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【2018.05】走向大数据治理:地方治理的政策工具创新趋势——基于多个经验性案例的考察
2018-12-13 15:34:22 来源:社会主义研究 作者:盛思聪 卞思瑶 【 】 浏览:961次 评论:0
一、问题的提出
    大数据作为互联网时代飞速发展的重要创新形式,越来越成为现代国家和政府所倚重的治理工具或途径。就政府信息处理维度看,政府职能已由传统的为决策者和精英阶层提供决策方案与信息支持统计管理,发展到当今大数据时代政府通过数据整合和资源流通,解决了信息碎片化、资源融合等问题,促进政府、社会与公民之间的资源共享,通过数据化形式推动治理能力现代化。 
    由此,当前学界围绕大数据发展中的国家与政府治理体系初步形成了一些概念性框架,普遍认为大数据推进了政府管理能力由单一主导型管理逐步向服务型、高效型政府管理转变,而地方政府作为治理体系中的前沿组织,更是在运用大数据治理方面颇显成效。大数据作为一种新型政策工具,极大地推进了当代政府所能应用的治理工具的科学化、技术化和精准化水平,不仅为政府治理方式方法创新创设了全新境遇与场域,而且为政府治理的工具与手段带来革命性变革。但由于各地政治经济文化等差异,今天的地方治理方式更加趋于多样化,地方政府该如何运用大数据这一新型政策工具发挥出政府治理的有效性和高效率?地方政府在大数据治理方面又将面临哪些困难与挑战?地方政府又如何应对大数据带来的社会革命性变革驱动自身治理方式转变?这是大数据快速趋近时代地方政府治理的时代性课题,也是新时代地方政府变革与创新的前提性条件。

    从政府治理的普遍层面看,“数字政府”的提出凸显了政府治理方式创新的契机,在互联网深化发展的今天,数字经济已经越发深入影响人们的生活,因此“数字政府”必然是将当今“互联网+”科技运用于社会管理中的重要一步,也是服务型政府的重要载体。显而易见,在大数据快速趋近时代如何推进大数据治理在地方政府中的持续发展并扩大其适用领域,是现代政府治理创新的重要突破方向。大数据提出了地方政府治理有效性和可持续性问题,地方政府对于大数据治理的前置性、在地性和实践先锋性回应,在地方政府自身变革中具有焦点性、枢纽性意义。

二、分析框架:一个政策工具的理论视角
    政策工具(policy in struments),亦即政府工具(governmental tools)或治理工具(governing tools),它与政府职能构成了公共行政基础理论体系的两个模块。 如果说政府职能理论从应然价值论意义上界定了现代政府的性质、职责与使命,那么政策工具理论则从工具论或方法论层面揭示政府在治理过程所掌握工具与筹码运用。政策工具理论并非是建基于政府治理某一个微观视角的新式理论,而与政府职能理论一样具有宏观性和基础性意义。政策工具理论可谓公共管理学的“新知识生长点”,选取政策工具理论分析今天地方政府的大数据治理问题,旨在从宏观视角彰显大数据治理之于现代政府治理所具有战略性和革命性的意义与价值。
(一)政策工具的理论要义及其发展
    作为实现政府职能和达成政策目标的手段,政策工具被形象比喻为政府“箭袋”里的“箭”。政府为“击中”问题而使用的“箭”显然不会是单一的或一次性的,而必须也必然是复合、多元的工具系统,“相对于早期的政府行为极大局限于由政府官员直接提供产品与服务,现今的政策工具得到了极大的完善”,“用于处理公共问题的方式、手段和政策工具大量增加”,这是当代政府施政基本形式深刻转变的重要特征。而作为公共行动的工具,政策工具系统在现代技术条件下快速丰富并不断推陈出新,推动了“新治理”的兴起。进而言之,政策工具作为用来解决 公共问题的可供辨识与选择的方案体系,通过 对工具的识别与分类将其运用于政府管理的各个方面,同时根据工具不同的特征和适用环境将其融入于不同社会现状中进行研究、抉择后对其绩效进行衡量考核。政策工具的选择在一定程度上受国家政策、社会情境、文化地域等因素影响,大多出自于决策者自身的经验、传统、需求等主观想法,但随着社会的深化发展,政府建设逐渐向服务型、高效型转变,政策工具的建构也必须能够有效地应用于政策实施过程中的各个重要阶段,尽可能体现其效能上的高效性和价值上的合理性。如今,政策工具已由过去依赖于层级制政府机构供给标准服务的陈规逐渐向“新型”政策工具转变,表现出高度的间接性。作为“新治理”的范式,许多新型的政策工具使用旨在促成其功能叠加与优化的系统效应。这一变化使得诸多政府机构和非政府机构能够参与到公共事务治理行动中,正因为如此,政策工具的选择不仅是技术决策,更多的是体现决策者的政治意向。 当然,政策工具的运用就是要在最大限度上实现资源配置的有效性,增加项目可供选择的方案和资源,满足社会需求,达到其治理目标和社会价值。显然,政策工具不可能是一成不变的,工具本身不断进行自我更新,特别是在大数据大踏步走来的当下,政策工具必将摆脱其路径依赖和约定俗成的“上级供给”模式,逐渐朝多元化、精确化方向迈进,组合形成政府“箭袋”里多样化的“箭”,并使政府治理过程更具有灵活性和精准性。
(二)大数据治理与政策工具融合的可行性分析
    “在经济生活中,理性的社会行动、计划、改革——总之,解决问题——的可能性并不取决于我们选择什么神奇而宏伟的方案,而主要取决于我们选择什么样的社会技术。”大数据是当今最新的“社会技术”,它在治理意义上赋予数据的挖掘利用与政策工具的创新融合的新契机,展现出全新的资源生产方式、组织方式与治理方式,体现了时代创造性与社会发展趋势。政策工具经过了工具识别与分类,工具选择与运用,以及工具的绩效评估等一系列过程,因而能够很好地适应政府治理方式。大数据通过丰富的数据资源和先进的管理技术,提高政府工作的透明度,有效地进行资源整合,为政府治理理念转变提供了技术支持。大数据与政策工具的融合模式正是在社会环境、服务多元化、技术更新和创新思维的相互作用并综合推动下成为政府治理工具的又一途径(图1)。在大数据治理时代,可以在象数的意义上来认识和把握数据,并回归或建立起象数思维,推进治理工具与方法创新。


    1.社会环境推动中的融合需求
    随着经济社会的快速发展,我国社会已经进入高度复杂性社会,社会和社会问题均呈现出高度的复杂性和不确定性。高度复杂性社会对政府治理的精准性、高效性必然提出更高要求,这亦是复杂性社会条件下政府治理有效性的重要前提。大数据治理是政府治理的新方式,不仅融合于当今互联网时代的发展,而且也是当今治理模式创新的一大产物,是新时代我国治理能力现代化的必然要求。复杂性社会从某种意义上说体现为数据与信息的错综复杂性,数据之大和数据之复杂必然推动政府由有效数据管理走向高效数据治理,推动政府治理数据化来实现公共服务的多元化、便捷化和高效率。我们可以看到大数据在进行环境评估和政策分析方面为政府工作提供了一个系统化的工作流程,运用于政务工作中能促使政府职能有效转变,提高政府工作效率,为人们解决更多的实际问题。
    2.服务多元化发 展下的融合需求
    在公共事务复杂化的社会环境下,政府该如何面对多元化群体,实现多样化的社会服务和治理模式创新,这是新时代我国政府治理创新的重点。例如,曾经的“办证难”、“办事难”一度引发公众热议,如今,大数据技术的普及运用,政务服务更好地实现资源共享,一次办理即实现信息流通,无需进行多次操作,无疑是为政府和公民提供了实际便利,政府可以减少审批流程和人工操作成本;对于公民而言大数据减少办事成本,并且通过数据整理形成个人档案,有效地将各项事务联系起来。由于人们需求不同,政府所提供的服务也随之丰富起来,政府通过将部分资源进行更新重组和整合归类,让人们能够在同一个地点通过互联网与数据共享平台办理不同的业务。特别是对于地方政府而言,通过大数据将地方事务进行特殊性与专门性整合,形成各地的信息聚集库,有助于政府部门按照相对统一的规范与服务标准进行相应的事务处理。
    3.技术更新促进中的融合需求
    大数据通过量化的方式将政府重要的公共资源转变成数据资源和信息资本,政府部门运用多元化渠道收集数据,通过数据分析制定相应的决策,逐步向大数据管理迈进。大数据作为数据集合体,汇集了大量的数据信息,并将这些信息通过系统网络进行快速流转,形成多样的数据类型和模式。大数据通过云计算、存储技术和感知技术等方式完成数据采集、处理、存储、形成结果四个过程,并运用技术操作将碎片化的信息进行深度挖掘,形成有效的信息链,提高行政效率。不仅如此,对于突发事件能够做出紧急预判,有助于提高政府对于数据挖掘、加工和增值能力,全面把握社会事务的发展规律,掌控有效监管的动态过程和政策实施效果,提高政府治理的精准性、高效性和预见性,提升政府服务水平,促进政府治理现代化发展。
    4.创新思维推进下的融合需求
    政策工具从来具有动态性,其每一次革命性变革都仰赖于社会技术的演进与创新。大数据是一种新的治理方式与工具运用,具有开放性、多元性、共享性等特征,大数据推动政策工具新一轮革命性变革,提供新的政府治理模式,形成了不同于传统政府治理工具与形态的“新治理”。创新技术基础上的创新理念,推动大数据不断从市场运营走到社会生活的各个方面,无论是政府管理还是健康医疗抑或是智慧城市项目,都显现出大数据对于我国公共事务治理方式的新突破。大数据打破了传统政府管理模式的主导性,并迅速渗透到政府治理的各个环节,在“信息孤岛”被逐渐打破过程中,不仅催生出社会创新思维,而且推动政府创新治理方式。
    “近五十年来,我们见证了在使用政策工具来解决公共问题方面公共行动基本技能的巨大变革。一系列具有潜力的政策工具,以及每一个所拥有的多种设计选择,使得找到适合几乎各种情况并且在该过程中将众多社会行动者带入解决公众需求的事业当中的工具成为可能。”随着新事物的不断成熟发展,政府治理工作也不断与时俱进,不少地区已经成立了相关的大数据管理部门,对大数据程序的开发和应用进行研究,通过数据分析和整合找出相应的问题,并结合当地的社会环境和现实状况,遵循具体问题具体分析的原则,对地区发展做出前瞻性、建设性回应。毋庸置疑,大数据就是一种“将众多社会行动者带入解决公众需求的事业当中的工具”。因此,本文以政策工具理论为分析框架,通过引入大数据治理的创新思维,有利于地方政府大数据治理政策工具的整体建构与深化运用,推动新治理的形成。
三、地方大数据治理政策工具的创新探索
    在大数据快速发展的过程中,我国不少地方政府在大数据治理的探索中表现出前所未有的积极主动态势,大数据作为政府治理工具创新的方式,在实践层面上为地方政府治理提供了新的模式,从地方政府大数据治理的实践中探寻政策工具运用的合理性,为大数据治理的探索与发展提供了多样化的鲜活案例。
(一)地方政府运用大数据治理的案例分析
    1.福建:云服务生态圈的共享实践
    福建省生态云平台作为全国首个省级生态环境大数据平台,建立了环境质量监测、污染源监管和公众服务三大信息化信息支撑体系,通过整合汇聚环保系统及部分相关厅局的业务数据和互联网等数据,形成纵横交互的数据整合共享体系。在环境监测体系中,目前已经有167个大气环境质量检测点、87个水环境质量监测点、21个核电厂周边监测点、998个污染源在线监测点,构建了水、大气、土壤、核与辐射环境的统一监测网络平台。通过生态云平台能够实时查看空气质量情况,集成污染源监测、环评、排污许可、投诉举报等数据,通过全方位的数据聚集为生态环境数据研究与应用提供了重要的数据基础。除此之外,福州长乐“数字福建云计算中心”作为福建政务的“最强大脑”,聚合了大量的数据资源。据报道,截止2018年3月,该平台已经为153个省直单位540多个项目提供了2561台虚拟服务器,在全国率先实现省直部门数据中心物理整合和信息中心业务整合。
    2.贵州:加快实现大数据与政府治理深度融合
    2014年,“云上贵州”系统平台上线,成为了全国首个省级政府数据统筹存储、管理、交换、共享的云服务平台,通过整合各单位各类原有应用系统,进而由政府进行统一建设、统一标准、统一管理的方式打造全省一体化数据中心。据统计,如今“云上贵州”汇聚省级政府部门和市(州)政府736个应用系统,发布消息项67155个,上架资源共享率达9 0%,实现政府数据统一积聚和开放共享。显然,大数据已成为世界认识贵州的“新名片”,凭借这一机遇,贵州政府的大数据已经涵盖到最基础的村级单位,工业云、交通云、电子商务云、旅游云还在不断延伸中。
    不仅如此,贵州的大数据治理依旧在不断推进和完善,形成了颇具特色与影响的“数字贵州”。在推进数字治理应用创新方面,通过“信用云”、“税银贷”、金融监管综合服务平台、健康医疗大数据中心、贵州大数据智库平台、“数据铁笼”、电子政务云、环境应急决策指挥系统、河湖大数据管理分析平台等成功打响大数据治理攻坚战。在数字民生应用创新体系建设方面,使用“精准扶贫大数据支撑平台”打通教育、扶贫等13个部门数据;实施智慧医疗,提供医疗便民服务,丰富和完善远程医疗服务体系;实施智慧旅游,提升旅游体验。在大数据基础构建方面,建成全光网省,推进“中国南方数据中心示范基地”建设,实施网络空间清朗工程。为推进大数据深度融合,出台“万企融合”总体方案,促进实体经济的数字化、网络化;实施农业管理精准化、服务业共享化,并塑造“服务到家”的贵州品牌,实现便民服务A PP化、“减证便民”数据共享、政务服务网络化。
    3.其他地区:地方政府大数据治理的个性化尝试
    北京西城区:由于西单商圈核心区每天人流量近20万,高峰期有40多万,在入园、停车等问题上给管理工作带来了很大难题。随着大数据平台的普及,西长安街道对13个市级、区级垂直业务系统联通,相关数据汇集到大数据中心,并通过大量数据汇集、共享和科学分析,能够快速解决问题,实现了治理的精准化。不仅如此,在入园问题上,通过建立一套实时监控及人群聚集风险实时分析技术体系,对可能出现的拥挤踩踏事件进行预警。针对停车难问题通过标记大数据中心的GIS地图上蓝色点位为停车泊位情况,进行数据分析后,显示街道实有车辆的保有量情况,科学规划设置公共停车场。重庆:重庆市通过全市统一的智能化社会公共信息资源共享平台软件系统,构建“跨层级、跨区域、跨部门、跨系统”的信息资源共享体系,联通重庆所有市级和县级政府部门和国家共享平台。自上线以来,基于平台的应用已超过80余个,各部门共享调用数据次数累计超过5000多万次,实现了前台一窗多能,后台分工协作与精准联通,打破了政府部门信息壁垒,达到政务资源互联互通和共建共享。河北:河北张家口的张北云计算产业基地有着国际公认发展云计算的“黄金纬度”,随着一批项目签约落地,项目集聚效应、产业品牌效应日益凸显,阿里庙滩、小二台二期项目,以及中都草原数据中心等项目的投入使用,逐步形成以大数据产业链为主的“中国数坝”。另一个数据产业聚集地廊坊通过与多所国内一流科研单位合作,利用大数据实现雾霾监测预警,真正查清污染源,从源头防治雾霾。不仅如此,通过无人机、手机APP采集全省3735个地点的数据情况,对比卫星数据图像和气象资料,进行大数据技术分析,成功预测了去年全省小麦的单产情况。在此基础上,河北省要通过合理布局大数据存储、数据分析挖掘、数据应用和消费等方面向其他地市聚集。
(二)地方政府运用大数据治理的类型与成效
    就传统政策工具研究范式而言,部分学者将政策工具按照与政府的关联程度高低分为传统型工具、市场化工具、引导型工具、自愿型工具(表1)。而大数据治理则是一种高度复合型或高度整合型政策工具,其运用不仅需要政府部门政策、资源等配套程序的跟进,同时需要与企业建立合作关系以提升大数据技术和管理效能。在硬性条件相对完善之后,通过宣传和培训了解大数据治理理念和运营方式,将大数据管理模式运用于社会公共服务中,不仅如此,非政府组织和社区根据自愿原则成为大数据治理参与者和实践者,有利于以大数据为基础的电子政务更快形成规范化、系统化。


    从上述地方政府大数据治理的较典型案例中可以看出各地根据实际情况都普遍将大数据技术运用到政府治理过程中,激活了数据技术作为现代治理工具所具有的独特功能与价值。据此,我们进而对部分地区到地方政府大数据治理的政策工具效应进行了整合与分类(表2)。


    通过对多个地区大数据治理案例的综合分析,我们可以看到地方政府在大数据治理运用及其与传统政策工具融合创新上,大多以把握大数据带来的治理手段与条件上的极端便捷性,逐级深入挖掘数据的功能,并以此改造传统政策工具,推动地方政府政策工具综合运用。其大致类型包括:
    1.以传统型工具为基础导入大数据治理。从政策工具分类中可以看到传统型工具主要是以政府为主导,通过政府直接管理或拨款进行数据分析和整合的初始建设,并出台相应的政策进一步推出大数据发展平台开展适用性事务处理,不断深入推进数据挖掘与利用。
    2.借助市场化工具推进大数据治理。企业是社会生产力发展的活跃力量,技术作为大数据治理的关键环节,政府借助与企业合作的形式加强治理能力建设,政府引入市场化工具运用更先进的技术进行管理,有利于地方治理的精准化和系统化发展。
    3.以引导型工具和自愿型工具为途径融入大数据治理。在大数据平台和相关工作开展过程中,政府以引导型工具吸引社会融入大数据治理,而全民的积极参与和社区力量的加入,使得地方治理模式更具适应性,贴近群众的社会生活,并不断将大数据治理理念植入人心。

    通过案例分析,各地均以大数据治理为技术手段与路径,尝试探索地方治理政策工具的融合创新。地方政府通过数据网络建立了逐步系统化的数据使用与管理模式,将城市交通、医疗服务、人才教育以及基础设施建设等一系列社会公共服务体系连成数据链。不仅如此,地方政府借助大数据治理铺开了一条越发精细化、精准化的社会治理道路。就地方治理过程看,由于决策者的有限理性,政府的决策易受到缺乏科学依据的制约,而借助大数据进行数据分析和评估直至决策后跟进与完善,则能够帮助地方政府在决策与治理过程中减少不必要的成本损失。同时,多元治理主体共同参与的地方治理方案与行动——不论是通过政务APP还是通过行政服务中心的参与,借助互联网和大数据的融合技术,以公民意愿为导向,将公民的日常事务数据化,对服务流程进行缩减,提高办事与行政效率。对公民而言,公民可以进行数据共享与平台信息公开监督政府行为,及时与政府部门进行互动,强化了公民的主体性精神与社会责任感。
(三)地方政府运用大数据治理的难题与挑战
    尽管我国部分地方政府对于大数据治理进行了积极探索,但总体而言这种探索仍是初步的和亟待深化的。数据挖掘与在地化的创新利用,尽管给地方治理和便民服务举措带来很大改变,但大数据治理作为一种新政策工具并没有得以完整建构与呈现,数据挖掘利用只是推动了传统政策工具的整合与优化。从政策工具创新视角出发,大数据治理并未上升到区别于传统政策工具的“新式工具”程度。
    1.大数据治理作为政策工具缺乏整体性建构
    大数据带来革命性变革和大数据治理大趋势已日渐被各级政府所认识,不少地方政府也加大步伐尝试推进大数据治理的在地化运用的探索,但大数据治理作为一种独立、新型的政策工具如何建构和运行,大数据治理的基本规律、运行机理与推进机制如何呈现,当前各级政府部门的重视并不多,在地方治理层面上大多地方政府也未能将之提到议事日程。从上述列举的地方探索的案例看,数据处理与利用在严格意义上说尚处于“电子政务”阶段还未真正达到“大数据治理”阶段。大数据治理作为政策工具的整体性建构所要解决的问题,诸如:大数据治理的过程与规律、数据工具的识别与分类、数据工具的特性与情境、数据工具选择及其绩效评价等,地方政府仍普遍缺乏系统性研究与探索性实践。
    2.大数据治理的技术与重点有待强化
    从国内成功案例来看,地方政府在大数据治理的实践探究中,我们不难发现,地方政府在数据挖掘与利用的技术环节仍受到地方政府自身技术水准的掣肘,地方政府不论是在数据存储能力还是数据传递方面都存在明显不足。与大数据和互联网企业相比,作为公共部门的地方政府在技术研发与创新上有先天不足。技术手段对于政策工具创新具有前提性意义,政府作为公共部门在技术研发与支持上的滞后,大大阻碍了大数据治理的推进。此外,从政府治理的特殊性看,强调数据的共享和共用,而非对保密信息过分地公开,因此在大数据治理过程中我们要区分数据的性质和特点,保密不可公开的信息,避免数据信息(包括公共和私人的数据信息)泄露、数据资源被盗。
    3.大数据治理的政策工具评估标准欠规范
    政策工具的研究最终是为了指导实践,很多学者在工具选择理论上投入大量的精力,他们希望在理想的情境下工具的合理选择能够带来预期高绩效。政策工具作为实施公共行为的手段,在评估过程中形成了一系列的评估标准。由于大数据治理中涉及的政策工具较为广泛,就当前地方政府对数据的掌握而言,更多体现在数据的挖掘与利用对既有的政策工具的影响与改进上,因此地方政府在选择工具时不仅要考虑工具的内在性质,还必须考虑外部环境的特点。“最高效的工具可能不是最有效的工具,相反,是能实现收益和成本最优均衡的工具。” 在大数据时代,数据服务下的政策工具多样性、复杂性、综合性更加突出,这在一定程度上影响了政府对单一政策工具包括大数据治理有效性的准确评判。工具错综复杂也使地方政府对何者是关键工具的判断不够准确,导致地方政府大数据治理工具的选择和运用上出现盲目与从众。
四、大数据治理与地方政府的策略性回应
    尽管时至今日,大数据治理仍属于一个带有前瞻性意义的治理方式与治理工具,但毫无疑问,随着大数据的快速勃兴,大数据治理已经成为了社会治理变革的新维度。地方政府在公共服务和社会治理中对于数据的挖掘与利用,极大推动了复杂性社会条件下地方治理有效性提升。大数据治理对于建设服务型政府的能力和水平提出了新的更高的要求。从案例中可得到印证,我国不少地方在大数据治理的在地化探索中积累了日趋丰富的经验和不断提升的能力,地方治理的传统政策工具也在大数据作用下朝向高绩效方向跃升。但地方政府对于大数据治理趋势的策略性应对并不应仅处于公共服务中的数据挖掘利用,不应停留于“政务电子化”阶段,而是要着眼于大数据治理工具快速勃兴,从新型政策工具建构的战略方向上推进地方治理工具的系统性、革命性变革。
(一)地方大数据治理经验的“政策扩散”
    我国部分地方大数据治理的经验性案例,尽管还算不上一种地方大数据治理范式,但它们的大数据治理在地化探索及其带来的成效,显然具有先发意义甚至标杆效应。借助经验性案例的“政策扩散”,地方政府可以从中捕捉到大数据治理时代传统政策工具创新的策略性选择。
    1.市场化工具的协同:破解政府部门的“技术瓶颈”
    2014年贵州省政府与阿里巴巴集团宣布达成《云计算和大数据战略 合作框架协议》,阿里巴巴在贵州省大力发展云计算和大数据,结合贵州产业优势、产业发展需求和阿里巴巴发展战略布局,制定合作发展计划。贵州成为全国首个基于云计算建成省级政府数据共享平台的省份。从某种意义上来说,如今的智慧城市、“互联网+电子政务”等形式直接受益于贵州省政府和阿里云的合作。“云上贵州”作为双方合作的产物,从大数据发展的概念和想法到如今能够真正将大数据运用于社会服务的各个方面,这与阿里巴巴企业的紧密合作分不开。正是市场化工具的引入,能够在地方推广和数据保护等方面起到积极作用,同时以协同为形式的政府建设有利于降低成本,将各项公共事务做得更加细致。
    2.传统型工具和引导型工具的延续:催化地方治理的方法规范
    传统型政策工具侧重于运用行政手段、法律手段和经济手段为形式强化政府管理的有效性,虽然大数据是传统政策工具创新的契机,但在数据利用的过程中依旧要保持政府在社会治理中的积极引导作用,通过法律和政策完善将大数据治理进一步规范化和有序化,使其成为社会发展稳定的推动力。不仅如此,通过思想教育方式大力宣传大数据治理的正效应,使得公民能够更好地适应新的参与方式,尽可能地保证数据安全和隐私,以达到社会共享的效果。同时,政府在大数据治理中不应中途停顿或犹豫不决,在政策执行和贯彻落实的过程中,重视大数据治理出现的一些隐患,对数据安全、技术更新等问题及时进行修缮。贵州、福建等地区能够在大数据治理方面取得突破,正是因为当地政府在大数据治理上的持续行动和一系列的政策铺垫,无论是从政策执行前的制定、评估和预算等方面,还是从一两个行业的试点到全行业渗透,都在努力确保数据挖掘与利用朝着法制化、系统化和规范化的方向发展。
    3.混合型工具的创新:促进治理工具的多元融合
    目前,有许多地区已经设立了专门的大数据管理局或是大数据研究中心,通过专门的机构对大数据治理环节进行严格的监管和治理,各类机构的设置也反映出了地方政府积极回应大数据的创新举措。但目前机构的设置大多还处于初级阶段,机构职责定位不清,如何将大数据运用于政府工作和治理的各个方面还需要进一步的分析和探讨。此外,由于大数据治理是一个量化的概念,在一些特殊事件上无法进行精细化处理,因此,如何将大数据治理与传统政策工具加以融合,需要创新政策工具并推进数据利用的多主体合作。企业不断完善大数据治理技术和流程,公民积极参与大数据治理和数据监督,政府则通过大数据治理不断完善公共事务的各个方面,不论是政治、经济或是文化建设,逐渐形成规范体系,将大数据治理更快地融入人们日常生活中。 
(二)推进大数据治理工具的整体运用与发展
    地方政府对于大数据治理时代的策略性回应,仅开展少数实践案例的扩散、复制与模仿是远远不够的。政策工具作为公共物品供给方式与公共服务实现机制,在大数据治理时代正在发生着深刻的、革命性变革。地方政府必须积极回应大数据治理的快速勃兴,推进大数据治理政策工具的整体建构、运用与发展,才能担负起大数据治理时代公共物品与服务的前线谋划者和供给者角色。
    1.推动数据由“技术手段”向“治理工具”转变
    数据由技术手段向治理工具转变意味着地方政府迫切需要推进大数据治理政策工具的整体性建构与运用,从新型政策工具视角审视与发展大数据治理,而不是仅停留于文件电子化或者政务电子化,也不仅是以传统型工具为基础导入大数据治理。大数据治理政策工具的整体性建构关键在于数据汇集与协同,推动数据由技术手段向治理工具转变的过程,也是由电子化的文件办理走向整体性数据协同的过程。政策文件作为文本数据,只是数据类型中一个很小部分,现代政府治理所依赖的数据,还需要政府内部各部门之间、不同层级政府之间、政府与社会之间、政府与企业之间的数据以及社会各个领域的数据,并要做到政府部门内部、各级各地政府之间以及政府与社会之间的数据大汇集与大协同。通过数据联通、汇集、合并、交换、共享,减少各类数据所承载的政务的重复性和各自为政,简化政府过程,优化大数据治理绩效。 相较于中央层级的政府而言,地方政府的数据资源规划,数据资源管理,数据资源应用等更容易陷入碎片化、零散化,从而也更突出地方政府数据协同的重要性。只有完成大数据治理政策工具的整体性建构与运用,大数据治理作为一种完整的“新型工具”才能发挥其巨大的整合力与创新力。
    2.强化大数据治理工具的识别、分类与结构化
    尽管政策工具越来越多地以别出心裁的混合方式加以组合,这些组合仍旧大多是临时的而并没有关注到如何将工具最好地组合成真正完整的系统,而新治理鼓励复杂的“设计知识”。大数据和高度复杂性社会的到来,更加强化了政策工具在实践运用上的综合性特征。作为推进大数据治理政策工具的整体运用与深化发展的策略,地方政府亟需在数据汇集与协同基础上,进一步推进大数据治理政策工具的识别与分类,以“建构主义”立场识别工具背后的“主观意义” ,在错综复杂的爆炸性数据信息中开展去粗取精、去伪存真工作,识别有价值的数据信息,剔除虚假数据信息,在数据协同前提之下推进地方治理数据信息的子集化、结构化过程。从微观视角看,数据资源包括政务数据资源(部门内部数据资源)、社会数据资源(社会组织生成数据资源)、互联网数据资源(网络虚拟组织数据资源);而部门政务数据资源(部门内部数据资源)又可分为政府网站数据资源、业务系统数据资源、专门采集/检测/监测数据、工作存档归档数据等小类,每个小类又还要更微层面细分。因此,地方政府需要从构建新型政策工具的视角,完善大数据治理的网络平台、数据存储管理云平台、共享交换平台等承载性平台建设,强化数据识别、筛选、分类、归集等数据利用系统建设,逐级推进地方大数据治理工具效率的整体跃升。
    3.注重大数据治理工具的选择与运用
     政策工具的选择、应用和组合是政策工具研究最基本的主题和归属,而政策工具的合理选择与运用旨在取得高绩效。大数据治理时代,地方政府在推进大数据治理工具的识别、分类、子集化与结构化基础上,必然要强调大数据治理工具的选择与运用,这是数据采集走向数据运用的实现过程,也是文件办理电子化或政务电子化走向大数据治理的实现方式。政策工具视角下大数据治理工具选择与运用可分为数据工具的内部利用服务、外部利用服务和内外融合服务等多个维度。不论内部或外部数据利用,其目标均指向于通过数据协同与运用而催生出新政务、新服务和新业态,实现治理形态与绩效的革命性变革。从内部利用看,地方政府要利用构建的统一数据承载平台,激活内部数据的管理功能,支撑政府系统更多部门的应用;从外部服务看,地方政府对外提供各种数据服务,开创新政务,如政府数据开放、“互联网+”政务服务、新型公共服务、大数据便民服务等。此外,地方政府要从创新外部服务与治理新形式中反作用于内部治理主体与结构的变革,搭建政府与数据企业、社会组织及公民联结的新形态,使治理成为“智”理,促进政府自身简政放权和自我革命。
    4.推进大数据治理工具的绩效评价
    政策工具以绩效获得为导向,因此政策工具的理论视角必定是十分注重政策工具的绩效评价的视角,选择工具的过程其实也是评价工具的过程。目前,就评估过程的第一步而言,政策分析领域已经明确了三项通用的评估标准:有效性、高效性、公平性。囿于大数据治理的探索阶段,当前鲜有地方政府全面展开大数据治理的绩效评价,或者仅对电子政务和数据服务进行一般正面描述与评价。随着地方政府对于大数据治理工具的更广泛、更全面运用,大数据治理工具的绩效评价及其反馈机制、退出路线就成了不可或缺的重要环节。推进大数据治理工具的绩效评价,既包括宏观层面的数据工具的系统性、整体性、协同性评价;也包括中观层面的数据汇集、信息渠道变革、承载平台、数据服务、数据流动评价;还包括微观层面的数据生成、获取、存储、共享、管理、公开等纵向流程的评价,以及某一项数据子集开放程度、某一项数据工具利用情况等横向内容的绩效评价。通过绩效评价,形成大数据治理工具有效性、适应性、可管理性、风险性、公平性、合法性和政治可行性等的反馈机制、改进路径和退出线路,以评促建推进地方大数据治理工具效率的整体跃升。
五、结论与展望
    大数据以迅雷不及掩耳之势开辟了新时代社会生活和政府治理的全新场域,展现了社会治理变革的全新维度。时至今日,我国不少地方政府对于大数据治理的在地化探索业已取得了日渐丰富的成果,初步形成了地方数据挖掘与利用上的特色与优势。但毋庸讳言,这种探索尚属于零散性的、碎片式的、阶段性的、不系统的。大数据治理作为一种新型治理工具,将更加深入推动地方政府公共物品供给方式与公共服务机制的革命性变革,地方政府治理也亟需推进大数据治理——这一新型政策工具的整体性建构与深化运用,才能推进大数据治理更加快速发展并取得更高的治理绩效。地方政府治理从“文件电子化”或“政务电子化”走向全面“大数据治理”是一个值得期待的发展过程,它吁求地方政府对于数据的认识与定位要由“技术手段”向“治理工具”全面转变,吁求地方政府强化大数据治理工具的识别与分类、选择与运用、评价与反馈,而这些课题无疑也将是大数据治理时代理论界和实践部门都亟需加强的研究领域。诚如有学者指出的那样,面对大数据时代的大踏步到来,我们“对属于社会科学研究领域中的大数据治理研究寄予期望,它应当有着面向未来的宏大抱负,把着眼点放在大数据的建构功能上,为人类的前行开拓道路” 。

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