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【2018.06】加强党的领导与行业协会法人治理相融合研究
2019-03-24 09:32:01 来源:《社会主义研究》2018年第6期 作者:马长俊 【 】 浏览:737次 评论:0

    【摘要】 中国特色社会主义进入新时代,立足新的时代条件和实践要求,围绕党和国家相关政策精神和重大部署,尤其是十九大提出坚持和加强党的全面领导要求,行业协会需要加强党的领导,完善法人治理,走中国特色现代社会组织发展之路。立足于中国治理现实,结合行业协会改革发展的实际,本文研究分析了加强党的领导与行业协会法人治理相融合的逻辑机理,在此基础上,基于嵌入型理论提出“目标—组织结构—运行机制”理论框架。据此,加强党的领导和行业协会法人治理相融合可以在目标、组织结构、运行机制三个层面实现党的领导与行业协会价值目标的统一,党的领导与行业协会法人治理组织结构的嵌构,党的领导与行业协会法人治理决策、执行、监督运行机制的融合。

    党的十八大以来,党和政府对行业协会等社会组织改革方向更加明确,改革发展路径更加清晰,在加快行业协会改革发展的同时,明确提出加强党对行业协会的领导,尤其是党的十九大、十九届三中全会提出坚持和加强党的全面领导,推动社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力。围绕党和国家相关政策精神和重大部署,推进党的领导与行业协会法人治理相融合有其现实性、必要性和紧迫性。
    如何加强党对行业协会的领导,完善行业协会法人治理,并促进二者相互作用、有机融合、同向发力,共同推动行业协会持续健康发展,是探索中国特色现代社会组织治理模式下行业协会改革发展的重大课题,也是当前行业协会党建领域的全新课题。本文的研究以全国性行业协会为主要切入点,试图在基于中国国情的中国实践中探索性提出加强党的领导与行业协会法人治理相融合的中国方案,为新时代探索中国特色现代社会组织制度、加强行业协会党的领导、构建新型治理关系以及推动行业协会改革发展提供重要的指导和参考,具有重要的理论价值和现实意义。
一、文献梳理和政策述评
    行业协会内部治理问题是学术界讨论的热点,长期以来,受国家政策调整、发展时间较短、市场环境不成熟、法律保障缺失、官方色彩浓厚、行政化倾向较高等原因影响,我国行业协会的治理结构不健全、法人治理机制不完善始终是其内部建设的突出问题。郁建兴等认为后双重管理体制时代,行业协会商会进一步发展面临的最大障碍已经从外部转向内部,需要通过完善法人治理结构来提升其组织能力。1近年来,中央对于社会组织党建工作高度重视,2015年中办印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》对加强行业协会等社会组织党建工作进行系统部署,《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》对行业协会脱钩的党建工作又作出制度性安排。自此,如何有效加强行业协会党的领导成为学术界和实践者致力解决的问题。党的十九大后,更加明确加强党的全面领导,社会组织党建方向得到明晰。加强对行业协会党的领导,更多是从政治逻辑作出的安排。李景鹏、宋世明等认为这是“政退(政府行政权力退出社会组织)党进(党组织设置进入社会组织)”的必然选择。1在对行业协会等社会组织加强党的领导研究中,也有一些学者开始注意探讨党组织内嵌和作用发挥等问题,包括从实证角度探讨适度的政治嵌入和“双向嵌入”、“双向赋权”等问题,2但都较为局限于理论探讨和组织嵌入的实践。相对而言,国企党建与法人治理相融合已有一定的实践经验,“双向进入、交叉任职”等是二者融合的有效办法。3就国外研究而言,相对于国外行业协会的独立性较强、政社关系较为规范、治理结构相对健全,在我国特殊的政治制度和政党制度下,国内行业协会党组织参与内部治理是基于中国国情的具有中国特色的社会组织体制安排。
    文献梳理表明,国内外对完善行业协会法人治理有较为丰硕的研究成果,行业协会加强党的领导相关研究和实践在研究角度和研究深度上还有很大提升空间,尤其是新形势下如何加强党的领导与完善行业协会法人治理相融合及其机制构建的研究数量和深度极为贫乏。本研究将立足于中国治理现实,在关注经验认识积累基础上,力图弥补党的领导与行业协会法人治理二者关系及其融合的研究薄弱领域,建构符合中国行业协会改革发展实际的融合思路和实践路径。
二、中国行业协会党建工作的特殊性和复杂性
    总体而言,我国行业协会存在独立性不强、治理结构不健全、行为不够规范、监督管理不到位、作用发挥不够、法律体系不完善、党建基础薄弱等诸多问题。尤其是长期以来,行业协会的党建工作相对薄弱,在外部环境发生深刻变化、推进“四个全面”战略布局的宏观背景下,更加迫切需要探讨如何加强党对行业协会的领导,保证行业协会的改革发展与党治国理政同向同行。
(一)加强党对行业协会领导的必要性
    党的十九大指出,中国特色社会主义最本质的特征和制度的最大优势是中国共产党的领导,党是最高政治领导力量。推进中国特色社会主义事业,需要把党的领导贯穿到各项工作的各个环节,推动行业协会在内的各类机构在党的统一领导下协调行动,更好发挥党总揽全局、协调各方作用。着眼于满足人民群众对高质量公共服务的时代需要和打造共建共治共享社会治理格局的现实需要,加强党对行业协会的领导,关键是激发行业协会活力,确保行业协会改革发展的正确方向,汇聚全面深化改革的强大正能量。
    在我国政党制度安排下,政党整合社会的优势和力量来源于自身的组织,通过党的组织网络和组织领导整合社会组织的资源,使之成为党执政的重要依靠力量。一方面,政党通过行业协会等社会组织来整合社会,可以进一步巩固和扩大执政基础;另一方面,行业协会等社会组织所具有的社会管理功能又可以和政党构建一个完善的社会治理体系,进一步提升党的执政能力。4行业协会是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要参与者、实践者,这就决定了在推进国家治理现代化进程中,必须加强党对行业协会的领导,使得行业协会在政治秩序的框架内完善科学决策机制、提高运行效率和服务水平,实现健康有序发展。
(二)党建工作基础薄弱和现实挑战
    党的基层组织建设七大领域中,社会组织领域党建工作起步最晚,基础最薄弱。长期以来,限于社会组织的属性和发展基础,行业协会的党建工作是薄弱环节。行业协会党建既有党建工作的一般规律,同时还具有自身的特点和规律,尤其是行业协会的性质特点、党建管理体制、组织体系、人员构成都有其特殊性和复杂性。由于行业协会自身的成员结构复杂、人员流动性大、经济基础制约等普遍现实,以及行业协会制度环境不健全、党的领导缺乏制度保障,尤其是党建管理体制没有理顺、党组织地位作用还不明确、党组织与行业协会其他治理主体的关系还不清楚等历史原因,造成行业协会党建工作认识不够到位、党建组织体系不够健全、组织覆盖不够全面、作用发挥不够充分等问题。
    例如,不同于机关、事业单位、国有企业,行业协会相对松散,其工作人员特别是负责人变动多、流动快,使得行业协会党建工作面临党组织组建难、巩固难、发挥作用难、发展党员难和党员教育管理难等问题。很多行业协会受外部环境制约,部分工作人员尤其是负责人是兼职人员、分流人员、离退休返聘人员,党组织关系不在行业协会;部分协会负责人是会员单位负责人、代管协会负责人等,党组织关系复杂;有的业务主管单位党组织对接收协会党员存在顾虑,想转组织关系转不了;行业协会限于经费收支,本身工作人员有限,有限的工作人员又大多从事业务工作以维持自身运转,对党建工作认识不足、投入不够、工作方式较为简单等。这些都成为加强党的领导要求的现实挑战。
三、加强党的领导与行业协会法人治理相融合的逻辑机理
(一)党的领导与行业协会法人治理相融合的互动关系
    加强对行业协会党的领导,实质上是政治领导(“执政逻辑”)要求下的一种制度安排,呈现由外到内的介入。完善行业协会法人治理,实质上是科学管理要求下的一种制度安排,更多的是内部的关系调整。党的领导这种制度安排必然要体现在政治领导、组织领导、思想领导的具体化和制度化,必然借助于一定的组织形式和活动方式来体现党的领导。而法人治理这种制度安排主要体现在治理结构和运行机制两个方面,围绕法人治理结构的设置及组织机构的运行规范等来建立和完善,能够从根本上呈现出不同主体权力、义务和责任的关系。这两种制度安排共同作用于行业协会这一组织载体,都需要借助于行业协会内部一定的组织形态和运行方式来体现,那么必然会存在具体运行中互动产生的制度冲突。解决两种制度安排共生于同一组织载体相互冲突的情况,融合就是必然选择。这种相融合并不是相取代的关系,应该是适度融合的关系。通过彼此互动的不断调适,寻找二者之间的价值和目的的最大公约数,重构一种新的制度安排。
(二)党的领导与行业协会法人治理相融合的逻辑与机理
1.宏观层面:领导逻辑与治理逻辑的统一
    作为马克思主义执政党,在政治逻辑下,中国共产党在历史和实践中成为执政党并长期执政,党对政治、思想、组织的领导,党对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的领导,党对军队、群团组织的领导,党对全国各族人民的领导,这些都构成了党的领导逻辑。领导逻辑要求党必须适应形势的发展和情况的变化,完善领导体制、改进领导方式、增强执政能力。加强党对行业协会的领导,把行业协会及其从业人员紧密团结在党的周围,不断扩大党在行业协会的影响力,将其价值追求纳入党的现行政治体系中,增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、夯实党的执政基础。
    党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”1,国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。治理的着力点是激发社会的活力,出发点是促进社会参与,落脚点是改善和保障民生。在治理逻辑下,行业协会是国家治理体系的重要角色之一,行业协会与其他治理主体的良性互动有助于提升国家治理体系的效能。尤其是在社会治理领域,充分发挥行业协会在提供服务、反映诉求、扩大参与、协商民主、规范行为、促进和谐等方面的作用,有利于打造共建共治共享的社会治理格局,提升治理水平。
    领导逻辑要求的领导权可以对应国家权力涉及的政治统治职能,而治理逻辑要求的治理权可以对应社会管理职能。1正如恩格斯指出,社会管理职能的执行取决于政治统治,而政治统治的维持又是以执行某一社会职能为基础的。2加强党对行业协会的领导是出于领导逻辑下维护政治统治和社会秩序的要求,完善行业协会法人治理则是出于治理逻辑下更好发挥行业协会作用、参与社会治理和提供公共服务的要求。用“掌舵—划桨”的关系来说明,领导逻辑要求党的领导是“掌舵”角色,保证行业协会发展的正确方向,治理逻辑要求行业协会可以充当“划桨”角色,从而弥补政府提供公共服务不足,行业协会也能更好参与国家治理之中。

2.中观层面:分层分级党的领导
    一般而言,行业协会按照党建管理体制要求,接受党建归口管理部门的领导,构成党的领导外部环境;行业协会党组织对与自身组织体系相适应的党支部等进行党的领导,构成党的领导内部环境(见图1)。但在行业协会脱钩改革后的新型党建管理体制中,需要考虑建立分层分级党的领导。以全国性行业协会为例,可以参照国务院国资委党委管理的行业协会,党的领导外部环境构成双层领导关系:国务院国资委党委统一领导、协会党建工作局牵头抓总直管协会党的工作,直管协会党委领导代管协会党的工作。这种直管协会与代管协会的党的领导关系,适用于枢纽型行业协会与一般性行业协会的党的领导关系,整合组建联合党委进行管理也可以参考这一思路。


3.微观层面:党组织与行业协会法人治理多元主体互动
    类似于公司法人治理结构中的股东(股东大会)、董事会、经理层、监事会,行业协会法人治理组织结构中的治理主体一般由会员大会(会员代表大会)、理事会(常务理事会)、秘书处、监事会组成。这四类治理主体各有自己的职能和作用,会员大会(会员代表大会)是行业协会的最高权力机关,理事会是会员大会(会员代表大会)的执行机构,秘书处是行业协会的常设办事机构,监事会是行业协会工作的监督机构。这一组织架构主体责任明确,主体相互制衡,体系有机契合(见图2)。


    当党组织进入行业协会法人治理组织结构,与其治理主体进行互动,主要是与向理事会(常务理事会)负责并研究处理协会日常工作中的重大问题的会长办公会、秘书处、监事会等多元主体进行互动。互动过程中,通过设置党委、党总支、党支部、纪委等不同形式的党组织,党组织与相关治理主体进行融合,进而将党组织的职能与相关治理主体的职能结合起来,将党组织的政治优势、思想优势和组织优势与行业协会的治理优势结合起来,重构一个新的党组织与行业协会法人治理多元主体互动的结构体系。

四、加强党的领导与行业协会法人治理相融合的理论框架
    作为一种新的制度安排,加强党的领导与行业协会法人治理相融合,首先需要立足于行业协会的实际,进行理论框架的建构。既要充分发挥党的政治领导、组织领导优势和作用,又要保证行业协会法人治理结构的高效运转,这其中涉及许多理论与实践问题,必须紧紧结合基层党组织党的领导要求的一般性和行业协会法人治理结构制度的特殊性,理顺关系,为加强党的领导与行业协会法人治理相融合提供理论框架支撑。
(一)嵌入性理论的引入
    嵌入性理论是自Polanyi首次提出“嵌入性”概念后,1经过Granovetter,Zukin,Dimaggio,Barber,Uzzi等研究学者的不断拓展,2成为了连接经济学、社会学与组织理论的桥梁。根据嵌入性理论,经济、政治、文化、社会资本、组织关系等环境因素不仅可以对经济组织运行过程及其发展态势进行植入性影响,也可以由政府运用政策工具和制度因素进行干预、调整、引导行业协会,形成特定的机制和制度,使自己的政治偏好“嵌入”行业协会的运行和发展当中。3党的领导与行业协会法人治理相融合,实质上是将国家意志嵌入行业协会的治理模式而作出的制度安排,这种嵌入主要是政治嵌入、制度嵌入和组织嵌入。适度的嵌入有助于党和政府与行业协会构建良性互动的合作治理体系4,推进社会治理现代化。
(二)基于嵌入性理论的“目标—组织结构—运行机制”理论框架
    经过国家对行业协会管理体制的不断改革发展,以及行业协会长期以来的运行实践,党的领导与行业协会法人治理相融合已有一定的现实和实践基础。结合以上对党的领导与行业协会法人治理相融合的逻辑与机理分析,从融合基础、融合动力、融合内容逐步推导融合途径,我们在承认党的领导的重要性和尊重行业协会法人治理实践的现实性基础上,提出“目标—组织结构—运行机制”理论框架(见图3),将党的领导与行业协会法人治理相融合作为整体性体系加以建构。


    该框架自上而下分为三个层面,第一个层面是目标融合,用目标融合统领融合的价值,这是融合的重要基础和思想前提;第二个层面是组织结构融合,用组织结构构建融合的“肌体”,这是融合的物理基础和实体支撑;第三个层面是运行机制融合,用运行机制融合打通融合的“血脉”,这是融合的运转关键。三个层面以上率下,逐步深入。反之,运行机制的完善保障组织结构的稳定,组织结构的稳定保证目标的实现,形成“机制保组织、组织保目标”的良性循环。
通过党的领导与行业协会法人治理的目标融合、组织结构融合、运行机制融合,呈现统一性、共存性和制衡性。目标融合促进统一性的实现,党的领导与行业协会利益诉求进行整合,使之具有共同的价值目标。组织结构融合促进共存性的实现,党的组织与行业协会法人治理组织结构进行嵌构,共存于行业协会之中。运行机制融合促进制衡性的实现,党的领导与行业协会法人治理决策、执行、监督运行机制进行融合,根据不同的组织规则和工作要求差异,实现决策更加科学、运转更加协调、监督更加有效。
五、加强党的领导与行业协会法人治理相融合的基本路径

    围绕党的领导与行业协会法人治理在“目标—组织结构—运行机制”三个层面融合的理论框架,可以进行融合路径的设计。鉴于行业协会的实际情况,在相融合的具体路径中,有必要选择最为主要和最为关键的内容进行探索实践,逐步深入。
(一)目标融合:党的领导与行业协会价值目标的统一
    党对行业协会的领导,首先是巩固和增强党的执政基础的需要;其次是增强党的利益整合功能,形成全党意志;最后有利于推进国家治理体系与治理能力现代化,增强党执政的合法性基础。而行业协会本质属性上代表该行业、行业内企业整体的利益,行业协会所有行为的动机应当维护行业的健康平稳发展,这就迫切需要其与党和政府建立良好的利益表达渠道,能及时诉求相关利益。1与此同时,行业协会在资源获取、合法性保证、制度环境支持等方面都需要党和政府给予其良好的支撑或推动。因此,党的领导与行业协会在推动行业协会健康发展、有序整合利益诉求表达并纳入公共政策的决策过程等方面有着一致的价值目标。
    党对行业协会的领导是政治领导、组织领导和思想领导的有机统一,参照对国有企业党组织作用主要体现在“把方向、管大局、保落实”,行业协会党组织应在“确保方向、引领发展、推动执行、有效监督、促进和谐”等方面发挥作用,根据党章规定和中央有关精神行使职责。这其中,要坚持党的领导与行业协会依法自治相统一,既不能强调依法自治而弱化党的领导,也不能用党的领导代替依法自治,根据章程维护法人治理结构履行职责。坚持突出政治功能与强化服务功能相统一,政治功能最主要的表现是确保行业协会正确发展方向,服务功能最主要的表现是以推动和引领行业协会发展作为党组织工作的出发点和落脚点。目标融合才能为两者构建相融合长效机制提供根本动力。这就需要行业协会及其从业人员提高价值认知,将其利益诉求与党的路线方针政策和中央重大决策部署并流看齐,同向发力。
(二)组织结构融合:党的组织与行业协会法人治理组织结构的嵌构
    党组织进入传统的行业协会法人治理组织结构后,与法人治理多元主体互动形成新的结构体系,如此让党组织以合法的身份、合理的途径与行业协会法人治理组织结构共存并相互作用,这是融合路径的物理基础。党的组织与行业协会法人治理组织结构的嵌构可以表现在两个层面:一是组织架构层面,主要体现在党委、党总支、党支部与行业协会自上而下的结构体系进行嵌构,党务部门与秘书处相关部门进行嵌构,这种嵌构可以是完全重合的嵌构,也可以是部分重合的内嵌(如党委组织部和人力资源部等);二是人员安排层面,主要体现在行业协会负责人(如会长、副会长、秘书长等)和党组织负责人(如党委书记、党委副书记、党委常委或党委委员等)的融合,这种融合一般情况是在决策层、监督层和执行层有一定数量的党组织班子成员,确保党组织有效发挥作用。行业协会可结合自身情况,推进党的组织设置,完善法人治理组织结构,探索既强调分工有别、又有利于提高效能的组织架构嵌构方式。
    权责关系是治理主体之间的核心关系。实际运行中,行业协会党组织要厘清和其他治理主体的权责关系,通过章程、制度明确和落实党组织在行业协会法人治理结构中的法定地位,其他治理主体要自觉维护和支持党组织的领导职责,确保党组织功能作用发挥和职责履行,行业协会党组织也要尊重其他治理主体,遵循行业协会发展规律。借鉴国有企业多年实践探索的“双向进入、交叉任职”企业领导体制的有益经验,行业协会可以建立和完善党员管理层人员和党组织班子成员“双向进入、交叉任职”的领导体制,符合条件的行业协会党委领导班子成员可以通过法定程序进入理事会、监事会,成为行业协会驻会负责人,行业协会驻会负责人中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党委领导班子。非协会驻会负责人的党委领导班子成员可参加行业协会管理层有关会议、非党员的行业协会驻会负责人可视情况列席参加党委的相关会议。
    行业协会着力培养选拔政治强、懂专业、善治理、敢担当、作风正的优秀人才担任协会主要负责人。为进一步提高决策效率,实现决策和执行的更紧密结合,提高班子整体的战斗力,参考国有企业探索交叉任职路径的经验,有条件的行业协会可以积极推行行业协会党委书记、会长“一肩挑”(对于会长不驻会的行业协会,党委书记应兼任主持日常工作的副会长),防止行业协会党建工作和中心工作出现“两张皮”现象,从组织上确保协会党委的意图在重大问题决策中得到尊重和体现。
(三)运行机制融合:党的领导与行业协会法人治理决策、执行、监督运行机制的融合
1.在决策机制方面融合
    首先,在决策目的上,明确党组织参与行业协会重大问题决策等制度安排,确保决策符合政治要求、符合正确发展方向。其次,在决策内容上,明确党组织参与“三重一大”事项(重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用)的决策职责,支持会员大会(会员代表大会)、理事会、监事会、会长办公会依法行使职权。再次,在决策程序上,明确党组织的决策程序为前置性政治把关,党组织不干预理事会职能和行业协会日常运行管理,只是对理事会讨论决定的重大事项进行前置性政治方向的把握,将建议提交理事会并由理事会讨论决定。党组织参与重大问题决策是党组织的组织行为而不是个人行为,按照民主集中制的原则,对重大问题进行集体研究,形成统一决策建议向法人治理组织结构反映。
2.在执行机制方面融合
    首先,充分发挥行业协会党组织政治核心作用,确保党和国家方针政策、重大部署及上级党组织决定在本协会得到贯彻执行,引导协会在引领行业健康稳定可持续发展方面发挥作用。其次,推动严格遵守国家的法律法规,执行行业协会民主研究制定的各项规章制度,引导遵纪守法、诚实守信、行业自律。再次,推动执行决策事项,积极主动做好宣传引导工作,推动相关决策部署落到实处,发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。最后,支持群团组织充分发挥作用,调动协会职工、所属机构和会员单位的积极性、主动性和创造性,营造健康向上的组织文化,保障职工的合法权益。
3.在监督机制方面融合
    首先,监督决策过程的合规性,重点监督决策内容及其贯彻落实是否符合正确方向、符合法律法规、符合效果预期,加强党组织与其他治理主体之间的反馈交流。其次,监督和规范行业协会负责人、党员领导干部的从业行为,严格执行党风廉政建设责任制,强化监督执纪问责。再次,与监事会协同监督,推动民主监督,建立信息披露和重大决策责任追究制度。


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