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【2018.05】乡村振兴战略视域中农业转移人口 市民化政策及其优化
2018-12-29 16:54:39 来源:《社会主义研究》2018年第5期 作者:丁 静 【 】 浏览:1051次 评论:0
    始于20世纪50年代初期的人口流动,开启了城镇化的序幕。在工业优先、城市偏向的发展理念下,农业人口流动受工业和城市“两只手”调节,调节工具是实行严格的户籍制度,这种制度性的区隔是进行国家建设和人口管理的重要行政手段。1经济体制改革带动的用工需求,撬动了户籍制度改革。80年代开始,户籍制度改革的主导权在地方政府手中,户籍政策也就成了地方政府理性决策的制度性表达2,成了城市政府调控人口规模、维护城市人口福利的工具手段。城乡区隔政策将持续增长的农业剩余劳动力挤压在城市次级劳动力市场,他们不断地被边缘化,也在不断地分化分层。在这样的背景下“农民工”群体悄然诞生,由此也出现了新的社会矛盾与摩擦,以至于农民工问题演化为一个非常突出的社会问题。
    进入21世纪,中央政府要求着力解决农民工问题,以城乡统筹发展思维谋划农民工市民化,并勾勒清晰的时间图,以倒逼机制将户籍制度改革向纵深推进。但农民工市民化推进速度仍较缓慢,农民工的增量大于农民工存量的市民化数量。据国家统计局统计,2016年全国农民工2.8亿,2017年更是高达2.87亿。1偏高的政策预期与低效的市民化实践形成巨大落差,构成当前农业转移人口市民化的现实困境。

    本文将从系统论的角度对农业转移人口市民化政策运行逻辑进行研究,尝试回答以下几个问题:目前市民化政策利好的前提下,为何农民工数量不降反增?市民化政策观应有怎样的价值遵循?影响市民化政策偏差的因素是否可控?市民化政策如何良性运行?科学的市民化政策系统如何构建?

一、农业转移人口市民化政策的内涵与功能定位

    完整的农业劳动力转移包含两个基本含义:一是产业间转移,即农业劳动力由农业向非农产业转移,称为“农民非农化”;二是地域间转移,即农业劳动力由农村向城市转移,称为“农民市民化”,二者不可分割。2中国的特殊国情和社会制度,农民的非农化和市民化是不同步的,农民非农化在先,农民市民化在后,不同的市民化模式和路径演绎着不同的市民化政策价值观。
(一)农业转移人口市民化政策的内涵与构成
    研究农业转移人口市民化政策时,界定和理解其内涵及构成是一个逻辑起点,在此基础上才能分析中国目前的市民化进程呈现的问题及障碍。界定“农业转移人口市民化政策”的内涵,涉及几个相关概念:“农业转移人口”、“农业转移人口市民化”、“政策”等,有必要厘清相关内涵。“农业转移人口”是由“临时工”、“盲流”、“打工仔”、“打工妹”、“外来务工人员”、“农民工”等演化而来,这些特殊的称谓反映了这一群体的阶层、职业和身份的特殊性。2009年中央经济工作会议提出“提升城镇化发展质量和水平,要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”3,这是农业转移人口概念的首次提出,其含义主要是指在本地乡镇企业或进入城镇从事非农产业的农业户籍人口4,包括以农民工为主体的转业军人、大学毕业生等所有非农就业人口。本文研究对象是农民工,尤其是目前占农民工主体的新生代农民工。为了与政府文本一致,本文研究2009年以前的市民化主体称“农民工”,2009年后的称“农业转移人口”。变更“农民工”称谓简单,变更称谓背后的不平等待遇才是最为关键的,也是最为艰难的。
    关于“农业转移人口市民化”,学者们有多种描述,笔者更赞同刘传江、程建林等学者的观点,认为农民工市民化是指离农务工经商的农民工克服各种障碍最终逐渐转变为市民的过程和现象。5这一过程,从内在转变角度看有四个层面的内涵,包括生存职业市民化、社会身份市民化、自身素质市民化和意识行为市民化。这四个层面相互影响、相互制约,其中前两个层面是农民工市民化的外在表现形式,受二元社会制度制约,是衡量农民工市民化的关键因素;后两个层面是农民工市民化的内在表现形式,其实现主要取决于农民工自身和城市社会系统的融合,是衡量农民工市民化的重要指标。从外在转变角度看有三个紧密相连的环节,包含完全退出农村、完全进入城市、完全融入城市等环节。我国城乡二元社会制度障碍,三环节顺序有别于世界城镇化规律,退出农村环节在融入城市环节之后。目前我国的农业转移人口市民化正处于融入城市与退出农村环节之间,相关制度政策设计的科学合理,就会加速市民化进程,否则就处于目前的“半市民化”状态,甚至会固化这一状态。
    农业转移人口市民化政策属于政策的范畴。政策是国家政权机关为实现一定的奋斗目标而采取的具体措施。静态看,政策由四大要素构成:政策主体、政策目标、政策客体、政策工具。政策主体是在政策制定和实施阶段对政策目标施加影响的人;政策目标是政策所达到的目的、指标和效果;政策客体是政策发生作用的对象;政策工具就是达成政策目标的手段。动态看,政策是一个过程,是围绕政策目标而进行的政策设计和政策实施过程。迈克尔·罗斯金等主张“现代政府:制定公共社会政策”6。戴维·伊斯顿认为政策是“政府凭借自身拥有的优势对利益进行表达与实施的过程”1。那么,农业转移人口市民化政策就是政府为促进农业转移人口市民化而提出的具体措施,旨在引导各种社会力量和资源为实现市民化目标而努力。2具体而言,市民化政策是为农业转移人口实现地域、职业、身份等的转换创造条件,为新市民的融合、发展营造环境,不仅涉及利益关系的重新定位,而且关乎社会公正与和谐发展,属于社会公共政策范畴,兼具公共政策和社会政策的属性。

(二)农业转移人口市民化政策的功能定位
    基于农业转移人口市民化的生存职业、社会身份、自身素质和意识行为等市民化内涵,内在要求市民化政策的功能定位于促进这四个方面的转化。
    作为公共政策属性的农业转移人口市民化政策,其功能定位是从宏观层面、整体布局上架构市民化框架,以政府为核心进行政策制定和决策分析,确立市民化目标,为达此目标而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划等。3具体而言,就是中央政府基于农业转移人口市民化目标实现而改善社会环境,着力于改善城乡关系,统筹城乡发展,促进二元结构向一元结构转化,建立健全城乡统一的生产要素市场,促进农村劳动力自由流动,建立法治、公正、公平、和谐的社会环境,促进农业转移人口尽快融入城市社会。
    作为社会政策属性的农业转移人口市民化政策,其功能定位是着眼于微观层面、个体或群体的角度解决市民化进程中的公平问题,以政府为先导, 更加依靠非政府的民间组织发挥政策制定和实施的功能。著名社会学家马歇尔(Marshall)认为,社会政策是指政府所采取的一系列透过提供服务或资金直接影响公民福利的行动。4对于我国农业转移人口市民化的社会政策,其政策价值观是社会公平,是运用立法或者制定行事规则的制度化手段,推动各类资源尤其是公共资源的合理配置5,主要解决农业转移人口的城市居民待遇问题,如就业问题、住房问题、医疗问题、教育问题等,消除社会不平等,实现真正意义上的发展。
    总体而言,围绕农业转移人口市民化目标,市民化政策应着眼于以下问题的解决:一是如何在城镇化、工业化和现代化进程中使农业转移人口,尤其是新生代们在城市安定下来。这一群体目前已到婚嫁生育的高峰,其子女在务工城市的教育问题及合家住居问题已迫在眉睫,因而具有强烈的市民化愿望,急需在城市沉淀下来,成为市民。这需要政府打通农民工进城落户的渠道,在住房供给、子女上学等公共服务方面,提供切实有效的服务。二是如何让新生代农业转移人口有能力进得了城。这需要政府加强农民工就业培训,完善收入分配制度,确保农民工收入稳定增长。三是如何让农业转移人口无后顾之忧地进城。这需要政府完善社会保障制度,构筑农业转移人口养老保险的安全网,使城市公共服务对农业转移人口全覆盖。四是如何让农业转移人口完全从农村退出。这需要政府建立健全农业转移人口的农村退出机制,合理处理他们的承包地和宅基地等农村产权。

二、农业转移人口市民化政策的运行效果
    中国的城镇化战略服从并服务于国家经济社会发展战略,农业人口是否转移以及转移的路径和程度,由国家发展战略决定并受政策安排,市民化进程演绎着市民化政策逻辑和价值取向。
(一)农业转移人口市民化政策的运行逻辑
    新中国成立以来,中国政府曾经采取了许多农业人口转移乃至市民化的政策措施,以促进国民经济发展,主要是城市和工业发展。尽管中间经历了反复和倒退,但是从总体趋势看,是朝着市民化方向发展的。基于本研究,笔者将我国农业转移人口市民化政策运行分为两个阶段:农业人口转移阶段的政策调控和农业转移人口市民化阶段的政策引导。
    农业人口转移阶段的政策调控,主要是1949—2002年间。新中国成立初期的城市和工业优先发展战略下,政策的逻辑起点是为城市和工业提供劳动力与生产资料,这两大生产要素的来源只能是农村劳动力和农业生产。为了保证两大生产要素的供给,必须采取一系列政策安排。1949年以临时宪法形式通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定“中华人民共和国人民有……居住、迁徙……的自由权”,1954年全国人大通过的《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”,以保障农村劳动力的迁徙自由权。但是大量的农村劳动力向城市流动,削弱了农业生产力,城市粮食供应趋紧,工业资源约束趋紧,一系列限制农民流动的通知下达,如《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》(政务院,1953)、《关于继续贯彻“劝止农民盲目流入城市”的指示》(内务部、劳动部,1954)、《关于建立户口登记制度的指示》(国务院,1955)、《关于农民盲目流动城市的通知》(国务院,1957)、《关于制止农村人口盲目外流的指示》(中共中央、国务院,1957),起奠基作用的政策是1958年《中华人民共和国户口登记条例》确立的全国户口登记制度,将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,城乡有别的户籍管理制度与“政社合一”的人民公社制度、统购统销的农产品供给制度相结合,从而实现农村人口与土地的稳定结合,成为永久的农业户口。从政策话语看,将农业转移人口定性为“盲目流动的农民”,政策工具由“劝止”、“防止”到“制止”,凸显行政强制性。这一时期是政府对农业人口转移的强制管控期,农业人口被固定在农业上。
    改革开放,经济体制改革带动了户籍制度改革,对农业人口流动的限制有所松动,表现在一系列政策规定上:1984年党和政府决定将“社队企业”易名为“乡镇企业”,允许农村劳动力从事非农职业,或“亦工亦农”;《关于农民进入集镇落户问题的通知》(国发[1984]141号)规定“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工的,公安部门应准予落常住户口。保护农民进入集镇兴业安居的合法权益”;国务院转发《公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见》(公通字[1997]56号)进一步明确在小城镇办理城镇常住户口的,必须在小城镇具有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源、具有合法固定的住所、居住已满二年等三个条件同时具备,增加了居住条件限制。1998年中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出“发展小城镇,更大规模地转移农业富余劳动力,避免向大中城市盲目流动。要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施,进一步改革小城镇户籍管理制度”。2001年的《关于小城镇户籍管理制度改革意见》(国发[2001]6号)“凡在小城镇有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口”、“根据本人意愿,可保留其承包土地的经营权,也允许依法有偿转让。对进城农户的宅基地,要适时置换”。至此,从乡镇企业创办到小城镇战略实施,逐步为人口流动排除以户籍制度为主的关键障碍,旨在实现农村人口就地就近市民化。但从政策话语看,“通知”、“决定”、“意见”虽然不太具有强制性,政策工具仍习惯于传统的行政性安排,都体现了没有农村人口的意见表达;从政策内容看,发展小城镇的目的是避免农业富余劳动力向大中城市流动,但对农村人口落户小城镇的政策不稳定,提倡、限制与引导并用,渐次涉及到农村土地及产权问题,这是衡量农村人口就地就近城镇化的根本性问题,遗憾的是仅有政策的宏观要求,没有可操作性的具体细则和责任主体,导致政策落空。
    农业转移人口市民化阶段的政策引导,起始于2002年以来的城乡统筹发展时期。2002年党的十六大适时提出“统筹发展”思想,开始转变城市偏向的政策价值取向,“三农”问题获得了其应有的政策地位。政策变化突出表现在:2003年国务院颁发《关于完善农民进城务工就业管理和服务的指导意见》,开始逐步取消对农民工就业的各种不合理限制和政策上的歧视,取消不合理收费。同年中共中央、国务院发出《关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求“健全有关法律法规,依法保障进城就业农民的各项权益。推进大中城市户籍制度改革,放宽农民进城就业和定居的条件”;2004 年中央1号文件明确指出“进城就业的农民工已经是产业工人的重要组成部分”。这是首次在理论层面界定了农民工的职业属性,从国家的角度承认了农民工在推进城市化和工业化过程中的阶级地位及作用,标志着农民工实现了职业身份的转换。农民工产业工人的身份定性,要求农民工市民化政策相应变革。此后,中央多个1号文件陆续提出要“保障务工农民的合法权益”(2006年),“做好农民工就业的公共服务工作,切实提高农民工的生活质量和社会地位”(2007年);党的十七届三中全会注重“加强农民工权益保护,扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面,尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法”;党的十八大始提“以人为核心的城镇化”,并将其纳入《国家新型城镇化规划》;十八届三中全会进一步提出“创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”;2013年中央城镇化工作会议提出“推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序,充分尊重农民意愿,因地制宜制定具体办法,优先解决存量,有序引导增量”;为此,2014年国务院提出“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分,体现户籍制度的人口登记管理功能……到2020年,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”;2016年国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》提出“强化地方政府尤其是人口流入地政府的主体责任,建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系,将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围,创造条件加快实现基本公共服务常住人口全覆盖”。从保障教育权利、创新城乡基本医疗保险、统筹城乡社保体系、加大就业支持等十个方面为财政政策支持农业转移人口市民化提供了“路线图”。到此时,农业转移人口市民化的配套政策(户籍、就业、住房、医疗、教育、养老、土地等)才系统化制定出来。由于政策的迟滞或碎片化,导致城镇化滞后。
(二)农业转移人口市民化政策的运行效果
    长期以来市民化政策的经济偏好和城市偏向,增加了农业转移人口市民化的曲折性和阶段性。农业转移人口怀揣梦想进城,其归宿无外三种:一是落户城市,转为市民;二是返回农村,创业或务农;三是保持原有身份不变。30年的城镇化实践,农业转移人口仍是第三类居多,低效的城镇化实践表现在:
    一是就地就近市民化,农业转移人口市民化意愿不强。改革开放,农村劳动力获得了就业自由权,为不影响农业生产,将农业剩余劳动力限定在农村,1984年政府号召将原有“村办企业”转为“乡镇企业”,因为乡镇企业大都是与农业息息相关的劳动密集型行业,农村劳动力在此就业适应快、转移成本低,增加的工资性收入成为20世纪80-90年代推动农民收入增长的重要引擎,也开启了“离土不离乡”的就地转移模式。但随着外部市场环境的变化,乡镇企业暴露出自身体制缺陷,同质化、分散化、低效化的自我发展模式,妨碍了人口和产业的良性互动,无法拓展第三产业的门路,就地市民化道路就此中断。为了防止农村人口过多流向大中城市,“六五”到“九五”期间,实施小城镇发展战略,旨在促进农业转移人口就近市民化。但仍未注重产业发展,小城镇的支撑产业几乎是乡镇企业的“移植”或“复制”。加之户籍制度和统购统销的农产品制度改革滞后,影响了农业转移人口在小城镇的正常生活,降低了落户小城镇的意愿,进入大中城市的异地转移成为必然。
    二是异地市民化,农业转移人口市民化能力不足。异地转移是指跨省流动,主要流向大中城市和沿海地区。农业转移人口能否异地市民化,取决其市民化能力。抛开社会因素,就农业转移人口个人而言,市民化需要具备两个最基本的前提条件:一是市民化意愿,二是市民化能力。前者是主观条件,后者是客观条件并且是最核心的条件。市民化能力是指跨越市民化门槛的经济承担能力,它反映的是农民工的收入水平。市民化门槛即为市民化成本,它是农业转移人口市民化过程中需要支付的实际费用。1一个农业转移人口要转变为城市居民,需要付出多少成本? 广州市社科院发布的《中国广州农村发展报告(2011)》蓝皮书显示,不包括买房等成本,一个农业转移人口若要成为广州市民,仅满足最低的消费,一生中就需要承担130万元。数字是否科学暂且不说,但大中城市的市民化成本之巨大是不争的事实。对于进城务工的农业转移人口来说,工资性收入是其收入的主要来源。受二元社会体制的制约及自身就业竞争力不强的限制,农业转移人口的工资多年来在低位徘徊。据人社部统计,2017年末农民工人均月收入3485元,比上年增长6.4%。2工资虽然在提升,但刨除在城市的生存成本,几无剩余,市民化能力难以提升。
(三)农业转移人口市民化政策的偏差
    农业转移人口市民化政策是政府为达成市民化目标而提出的具体措施。政策的核心要素是政策主体、政策目标和政策工具(或具体措施),其中政策目标是由政策制定主体设计的,由制定主体的政策价值观决定。政府作为政策主体,其分工是不同的。一般情况下,中央政府为政策设计主体,地方政府为政策执行主体。政策运行由制定过程和执行过程组成,这就存在以下问题:
    一是中央政府与地方政府的政策价值观是否一致?如果一致,中央政府制定的政策会不走样的得以实施;如果不同或有偏差,中央政府制定的政策在实施中就会走样或跑偏。这是政策主体间的利益观不同造成的偏差。就政府的内在特性而言,学界公认的观点:以公共选择学派创始人布坎南为代表,认为政府是追求自身利益最大化的组织1;以公共政策专家安东尼·当斯为代表,认为政府只依赖其上级来晋升,他们的行为准则是上级的偏好2。概括而言,政府是自利的和晋升偏好的。中央政府的权力来自人民,也以服务人民为利益驱动,寻求政治支持的最大化;地方政府则要完成本辖区内的经济与社会发展任务,促进经济增长、扩大就业、增加公共服务供给,这一切都来自地方财政收入,来自地方经济发展。地方政府在履行推进市民化职责时会依据“成本—收益”分析,有两种选择:一种是选择性执行。执行上级政策有利或能获得晋升时,地方政府是积极的;执行上级政策不利或不能获得晋升时,地方政府是消极的。另一种是创造性执行。对上级政策认真筛选、再制定对本辖区居民、本届政府有利的政策。这两种方式都会导致目标偏差,如中央政府推行的新型城镇化战略中,城市政府仍热衷于土地城镇化带来的红利,“土地城镇化”也扩张着城市政府的政绩观,“人的城镇化”被“土地城镇化”取代。学界称这种现象为博弈,即中央政府与地方政府的利益博弈。部分城镇政府在对待农业转移人口市民化的态度上,排斥和抑制多于鼓励和支持;在政策安排上,不把农民工与市民同等对待,而是采取重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻农民工安排、重市民利益轻农民工利益的政策,拉大了农业转移人口与城市社会的距离,阻碍了市民化进程。
    二是政策设计是否科学?达此目标的具体措施是否适当?涉及政策应然目标与实然目标的一致性验证。目标科学是政策科学的核心,政策目标的科学性取决于制定程序的规范性、整体布局的全面性和设计主体的多元性。因为农业转移人口市民化是其职业转移、身份转换、素质提升、观念转变的集合体,是我国经济社会发展的大战略,涉及政治、经济、文化、社会等方方面面,需要整体设计,全面把握。长期以来,在农业转移人口市民化的改革思路上,集中于户籍制度改革,认为户籍制度改革能解决所有市民化问题。这种单兵突击式的改革非但没有打破原有城乡二元结构,反而演变成新的城乡三元结构,关键是镶嵌于户籍制度中的福利没有剥离,相关政策不配套,或户籍制度改革与配套政策缺乏联动机制,政策呈现碎片化。国务院发展研究中心经过全面调查,认为农民工市民化政策存在“平等的城乡就业和分配制度尚未形成,社会保障发展水平不高,住房没有保障,农民工子女教育问题仍未彻底解决,社会参与程度低,户籍制度实质进展不大”3等问题。根源在于:一是政策的滞后性或碎片化。政策设计上犯了“头疼医头、脚疼医脚”的错误,如前所述,我国按改革开放时期开启的农业转移人口市民化,至2016年才制定出完备的市民化政策,市民化运行却近40年了。二是设计程序不规范。如前所述,无论从政策话语体系看,还是从政策工具看,都反映了我国城镇化模式是“政府主导型”,习惯于传统计划经济思维管理城镇化。三是政策设计主体的单一性。市民化政策的客体是农业转移人口,但政策设计没有该群体的参与,忽略了该群体的利益表达,导致政策预期与实际需求的偏差,难以调动该群体的积极性,容易产生“被市民化”的错觉,易滋生抵触情绪。
    三是政策执行是否到位?如何监管?政策执行是政策目标的实现过程,是主观见之于客观的活动,既要结合农业转移人口市民化意愿与能力,合理引导,有序推进;又要结合市民化实践,进行自下而上的政策反馈与调整。现实版的市民化政策执行方式简单,习惯于传统的行政管理思维,表现为政策执行的选择性。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》要求到2020年完成1亿农业转移人口市民化的目标任务,并要严格控制特大城市人口规模。各大城市都毫无例外的选择“积分制”作为“严格控制”的政策工具。“积分制”虽为“优先解决存量”提供成功探索,但有违公平。积分制根据城市发展需要设置计分项目,包括劳动力年龄、技能、文化等素质指标和投资、纳税、道德法律表现等社会贡献指标,看起来机会均等,实则通过设置素质门槛和社会贡献门槛,将年长、无一技之长的农业转移人口排除在市民化门槛外,这类人群正是存量中的普通农民工。通过积分制的选择性过滤,将优质劳动力留在大城市,弱化了中小城市和普通农民工市民化的积极性。政策执行偏差,其实是对新型城镇化的曲解,偏离了以人为核心的要义,不是符合绝大多数人的利益诉求,各流入地市民化实践效果如何,并没有相应的监管,完全凭地方政府的自觉,使得农业转移人口市民化流于形式。

三、新时代农业转移人口市民化政策的调整与优化

    政策的矫正与完善、调整与优化,必须与时俱进。与时俱进是政策的内在品质,也是内在要求。历史已进入新时代,乡村振兴战略是新时代的新战略,与城镇化战略密切相关。新时代赋予农业转移人口市民化政策以新内容、新要求,市民化政策必须适应新形势,进行适当调整和优化,才能加快推进市民化进程。
(一)乡村振兴战略对农业转移人口市民化政策的新要求
    乡村振兴战略与城镇化战略的密切关系,决定了农业转移人口市民化政策是乡村振兴政策体系的核心内容,置于乡村振兴战略视域中的市民化政策,必须是符合乡村振兴内涵要求的政策,是涵盖政治、经济、文化、社会、生态协调发展的政策,是系统化而不是碎片化的政策。乡村振兴战略的成效如何,关键在于通过制度创新和政策支持,激活各类要素和各类主体,创新产业政策和乡村治理体制。因为乡村发展不平衡不充分的问题,关键是技术、资金、土地、新型经营主体等短缺或能力不足的问题。作为引领乡村振兴战略的新型城镇化战略,要求农业转移人口市民化政策着力构建城乡一体化发展机制,建立健全城乡统一、生产要素自由流动的市场体系;建立健全主体激励机制,激发相关主体活力;构建完整的教育培训体系,紧扣农村基础教育、职业技术教育、在岗培训等环节,培育各类专门人才;健全农村土地产权流转市场体系,加快构建城乡统一的建设用地市场,盘活农村土地资产,进而抑制城市不断扩张的“土地城镇化”模式。
    乡村振兴战略对城市社会治理提出了新要求。乡村振兴中的“治理有效”倒逼城市社会治理体制创新。从公共治理的角度理解城镇化,则可以认为城镇化是一个城镇治理达致善治的乡村振兴过程。1我国庞大的“半市民化”人口,就是城市社会管理体制僵化造成的。城市社会遵循传统的属地原则,提供公共服务仅局限于城镇居民,造成“一市二民”的城市社会格局,农业转移人口难以融入城市社会的政治、经济、文化系统。因而构建多样性、开放性和适应性的城镇治理体系,实现城市治理现代化,是加快推进农业转移人口市民化的现实需求,是落实国家治理体系和治理能力现代化的重要环节,是实现乡村振兴战略的重要引擎。
(二)促进乡村振兴战略的农业转移人口市民化政策调整与优化
    政策科学既是理论科学,更是行为科学。政策设计强调科学性,要求市民化政策重“知”“求真”,合规律性;政策执行强调实践性,要求市民化政策重“行”“实施”。必须树立“知行合一”政策观,这是马克思主义科学性与实践性的有机统一。
    政策设计坚持民主化原则。设计主体多元化,广泛吸纳农民工及其它相关主体参与其中,这是增强政策科学性、防止政策偏差的根本途径,也是民主集中制的根本要求,是调动各主体市民化积极性的根本保证。政策选择遵循城市发展规律,城镇化要立足眼前,着眼长远,妥善处理人口、资源、环境的辩证关系,既要防止造城运动,也要防止“贫民窟”出现。妥善处理城镇化与工业化、农业现代化、信息化的辩证关系,一张蓝图绘到底,让城镇化建设成为千秋万代的永续事业。
    政策执行必须兼顾相关主体利益,寻求最大公约数。政策的有效执行涉及多方面因素,史密斯创立的“政策过程模型”,生动诠释了任何一项政策都不可能有理想化的政策结果,都会在执行过程中受到来自各方面利益群体的博弈。农民工市民化是地域、职业、身份等的综合转换,受政治、经济、文化、社会等多种因素影响,涉及中央政府、流入地政府、流出地政府、用工单位、农民工、城镇居民等相关利益主体,市民化政策执行必须兼顾这些主体利益,寻求最大公约数。一是中央政府兼顾地方政府利益,权责利相匹配。关键在于化解地方政府推进城镇化的成本分担,需要深化财税体制改革,建立合理的公共服务分担机制,如健全财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制,建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。1二是地方政府间的协同配合,责任共担,互利共赢。长期以来,我国社会管理的属地遵循,各行政区划保护主义盛行,这给农业转移人口市民化带来严重障碍。农业转移人口市民化过程,其实就是利益不断分化的过程,市民化政策在于平抑不同利益主体间的矛盾和冲突。三是流入地政府协调好外来人口与本地居民的关系。市民化进程中,会普遍存在外来人口与本地居民的矛盾与冲突,矛盾的缘起是本地居民认为农业转移人口分割了原本属于他们的公共服务“蛋糕”。城市政府可探索渐进式赋予外来人口公共服务的办法,以居住证为载体的公共服务供给机制是有益尝试,也可引入市场机制,探索PPP供给模式。而加快产业发展,做大公共服务“蛋糕”,通过增量部分实现非户籍人口公共服务供给,不降低甚至提高本地居民公共服务水平,这是构建外来人口与本地居民之间和谐关系的根本之策。
    构建市民化政策配套、良性运行的循环体系。农业转移人口进城落户,并不仅仅是户籍所在地的一纸变更,其背后更承载着保障和改善民生的重大使命。2农业转移人口市民化是以身份转变为主体的就业、住房、教育、医疗、养老等系列变化。因此,市民化政策就不是单一的户籍政策,而是户籍政策为主、配套政策协调运行的政策体系。市民化的连续性、长期性特征,要求市民化政策必须与时俱进,形成政策制定、落实、监测、检查、评价、反馈、调整的良性循环系统。应以农业转移人口落户与配套政策落地为跟踪监测基础,以政府、企业、农业转移人口等相关主体为调查对象,采取内外部监测和第三方监测相结合的方式,跟踪监测配套政策覆盖面指标,重点监测居住证与公共服务挂钩程度、外来人口与城镇居民公共服务差距度、财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩比例、城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量挂钩比例等,以检验农业转移人口市民化需求与公共服务供给的匹配度。立足监测数据,以第三方评价为主,评价中央政府角度的政策完备度、地方政府和企业角度的政策实施可行度、农业转移人口角度的政策满意度,保证政策的科学性、客观性,有效避免政府自我决策、自我实施、自我监测、自我评估的自循环运行。






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