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【2019.01】论纪检监察权的二元属性及其党规国法共治
2019-06-12 09:06:36 来源:《社会主义研究》2019年第1期 作者:刘怡达 【 】 浏览:288次 评论:0
    一、为何是“纪检监察权”
    国家监察体制改革试点工作开展迄今已逾两载,在此期间,相关理论探讨俨然成为一个新的学术热点和理论研究“富矿”,大批理论研究者以各种方式直接或间接地参与到此项重大改革中,从政治学、法学等多学科的视角展开讨论。随着讨论的不断深入,围绕国家监察体制改革的不少争议日渐达成共识:修改《宪法》为改革提供根本法依据,《宪法》修改应先于国家监察立法,监察全面覆盖限于人员而不得及于机构等。本文认为,在诸多讨论中,有关监察权属性的讨论应是最为根本和基础的,因为其他相关讨论或是该根本问题的具体展开,或是需以该基础问题的讨论作为展开之前提。
    对监察权属性这一重大理论命题,现有的讨论可归纳如下:其一,纯粹规范主义的解释进路,即根据《监察法》等的规定,认为监察权是一项包含监督、调查和处置权能的新型权力,其有别于行政权、审判权和检察权。其二,以监察权生成过程为视角的解释进路,认为监察权是对原行政监察权、职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权的整合,表现为一种复合性权力。此种讨论虽不再拘泥于纯粹的规范主义进路,但因对规范外因素的关注不够,仍不免落入规范主义的“窠臼”中。其三,强调法律规范外的因素对监察权属性的影响,尤其是纪检监察合署办公的体制,使“监察权中融入了中国共产党的纪律检查权”。因此,监察权是执政党权力和国家机关权力的混合产物。相比而言,此种讨论可称之为一种超越规范主义的进路。
    诚然,法律规范之于监察权属性的影响甚巨,《宪法》和《监察法》确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位,将监察权形塑为一项宪定权力,并为监察权的行使提供了规则指引。但“政治体制的特点不仅是由法律制度决定的,同样也是由法外制度决定的”,甚至“法外制度对政治体制产生的影响更大”。如此一来,仅从规范主义的视角来观察监察权,看似有助于将监察权纳入国家权力体系,继而运用国家法律来“驯化”监察权,但却难以触及国家监察体制中的实质问题,无法客观地揭示监察权的真实面貌。于此层面而言,《宪法》修改和国家监察立法虽已将监察机关和监察权纳入国家法律体系,但因监察机关与纪检机关实行合署办公的体制,故监察机关并不完全在国家机构体系当中,监察权也绝非单一形态的国家权力。有鉴于此,本文试图用“纪检监察权”概念替代“监察权”概念,以此彰显真实的权力关系和客观的权力配置模式,即纪检监察权应当具有二元属性,表现为执政党纪律检查权和国家监察权的有机结合体。
    二、合署办公的体制与国家监察体制改革的理论困惑
    诚如上述,规范外因素在相当程度上影响着国家机关的性质及其权力属性。因此,如果漠视乃至不顾诸多的规范外因素,便难免对国家监察体制改革和《监察法》中的相关制度设计产生困惑。换言之,唯有跳出纯粹规范主义的“思维惯性”,关注法律规范之外的因素对权力属性的影响,方可使改革中的困惑获得解答。鉴于此,本文欲择取国家监察体制改革中的三个理论困惑,将其置于纪检监察合署办公的体制之下予以诠释。
    (一)留置为何能取代“两规”措施
    赋予监察委员会采取留置措施的权力是国家监察体制改革的重要举措,党的十九大报告也明确提出:“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施。”诚然,《监察法》对留置情形、留置期限、批准程序等有着较为具体的规定,故相较于既无法律依据亦无程序控制的“两规”措施而言,以留置取代“两规”措施的进步意义是不言自明的。不过,留置果真能取代“两规”措施吗?或言之留置究竟是如何取代“两规”措施的?该问题若深究之则会发现其中存在不少理论上的困惑。例如,被留置取代的不止是“两规”措施,还有此前行政监察部门的“两指”措施,以及检察机关在此前职务犯罪侦查过程中的拘留、逮捕等刑事强制措施。除此之外,更为重大的困惑在于,留置是监察委员会依据《监察法》对公职人员采取的一项调查措施,而“两规”措施则是纪检机关依据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》等党内法规对党员采取的一项调查措施,二者分别属于国家权力和执政党权力的范畴。虽然我国大部分公职人员都具有中共党员的政治面貌,但是“两规”措施适用的是党员违纪案件,而留置适用的则是公职人员“严重职务违法和职务犯罪案件”,因此,便会产生“留置与‘两规’不具有直接替代关系”的理论困惑。
    本文以为,该理论困惑可从合署办公的体制中寻得解释方案,因为合署办公体制带来的效应便是合署后的纪检监察机关“履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称,既执纪、又执法”。于此层面而言,《监察法》赋予监察委员会采取留置措施的权力,其实即是赋予纪检监察机关采取留置措施的权力,纪检机关由此间接获得了该权力,纪检机关此前的“两规”措施相应地在此过程中被取代。因此,与其说用留置取代“两规”措施,毋宁说是对执政党权力体系中的“两规”措施加以改良,再将其纳入至国家权力体系中。不过,在上述理论困惑得以解释之后,随之会出现其他有待进一步解释的难题。因为用留置取代“两规”措施,实质上是以一项国家权力取代一项执政党权力,即赋予执政党的机关(纪检机关)以一项国家权力(留置权),由此致使执政党的此项权力在“不经意间”进入到国家权力体系中。如此一来,是否意味着党的纪检机关可以行使该权力,比如以单纯纪检机关的身份查处党员违纪案件时,能否对涉嫌违纪的党员进行留置?
    (二)监察委员会为何不向人大报告工作
    如何监督和制约监察权的行使,是改革和立法中的一个重大问题。例如,中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》即明确要求强化对监察委员会自身的监督制约,理论研究中也有颇多关于监察权监督制约机制的构想。在人民代表大会制度的根本政治制度之下,监察委员会是由人民代表大会产生的,因而不少论者提出应加强权力机关对监察委员会的监督,其中的监督方式便包括对人大及其常委会负责并报告工作。不过,《监察法》并未就监察委员会向人大报告工作进行规定,而只规定其应向人大常委会作专项工作报告。此般制度设计与“一府两院”受权力机关监督的方式有较大差异,即监察委员会不必向人民代表大会作年度工作报告。对此有论者认为,在兼职代表制下,很多人大代表由公职人员兼任,而公职人员属于监察委员会的监察对象。因此,具有公职人员身份的人大代表,“可能利用对监察委员会工作报告的投票权,来牵制监察委员会对其公职行为的监督。”还有论者认为,监察委员会的“调查过程涉及大量党和国家秘密,保密要求高”,因此“不宜在人大会议上公开报告”。
    本文以为,上述观点皆为监察委员会不向人大报告工作提供了合理的解释方案,除此之外,合署办公体制对此般制度设计的影响同样极大。因为是否采取报告工作的方式,以及采取何种报告工作的方式,应根据不同国家机关的职权性质和具体情况来确定。在合署办公的体制下,纪检监察机关并非单纯的国家机关,其亦属于执政党的机关。如此一来,全国人大虽“贵为”最高国家权力机关,但仍只是“国家权力机关体系以及国家机构中的最高层级”,是故无以支配和监督党的纪检机关和纪律检查权。此般影响并非监察委员会所特有,全国人大及其常委会监督中央军委的方式亦是如此。因为“党指挥枪”是中国共产党在长期革命过程中形成的一项重要原则,1975年宪法和1978年宪法甚至规定中共中央主席统率全国武装力量。因此在制定现行《宪法》时,便有意见认为“已经形成中国共产党对军队的绝对领导地位,在宪法中就没有必要再作出其他规定”。但宪法修改委员会未采纳该意见,而是在《宪法》中规定了国家中央军委,确立了军队在国家体制中的地位。这意味着作为党的机构的中央军委同时取得了国家机构的身份,所以“中央军委是党中央的机关,同时又是国家机关”。正是缘于此,中央军委不向全国人大及其常委会报告工作,除考虑到军事工作涉及国防机密外,更因为在中共中央军委和国家中央军委合署办公的体制下,《宪法》虽将中央军委纳入国家机构体系,但其绝非单纯意义上的国家机关。
    (三)监察委员会为何是政治机关
    关于监察委员会机关属性的讨论,乃是理论探讨的一个热点话题,改革者认为“监察委员会实质上是政治机关”。缘何将监察委员会定性为政治机关,其实可从很多方面予以阐释:比如监察委员会“从事的是政治活动,执行的是政治任务,政治属性是第一属性”。诚然,这些阐释可在相当程度上证实监察委员会的政治机关属性,但政治活动和政治任务其实并非监察委员会所特有,甚至可以说所有国家机关都应当“旗帜鲜明讲政治”。于此层面而言,上述阐释在某种意义上来说并未触及到问题的“症结”,因而才会有论者认为,“政治机关”不能体现出监察委员会质的特点。
    本文以为,将监察委员会定性为政治机关,很大程度上是由合署办公的体制决定的。因为“一个机关的属性是由其职能构成的”,在合署办公的体制之下,监察委员会不再是单纯的国家机关,其行使的也不只是单一的国家监察职能,还包括执政党的纪律检查职能。中央纪委书记赵乐际在十九届中央纪委二次全会上指明“纪检监察机关是政治机关”,亦表明这是由其“所处的特殊位置和承担的重要职责”所决定的。邓小平在论及军队政治工作时也曾表明:“政治工作是党的工作,政治机关是党的工作机关。”正是在此种意义上,《中国纪检监察报》在谈及监察委员会的机关属性时认为:“纪委监察委合署办公,监察委员会不设党组,本质上就是党的工作机构。”此外,还有论者认为合署办公的体制和监察委员会政治机关的属性,很大程度上影响了对监察委员会的命名。因为“我们是人民民主专政,各种政权机关都要加上‘人民’二字”。不少论者以此为据,认为监察委员会应更名为“人民监察委员会”,以与“人民政府”、“人民法院”、“人民检察院”等保持一致。但这其实忽略了监察委员会不仅是国家(人民)的监察委员会,同时也是党的监察委员会。
    三、纪检监察合署办公的体制与二元属性的形成
    由上可知,纪检监察权的二元属性使得纪检监察机关具有执政党机关和国家机关的双重身份,有论者将此形象地描述为:“国家监察委员会‘姓党’也‘姓民’。”在合署办公的体制下,纪检机关与监察机关“合二为一”为纪检监察机关,纪律检查权与国家监察权同样“合二为一”为纪检监察权,由此而来的纪检监察权具备了纪律检查权和国家监察权的二元属性。如此一来,虽然监察委员会被纳入国家机构体系,监察权随之成为一项国家权力,但合署办公的体制还为其“增添”了执政党纪律检查权的属性。
    (一)合署办公体制对权力属性的形塑
    在中华人民共和国成立之初,中共中央决定成立中央和各级党的纪委。与此同时,根据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定,政务院下设立人民监察委员会,此为国家行政监察体制之端。不过在相当长一段时期内,党的纪检体制和国家行政监察体制是并行的。虽然在1952年初,时任中央纪委书记的朱德曾就纪检工作中的问题向毛泽东报告,提出党的纪委与政府监察委员会合署办公,随后中共中央印发的《关于加强纪律检查工作的指示》亦明确规定:“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公,分工合作,互相辅助,加强联系,做好工作。”但由于党的纪检体制和行政监察体制随即被废止,因而合署办公体制在实践中并未充分实行。待到“文革”结束之后,党的纪检体制和国家行政监察体制才得以相继恢复,但党的纪检机关与政府行政监察部门并未合署办公。直至1993年初,中共中央和国务院决定中央纪委和国家监察部开始合署办公,随即又批转了中央纪委、监察部《关于中央纪委、监察部合署办公和机构设置有关问题的请示》。至此,纪检监察权的二元属性得以形成,亦即合署后的纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能,对党委全面负责。
    不过在合署办公之初,纪检监察权的二元属性其实是一种“蹩脚”的二元属性。因为在合署办公的体制安排背后,虽有避免职能交叉重复、精简机构人员等原因的考虑,但更为关键的因素或许是借由合署办公的形式,使执政党权力与国家权力得以融合。因此,监察权的作用范围决定了党的纪律检查权拓展至国家权力体系的可能空间。于此层面而言,在国家监察体制改革过程中,监察委员会与纪委合署办公的体制,虽然看似是对此前行政监察部门与纪委合署办公体制的沿袭,但由于监察委员会的监察对象可及于所有行使公权力的公职人员,监察事项亦扩展至职务违法行为和职务犯罪行为。在此过程中,监察权的范围和内容发生重大改变,纪检监察权的二元属性亦因之得以发展,由此使得执政党纪律检查权延伸至国家权力体系的空间更为广阔。
    (二)纪检监察权二元属性的一体实现
    合署办公的体制形塑出了纪检监察权的二元属性,此二元属性也在合署办公的体制中得到一体实现,即纪检机关和监察委员会共同设置内设机构,内设机构同步行使纪律检查和国家监察两项职权。具体来说有三:其一,在内设机构设置方面“融为一体”。因为“一套人马、两块牌子”是合署办公的应有之义,纪检机关与监察委员会的内设机构也是共同设置的。其二,在人员配备上“融为一体”。纪检监察干部既属于《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》中“纪检监察干部队伍”的一员,亦具有《监察法》中“监察人员”的身份。其三,在职权行使上“融为一体”。在合署办公的体制下,纪检机关和监察委员会共同设置的内设机构主要有监督部门和审查调查部门,其中监督部门被赋予了执纪监督、监察监督双重职责,审查调查部门也被赋予了执纪审查、监察调查两种权限,由此使得纪律检查和国家监察两项工作能够同时启动,同步进行。
    二元属性缘何得以统一且能够一体实现,一是由于执政党权力与国家权力之间具有统一性,这使得党内监督与国家监督具有内在一致性;二是由于纪律检查权和国家监察权皆是一种监督性权力,因而在运行方式上具有一定的共通性。但是,不同属性下的纪检监察权在权力结构中的定位及运作特点上是有差异的,纪律检查权与国家监察权分别属于不同的权力体系,前者实质上为执政党权力,因而根据执政党内部的规则运作,后者因属国家权力则应遵循国家法律运行。于此层面而言,二元属性虽统一于同一权力内核中,但彼此的分离同样明显。如此一来,纪检机关和监察委员会虽然共同设置内设机构,同步履行纪律检查和国家监察两项职权,但“纪委的监督执纪问责与监委的监督调查处置两项职责在适用对象、适用情形、适用方式上又有所区别”。
    (三)纪律检查权属性对国家监察权属性的吸纳
    纪检监察权二元属性在合署办公的体制中,其实是按照“吸纳模式”来一体实现的,即基于执政党领导国家机关的现实逻辑,将国家监察权属性吸纳进纪律检查权属性之中。这种吸纳关系在实践中有着较多体现,例如,国家机关通常会设立党组,如全国人大常委会党组、国务院党组等。而同属国家机构的监察委员会则不设立党组,这其实可以理解为监察委员会已被吸纳至纪检机关,而纪检机关本身即为党的机关,因此自然不必要再设立党组。再如,以党内法规为监察权的运行设定规则。通常而言,党内法规的调整对象为党内事务,亦即《中国共产党党内法规制定条例》第2条规定的党组织的工作、活动和党员行为,因此“党内法规不能直接为国家机构设定职权”。事实上,实践中不少调整监察权行使的规则,其实是以党内法规和其他党内规范性文件的形式出现的,比如由中共中央纪委和国家监察委员会联合印发的《公职人员政务处分暂行规定》,其实便已符合党内法规的要件。
     为何是纪律检查权属性吸纳国家监察权属性,而非国家监察权属性吸纳纪律检查权属性?这是缘于中国共产党在权力监督体系和反腐败体制中的特有地位。中国政治体系的特点决定了中国的反腐败体系是以政党为主导的,并以政党为行动中心来展开的。例如,党的十五大即提出要建立和完善“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。在此种制度安排下,中国共产党始终是中国腐败治理和权力监督的领导者,党的纪检机关则具体扮演治理腐败和监督权力的“主角”,诸如行政监察部门、监察委员会、检察机关、审计机关等其实是围绕着这一“主角”开展工作的。这种制度安排既符合“党建国家”的历史和现实逻辑,亦能契合“党领导一切”的政治宣言。
    四、纪检监察权的党规与国法共治机制
    修改《宪法》和制定《监察法》只是将纪检监察权中的国家监察权属性纳入国家权力体系中。因此,若仅从纯粹规范主义的解释进路出发,认为借由国家法律便可有效控制监察权,其实是未能窥见纪检监察权之“全貌”而产生的误解。鉴于此,在合署办公的体制下探究如何有效控制纪检监察权,切不可割裂纪律检查权与国家监察权二元并存的关系。相反,应当深刻认识党内法规与国家法律在控制纪检监察权时分别具有的功能,并基于此来构建一套党内法规与国家法律的共治机制。
    (一)修宪与立法:纪检监察权的国法治理
    国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,为使此项重大改革做到于法有据,相关法律的“立改废”工作可以说是与改革进程同步推进的。同时,借由法律控制权力乃是权力受约最为主要的方式,通过宪法和法律来构造并限制国家权力,已成为现代法治国家的通行做法。因此,十三届全国人大一次会议于2018年3月11日表决通过了《宪法修正案》,在《宪法》第三章“国家机构”中增设“监察委员会”一节,并就监察委员会的性质、人员组成、任期任届、工作机制和领导体制等事项作出规定,由此确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位。此后,十三届全国人大一次会议根据《宪法》制定了《监察法》,对监察委员会和监察权的相关事项作出了更为具体的规定。随着《宪法》的修改和《监察法》的制定,以及全国范围内各级监察委员会相继组建,标志着中国特色的国家监察体制已经形成,监察权行使的各方面也基本上有了国家法律的规范和调整。
    (二)国法治理的局限与党规治理的引入
    通过修宪和立法将监察委员会纳入国家机构体系,无疑有助于纪检监察权的国法治理。但在合署办公的体制下,纪检监察权已非单一形态的国家权力,特别是在纪律检查权吸纳国家监察权的现实中,纪律检查权属性其实对纪检监察权的影响更大。于此层面而言,纪检监察权的国法治理虽已初步完成,且会随着《政务处分法》和《监察官法》等一系列法律的制定而不断完善,但仅有国家法律的权力治理机制在实践中显然难以奏效,因而有必要将党内法规引入纪检监察权的治理机制,由此实现纪检监察权的党内法规与国家法律共治。实际上,实务工作对此亦是有所意识的,比如浙江省纪检监察机关在工作实践中认识到在“合署办公体制下,仅考虑监委如何运行是不够的”,并为此设置了相应的“纪委监委内部职责衔接机制”。
    国家法律之于纪检监察权的治理而言,最大的局限在于纪检监察权具有纪律检查权属性。虽然我国《宪法》规定各政党都必须以宪法为根本的活动准则,《中国共产党章程》也规定党必须在宪法和法律的范围内活动,但这只是表明党的所有活动不得违反《宪法》和法律的规定,绝非意味着政党的组织和行为皆须由《宪法》和法律来进行规范和调整。相反,政党主要是依据党内法规等内部规章制度,而非国家法律法规来实现自身建设和内部治理。此外,即便是部分国家法律中含有“中国共产党”等表述,但其通常是对历史的陈述,或者是对“坚持中国共产党的领导”这一原则的概括表达,而未曾直接规定党的组织和行为。于此层面而言,作为执政党权力的纪律检查权,虽然在合署办公的体制下与国家监察权实现了构造上的统一,但其本质上依旧属于党的机关和党的权力,因此自然不宜在《监察法》等国家法律中对纪律检查权的行使作出规定。
    (三)党规与国法共治机制的初步构建
    鉴于单一的国家法律治理机制难以奏效,那如何构建党内法规与国家法律的共治机制呢?本文以为,法律的调整对象乃是社会关系,合署办公体制中主要有以下三对关系有待国家法律和党内法规进行调整:一是监察法律关系,即监察委员会与其他国家机关之间的关系,监察委员会与监察对象之间的关系,以及上下级监察委员会之间的关系;二是纪检法律关系,即纪检机关与党的其他机关之间的关系,纪检机关与党员之间的关系,以及上下级纪检机关之间的关系;三是监察委员会与纪检机关之间的关系,这其实是党的领导在纪检监察工作中的具体表现。这三对关系需借由党内法规和国家法律进行调整。因此,探讨如何构建纪检监察权的党内法规与国家法律共治机制,也应当围绕这三对关系展开,亦即监察法律关系应由国家法律进行调整,纪检法律关系应由党内法规进行调整,而监察委员会与纪检机关的关系则由党的领导法规进行调整。
    第一,有关监察委员会组织和职权的事项,应通过国家法律予以规范和调整,而不宜由党内法规进行规定。监察委员会属于国家机关,监察权属于国家权力,即便纪检监察机关实行合署办公的体制,但其作为国家机关和国家权力的特质并未改变。因此,涉及国家机关的法定职权职责等问题时,“党内法规的规定只能点到为止,不宜作出具体规定。”不过在实践中,不少与监察委员会职权行使相关的事项,乃是由党内法规及其他党内规范性文件予以规定的,比如《公职人员政务处分暂行规定》和《国家监察委员会管辖规定(试行)》等。此类规则在形式上呈现出党内法规的特征,甚至可以说也符合党内法规的要件,但其在实质上却承载着国家法律的规范功能。此般做法既不符合《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规调整范围的规定,也与监察委员会作为国家机关的属性不相符合。
    第二,有关纪检机关组织和职权的事项,不宜在国家法律中作出规定,而应通过党内法规进行规范和调整。通常而言,宪法和法律应当为政党的组织和活动预留相应的空间,而不应对此作出事无巨细的规定。因此,除法律保留和必须由法律调整的事项外,法律不宜规定属于党内事务的事项。依此逻辑,纪检机关的组织和职权属于党内事务,因而不应在国家法律中进行规定,《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第3条甚至规定纪检机关依照党章和本条例行使案件检查权,不受国家机关、社会组织和个人的干涉。
    第三,制定党领导监察工作的党内法规,加强和改善党对监察委员会的领导。党的领导法规制度是党内法规制度体系的重要组成部分,是为了加强和改进党对各方面工作的领导,为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。《中国共产党章程》规定党是领导一切的,现行《宪法》也规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,因此加强和改善党对监察委员会和监察工作的领导,自然也是“党领导一切”的应有之义。《监察法》第2条也将“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”作为监察工作的一项重要原则和指导思想。但应注意的是,党对监察工作的领导主要是思想领导、政治领导和组织领导,而不代表党的机关可以包办、代替监察委员会履行职责。有鉴于此,应当就党领导监察工作这一问题,适时研究和制定专门的党内法规,既使得党领导监察工作的活动有党内法规的指引,又能够保障监察委员会依照法律的规定独立行使职权。
    第四,有关纪检工作的党内法规,应与有关国家监察工作的国家法律实现双向衔接。纪律检查权属性和国家监察权属性统一于合署办公的体制中,分别规范此二权力属性的党内法规和国家法律也应实现互相间的衔接。首先,党内法规应与国家法律保持一致,国家立法也应将纪检工作中行之有效的规则上升为法律。例如,《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》提出要制定的《中国共产党纪律检查委员会工作条例》,应在纪检工作和监察工作的共通问题上与《监察法》保持一致。同样地,《监察法》中的大量规定也参照了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》等党内法规。其次,由于党内法规不得与《宪法》和法律相抵触,因而规范纪律检查权的党内法规也不能违反规范国家监察权的国家法律。再次,党内法规中有关纪律检查权的规定,若不违反国家法律亦可适用于国家监察权。比如实践中便提出“探索把‘四种形态’基本原理应用到监察工作中去”。而《监察法》第5条规定的“惩戒与教育相结合,宽严相济”,其实就是“四种形态”在监察工作中的具体体现。最后,国家法律中有关国家监察权的规定,若不违反党内法规的规定,亦可间接适用于纪律检查权,比如《监察法》中关于监察程序的规定,便可作为纪律检查权行使的程序指引。
    余论:党和国家机构改革中的党规与国法
    若以时间先后顺序为线索进行观察,可以发现中央决定开展国家监察体制改革其实远早于决定深化党和国家机构改革。不过在《深化党和国家机构改革方案》中,组建国家监察委员会仍然被作为第一项改革任务予以提出,这无疑表明国家监察体制改革乃是党和国家机构改革的重要组成部分,同时亦可在党和国家机构改革的背景下,为探索党政职能分工和加强党的领导提供借鉴。中华人民共和国成立之后,中国共产党开始执掌国家政权,自此党政关系对中国政治形态内的权力结构具有决定性影响,但由于涉及党在国家生活中领导地位的政治问题,如何处理好党政关系始终是长期困扰改革者的一个重大问题。此次中央决定深化党和国家机构改革,同样是为了“从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势”。为此,《深化党和国家机构改革方案》明确提出推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。诚然,通过党政机关的合并设立与合署办公,固然有利于强化党对国家机关的直接领导,但也致使本已复杂的党政关系变得更难以处理。因为恰如本文对纪检监察合署办公体制所讨论的,党政合并合署改革将使得党的机关与国家机关“合二为一”,其行使的权力也由此具有执政党权力和国家权力的二元属性。故此,无论是在机构改革的进行时,亦或是待到改革完成之后,党规与国法的共治都应是一个必须重视的命题。
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