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【2018.05】中国共产党纪律检查领导体制的 演变历程、特征及启示
2018-12-09 12:43:24 来源:《社会主义研究》2018年第5期 作者:向 杨 【 】 浏览:771次 评论:0

    纪律检查制度是中国共产党进行党内监督的重要制度,而领导体制又是整个纪律检查制度的核心,它“决定着纪检机关在党的各项活动中的地位,规定了纪检机关同党的其他组织或部门之间的职能分工及权力配置,影响着纪律检查机关的运行机制与工作模式。”1为了适应不同时期党内监督面临的形势和任务,纪律检查机关的领导体制在实践中也不断演变和发展。回顾党的纪律检查领导体制的演变历程,全面总结纪律检查领导体制演变的主要特征,对于新一轮纪律检查体制改革中完善纪检双重领导体制,提高纪检机关的监督实效,推进全面从严治党和反腐败工作具有重要启示。

    一、党的纪律检查领导体制的演变历程
中国共产党历来重视党内监督和纪律建设。从1927年党的五大设立监察委员会开始,到2016年党和国家开启新一轮的纪检监察体制改革,党的纪律检查领导体制在革命、建设和改革的实践中也不断演变和发展。
    (一)民主革命时期党的纪律检查领导体制
    中国共产党在成立之初,就高度重视党的纪律监督,如党的一大制定的纲领就规定“地方委员会的财务、活动和政策,应受中央执行委员会的监督”2;在党的二大制定的首部党章中,专门单列了“纪律”一章,对全党服从中央、下级服从上级、少数服从多数,以及适用于开除党籍的情形等作了初步规定。为了巩固党的权威性和统一性,1925年党的五大设立了党内最早的纪律检查机关——中央监察委员会。党的五大通过的党章有关监察委员会领导体制的规定包括:1.中央及省监察委员会由全国代表大会及省代表大会选举产生;2.中央委员及省委员不得兼任中央及省监察委员;3.中央及省监察委员得参加中央及省委员会议,但只有发言权无表决权;4.中央及省委员会不得取消中央及省监察委员会的决议,但中央及省监察委员会的决议必须得中央及省委员会同意后,才能生效与执行。1这表明党的五大确立的是:监委与党委基本平行、相互制约,并直接向党的代表大会负责。这种领导体制深受列宁监察思想的影响,但在当时的革命环境下并没有实际运行。
    第一次国共合作破裂后,党的活动被迫转入地下,而中央监察委员会成立一年多时间里,10名委员就有6名牺牲,因而“监察委员会似已成为不必要的组织”2。对此,1928年党的六大选举产生了中央审查委员会,正式取消了中央监察委员会。根据党的六大通过的党章,中央及地方审查委员会由党的全国大会及地方代表大会选举产生,其职责为监督各级党部之财政、会计及各机关的工作,但并未对审查委员会的领导体制作出任何规定。相比于监察委员会,审查委员会的职权有所缩小,且不再履行纪律监督的职责,如六大党章规定“关于犯纪律的问题,由党员大会或各级党部审定之”3。因此,审查委员会实际上成为同级党委领导下的党内监督机关。
    土地革命战争时期,党在农村建立了十几块革命根据地,并成立了全国性的苏维埃政府,“部分地区党和苏维埃政府内部出现山头主义、官僚主义、贪污腐化等不良现象,严重损害了党的建设和党的事业。”41933年9月,中共中央发布《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》,决定“在党的中央监察委员会未正式成立以前,特设立中央党务委员会,各省县于最近召集的省县级党代表大会时选举省县监察委员,成立各省县监察委员会”5。1934年1月,党的六届五中全会选举产生了中央党务委员会。中央党务委员会实际上是中央委员会在党的全国代表大会召开前设立的具有过渡性质的监察机关。对于中央党务委员会及省县监察委员会的领导体制,《决议》既赋予了中央党务委员会及省县监察委员会纪律监督的权力,也规定“中央党务委员会关于组织和党员个人处分决议须报告中央批准执行,省县监察委员会关于组织和党员个人处分决议之权属于同级委员会”6,还确立了上级监察机关对下级监察机关的指挥权。这表明地方监察委员会实行的是同级党委领导,又受制于上级监察机关监督的领导体制,是党的纪律检查“双重领导体制”的萌芽。1943年3月,中共中央做出调整及精简中央机构的决定,中央党务委员会划归中央组织委员会统管,“党内监督机构完全成为党的委员会领导下的一个专门机构。”7
    1945年4月,为了迎接抗日战争的胜利,党召开了第七次全国代表大会。党的七大制定的党章有关监察机关领导体制的规定包括:1.党的中央委员会认为必要时,得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会;2.中央监察委员会,由中央全体会议选举之。各地方党的监察委员会,由各该地方党委全体会议选举,并由上级组织批准之。3.党的各级监察委员会,在各级党的委员会指导下进行工作。8这些规定事实上是将党的六大以来监察机关领导体制的实际运行状况明晰化,正式明确了党的监察委员会由同级党委产生,并受同级党委领导的单一领导体制。但是,党的七大并没有成立党的监察委员会,党的纪检监察工作仍由各级党委组织部门负责,而党的七大所设想的纪律检查领导体制在新中国成立后得到了落实和发展。
    (二)社会主义革命和建设时期党的纪律检查领导体制
    新中国成立后,中国共产党从局部执政变为全国范围内执政。为了加强党的纪律,密切联系群众,克服官僚主义,保证党的决议得到贯彻实施,1949年11月中共中央政治局会议通过《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,决定成立中央及各级党的纪律检查委员会。《决定》规定:“中央纪律检查委员会在中央政治局的领导下开展工作,地方各级纪律检查委员会在各该级党委会指导下进行工作,而上级纪律检查委员会有权改变或取消下级纪律检查委员会的决定。”9这种领导体制可以看作是在同级党委单一领导的基础上,赋予上级纪委一定的监督权。但这仍免不了存在模糊性,因此为了厘清各级纪委与同级党委、上下级纪委之间的关系,1950年2月中共中央作出《各级党的纪律检查委员会与党委关系的指示》,明确指出“各级党的纪律检查委员会是各级党委的一个工作部门,犹如各级党的宣传部和组织部一样。因此,各级党的纪律检查委员会是直接在各级党委的领导下进行工作。上级党的纪律检查委员会在工作上、业务上对下级党的纪律检查委员会有指导关系,但其指示或决定同下级党的委员会意见不同时,则应提请同级党委会做决定”1。这就明晰了“同级党委领导,上级纪委指导”的纪律检查领导体制。
    随着国民经济的恢复和社会主义改造的不断深入,党员中违法乱纪的现象不断滋长,特别是出现了高岗、饶漱石分裂党的联盟。2对此,1955年3月的中国共产党全国代表会议通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》,决定成立中央和地方各级监察委员会,取代原有的纪律检查委员会。《决议》规定“党的各级监察委员会在各级党委指导下进行工作”3,并规定“党的上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作,并有权审查、批准和改变下级监察委员会对案件所作的决定。党的下级监察委员会应向上级监察委员会报告工作,并忠实地报告一切党员和党的组织违反纪律的情况”4。这实际上就突破了党委单一领导的纪律检查领导体制,并提升了上级监察委员会的地位和权威。1956年9月党的八大通过的党章,再次重申了党的各级监察委员会由同级党委选举产生,受同级党委领导,并受上级监委监督的领导体制。
    全面建设社会主义时期,为了加强党的集中统一领导,克服分散主义,严肃党的纪律,1962年9月,党的八届十中全会通过的《关于加强党的监察机关的决定》,进一步完善了党的监察委员会的领导体制:1.扩大各级监察委员会委员名额,并规定多数委员应是专职的;2.加强各级党委对同级监察委员会的领导,定期讨论党的监察工作。监察委员会的委员和候补委员列席同级党委全体会议;3.中央和省级监察委员会可以向本级政府各部门派驻监察组或监察员。4.地方各级监察委员会必须经常地向同级党委和上级监察委员会报告和请示工作,并有权不通过同级党委,向上级党委、上级监察委员会直到党的中央,直接并在实际运行中反映情况,检举党员的违法乱纪行为。5这表明党的纪律检查领导体制已越来越具备“双重领导体制”的特点,有了更多的机制保障。
    “文化大革命”期间,党的监察机关停止工作、陷于瘫痪。1969年1月中央监察委员会被撤销,中监委的机关干部被下放。6.1969年党的九大、1973年党的十大通过的党章均取消了有关党的监察机关的条款,党的纪律检查工作遭到严重的破坏。
    (三)改革开放新时期党的纪律检查领导体制
    “文革”结束后,党的纪律检查工作开始逐步恢复。1977年8月,党的十一大通过的党章规定:“党的中央委员会,地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会,都设立纪律检查委员会。各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生,并在同级党委的领导下,加强对党员的纪律教育,负责检查党员和党员干部执行纪律的情况,同各种违反党的纪律的行为作争。”7据此,1978年12月,党的十一届三中全会选举产生了由陈云等100人组成的中央纪律检查委员会。1979年3月,中央纪律检查委员会和中央组织部联合发布《关于设立纪律检查委员会有关问题的通知》,规定“省和县各级党的委员会,都设立纪律检查委员会。各级纪律检查委员会,由同级党的委员会选举产生,报上级党委批准。地委成立纪律检查组,由地委提名,报省委批准”8。到1979年底,省、地、县三级的地方纪律检查委员会架构基本建立起来。而这一时期党的纪律检查委员会实行的是同级党委单一领导的体制,这对当时各级纪律检查委员会的迅速建立和健全起了重要作用。
    进入改革开放新时期后,中央又开启了党的纪律检查领导体制的新探索。1980年2月,中共中央转批中纪委《关于改变省、市、自治区及以下各级党委纪委领导关系的请示报告》,指出“将省、市、自治区和省、市、自治区以下各级党的纪律检查委员会的领导关系,由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导,而以同级党委领导为主”9。这是党中央的文件中首次提出“双重领导”的概念。

    1982年9月,党的十二大通过的党章,第一次以党内最高法规的形式确认了纪律检查机关的双重领导体制,即“党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”1,并取消了“以同级党委领导为主”的规定。十二大党章还进一步完善了有关双重领导体制的规定:1.纪律检查委员会不再由党的委员会选举产生,而是由党的代表大会选举产生;2.中央纪律检查委员会第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生;3.地方各级纪律检查委员会,要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果,向同级党的委员会报告的同时,也向上级纪律检查委员会报告;4.上级纪律检查委员会对下级纪律检查委员会拥有工作检查权和案件复查权;5.赋予地方各级纪律检查委员会对同级党委及其成员的监督权。2这就极大提高了纪律检查机关的权威和地位,加强了上级纪委对下级纪委的垂直领导。
党的十二大之后,党的纪律检查机关双重领导体制被确定下来,并逐步朝着突出垂直领导的方向发展,主要表现在四个方面:
    1.完善各级纪委对同级党委的监督权力和程序。1992年10月党的十四大通过的党章,增加规定“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为,可以先进行初步核实,如果需要立案检查的,应当报同级党的委员会批准,涉及常务委员的,经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准”3。1996年1月,党的十四届中纪委第六次全会进一步强调:“地方和部门的纪委(纪检组)发现同级党委(党组)或它的成员有违反党的纪律的情况,有权进行初步核实,并直接向上级纪律检查委员会报告,任何组织或个人不得干预和阻挠。党的地方和部门的纪委(纪检组)接到对下一级党委(党组)成员的检举和控告,必须报告上一级纪律检查委员会,任何人无权扣压。”4
    2.赋予各级纪委对地方、部门和下级纪委主要领导干部提拔任用的监督把关权。1997年2月,中纪委发布《关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》,规定“凡属地方和部门主要领导干部的提拔任用,党的组织部门在提请党委(党组) 讨论决定前,应征求同级纪委 (纪检组) 的意见;各级纪检监察机关领导干部的提名、任免、兼职、调动,各级组织、人事部门必须事先征得上级纪检监察机关的同意”5。2002年7月颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定:“考察党政领导职务拟任人选,应当听取考察对象所在单位组织(人事)部门、纪检机关(监察部门)和机关党组织的意见。”6
    3.建立健全巡视制度,强化自上而下的监督。1996年1月,中纪委制定下发《关于建立巡视制度的试行办法》,开始派出巡视组,开展巡视工作。2002年11月,党的十六大报告明确提出:“改革和完善党的纪律检查体制,建立和完善巡视制度。”72003年,中纪委、中组部巡视组正式成立,共设立5个巡视组,巡视工作进入常态化。2004年中纪委同中组部制定了《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》,对中纪委、中组部巡视组开展巡视工作作了规定。2009年7月,中央颁布实施《中国共产党巡视工作条例(试行)》,规定“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度,建立专门巡视机构对下级党组织领导班子及其成员巡视监督”8。2012年党的十八报告也指出:“健全纪检监察体制,完善派驻机构统一管理,更好地发挥巡视制度监督作用”9。巡视制度的建立和健全,有助于拓展党的纪律检查机关的监督途径,提高监督实效。
    4.派驻机构由双重领导向垂直领导转变。派驻监督是中纪委履行纪检职能的重要方式。1982年党的十二大通过的党章,首次以党内最高法规的形式赋予了中纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员的权力。1983年3月中纪委印发《关于健全党的纪律检查系统加强纪检队伍建设的暂行规定》,规定“中央纪委派驻各部门的纪律检查组或纪律检查员,在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作”1。此时派驻机构实行的是“一重领导,一重指导”的领导体制。1991年4月,中纪委发布《关于中央纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组(纪委)若干问题的规定(试行)》,明确规定“中央纪委派驻纪检组、各部门党组纪检组(纪委)受中央纪委和所在部门党组(党委)的双重领导”2。2001年9月,党的十五届六中全会作出“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”3的决定。随后,中纪委、监察部先后在卫生部、国家发改委等8个部门进行了派驻机构统一管理的试点工作。2004年4月中纪委、中组部、中编办和监察部四部门联合发布《关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》,决定“将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导”4。
    (四)十八大以来党的纪律检查领导体制
    党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视构筑权力监督的制度之笼,大力推进纪律检查体制改革。党的十八届三中全会指出:“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责,加强对同级党委特别是常委会成员的监督,更好发挥党内监督专门机关作用。推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”5这既指明了双重领导体制的改革方向和目标,即“具体化、程序化和制度化”和“强化上级纪委对下级纪委的领导”,也提出了实现目标的具体路径,即明确上级纪委查办腐败案件的主办权和提名、考察下级纪委正副级领导职务的人事权,这有助于从根本上解决双重领导权限不清、边界模糊的问题。
    十八届三中全会之后,党的纪律检查领导体制朝着强化垂直领导的方向发展。2014年6月,中央政治局审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》,要求“党委党组要定期向上级纪委报告党风廉政责任制落实情况”6。2016年10月新修订的《中国共产党党内监督条例》颁布实施,再次重申了党的各级纪律检查委员会作为党内监督专责机关的地位,并规定“强化上级纪委对下级纪委的领导,纪委发现同级党委主要领导干部的问题,可以直接向上级纪委报告;下级纪委至少每半年向上级纪委报告1次工作,每年向上级纪委进行述职”7。此外,《条例》还增加了各级纪委选拔任用干部的话语权,即严把干部选拔任用“党风廉洁意见回复”关。2017年1月,十八届中央纪委七次全会的工作报告再次强调要“把好党风廉政意见回复关,防止干部‘带病提拔’、‘带病上岗’”8,会上还通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》,并对纪检机关的领导工作体制作了详细的规定。2017年10月,党的十九大通过的党章在三个方面对纪律检查机关的双重领导体制进行了完善:1.增加“上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导”9的规定。2.赋予地方各级纪委向同级党和国家机关派驻纪律检查组的权力。3.完善各级纪委监督同级党委的程序,规定“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为,可以先进行初步核实,如果需要立案检查的,应当在向同级党的委员会报告的同时向上一级纪律检查委员会报告;涉及常务委员的,报告上一级纪律检查委员会,由上一级纪律检查委员会进行初步核实,需要审查的,由上一级纪律检查委员会报它的同级党的委员会批准”1。这极大加强了同级纪委对同级党委和上级纪委对下级党委的监督。
    2018年2月,党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,要求“深化党的纪律检查体制改革,推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导”2。这为新时代党的纪律检查领导体制改革指明了方向,并将指引党的纪律检查领导体制不断向前发展。
    二、党的纪律检查领导体制的演变特征
    从1927年至今,党的纪律检查机关经历了从与同级党委平行,到受同级党委单一领导,再到受同级党委和上级纪委双重领导的演变历程,而双重领导体制又经历了以同级党委领导为主、各有侧重和强化上级纪委领导三个阶段。党的纪律检查领导体制演变历程所呈现出的特征主要表现在以下三个方面。
    (一)党的纪律检查领导体制演变与党的中心任务变化紧密相关
    党的中心任务可以看作是党对其所处环境的有效回应,不同时期党的中心任务是党在科学分析社会主要矛盾的基础上制定的,它不仅决定了党在一定时期的行动方向和党的建设方向,而且也决定了党的纪律检查领导体制的设计、运行和变革,正如邓小平在谈到“以经济建设为中心”时所指出的“其他一切任务都要服从这个中心,围绕这个中心,决不能干扰它,冲击它”3。因此,每当党的中心任务发生变化时,党的纪律检查领导体制也会发生相应的变化。
    民主革命时期,党的中心任务是动员广大民众,武装夺取政权,建立新中国。为实现这一党的中心任务,党的纪律检查领导体制主要表现为党委单一领导,尤为强调党的集中统一,以增强党的凝聚力和战斗力。如党的五大建立中央监察委员会的目的,即“为巩固党的一致及权威”4。而1942年党委一元化领导体制确立后,党的纪律检查领导体制也变为了同级党委的完全单一领导。新中国成立后,党成为全国范围内的执政党,党的工作重心从农村转移到城市,党的中心任务也从夺取政权变为恢复和发展生产。围绕这一中心任务,并鉴于和平时期党员干部容易滋生享乐主义、官僚主义、贪污腐化等问题,党的纪律检查领导体制也逐渐突破了同级党委完全的单一领导,增加了上级纪律检查机关的监督和指导。改革开放后,党的中心任务由“阶级斗争为纲”变为“以经济建设为中心”,党的纪律检查领导体制也从单一领导体制变为双重领导体制,以符合新时期反腐倡廉的要求,保证党的中心任务的完成。党的十八大以来,党情、国情和世情发生了深刻的变化,党的中心任务也发展为实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的中国梦。正如十九大报告指出:“实现伟大梦想,必须建设伟大工程。这个伟大工程就是我们党正在深入推进的党的建设新的伟大工程。”5为此,党中央主动调整党的纪律检查领导体制,在双重领导的基础上,强化了垂直领导,构筑党内监督的制度笼子。
    (二)“加强党的领导”与“加强党内监督”始终是党的纪律检查领导体制建设的主题
    党的领导是贯穿于革命、建设和改革各个历史时期的最鲜明的特征,也是革命、建设和改革能够取得成功的最重要的政治保证。党能够由小变大、由弱变强,能够带领中国人民克服一重又一重的苦难、取得一个又一个的成就,加强党的领导是最为重要的法宝之一。加强党的领导首先必须维持和巩固党内团结统一,提高党的组织性和纪律性,而这又主要是通过党的纪律检查制度来实现的。同时,中国共产党自成立之初就十分重视党内监督,党的纪律检查制度的建立、运行和发展本身就意味着党内监督的加强。
    无论是党的五大设计的平行领导体制,还是之后确立的单一领导体制和双重领导体制,“加强党的领导”和“加强党内监督”始终贯穿于党的纪律检查领导体制演变过程中,只不过不同领导体制的侧重点有所不同而已。平行领导体制更侧重于“加强党内监督”,让纪律检查机关与党委基本平行、相互制约,从而达到更好的监督效果。但这并不意味着平行领导体制忽视“加强党的领导”,如五大党章规定“中央及省监察委员会之决议,必须得中央及省委员会之同意,方能生效与执行”1。单一领导体制则更侧重于“加强党的领导”,构建党的纪律检查机关单一明确的领导与服从关系,保持党的集中统一,以有效应对外部威胁与挑战。而单一领导体制也有“加强党内监督”的一面,如赋予上级纪律检查机关对下级纪律检查机关的监督权。“文革”时期,只讲“加强党的领导”,而不讲“加强党内监督”,因而党的纪律检查机关也就没有存在的必要了。改革开放后确立的双重领导体制,尤其是党的十八大以来双重领导体制的最新发展,体现出既重视“加强党的领导”,又重视“加强党内监督”的特征。“加强党的领导”主要表现在各级纪委协助同级党委推进党风廉政建设和上级纪委加强对下级纪委的领导。“加强党内监督”主要表现在各级纪委加强对同级党委委员和常务委员的监督,上级纪委加强对下级党委和纪委的监督。这是新时代党的反腐败斗争能够取得丰硕战果的重要原因。
    (三)党的纪律检查机关在党内的地位逐步提升
    党的纪律检查领导体制要处理的是党的纪律检查机关“受谁领导”的问题,即各级纪律检查机关与同级党委、上级纪律检查机关之间的关系。领导体制在很大程度上决定党的纪律检查机关在党内的地位,进而影响党的纪律检查机关的监督权威和效力。
    党的五大设计的平行领导体制,监察机关由党的代表大会选举产生,直接对党的代表大会负责,与同级党委是相互制约的关系,因而监察机关有较高的独立性。但这种领导体制是照搬苏共的结果,并不适合中国国情,也未能实际运行。而单一领导体制下党的纪律检查机关由同级党委选举产生,对同级党委负责,受同级党委监督,其地位相当于同级党委领导下的一个工作部门,犹如党的宣传部、组织部一样。这样,党的纪律检查机关实施党内监督的广度和深度都比较有限。改革开放后逐步确立的双重领导体制,将党的纪委由同级党委选举产生的做法,改为由党的代表大会选举产生,且党委与纪委一样,都要对党的代表大会负责,这就实现了“由谁产生”与“受谁领导”的分离,提高了纪委的法定地位。最为重要的是,双重领导体制分割了同级党委完整的领导权,将一部分领导权转移至上级纪委手中,为各级纪委监督同级党委奠定了基础。十八届三中全会以来启动的党的纪律检查领导体制改革,使双重领导体制朝着具体化、程序化、制度化的方向发展,赋予了上级纪委在腐败案件查办、干部提名考察方面更大的领导权限。这就进一步提高了各级纪委的权威地位,有助于实现监督范围的全覆盖,并加强对同级党委主要领导干部的监督。
    三、党的纪律检查领导体制的演变启示
    新一轮党的纪律检查领导体制改革应着重处理好以下三对关系。
    (一)处理好党委领导与纪委监督的关系
    在党的纪律检查领导体制上,同级党委与纪委之间是领导与被领导的关系;而在党内监督上,纪委是党内监督的专责机关,可以对同级党委实施监督,特别是《党内监督条例》指出“加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督”2,这使得二者又是监督与被监督的关系。显然,处于被领导地位的纪委要对处于领导地位的同级党委进行有效监督将十分困难。事实上,“无论是地方纪委、派驻机构还是企业纪检机构,很少有发现和报告同级党委问题的”3。这不仅是囿于双方领导与被领导的关系,而且还包括许多现实的顾虑,比如人情关系、监督成本、地方干部形象和声誉等。此外,纪委的人财物均依附于同级党委和政府,纪委书记作为党委成员也必须服从党委的决定,因而纪委也很难以独立和超脱的姿态对同级党委实施监督。
    对此,一些学者主张,纪委的双重领导体制应逐步向上级纪委领导为主、同级党委领导为辅,乃至向上级纪委单一领导的体制过渡。1这种做法提高了纪委的独立性和权威性,有助于对同级党委实施更有效地监督。但纪委缺少或摆脱了同级党委的监督(领导其实也包含监督)后,也会带来两个主要的隐患:一是纪委自身可能也会成为监督的难点,毕竟与同级党委比起来,上级纪委在监督的距离、信息和成本上都不占优势;二是不利于同级党委的领导协调。纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”2。这表明纪委与其他党的部门一样也需充当同级党委助手的角色,而纪委对同级党委的工作部门、下级党组织、党员个人的纪律监督,正是同级党委加强领导的重要方式。当纪委变为纯粹的监督者时,可能会增加它与同级党委及其职能部门之间的摩擦和内耗,从而不利于同级党委的统一领导和组织协调。
    推进党的纪律检查领导体制改革,必须要坚持党的领导,就全国和中央层面而言,即要坚持党中央的领导;就地方层面而言,即要坚持各级党委的领导。但党委对纪委的领导不是全面的领导(如党委与其职能部门那样),而是有限的领导,即特定领域内专项工作的领导。纪委对党委的监督,也不是分权制衡式的监督(如西方国家的三权分立模式),而是分工制约式的监督,即监督本身不是目的,保证党组织的事业成功、目标实现才是目的。理顺党委领导与纪委监督的关系,首先应该对党委领导纪委的范围、事项、方式和程序做出明确的规定,尤其在党风廉政建设和反腐败工作上,党委要加强对纪委的领导,使纪委能更好地履行监督责任。其次也应对纪委监督党委的范围、事项、方式和程序做出明确的规定,可以考虑将目前纪委对党委成员个人的纪律监督扩展到对党委组织的决策监督,规范和约束党委的用权、治权。最后鉴于纪委与党委在党内的地位并不对等,因而对党委的监督应主要由上级纪委来负责,而下级纪委的主要任务是协助上级纪委实施监督,比如主动汇报情况、搜集和提供线索、进行初步核实等。
    (二)处理好同级党委横向领导与上级纪委垂直领导的关系
     相比于单一领导体制,双重领导体制的问题在于:下级要同时接受两个上级的领导,领导职权和责任模糊,容易导致两个上级之间的争权、扯皮和推诿;而如果两个上级发出的指示、命令不一致,又容易导致下级消极执行和无所适从。事实上,党的纪律检查双重领导体制在实际运行中也表现为多种形式,既有“以同级党委领导为主”的形式,也有“以上级纪委领导为主”的形式,还有“同级党委和上级纪委均衡领导”的形式。不同形式的双重领导体制,其监督的效果也不尽一样。因此,要构建稳定、高效的双重领导体制,就必须处理好同级党委横向领导与上级纪委垂直领导的关系。
    理顺同级党委横向领导与上级纪委垂直领导关系的主要思路是:推动双重领导的具体化、程序化和制度化。党的十八届三中全会提出“查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”3,这是党的纪律检查双重领导体制走向具体化的重要一步,未来应进一步明确同级党委与上级纪委的领导权责,以权力清单和责任清单的形式,划分出同级党委和上级纪委的领导权责边界,通过列举的方式,清晰规定哪些事项由同级党委独管或主管,哪些事项由上级纪委独管或主管,哪些事项由同级党委和上级纪委共管(也要确定各自的权限),并指明对未予列举事项的优先管辖方(如上级纪委);而且要明确规定同级党委和上级纪委必须要做的事项,并规定不做要负何种责任。另外,程序化和制度化是具体化的保障,因此应进一步完善同级党委和上级纪委各自的领导程序,如纪委协助同级党委处理党风廉政建设的工作程序,下级纪委向上级纪委的请示报告程序,同级党委与上级纪委对同一案件有不同意见时的沟通处理程序等。而制度化则要求将同级党委与上级纪委各自的领导权责、事项和程序等均纳入党内法规,构建完善的制度体系,使双重领导在实际运行中有章可循、照章办事。
    (三)处理好纪委作为监督者与被监督者的关系
    孟德斯鸠曾指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”1纪委作为掌握监督权的党内机关,在实施监督的同时,也需要被监督,否则,纪委同样也会滥用权力和腐化蜕变。近年来,纪委干部违法乱纪、以权谋私的现象也时有发生。如2017年中纪委的工作报告就显示:十八大以来,针对纪检人员违纪违法,全国纪检系统处分1万余人,组织处理7600余人,谈话函询1.1万人。2因此,“如何有效监督纪委”与“纪委如何有效监督”的问题同等重要。正如习近平总书记反复强调的“有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究”3。
    要处理好纪委作为监督者与被监督者的关系,应做到:一方面,作为监督者,纪委要履行好党内监督职责,尤其是要对同级党委展开监督,则需要提高纪委的独立性,并给予其充分的职权保障;另一方面,作为被监督者,纪委的权力也需要受到限制和约束,同样要将其置身于严密的监督制度体系之中。然而,实现两者的平衡并不容易,比如有些地方的纪委权威不够,在反腐败上没能发挥应有的作用。而有些地方的纪委则十分强势,受到的监督和制约又比较有限。但是现实的制度建设并不是从空白处开始,可以设计一个既能实施强有力监督,又能受到强有力监督的纪律检查机关,而只能在原有的基础上进行改善。因此,在处理纪委作为监督者与被监督者的关系时,总体应把握的策略是:首先让纪委成为权威有力的监督者,破除纪委更好履职的体制和机制障碍,因为只有纪委先存在权威,才谈得上限制纪委的权威;其次再逐步建立和健全监督纪委的制度体系,尤其是在纪委与监委合署办公后,要着力完善党的代表大会、人民代表大会监督纪委(监委)的体制和机制,实现把纪委的权力关进制度的笼子。
注释:

【1】1 刘金程:《中国共产党纪检监察领导体制的演化:90年的回顾与展望》,载于《河南社会科学》2011年第5期。

【2】2《中国共产党章程汇编(一大——十八大)》,中共中央党校出版社2013年版,第2页。

【3】1.3.8《中国共产党章程汇编(一大——十八大)》,中共中央党校出版社2013年版,第27、39、54-55页。
【4】2.5.6.9《1921~2000中国共产党党风廉政建设文献选编》第8卷,中国方正出版社2001年版,第27、29、29、44-45页。
【5】4 丁俊萍、许春涛:《中国共产党纪律检查机关的职责演变及其特点、启示》,载于《探索》2018第3期。
【6】7 黄晓辉:《党内监督工作领导体制的历史演变与新发展》,载于《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期。

【7】1.3.4.5.8.9《1921~2000中国共产党党风廉政建设文献选编》第8卷,中国方正出版社2001年版,第47、55、56、71-73、85、90页。
【8】2 参见徐高峰:《中国共产党纪律检查机构的历史沿革》,载于《东北师大学报(哲学社会科学版)》1999年第1期。
【9】6 参见陈进:《中共党内监督机制的历史考察及其启示》,载于《山东社会科学》2011年第3期。
【10】7《中国共产党章程汇编(一大——十八大)》,中共中央党校出版社2013年版,第93页。

【11】1.2.3《中国共产党章程汇编(一大——十八大)》,中共中央党校出版社2013年版,第93、113-114、139页。
【12】4 邵景均:《新中国反腐简史》,中共党史出版社2009年版,第133页。
【13】5《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》,人民网(http://qzlx.people.com.cn/n/2013/0530/c364581-21670278.html.)
【14】6《党政领导干部选拔任用工作条例》,人民网(http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20020723/782504.html.)
【15】7《十六大报告新思想新论断新举措专题读本》,研究出版社2002年版,第33页。
【16】8《完善巡视制度 规范巡视工作加强党内监督——中央纪委负责同志就〈中国共产党巡视工作条例(试行)〉的颁布实施答新华社记者问》,中国法院网(https://www.chinacourt.org/article/detail/2009/12/id/386399.shtml.)
【17】9《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》,《人民日报》,2012年11月18日。

【18】12《1921~2000中国共产党党风廉政建设文献选编》第8卷,中国方正出版社2001年版,第109、165页。
【19】3《中纪委第六次全体会议公报》,中国网(http://www.china.com.cn/chinese/2001/Sep/62323.htm.)
【20】4《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见〉》,人民网(http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182146/11002358.html.)
【21】5《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,求是理论网(http://www.qstheory.cn/zxdk/2013/201322/201311/t20131118_292450.htm.)
【22】6 吕品:《〈党的纪律检查体制改革实施方案〉解读》,人民网(http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0728/c64371-25355713.html?t=1417508773265.)
【23】7《中国共产党党内监督条例》,新华网(http://www.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838242.htm.)
【24】8《推动全面从严治党向纵深发展以优异成绩迎接党的十九大召开——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上的工作报告》,中国政府网(http://www.ccdi.gov.cn/special/sbjqcqh/topnews_sbjqzqh/201701/t20170119_93044.html.)
【24】9《中国共产党章程》,人民网(http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1029/c414305-29614386.html.)

【25】1《中国共产党章程》,人民网(http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1029/c414305-29614386.html.)

【26】2《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,中国政府网(http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm.)
【27】3《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第250页。
【28】4《中国共产党章程汇编(一大——十八大)》,中共中央党校出版社2013年版,第26页。
【29】5《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,《人民日报》,2017年10月28日。

【30】1《中国共产党章程汇编(一大——十八大)》,中共中央党校出版社2013年版,第26、27页。
【31】2《中国共产党党内监督条例》,新华网(http://www.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838242.htm.)
【32】3《认真落实三个提名考察办法 打造忠诚干净担当的纪检干部队伍——专访纪律检查体制改革专项小组负责人》,《光明日报》,2015年04月28日。

【33】1 参见课题组:《学习、借鉴、创新——构建中国特色纪检领导体制的思考》,载于《社会科学论坛》2015年第1期。
【34】2《中国共产党章程》,人民网(http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1029/c414305-29614386.html.)
【35】3《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,求是理论网(http://www.qstheory.cn/zxdk/2013/201322/201311/t20131118_292450.htm.)

【36】1 [法]孟德斯鸠:《论法的精神》上卷,张雁深译,商务印书馆1961年版,第154页。

【37】2《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,新华网(http://www.xinhuanet.com/politics/2017-10/29/c_1121873020.htm.)
【38】3《习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,人民网(http://cpc.people.com.cn/n/2012/1205/c64094-19793598.html.)






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