自党的十八届三中全会提出国家治理体系、政府治理、社会治理方式等一系列概念之后, 治理成为国内使用最为频繁的的治国理念之一。在社会治理现代化问题上, 党和国家一直主张培育社会自主治理能力。党的十九大报告继续重申“加强社会治理制度建设, 完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。1社会治理如何达成, 成为理论研究和政治实践的重要内容。流行的治理理论认为, 治理的实质在于建立于市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威, 而是合作网络的权威, 其权力向度是多元的。2纵观国内学者对治理理论的阐述, 治理与管理的不同集中在两点:一是治理主体上, 由政府的一元管理转变为政府、市场主体、社会组织、公民等多元主体参与。二是治理机制上, 由自上而下的、政府对社会单向的命令式执行到平等协商的合作式治理。大多数学者认同“构建社会多元主体共治的治理结构”1的愿景。近些年, 中央与地方推动的各种治理变革确实推动了基层社会治理的多元化、社会化以及法治化水平。社会力量参与基层治理的空间不断扩大, 参与机制不断完善, 参与效果日益明显。然而, 基层社会治理中, 治理的组织结构并不均衡, 治理运行机制与平等主体间的合作、协同还有一定距离, 基层社会治理依然存在比较严重的行政化问题。为何在中国基层社会治理中行政化明显过强, 而多元治理的组织结构和协同关系却难以有效建立?这正是本文意图回答的核心问题。

对于基层治理行政化的原因, 学界分别从国家政权建设的角度以及社会自身, 尤其是社区居委会的角度进行了阐述。

站在国家政权建设视角, 黄冬娅提出, 不同的基层治理方式是国家根据其目标和社会结构限制做出的策略选择, 随着国家治理目标和社会结构的变化, 国家会相应地调整基层治理的方式, 做出理性的选择。基层治理方式也受到财政汲取和财政供给、治理理念、国家代理人的利益博弈的影响。2孙柏瑛指出, 国家通过自上而下的政治的、行政的和社会的动员, 使政党和政府的组织力量向下延伸和嵌入, 将社会资本吸纳并包容进体制之内。社区居委会组织的“行政化”现实, 是国家权威治理体制运行的必然结果, 是其内在逻辑及运行惯性使然。3彭勃从政府创新的角度发现, 行政逻辑支配下的逆行政化创新延续的仍然是行政逻辑, 逆行政化创新带来的是行政组织的膨胀, 由此则进一步增强了行政逻辑支配社会治理的组织基础。4这类站在国家中心主义角度, 指出中国基层治理中国家的主导地位, 国家的理性选择是基层治理结构的重要形成因素。然而, 不同层级政府间的互动是影响基层政府行为的重要因素, 尤其是考虑到下级政府面临不同程度的灵活性和弹性。基层治理行政化的实际推手是基层政府, 而已有研究强调的国家理性选择更多是说中央政府。中央政府通过何种机制影响到基层政府并未阐释清楚。考虑到中国国家治理的规模负荷, 尤其近些年国家政权向基层社会不断延伸、扩展, 国家治理的规模、深度和广度都达到了历史上的一个新阶段5, 科层制内部变化的影响需要纳入社会治理行政化的分析中。

站在社会, 尤其是居委会的视角, 何艳玲、蔡禾用“内卷化”概括居委会日益行政化的组织变革, 原因除了政府的权力约束外, 还有居委会自身的资源约束以及居委会成员为提高待遇和工作稳定性的理性选择。6侯利文的研究也指出居委会存在“主动行政化”, 即居委会的策略性行动表现为在“行政优先”下将居民自治性事务建构到行政考核指标体系中。7马卫红的研究指出, 居委会组织变革的现状不是简单的压力型体制下行政强制的结果, 而是在特定环境下居委会组织的自身选择和主观能动性的体现, 它在一个交互变换的外部环境中有自主选择的空间。8这些研究展现了居委会自身寻求行政化的过程。然而, 居委会作为解决社区公共事务的基层自治组织, 已有研究忽略了居委会寻求行政化的社会结构以及行政化的功能分析。一方面, 居委会的行政权威是在社会权威不足背景下维持社会秩序的需要。另一方面, 居委会行政化是国家治理需求与社会治理供给之间互动的结果。因此, 在分析基层治理行政化过程中, 社会发育特征需要纳入分析之中。

已有研究对理解基层治理行政化问题很有启发, 但是存在两个问题:一是解释机制的碎片化, 没有将多重因素的核心意旨概括出来。二是缺乏对新时期下压力型体制的变化以及由此对基层政府产生的影响的系统分析。因此, 本文尝试从基层政府行为逻辑的视角出发, 将压力型体制新变化以及社会权威及其生成过程的特征结合起来, 回答为何基层治理呈现出行政化的方式。

治理虽然强调不同主体间的平等合作, 但治理发挥作用的前提仍然是有效的科层制、具有一定自主性和造血功能的社会组织、具有公共精神的社会积极分子和普通公民、履行社会责任的企业组织等。中国基层治理中政府行为、社会发育、公共精神等有着自身的特点, 决定着基层治理组织形态。

在政府内部治理中, 依然保持着压力型体制的特点, 强化目标责任制的效应。第一, 基层政府间普遍建立起目标管理责任制, 推动自上而下的政策执行。目标管理责任制分散在政府行政的方方面面, 目标管理责任在条条之间、块块之间、党群部门之间传递, 成为党政部门间的常规运转形式。目标管理责任制权威形式区别于“命令—服从”模式, 而强调更多的分权, 下级也担负更多的责任。这样一种实践方式, 使得基层政府运行出现“政治”与“行政”的混同运作、选择性控制和“事本式”行政、有“压力”的目标约束与低度的过程约束等重要特征。1这样一种政策执行方式使得基层政府工作聚焦在结果实现上。第二, 重视考核, 尤其是以量化指标的方式分解考核内容, 并以问责机制推动考核目的的实现。近些年政府改革的重要方向之一即责任型政府建设, 使得考核、问责成为调整政府间关系的重要方式。问责越来越走向精细化、可操作化, 问责成为悬在每一个责任主体头上的“达摩克利斯之剑”。第三, 项目制以及财政资金的专项化, 使得基层治理中资源分布多元化, 导致基层治理出现“碎片化”。这种正式制度安排上的资源分散与基层政府对上整体负责的责任制并不匹配, 尤其是问责、考核的全覆盖要求分离资源主体的相互配合和协作。第四, 在社会愈加复杂、不确定的时代背景下, 对基层政府的应急能力、动员能力、灵活处理能力提出更高要求。而与能力要求相配的是, 党政机构在利益整合上具有更大的权力。改革开放不断向纵深发展, 党政机构所掌控的各类资源越来越多, 分配能力也越来越强。

在社会自身发育上, 市场化改革、城市化流动等原因销蚀着固有的社会权威, 社会的自主性和能动性弱。第一, 随着城市化的加速, 人的社会流动更加频繁, 人民日益脱离其原来所在的组织群体, 社会权威面临着日益消损的危机。改革开放之后, 原本社会治理的组织载体, 即单位和乡村集体的管理、服务能力日渐降低。正如张静所强调的, 中国社会的组织化结构出现重大转型, 它正在从单位社会走向公共社会。当单位治理发生瓦解时, 相对于受众的需要, 真正担当治理责任的组织大大减少, 这是基层社会治理失效的原因。2社会治理功能的发育不良是新时期社会治理最重要的背景, 这对国家治理能力提出更高要求。第二, 社会权威的再生成是城市社会治理的要求。政府权力来自于科层体系的强制权威, 而社会权力则来自于社会契约与协商认同过程。3社会组织是引领社会大众对契约精神、协商认同的重要载体。然而, 中国社会组织却存在着组织化程度低且不同群体组织化不均衡的问题。在城市社会中, 尤其是一线工人、农民工、流动人口等群体, 不仅脱离了原本的组织网络和权威支持, 而且以原子化的个人方式参与到中国快速变迁的城市化、市场化和工业化之中。因此, 造成中国城市社会普遍面临的公共参与不足, 社会协商和集体行动难以达成的困境。

政府治理中的压力型体制以及社会权威的发育特点对基层政府的动员能力、整合能力、灵活性提出了更高要求。从基层政府行为逻辑的角度分析, 本文提出“基层政府调适行动”这一概念, 用于解释基层政府的行为逻辑。调适一直是中国共产党和中国政府的一个重要特点。学习型政权所具有的高度观察力、判断力、灵活性、应变性和机动性, 使其能在复杂多变的内外环境中, 保持政权系统的韧性。4基层政府调适行动表现为基层政府对自身组织结构和组织规模、对所能运用的行政工具以及对与外界组织关系的调整过程。下文以DF街道的案例研究剖析基层政府调适行动如何导致社会治理行政化。

考虑到城市街道工作的相对复杂性以及论证的集中, 本文的研究对象落在街道办事处一层。虽然街道办事处在法律意义上只是一级政府的派出机构, 但实质上是中国政府纵向层级的最低一层, 是联结政府与社会的关键一环。街道办事处的案例分析能够很好的展现基层政府在社会治理上面临的工作压力及其可调动的工作资源。由于中国的政党体制现实, 基层党组织在基层政权中扮演着重要角色。因此本文从广义政府的角度理解基层政府, 将党组织的调适行动纳入到基层政府调适行动中分析。本文具体的研究案例是DF街道办事处, 它坐落于X市高新技术产业开发区, 是市委市政府为专门服务一家汽车央企, 壮大本地汽车产业的部署组建而成。DF街道现辖3个居委会, 包括d社区居委会、c社区居委会和f社区居委会。其中, d社区、c社区居住着大量DF公司退休职工、在岗职工及其家属, 社区建设也走在全省前列, 多次获得省文明社区的奖励, 是X市的“明星社区”。这也使得DF街道以及d社区、c社区经常接待大量调研、考察、学习等工作。工作任务重、工作考核多、问责压力大成为DF街道工作人员以及社区工作人员最多的抱怨。考虑到本文的研究问题, 可以看出DF街道的案例是非常契合的。

基层政府由于直面各类社会问题, 对自身的动员能力、协调能力提出了很高的要求。基层政府力求通过多种途径提升自身的调适能力。

第一, 行政主导的权力结构使得行政系统内变革以“非正式”人员的扩张和下沉为手段, 以此提升基层政府的人力规模和可调动资源。钱穆先生认为, 若离开人事单来看制度, 则制度只是一条条的条文, 似乎干燥乏味, 无可讲。1基层治理中的制度建设固然重要, 但是离开对基层人事的分析, 难以把握基层的真实情况。在人事上, DF街道在行政系统内部通过行政扩张、行政下沉的方式增强其自身的调适能力。

从行政扩张上看, 在街道办事处人员配置方面, 目前DF街道负责党政工作的领导和工作人员共30人, 其中具有行政编制的人员14人, 包括8位党政班子成员和6位选调生, 具有事业编制的有1人。除了正式的行政人员外, 街道办事处还有更多聘用、借用人员。包括DF街道和其他市区单位分别聘用的10名职员。街道办事处借用社区居委会成员2名、大学生村官1名、“网格员”1名、执法大队聘用人员1名, 共5人。在街道办事处层面, 具有正式行政身份的人员和各单位聘用、街道借用的非正式人员的比例为1:1。除了街道办事处层面, 还包括与之配合协作的“条条”部门, 包括基本上所有的区直部门以及其中的一些派出机构。这些“条条”和街道办事处一样通过行政扩张的方式增强自身调适能力。例如, DF街道执法大队是区城市综合管理局的派出机构, 具有行政编制的人员为9人, 而社会招聘协管员25人。通过行政系统内的扩张客观上增强了基层政府应对各方面问题的人力等资源。

从行政下沉上看, 网格化管理是当前基层治理中行政下沉最显著的表现。一般意义上的网格化主要是将城区行政性地划分为一个个的“网格”, 从而在“区—街道—社区”三级管理结构之下, 增加了“网格”这一新的层级, 变为四级责任体系。网格化管理体现在两个方面:一是在街道办事处综合治理办公室下加设网格化管理办公室这一管理机构;二是聘用大量网格员, 参与到社区管理服务。DF街道三个社区目前共聘用了网格员48人, 平均每个社区16人, 而每个社区原已配有两委成员9人。网格员作为非正式的政府行政人员极大的扩充了社区工作人员的规模。从这个角度看, 网格化管理同样是行政系统内“非正式”人员扩张的体现。而从网格员工作内容来看, 网格员核心内容是基层信息的搜集。包括硬信息, 例如实有房屋和实有人口;也包括软信息, 例如社会纠纷、邻里意见、重点人物的及时信息等。斯科特提出, 清晰性是国家机器的中心问题。社会简单化不仅导入了更精细的税收和兵役制度, 而且极大地增强了国家的能力。这使得国家可以有区别地介入各种各样的事物, 如制定公共卫生标准、进行政治监督和救济贫困人口。1通过行政力量的扩张和下沉, 基层政府自上而下地吸收社群民意, 主动的服务社会需求, 在一定程度上提高了基层政府精细化管理水平。

行政系统内部“非正式”人员的扩张和下沉是基层权力结构、政府组织资源以及社会环境的选择结果。基层政府大量聘请非正式人员并不受到地方人大、政协以及其他权力机关的监督。上级下派任务的同时也支持下级在不变动编制的前提下, 扩充人手, 并且各级政府所掌握的财政资源支撑了行政扩张和行政下沉。社会力量不仅对行政事务监督有限, 而且个别关系网比较深的人不断安排亲属进入非正式人员梯队里。

第二, 由于基层组织权威的分散化, 基层政府以服务型政党建设引领组织关系变革。通过联结基层“党—政—社”组织, 提高基层政府整合能力。在中国政治语境下的行政化必然包括党组织系统的组织和功能变化。近些年基层治理很大的一个特点是在突出社区自治地位的同时, 强化基层党组织的服务能力。在社区组织体系中, 存在着一个普遍情况, 即社区党支部、社区居委会、社区公共服务站三个成员交叉任职并且1位负责人担任三个组织的负责人。以DF街道c社区为例, 社区居委会成员由1位主任, 2位副主任, 4位委员组成。社区党支部书记1位, 与社区居委会主任“一肩挑”。一位党支部委员兼任居委会副主任, 另有一位专职的党支部委员。社区公共服务站站长由社区居委会主任担任, 1位副站长由居委会副主任担任。社区党支部作为执政党的基层治理单位, 是社区治理的责任主体。社区居民委员会是居民自我管理, 自我教育, 自我服务, 自我监督的组织载体。公共服务站是政府在社区设立的公共服务平台, 承接了政府延伸到基层的各项社会治理和公共服务职能, 为居民提供“一站式”服务。由于社区党支部、社区居委会、社区工作站实质上是一个群体在运作, 职责分工的结果就是职责相加, 每一个组织群体实际上在承担三个组织的职责。调研中看到, DF街道d社区2016年社区党支部的服务清单包括公共服务、代办服务、自治服务、志愿服务等, 其实是社区居委会、社区公共服务站和社区党支部日常工作的清单总和。基层服务的多元复杂特点, 要求对分散的权威资源进行整合, 而通过党组织联结行政组织、社会自治组织是整合基层权威, 推动社会事务发展的理性选择。

从组织体系来看, 与居委会不同, 社区党支部与街道党工委、高新区党工委之间是具有上下级关系的科层组织。虽然社区居委会是居民自治机构, 但党的科层化设置打破了政社分开的制度设计。在现实中, 社区党组织、自治组织、行政组织的“组织同构”对于社区治理具有重要意义。一方面, 组织同构的组织设计能够推动“目标责任制”在基层治理的落实。社区工作中存在大量包保责任, 有些归属社区居委会, 有些归属社区党支部。由于组织同构的组织设置, 社区可以动员居委会、党支部等层面的人力、物力和财力资源, 社区动员能力变强。组织同构同时增强了街道办事处的动员能力。街道办事处在动员居委会工作时常常遇到抵触是因为居委会自认为是群众组织, 目的在于服务群众, 并不是街道办事处的“一条腿”。然而, 居委会主任的党支部书记身份以及公共服务站站长身份使得其难以回避街道办事处, 尤其是街道党工委下发的任务。这样, 街道办事处与居委会之间建立起非正式的命令—权威关系, 增强了街道办事处的调适能力。可见, 通过强化党组织在基层治理中的职责和能力, 以党内科层制带动了街道办事处与居委会之间的动员关系, 增强了街道办事处的调适能力, 使街道办事处和社区都能很好的完成上级分配任务。

第三, 以行政联结方式快速动员核心企业的社会权威, 实现行政吸纳社会, 增强基层政府灵活性和机动性。作为央企驻地的街道, DF街道治理的突出特点是企业在基层治理中的作用。企业社区参与是企业与社区内政府组织、居民组织及居民共同解决社区社会问题的行为及过程。企业社区参与根据企业的地位可以简单划分为三个类型:企业主导型社区治理、企业—社区协商型社区治理、社区平台型社区治理。1企业主导型社区治理适用于单位制下大型企业所在地。由于单位制的历史背景和居民意识的路径依赖, 转型过程中单位依然是强有力的管理者、服务者以及社区认同主体。这一阶段企业的社区参与依赖于企业和基层政府、社区居委会等主体的协商, 形成企业—社区协商型社区治理。随着现代社会建设, 企业通过履行社会责任等方式成为社会服务的供给者之一, 企业并非社会管理的核心主体, 公共管理的核心主体是政府及其认可的机构。企业主要通过社区平台参与社区事务, 称之为社区平台型社区治理。由于DF街道作为央企驻地的背景, 街道的企业社区参与处于企业—社区协商型的社区治理阶段。DF街道的居民以“二汽人”2为主, “二汽人”同质性较高, 其生产、生活以企业单位为中心, 尤其是单位在公共服务、社会参与等方面对职工的作用, 形成独特的DF认同文化。这种社会认同机制塑造了企业单位的权威, 是街道治理中的独特资源。街道治理呈现出“单位制”与“街居制”共存的局面, 并且单位是DF街道治理中的核心组织之一。

基层政府解决基层问题必须直面本地居民的认同文化, 也必须利用起社会权威, 以此降低行政成本。DF街道通过行政吸纳社会的方式, 将基层政府组织与企业组织联系在一起, 能够实现快速动员。与企业联结体现在人事安排上。首先, DF街道办事处设有政企办公室, DF公司派驻2名管理干部参与街道工作, 2人在人事关系隶属DF管理部, 日常开展工作在街道办事处。这种人事安排可以很好的协调DF公司, 增强街道办事处的快速协调、动员能力。其次, 作为基层政府的重要一部分, 社区党支部也与企业存在人事关联。DF街道下辖的c社区党支部书记身兼DF管理部离退休办公室主任, 是位正科级管理干部。这种职位安排使得c社区在与DF街道辖区内各国有企业互动、合作时显得游刃有余。因此, 与企业的组织关联成为基层政府重要的调适自身能力的方式。DF街道通过人事关联这种方式, 原因在于这种模式的快速动员能力。正是这些机制使得街道社会治理中能够快速调动政府、企业和社会三方的力量, 有效实现社会动员和参与。

第四, 以财政支撑和科层推动为基础, 培育和发挥社会组织作用, 提升基层治理的“社会化”程度。社区治理体系和治理能力现代化要求全面提升社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度。其中, 组织化包括促进城乡居民参与社会组织, 进而参与社会公共生活。公民通过正式制度发表意见、质询等活动, 能够有效化解社区矛盾, 提高社区公共服务水平, 提升社会资本。因此, 社会组织的培育和发展是各地极力推动的事项, 同时也是各级政府自上而下对社会建设考核的重要一项。如果把社会组织提供的公共服务看作集体物品的话, 问题就在于, 组织不是自然成长的, 组织的培育和发展面临各种成本。因此, 基层政府在社会建设的考核压力下, 在社会组织提供社会服务的动力下, 成为基层社会组织重要的孵化器。

DF街道在社会组织化程度、组织制度化程度上面临着短板。目前街道的社会组织呈现出数量少、类型单一、组织建设规范化程度低、资源短缺的问题和困难。在调动社会组织参与上, 除了发挥居民自愿精神外, 街道办事处还可以发挥市场机制的作用, 同时利用科层命令的方式推动街道社会组织的发展。以志愿组织为例, 志愿服务依赖志愿者的公益之心、奉献精神。然而, 如果行政系统对志愿服务的要求超出志愿精神的话, 行政组织只能依赖市场机制、科层命令的方式完成志愿服务任务。基层政府确实面临着这样的考核。例如, 在创建全国文明城市阶段, 地方政府面临的考核指标之一是志愿服务精神, 体现之一在于交通文明出行以及交通志愿引导。在上级政府的要求和支持下, 为了展示辖区志愿精神, 街道不得不依赖物质奖励、精神表彰等方式鼓励居民奉献, 同时依赖科层命令将任务下压到各个社区及企事业单位。这并非街道办事处为了“形象工程”而开展的志愿活动, 而是在目标责任制的压力下, 以市场机制购买志愿服务的体现。这种依赖财政支撑和科层权威的“社会化”治理并没有脱离行政化的逻辑, 并且高度依赖行政资源和行政压力。其利好之处也是很明显, 既能够在社会自组织能力、社会服务能力不足的背景下, 快速推动社会的组织化程度, 也能完成上级各层政府对社会建设的要求。

以上看到, 基层政府在提升自身调适能力时, 采用的是行政主导的方式, 使得基层社会治理出现明显的行政化特征。行政化的社会治理使得基层政府调适能力增强的同时也产生新的问题。

第一, 调适能力增强依赖国家对人力、财政的大规模投入, 不仅治理成本高, 而且产生意外后果。从行政系统内部来看, 基层政府调适能力的增强在于增加人力资源, 包括各级政府招聘非正式行政人员, 尤其是招聘大量的网格员、协管员以及公益性岗位等。网格化管理受到众多学者的肯定, 但是, 网格化管理能够动用、整合的资源以及能够协同的公共事务事项十分有限, 难以打破街道治理的“碎片化”状态。一方面, 基层管理体制仍处于条块分割、多头行动的碎片化状态, 缺乏更高层次的整合。另一方面, 网格化管理等同于在社区居委会以下新加了一层管理体系, 延长了管理链条, 增大了管理成本, 形成新的碎片化现象, 增加了治理的复杂性。另外, 网格化管理成本高昂。在DF街道, 网格员的工资和“五险一金”约为3325元/月, 每年街道48位网格员仅薪资待遇就要支出192万元, 加上其他管理成本、技术支撑成本, 是一笔很大开支。更为深层次的是, 由于对招聘非正式人员并未形成很好的规范机制, 这部分人员有增无减, 行政系统内的扩张成为一种增强基层政府调适能力的惯性。

在利用市场机制动员社会时, 也付出很大的财政成本。例如, 在创建全国文明城市阶段, 上级政府要求A类文明交通志愿岗必须有志愿服务。文明引导员上岗服务时间统一为上午七点到晚上七点, 每个志愿岗每天志愿补贴150元, 持续时间为创文攻坚战的两个月。DF街道共12个文明志愿岗, 两个月里仅文明志愿服务一项上的财政投入就达10.8万元。这种形式违背了志愿精神, 但是能够很好的应对上级考核要求。然而, 它的意外后果是使得志愿服务变成行政化的工作, 也挫伤了一部分人对志愿精神的理解。

第二, 行政扩张和行政下沉造成的人员身份差异, 导致基层治理的事本主义。身份是政府内的权力权限、资源分配能力等的体现, 身份差异的直接影响是不同人员的工资收入、考核奖励、职位晋升等方面的差异, 这种身份差异无疑也带来人员管理的压力。一直以来, 学者对于基层政府的研究是将基层政府视为铁板一块, 假设基层政府工作人员有着相同的激励机制、权威约束以及在此基础上形成的行动逻辑。通过对街道办事处的实际调研以及人员身份分析, 笔者发现前述假设与实际情况并不吻合。具有正式编制的街道办事处人员和非正式身份的行政人员之间在行为逻辑上有着很大差异, 尤其是网格员、街道招聘的工作人员等群体在工作中遵循着“事本主义”的作风, 以完成上级检查任务为工作标准。作为“理想类型”的科层制, 其组织运行和政策执行严格按照上下级权力关系, 以此保证科层制的高效。从这个角度看, 现代城市基层治理中的低效、政策执行异化等问题, 实质上是基层政府科层制发展滞后的表现, 与“非正式”人员的大量扩张和下沉不无关系。

第三, 基层“党—政—社”联结的整合方式, 过于依赖基层政府的组织权威, 消解了社会权威的作用空间。社区治理的“去行政化”一直广为讨论, 作为社会联结的社区, 由于组织同构等原因, 社区居委会实际上成为基层政府组织的重要部分。而社区党支部的职责分工使得基层党组织的行政化越加明显。社区层面上的公共事物形成“党政包揽替代多元协同, 导致社会治理新格局难以形成”1的局面。党组织可以作为连接国家机构之间、政府和群众之间、不同群众团体之间的凝合剂, 强化党组织的社会整合能力。然而, 党的行政化影响其发挥自身社会性、群众性和有机性来整合社会的作用。如果党变成中性的权力组织, 国、党同构, 国家总体的框架性整合能力固然会强化, 但是实质性的凝聚力并不会增强, 各类日常社会矛盾可能会得到更好的监控, 但是不会有效消解。2DF街道的实践经验也看到, 科层化的党组织以及自治组织的行政化使得基层治理主要依赖于党和政府的权威, 而社会权威在社会整合、公共服务等方面的作用并未很好利用, 导致基层政府忙于应对各类问题, 社会事务上形成基层政府全程参与、全程负责的格局, 进一步加剧了基层治理对行政化的需求。基层政府中党组织和政府组织以及行政化严重的社区居委会有着不同的目标定位和利益诉求。以行政化的方式将不同组织职能和定位联结在一起, 在增强了基层政府调适能力的同时, 也削弱了社会力量, 尤其是削弱了分散个体的讨价还价能力。而在社会发育不足的时候, 社会的利益表达机制是维护社会权利和社会稳定的防火墙, 本身应该得到强化。

第四, 以行政化联结政企关系的模式面临着企业改革和政府责任的双重变革要求。由于企业的逐利性质以及企业在今天具有显著的“去地方化”特征, 将公共管理和公共服务依赖于企业, 会有一定社会风险。同时, 企业—社区协商型的企业社区参与也有变革的要求。一方面, 这种企业社区参与模式依赖于企业承担过多的社会责任。另一方面, 街道和社区在公共管理和公共服务上应保持一定的自主性, 避免过于依赖企业资源。在这双重变革要求下, 企业社区参与可以向社区平台型过渡, 即建立基金会、社团、民非等社会组织的形式, 履行社会责任, 服务企业职工及其生活共同体。而基层政府作为经济发展和社会稳定的服务者和维护者, 只有建立持续、有效、具有回应性的联结机制为目标, 才能常态化的了解企业诉求和社会信息, 更好的履行政府责任。

DF街道的案例分析展示了基层政府在新的时代背景下, 为快速回应党政要求和社会关切进行的一系列调整。基层政府通过行政组织的再造、与其他组织关系的变革以及利用新的组织手段等方式, 提升了自身的动员能力, 同时发挥了政权组织与社会的权威, 保持了自身行动的灵活性和弹性。然而, 这种调适能力的增强是以基层治理行政化的方式进行, 带来了治理成本高、治理方式粗放、治理结构单一等问题。

在一个现代化快速转型的国家, 基层政府调适能力是强化国家基础性权力的必然要求。调适能力的增强适应了“压缩型现代化”过程中对基层政府应急能力、灵活处理能力的要求。基层政府调适行动有助于落实国家意志, 动员社会力量, 参与到经济建设和社会发展之中, 并有效维持社会的整体稳定。然而, 这种模式的国家调适行动导致了基层社会治理的行政化。基层政府通过行政系统内部的扩张、政府对社会权威的发展和控制等手段, 使得社会权威依赖行政权威参与国家建设。这种以基层治理行政化的方式增强基层政府调适能力有自身的限度, 导致不断地“行政化—调适”循环, 使得基层治理难以形成多元治理的格局。需要警惕的是, 基层政府的灵活性和弹性并非万能, 相反不受约束的追求灵活性容易产生新的问题。一方面, 政府作为资源的最强分配者, 通过行政化的方式将其他组织和人力纳入到自己领域, 在提高解决问题能力的同时, 容易产生新的分配不公。另一方面, 弹性在一定程度上会消蚀社会权威的生成。因为社会权威的生成在于制度规则的稳定性、信服力。在变动不居的社会制度安排中, 社会权威面临着社会不信任的考验, 相反极易催生“黑社会”等恶性社会组织。因此, 摆脱行政化的治理逻辑在于形成适应常态社会治理的政权调适机制, 使调适能力具有可持续性、社会回应性、高解决能力等特征, 以此实现社会权威的再造。

在社会风险日益多发的时代背景下, 基层政府面临着日益强化的问责、短期考核、“一票否决”等, 使得“摆平术”等成为基层政府偏爱的解决方式。相比而言, 多元治理格局需要社会权威的再造、政社之间良性互动的培养以及社会公共精神的塑造等, 对基层政府而言, 这种长效机制并非是“理性”选择。因此, 从基层政府的视角可以更清晰的看到基层治理行政化的生成逻辑。破解行政化治理需要对基层政府职能定位的重新思考, 一方面是以责任清单的方式规范基层政府的责任, 防止“党政包揽一切, 对一切负责”的责任模式。当然, 为纠正清单制的简单化, 压力型体制的高效运行还需要配合自下而上的社会监督、问责等机制。另一方面是基层政府应在变动中逐步调整基层治理结构。基层政府内部除了责任政府外, 如何定位基层党组织是基层治理亟待回应的理论和现实问题。从现实经验看到, 执政党基层党组织职责分工、服务能力不断强化, 为党的基层工作赢得了更高的执政合法性。然而, 作为执政党, 中国共产党的优势也在于对治理方向的战略眼光、发展路径的选择上。基层党组织是对地方事务最熟悉的主体, 不仅仅要增强服务能力, 也要强化党组织在基层治理中的战略规划作用和方向引领作用, 以真正实现党组织领导下的多元治理格局。基层政府外部的治理结构主要在于培育和发挥社会权威的作用, 以多元治理的结构优势代替行政化治理。伴随着我国法治国家、透明政府的持续推进, 人民群众的权利意识和表达能力日益增强, 基层政府只有坚持以合作治理为导向, 才能更好把握时代脉博与社会多元主体共同推进社会治理现代化。