司法组织的核心主体处于行政等级结构之中,而无独立性可言。5其次是司法组织运行的行政化,一方面表现为司法组织在行使司法权时,沿用行政机关中广泛使用的审批制度和行政办公会议制度。在司法组织内部,审判权作为司法权的核心在实际运行中并不独立。因为司法组织内部设置了院长办公会、审判委员会和合议庭等级化的会议制度。在等级会议制度下,合议庭审判法官要服从不直接审理案件的上级审判委员会和院长办公会的指示。等级化运作造成了审判权在实际运行中出现判而不审和审而不判等问题,从而影响司法权的公正性。另一方面表现为不同司法组织之间关系的行政等级化。1譬如,审判机关间主要是监督与被监督关系,但行政化导致审判机关之间又存在行政隶属关系,导致实际运行中审判机关之间的关系走向科层化。2最后是司法管辖空间的行政化。司法管辖空间的行政化主要是指司法机关的管辖权与同级的行政机关的管辖空间具有重叠性。3这种重叠性导致司法权在运行中需要经常与立法权和行政权进行协调,为立法权和行政权干预司法权创造了条件。司法组织产生与运行的地方化,以及司法权管辖空间的行政化,导致司法权在实际运行过程中常常带有地方保护主义的色彩。4

              以上三个因素共同导致司法组织功能的行政化。司法机关的功能主要是通过司法审判维护社会的公平正义。但现实中司法机关经常沦为行政权的协助性组织,主要发挥着强制执行和司法签订等行政协助性功能。

        司法权力的地方化和行政化根源于国家治理逻辑对有效性的追求。对有效性的追求导致国家在设计治理制度时倾向于向地方进行经济分权,但同时合法性逻辑也促使国家在进行经济分权的同时保留了政治集权。政治集权实际上成为中央的剩余控制权。地方在顺应经济分权的过程中可能会伴生着利益冲突和社会不稳定。在这个过程中,地方一方面希望通过司法地方化,将矛盾和冲突化解在地方,从而减少与中央剩余控制权的冲突。从而,地方化虽然能够提高司法运行的有效性,但是反过来却会对司法适用原则的绝对统一性造成破坏。而对司法权威性的破坏会间接对国家治理的统一性构成威胁,中央会因为司法权威性的碎片化而失去信任。不过,中央为了保持地方发展经济的积极性,在这个过程中也采取了选择性保留的行为逻辑,只要地方的行为保持在可控范围内,中央在一定程度上容忍了司法的地方化倾向。

        虽然在发展主义阶段,国家会容忍司法的地方化现象,但司法地方化始终与国家治理的合法性要求存在紧张关系。而司法的行政化则会进一步加剧这种紧张关系。因为司法的行政化不仅会弱化司法体制在国家治理中作为矛盾协调制度的有效性,而且也会大大增加国家的治理成本。从这个角度来说,司法体制的地方化和行政化是我国国家治理处于一定阶段产生的适应性制度结构。而随着司法体制地方化、行政化与国家治理演进出现整体性的不兼容性时,司法体制改革就成为必需。

        基于上述分析,司法体制改革的阶段性目标主要是独立与专业。司法体制改革的总体目标是建设法治中国。在这个基础之上,司法体制改革需要进一步优化司法权的配置,实现司法权的有效运作。5要实现这一总体目标,必须实现司法机关依法独立行使审判权和检察权。只有实现司法机关的独立性,才能实现司法公正。因此,我国司法体制改革的阶段性目标是在统一司法权的基础上实现司法权的独立。司法体制改革的独立目标还表现为突破司法权对科层逻辑的依附性。在实现司法独立的基础上,司法组织还需要进一步激活司法组织的专业化属性。        四、新一轮司法体制改革的构成要素

      十八大以来,中共中央启动了新一轮司法体制改革,在顶层设计和制度落地方面都进行了探索与安排。本部分将围绕司法体制改革的独立目标和专业目标对本轮司法体制改革中的核心内容进行梳理和归纳。

        (一)新一轮司法体制改革的独立性要素

        独立目标下的司法体制改革主要在两个方面进行了实质性的推进。一是推动司法管辖制度改革。必须转变同级政府对同级法院在经费方面的“平行拨付”模式,变为“垂直拨付”模式。1管辖制度改革一方面包括将省级以下法院和检察院的人财物进行统一管理,即“地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费”2。按照司法权国家化的原则,人财物统一管理的权限应集中在中央。但从可操作性原则出发,目前我国有3500多个法院,近20万名法官,实行人财物管理的国家化在操作性上成本高昂。3因此,此论司法体制改革将人财物的管理权限放在省级层面,主要是考虑改革的可操作性。这决定了人财物从平行管理转变为垂直管理具有一定的过渡性和阶段性。4目前,上海市作为司法体制改革试点在司法组织人财物管理方面进行了先行性的探索实践。鉴于由省级司法组织内部统一管理依然可能加剧司法组织内部的行政化,进而导致司法权不独立,上海市在财物管理方面的探索是将经费上交国务院,再由国务院转交给最高人民法院,最后由最高人民法院下拨给上海市高级人民法院。这种管理实际上就是在垂直集中管理模式的基础上再增加一个间接拨付机制,从而降低行政权干预司法权的概率。

        专业维度的改革还表现为探索司法组织与行政组织的功能区域进行适当分离。“司法机关按行政区划设立,管辖所属行政区划内的案件,容易受到地方保护主义的干扰”5。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了与行政区划适当分离的改革路。这种改革思路在党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中得到了落实,即设立巡回法院。在中央层面,针对跨行政区域重大行政和民商事案件频发这一新情况,最高人民法院设置了巡回法庭,目的就是要排除地方主义在案例受理过程中的干扰因素。但是这一法院由于既是初审,又是终审,当事方并无司法救济途径,因此仍然存在缺陷。因此,有学者建议在条件成熟的基础上成立跨省级行政区的大区法院或巡回法院,专门受理跨省级行政区纠纷的一审案件。6这样的制度设计可以强化司法权的整体效能,并进一步压制地方保护主义。在地方层面,2013年北京市调整司法区划,建立了第三中级人民法院和第三监察分院。与既有制度不同,这两个组织并无同级党委、政府和人大系统与之相配套,从而突破了司法组织设立的“职责同构”惯性。7

              (二)新一轮司法体制改革的专业性要素

        在专业维度上,十八大以来的司法体制改革着重解决司法组织内部的权力运行不畅问题。首先,十八届三中全会《决定》提出的改革路径是“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责,明确各级法院职能定位,规范上下级法院审级监督关系”。十八届四中全会《决定》也提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。实施审判责任制将会在一定程度上化解审判权等级化运作带来的司法不公正问题。十八大以来在此方面确立的基本改革思路是建立主审法官、合议庭办案责任制。在上海司法改革方案中,责任制主要表现为主审法官、主任检察官办案责任制度。一方面,在独任审判案件中,主审法官全程全权负责;在合议庭审判案件中,主审法官要承担共同责任之外的所有责任。另一方面,主任检察官在授权范围内对案件的处理决定承担办案责任。在审判委员会改革方面,确立的基本改革思路是明确审判委员会的功能,审判委员会主要研究案件的法律适用问题。在上海司法改革方案中,关于审判委员会的改革主要是“缩限审委会讨论案件范围,减少审委会讨论案件数量”8。

        在人事管理方面,三中全会《决定》提出了建立符合职业特点的司法人员管理制度。其目的在于还原司法组织的非科层组织特征,核心是强调法官的独立性。法官的独立性是指法官在适用法律时只服务法律。在很长一段时间里,我国司法组织的人员在专业性建设上较为落后。但改革开放以来,尤其是九十年代法官专业化建设取得了显著成就。法官群体的专业素质得到了显著提升。这些进步为法官独立化制度的推进奠定了实践基础。新一轮改革同样强调法官和检察官在具体工作中的独立地位,主要是推进司法人员分类管理制度改革。上海先行探索建立了市级法官、检察官遴选委员会。两个委员会的主要功能就是提高法官、检察官选拔的专业性、职业化和代表性,工作机制是“统一提名、党委审批、分级任免”1。在两个委员会之外,上海市还建立了法官检察官员额制2。建立委员会制度和员额制的目的都是减弱司法人事管理行政化的程度。

        五、从机制改革到全面改革:司法体制改革的新趋势

      从改革的进程看,我国的司法体制改革在上世纪80年代开始进入改革酝酿期,从上世纪末开始正式启动改革议程。从1999年开始,最高人民法院就启动了司法审判组织体制改革,先后发布了三个五年改革纲要。第一个五年改革纲要重点解决法官素质、法院内设机构和法院干部管理体制。第二个五年改革纲要重点解决审与判的结合问题,提高法官的职业化,分离司法审判管理与司法政务管理等。与前两个改革纲要的内容相比,第三个改革纲要从更为宏观的层次对审判组织体制改革提出了要求,即“加快建设公正高效权威的社会主义司法体制”。

        与审判组织改革的存量制度不同,检察组织之间本来就是领导与被领导关系。与审判组织的权力比较地方化而言,检察组织的权力相对比较集中。但是近年来检察组织管理体制也进行了大量的改革,这些改革集中反映在最高人民检察院发布的三年实施意见中。其中2000年提出的三年实施意见着重提出了改革检察官办案机制,全面建立主诉、主办检察官责任制。2005年提出的三年实施意见围绕两个中心进行了改革:一是完善检察机关组织体系,改革有关部门、企业管理检察院的体制,二是改革和完善检察干部管理体制,建设高素质、专业化检察队伍。2009年最高人民检察院发布了《关于深化检察改革2009-2012年工作规划》,涉及优化检察职权配置、改革和完善经费保障制度等40余项改革任务。

        改革开放以来我国的司法改革总体上经历了从酝酿准备转向司法组织正式启动,从司法组织内部改革转向国家治理战略,从完善工作机制转向司法体制改革的变化。3其中,从完善工作机制转向司法体制改革是司法改革转变的一个核心特征。司法改革从组织内部改革转变为国家治理战略实际上也是对这种转变的呼应。应当说,前三轮司法改革的实践探索以及在此基础上形成的经验对新一轮司法改革奠定了坚实基础,但在十八大以前,我国的司法体制改革主要集中在司法运行体制方面,而对司法管理体制较少触及,在司法管理体制方面主要是提出改革的目标,并且制度的实施具有滞后性。譬如,前几轮改革虽然触及了司法经费保障制度,但并未触及“分灶吃饭、分级负责”体制。再如,推行司法人员职业化规范化管理等一直未能进入司法改革议程。由于司法体制改革的深层次问题在于科学、合理地界定司法组织之间以及司法组织与其他权力主体之间的权力关系,仅仅改革司法运行体制无法推动司法公正目标。因此,十八大以来的司法体制改革在继续推进司法运行体制改革的同时,更加侧重于司法管理体制改革,从而在内容上呈现出全面改革的趋势。

        十八大以来,党中央围绕“推进法治中国建设”和“全面推进依法治国”两个目标对我国的司法体制改革进行了战略部署。首先,党的十八大报告指出:“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究”。其次,十八届三中全会提出了司法体制改革的目标和路径,包括“确保依法独立公正行使审判权检察权”、“健全司法权力运行机制”、“完善人权司法保障制度”三个方面。再次,十八届四中全会作为执政党历史上首次以法治为主题的中央会议,在十八届三中全会的基础上,审议通过了《决定》,具体提出了司法体制改革的30多项举措。最后,在十八届三中全会和四中全会决定的基础上,中央全面深化改革领导小组审议通过了《中央关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》,从而正式拉开了司法管理体制改革走向实践和制度化的序幕。

        整体上看,十八大以来的历次会议和出台的顶层设计文件均指出了司法体制改革的目标在于确保依法独立公正行使审判权检察权,并具体指出了司法权力运行机制的改革内容,核心是审与裁的统一。从改革趋势上看,为集中行使司法职权创造组织和制度条件是新一轮司法体制改革的重点内容。从改革的制度设计看,十八大以来的司法体制改革更为注重顶层设计,强调司法管理体制改革与司法运行体制改革之间的整体性、系统性和协同性,并首次提出了“司法规律”概念。据此,有学者将这轮司法改革称为“新中国成立以来规模最大、程度最深的一次司法改革”1。因此,本文将十八大以来形成的司法改革新趋势与之前的改革特征相比较,将这种改革趋势的转变概括为从机制改革到全面改革。

        司法体制改革从侧重机制改革到全面改革实际上是与我国国家治理逻辑的转变相呼应的。我国司法体制改革背后隐含的国家治理逻辑可以概括如下。我国的司法体制从新中国成立开始,在长期的计划经济时期和改革开放后的分权化过程中,形成了中央与地方共享司法权的格局。支配中央与地方共享格局的实践机制是条块结合,以块为主的司法管理体制。这种司法管理体制在某种程度上与当时国家治理所处的国家发展阶段是相关联的。在国家发展阶段,向地方进行一定程度的分权是必要的,这是国家治理有效性的必然要求。但是伴随着市场经济体制建立,国家治理开始从发展型治理逐步过渡到平衡型国家治理阶段。虽然发展型治理和平衡型治理都属于国家发展阶段,但内容存在显著差异。发展型治理侧重于经济的发展和物质生活水平的提高。而平衡型治理则强调经济、社会、生态、文化和政治等全方位的发展。2从国家的顶层设计文本看,科学发展观的提出已经预示着国家治理发展策略开始对发展主义进行反思。而“五位一体”和“四个全面”战略的相继提出,加上中央对经济进入新常态的判断,都表明我国的国家发展策略已经实现了从发展型开始转向平衡型。平衡型策略的形成需要国家作为行动主体具有更强的自主性,而司法作为国家自主性的一种集中表现也需要从地方化走向国家化。


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