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【2018.06】论党规与国法衔接协调:法理逻辑、目标与价值
2019-03-11 16:44:56 来源:《社会主义研究》2018年第6期 作者:曾钰诚 【 】 浏览:459次 评论:0
    十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“促进党规与国法衔接协调”1的重大命题,为理解、分析、处理党规与国法的关系问题奠定了坚实的基础。党规制度对法治中国建设实践的重要性与影响力是毋庸置疑的。脱离党规制度,我们将难以理解中国各项法治实践与重大改革的政策推进,也难以深入贯彻落实法治体系、法治国家、法治道路的建设布局。全面推进依法治国,关键在治党,即党要管党、从严治党、依规治党。事实上,党规制度已经全方位、多领域的深入和影响到执政治国全局。缺少党规制度的调整,国家治理效能将陷入迟滞,国家机器运转将失灵停摆。党的十八届四中全会开创性的将“形成完善的党规体系”纳入建设中国特色社会主义法治体系的重要内容,这使得党规与国法共同构成执政治国的“二元治理”规范依据,共同作用于中国特色社会主义法治国家和法治道路建设的伟大实践。
一、党规与国法衔接协调的法理逻辑
(一)作为政治基础的党规与国法衔接协调
    政治基础是民主政治国家形成的根基与逻辑起点,是民主政治体制建构必须遵循、必须依赖、必须体现的政治原则、政治理念、政治思想。政治基础稳不稳、实不实,决定着民主政治制度的发展方向、发展道路与发展空间。习近平总书记指出:“在中国,发展社会主义民主政治,保证人民当家作主,保证国家政治生活既充满活力,又安定有序,关键要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”1坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的基本原则,构成了中国特色社会主义民主政治体制建设的政治基础,是中国特色社会主义法治的本质所在。其中,坚持党的领导,是实现人民当家作主与依法治国的政治保证;坚持人民当家作主,为党的领导与依法治国奠定群众基础;坚持依法治国,为党的领导与人民当家作主提供法治保障。2三个基本要素相辅相成、相得益彰、相互促进、相互保障,统一于中国特色社会主义民主政治的伟大实践。
要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一,必须处理好党的领导与依法治国的关系。习近平总书记将党与法治的关系问题看成是法治建设的核心问题。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的,包括全面依法治国战略的贯彻落实也必须坚持党的领导。习近平总书记明确指出:“全面推进依法治国这件大事能不能办好,最关键的是方向是否正确、政治保证是否坚强有力,具体讲就是要坚持党的领导。”3同时,党的领导也必须依靠依法治国,将依法治国作为党领导带领人民治国理政的基本方式。
    实现党规与国法衔接协调,就是将体现党领导意志的党规与体现人民意志的国法进行有机统一的过程,就是将党的领导之法与依法治国之法进行有机统一的过程。依法治国的核心是依宪治国,依法执政的核心是依宪执政。我国宪法以根本法的形式确立了中国共产党的领导地位,反映了党的领导是历史与人民选择的结果,由此党的执政具有正当性。不坚持依法治国,不强调宪法至上地位,就等于否定了党的领导的正当性基础;与此同时,党的领导意志要转化成国家意志、人民意志才能确保党在国家各项事业上发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。因此,通常是先将党的指导思想写入党规,再通过法定程序将党规转化为代表人民意志的国法,从而在国家层面予以全局贯彻。虽然党的意志与人民意志本质上是一致的,都是为了实现人民利益福祉这一价值目标,4但党的意志要在国家层面上发挥统领作用,仍须经过法定转化程序。要实现党的领导与依法治国的有机统一,就需要加强党规向国法的转化。党规向国法的转化有利于党规与国法保持一致,客观上促进了党规与国法的衔接协调。
(二)作为执政遵循的党规与国法衔接协调
    党的十六届四中全会提出,依法执政是新形势下中国共产党执政的基本方式,将执政治国纳入到法治运行轨道。5党的十九大报告进一步提出,坚持依法治国、依法执政、依法行政统筹推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法执政被当作中国共产党执政治国的重要抓手予以贯彻推进。依法执政,既要求党根据宪法法律治国理政,又要求党依据党规党法从严治党。即依法执政之“法”同时包含国法与党规两大制度内容。两套制度内容分工不同、各有侧重、功能互补。党规专注规范党组织工作活动与党员行为,调整党务关系和党内秩序;国法规范政权组织、公民、法人、其他组织的活动与行为,调整社会关系和社会秩序。国法划出底线,对包括党组织、党员在内的所有主体提出基本要求;党规设定高标准,专门针对党组织和党员提出严要求,是在国法基础上所进行的二次调整。6要坚持依法执政,就是要使党规与国法能够同向发力、互相配合、互为保障、并行不悖,这就要求党规与国法之间形成互联互通、衔接协调的关系。
    党规与国法同为中国共产党执政治国的制度遵循,两者之间如若出现或者存在不适应、不衔接、不协调、不一致的情形,将影响依法执政的实效。事实上,党规与国法本应该是边界清晰、界限分明的,两个制度内容均有其各自调整的疆域和范畴。但由于党规体系建设仍然处于逐步完善阶段,且党规制度建设时间跨度较大,因此党规体系内部仍然存在一些脱离于社会发展和实践需要、滞后于国法建设的制度内容,这就容易导致党规与国法相抵触、相冲突的局面。为了促使依法执政的基本方式能够得到牢固贯彻,2012年中共中央办公厅印发《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》,开启了中国共产党历史上第一次党内法规集中清理行动,重点开展对滞后于时代发展、不适应实践需要以及与上位党规、党章或者宪法法律相冲突的党规进行废改活动;12014年11月中共中央印发《关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》,趁热打铁再一次对党内法规开展集中清理行动;22018年6月中央纪委印发《关于废止涉党和国家机构改革党内法规和文件的决定》,专门开展对涉及国家机构改革的党内法规的清理工作。3这些针对性的党规清理工作能够最大限度保证依法执政的要求,达到党规与国法衔接协调的良性状态。
(三)作为法理内涵的党规与国法衔接协调
    无论是在中国还是在西方世界,不同时期的学者、政治家对“法理”一词的理解与界定存在诸多版本,难以统一。究其原因,还在于“法理”的内涵会随着时代的转型变革以及经济社会的发展而不断丰富完善,伴随着内涵的变化,“法理”的概念也随之调整。例如张文显教授在整理、总结不同历史时期和中外学者关于“法理”内涵、语义、概念的理解基础上认为,“法理”的基本语义涵盖法之道理、法之原理、法之条理、法之公理、法之原则、法之美德、法之价值等七大核心内容,并且呈现不断扩充的趋势。4例如在传统中国,不同时期“法理”的基本含义存在较大区别。具体可以归纳为国家法律、天理、规律、法条背后蕴含的道理、价值、原理、学说、正当性依据等内容。在西方社会,“法理”一直被寓意为一件美好事物或愿望。
“法理”是法的内在机理、价值和规律,是法的本质所在。“法理”的内核是“良法善治”,一切法理所呈现出的规律、价值、精神等内涵均是围绕“良法善治”这一中心展开,都是“良法善治”在法治中国实践中的引申。5“良法善治”构成法治体系、法制体系、法学体系的逻辑基础。
    实现党规与国法衔接协调体现了“良法善治”的法理要义。首先,实现两者的衔接协调为形成完善的党规体系提供了制度样板。国法体系是一个相对完善的制度体系,2011年吴邦国委员长郑重宣布,我国中国特色社会主义法制体系已经建立。从1949年建国伊始,国法体系经过这么多年的长足发展,已然形成一个相对成熟、完备、科学、健全、自洽的制度体系。党规的出现时间虽早于国法,早在1921年,在标志中国共产党成立的中共一大上,就同时颁布了我党历史上第一部党规《中国共产党纲领》,但一直没有形成体系化的建制,党规之间没有逻辑关联,各自为战、交叉重叠。直到2012年党的十八大,党中央在正式文件中明确提出党规的体系化要求。6与国法体系相比较,党规体系建设略显稚嫩与不完善。因此,实现党规与国法衔接协调,有助于党规通过借鉴国法的制度成果与建设经验,实现自身的完善速成。其次,实现两者衔接协调能够避免在规范制定与实施过程中出现党规与国法冲突打架、对立矛盾、边界模糊等情况,增强党规的实效性与可操作性。再次,实现两者衔接协调能够及时消除中国共产党以规代法、以党代政、“另搞一套”等认知误区,将党规建设纳入法治轨道,有利于党规获得较高的可接受性与认可度。
(四)作为法治规律的党规与国法衔接协调
    党的十八届四中全会首次将“依法治国”作为党的重要会议的讨论主题,这是对党的十八大提出的“四个全面”战略布局的深度落实与具体回应。这是从国家顶层设计与战略层面对全面推进依法治国所进行的谋篇布局和统筹规划,凸显了法治在治国理政中的方法论意义和保障性作用。十八届四中全会将党规体系与国法体系并列,共同作为中国特色社会主义法治体系的组成部分,明确了党规对推进依法治国,建设法治中国所具有的重大意义。这不仅鲜明表达了中国共产党从严治党管党的魄力与坚定决心,同时也预示着党的建设、管理、治理方式和思维正逐步迈入制度化、规范化、法治化的轨道。深入贯彻落实党的十八大提出的全面从严治党与全面依法治国的战略方针,必须坚持依规治党与依法治国相统筹,坚持党规建设与国法建设相协调。党规与国法都是不可替代、不可偏废、不可或缺的新时代党和国家治理的制度根据,两者在其各自规范领域内都拥有独特的价值和意义。党规与国法的“双轨驱动”治理结构的形成,既立足于中国特色和现实世情、国情和党情,又体现实践需要,揭示出深刻的法治规律。1
    既然党规与国法同等重要、各有优势、各有侧重,两者既是党执政治国的重要方式和手段,也是法治实践的核心内容与成果。那么加强党规与国法的互联互通、衔接协调就成为法治体系、法治国家、法治道路建设的重中之重。实现党规与国法衔接协调是建设中国特色社会主义法治国家的内在规律性要求。我国社会主义民主政治建设最鲜明的特色在于,牢固坚持一党执政、一党领导、一党专政的“政党中心主义”2。历史和人民选择了中国共产党执政与专政,宪法确立并赋予党的领导以最高法律效力,即党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,贯穿治国理政的全过程和各方面。依法治国、从严治党必须坚持党的领导,而党的领导也须要依赖依法治国、从严治党,两者是有机统一的。3因此在具体法治建设与实践过程中,体现党的主张(领导意志)的党规与体现国家意志的国法并行发力、相互配合、共同作用,形成了良性互动格局。党规与国法的关系问题没有现成的答案,要靠制度实践者不断摸索,在此基础上建设法治国家,世界上也没有什么惯例经验可供借鉴。因为世界上除了中国,没有任何国家的政党内部规范能够对国家政治经济格局产生如此深刻,甚至是决定性的影响。4党规与国法衔接协调体现中国特色、合乎中国国情、符合实践需要,是中国共产党在历史实践中不断积累实践经验、总结深刻教训,并在此基础上提炼法治规律,进而指导制度实践的生动写照。
二、实现党规与国法衔接协调的目标
    党的十八大以来,国家的法治建设步入快车道,作为管党治吏重要依据的党规制度也有了长足发展,无论是立规的数量、质量还是党规的体系化进程,都较之以往有了跨越式进步。习近平总书记指出:“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”5这是从战略高度认识、看待党规制度建设和实践,对其重要性地位的突显是前所未有的。在实践层面的突破也带动了涉及党规理论研究的热潮。其中最重要的问题之一是如何精准把握党规与国法之间的关系,这是法治中国建设中的一个基础性理论和实践问题。对这一问题,习近平总书记深谋远虑,着眼全面推进依法治国战略大局指出,“全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”1党的十八届四中全会已然定好基调,明确两者是衔接和协调的互动关系。所谓“衔接”是指党规与国法两套制度体系无缝连接,不能脱节断档、交叉重复、错位越位;所谓“协调”是指党规与国法可以对某一事项进行侧重性规定,但党规不能与国法的内容相抵触,制度间避免冲突。2从宏观上把握,实现党规与国法衔接协调存在以下目的:
    第一,提升中国特色社会主义法治体系建设的科学化水平。党的十八届四中全会提出,建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家是全面推进依法治国的总目标。中国特色社会主义法治体系为全面推进依法治国和从严治党提供了制度依据,是全面推进依法治国在制度层面的重大实践。中国特色社会主义法治体系涵盖法律规范体系、法规实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系。而制度层面的顶层设计,除了法律规范体系之外,还有党规体系,二者各有侧重、各有优势、功能互补。党规所体现的是党的意志和主张,调整的是党内关系与党内秩序,规范的是党组织的活动、工作以及党员的行为;国法侧重于体现国家意志,调整的是社会关系与社会秩序,规范的是公民、法人、其他社会组织的行为。国法重在解决国家(社会)治理问题,而党规侧重于解决管党治党问题,两者互补互助、互帮互持、功能各异、互不替代。评价一个国家的法治体系建设是否科学,首先要关注体系内部各制度构成是否能做到和谐、融洽、协调、衔接,同向发力,推动法治国家、法治道路建设不断向前迈进。党规与国法作为中国特色社会主义法治体系的两大重要制度构成,二者的关系能否得到科学定位,二者运作能否做到互联互动,都极大关系到中国特色社会主义法治体系建设的全局。这要求我们要把注重“党规与国法协调衔接”的基本要求落实到位,形成两者相辅相成、相得益彰、相互促进、相互保障的中国特色社会主义法治实践的良性互动格局。
    第二,推进国家治理体系现代化。党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系与治理能力现代化。3国家治理体系是中国共产党领导下管理国家、治理国家的体制机制、法律法规体系,是社会各领域制度规范的集中体现;国家治理能力是指党在治国理政过程中,运用制度规范管理、处理各方面事务的能力和水平。前者强调制度体系建构,后者关注制度规范实施。国家治理体系涵盖三大类制度体系内容,一是党内法规制度体系;二是国家法律规范体系;三是党的政策制度体系。各制度体系在国家治理中均发挥着不同制度功能,调整不同关系,处理不同问题。但是,要想实现国家治理体系现代化,仅有治理制度是远远不够的,关键在于如何处理不同制度间的关系,形成制度合力。这就要求我们必须将国家法律规范体系作为其他制度体系建设的对标,使包括党规体系在内的各项制度体系始终处于国家法律规范体系的辐射范围之中。只有实现党规体系法制化、法治化,整个国家治理体系方能实现现代化。法治是现代国家和政党孜孜追求的治国理想,加强党规与国法衔接协调,实际上就是以国法为对标和指引,在尊重国法的基础上,将法治思维和法治理念贯彻到党规建设中去,甚至直接借鉴国法的制度性成果,从而促进党规的法治化建设,最终助力于国家治理体系现代化总目标的实现。
    第三,推动党内治理法治化。借助制度与规范来现实党政权力的法治化,是现代政治文明的应有之义和基本要求,也是二战以来世界各国政治改革与发展的普遍趋势。在全面推进“四个全面”战略布局以及社会转型的大背景下,实现党内治理法治化不仅是时代所需,也是群众所盼。要全面推进依法治国,首先要加强政党治理,即党要管党,从严治党。加强党内治理法治化表面上是加强党的自身建设,最终目的还是要永葆党的纯洁性与先进性,进而实现长期执政。全面从严治党的根本方式是依靠制度管党治党。习总书记指出:“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”4党内治理法治化进程在党规制度建设层面的生动呈现,就是实现党规与国法衔接协调,即党规的内容不能与国法相背而行,不能突破国法的底线;同时,党规的制定也应主动体现法治精神、法治规律与法治思维,促进党规建设朝着法治化方向运转。党规建设的法治化能够有效推动党内治理法治化的实现。
    第四,增强依规治党实效化。依规治党,顾名思义就是依据党规实现政党的治理。政党的治理方式不止一种。历史地看,政党自身建设与内部治理,存在着依靠领袖的个人魅力进行治理的“权威型”模式,但普遍的,先进的政党治理还是奉行规则进行治理的“法理型”模式。1由于党规是对国法的细化,是具体化的国法,党规是在国法一次调整社会关系之后,再对党内关系进行二次调整。因此,党规与国法的内容尽管侧重点不同,但都对党组织活动以及党员行为起到规范作用。但在制度实践过程中,出现党规与国法规定不一致,制度内容冲突打架的情形,致使在党规适用过程中,党组织与党员在国法与党规之间踟蹰不前、徘徊犹豫,这极大地阻碍了依规治党的取得实效。例如,依据2015年12月修订的《地方委员会工作条例》第5条的规定,党的地方委员会在本地区主要负责政治、思想与组织领导,对本地区重大问题作出决策;2同年5月,全国人民代表大会常务委员会颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,其中第8条第(三)款规定,县级以上的地方各级人民代表大会对本区域各项事务有决定权。3党内法规将地方重大事项的决策、决定权授予了“党的地方委员会”,国家法律将该项权力授予了“县级以上地方各级人大”。一个是政党机关,一个是政权机关,都对地方重大事务享有决定权,这就存在一个国法与党规界限模糊,规定不一致的问题。4依规治党要想取得实效,必须在制度规矩上下功夫,提高立规的质量与水平,关键在于确保党规与国法之间的衔接协调,避免出现党规与国法之间不匹配、不和谐、不一致的现象。
    第五,实现党规建设规范化。党规的命名存在某种程度上的随意,这影响了党规的规范化建设。例如1984年12月中共中央、国务院针对党政机关、干部从事商业性经营活动,利用职权为相关企业谋取不正当性优势和利益的问题,出台了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》;随后,1986年2月中共中央、国务院针对同一事项和问题又出台了《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》。这些都是规定的党政机关、党政干部从事经营性活动的问题,前一部党规采用的是“决定”命名,而后一部党规采用的却是“规定”命名;而同样是规范党政干部牵涉、经营经济事务问题的党规《关于党政机关干部不兼任经济实体职务的补充通知》(1985年7月)却使用的是“通知”命名。5采用不同名称对同一事项或者类似问题命名,导致各党规之间的效力等级与相互关系难以确定。6另外,根据《中国共产党党内法规制定条例》第5条的规定,党规的内容应当用规范的条款形式表述。7但实际情况是,现在的党规制度内容中存在为数众多的
以段落式为表述形式的制度规范,这容易与党的政策主张相混淆,弱化了党规的制度功能。党规作为与国法并行的制度规范,也应当在形式上、体例格式上与国法保持一致,从而区别于通过规范性文件所体现的党的多变性、灵活性的政策主张。1因此,实现党规与国法衔接协调,有助于党规在制定过程中,以国法为对标、为对准,参照国法的规范标准以及严格依照党内“立法法”《中国共产党党内法规制定条例》的规定,调整规范党规的命名与表述形式。将国法规范中清晰、完善、严谨、规范的逻辑结构吸纳、借鉴、运用到党规规范建构中去。具体就是将“适用假定、行为模式、法规后果”三部分作为党规规范设置的逻辑基础。
三、推进党规与国法衔接协调的价值
    改革开放后,党规建设取得重大进展和举世瞩目的成就,但也存在重视制度形式建设,忽视制度实质建设的问题。制度形式建设指的是,为了实现政党治理的制度化,党规建设追求立规数量与调整领域、范围的全覆盖,做到管党治党有规可依、有法可守、有纪可循。美国政治哲学家罗尔斯(John Rawls)在其名著《正义论》中述称:“只要无偏私、公允的且前后统一适用制度规范,无论制度实质内容怎样,都体现形式正义,都属于形式法治范畴。”2党规形式建设并不寻求在制度规范中体现某种价值、精神、原理等实质性内容,不关心制度规范是如何制定出来的,不涉及基本权利和价值。3据不完全统计,在改革开放40年的时间里,先后6次修改党章,全党制定了2万多件党规和规范性文件,包括中央层面的制度规范约800件,覆盖党的领导、执政活动、党的自身建设等各方面。4党的十八大后,党规建设在理念、价值取向、功能、目标等方面都发生了重大变化,较之以往更加注重党规的实质内容建设,不仅要立规,而且要立“好”规。习近平总书记指出,法规制度有好坏之别,善恶之分,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好无法使好人充分做好事,甚至走向反面。”5所以党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规制度体系”作为全面推进依法治国总目标的重要内容予以提出,可见党中央对党规建设的理念认识发生显著转变。而实现党规与国法衔接协调,就是通过国法所呈现的法治、权利、权力(制约)、秩序等价值理念和导向来塑造党规的制度逻辑,使党规建设朝着“良法善治”的目标不断迈进。
    第一,推进党规与国法衔接协调,有利于弘扬倡导法治。党规与国法衔接协调能够保证党规的制定与国法的规定相一致,避免发生规范间的冲突抵触。同时,党规与国法无缝对接使党规更加充分的彰显法治精神。这是因为,党规与国法衔接协调要求党规不可以突破国法的规定,必须牢牢把控国法这条红线和底线,做到不触线、不逾界、不越位。党规与国法保持一致,绝非具体内容上的交叉重复,否则只能导致立法资源的浪费;而是立规更多体现法治原理与法治精神,并将致力于实现“良法善治”的法理思维贯穿党规建设的始终。推进党规与国法衔接协调,就是将法治理念融入党规建设,进而嵌入党内治理,使法治成为管党治党的基本方式,有利于在党内形成尊法守纪的法治观念,客观上促进了法治的弘扬。
    第二,推进党规与国法衔接协调,有利于滋养保障权利。我国国法的历史发展历程经历了由贯彻“犯罪与刑罚”为中心的法律观到以“权利—义务”为内容的法律观,从以义务为本位的法制观到以权利为核心的法治观的嬗变路径。“权利本位”是现代法律制度发展的应然价值取向,也是我国现代法律制度建构的基础。倡导权利、珍视权利、保障权利成为我国法律制度的价值追求。特别是作为国法制度体系核心的宪法,更是一部权利法的典范。推进党规与国法衔接协调,就是要求从理论与制度上保证党规的内容不与国法相左。党规对党员所设定的义务与限制必须以国法为底线,以党员宪法权利为底线。推进党规与国法衔接协调,便于将国法中蕴含的“权利本位”理念灌输到党规建设中去,有利于在党内培育、滋养权利的土壤,从而助力于党员权利的保障。
    第三,推进党规与国法衔接协调,有利于规范制约权力。新时期,人民群众的利益诉求已经转化为对国家权力的制约以及对民主权利的追求。人民群众呼唤更多权利,而国家权力的不受控制往往克减、限缩了公民基本权利。办好中国事情,实现人民群众的利益和福祉,关键在党,关键在制约权力。国法的制度设置以及固有调整对象决定了其难以胜任管党治党的重任。因此,只有在立足国情和党情的基础上,重新设计一套专门的制度规范进行党内治理,也就是党规。实际上,人民群众对党规是存有疑虑的,他们认为在国法体系之外另行建立一套相对独立、平行的党规体系,有“以党代法”之嫌。如何打消人民群众疑虑和误解,进而树立起正确的认识;同时,如何保证立规不与从严治党管党、限权控权的主旨精神相背离,确保党内治理的高压态势,关键在于实现党规与国法衔接协调。这是因为,法治的核心内容就是权力制约与权利保障,党规与国法衔接协调,能够保证党规建设不偏离法治轨道,从而使党规建设一直围绕着权力制约这一中心展开。通过国法以及其所内涵的法治理念不仅塑造了党规的建构基础,同时也有利于制约管控权力。
    第四,推进党规与国法衔接协调,有利于巩固维护秩序。秩序也是一种价值,是任何制度建构都须要关注、调整和维护的价值。美国著名法学家博登海默认为,秩序意指“在自然和社会进程中都存在的某种程度的一致性、规则性、连续性和确定性”1。从动态来看,秩序意味着事物发展变化过程中所呈现的可预测性、连续性;从静态角度观察,秩序是指人或事物处于一定位置,有规则、有条理、不紊乱。2党规和国法分别维护和调整不同的秩序,党规维护和调整的是党内秩序;国法维护和调整的是社会秩序,或者说是党外秩序。二者各自调整的界限范围以及制度功能是分明和清晰的,理论上不存在交叉调整、重叠调整的情况发生的。但实践中,党规触及国法调整领域的现象仍然存在,例如党委和政府联合制发党规,既调整党内秩序,也规范党外秩序。因此,推进党规与国法衔接协调,有助于进一步明晰党规与国法的边界,避免党规越界调整,规范国法专属(一贯)的领域和秩序,以免产生破坏法律秩序、社会秩序稳定的负面效应。
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