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【2019.01】在国家-社会和空间-行动者之间——当代中国城市社区建设的路径演变与理论因应
2019-06-15 17:58:37 来源:《社会主义研究》2019年第1期 作者:付建军 【 】 浏览:475次 评论:0

    转型是当代中国经验研究的核心关键词,社区治理则成为了转型的重要场所。与农村研究从显学到遇冷再到新近升温的发展趋势不同,城市社区始终在政策和理论方面保持较高的热度,这种热度在城市治理日益重要的背景下大有增温的趋势。虽然城市社区建设的真正启动是在1978年这个节点之后,但城市社区建设基本上呼应了改革开放的发展轨迹,从一个侧面反映出改革开放以来我国国家与社会关系的演变形态及其特征。从这个角度讲,回顾我国城市社区建设的实践及其理论演绎的基本脉络应当成为纪念改革开放40周年和建国70周年的重要内容。基于此,本文尝试对当代中国城市社区建设的路径演变及其逻辑进行回顾和讨论,考察理论层面围绕路径演变所做出的观察与思考,并从补充既有研究的角度提出理论发展的可能方向。
    一、城市社区建设的路径演变及其逻辑
    (一)城市社区建设的路径演变:从生活空间到治理空间
    在传统城市治理模式中,城市社区主要扮演着一种生活空间的角色,在城市中存在“各种相互交叉的社团、陈陈相因的非官方组织,这些组织并非由于有目的或有明确公认的权利而产生,而是由一群有经常性联系、同住一个街坊、同参加某些活动与祭祀、有共同利益或总体上都是休戚相关的人时时处处自发地形成的”。进入现代化进程后,国家建设需要以资源汲取能力作为基础,一方面国家整合资源的现代方法没有形成,另一方面旧模式的有效性越来越差,国家“需要以更好一些的方式来控制地方社会,以便从那里获得更多的资源”,由此促使国家政权逐渐向乡村和城市基层社会渗透,以建立相应的治理资源汲取系统。在发展过程中,科层组织形式成为国家向基层渗透的主要选择,这种模式能够帮助国家更有效地实现其政策意志,并在城市基层治理中建立起若干结构化的机会和约束,进而影响城市基层治理的内在逻辑。可以看到,新中国成立后,新政权在城市中建立起以单位制为主、街居制为辅的社会治理架构。行政逻辑从政府扩展到执政党,执政党的工作方式从革命年代的社会动员转变到运用官僚制的行政命令方式,并依靠行政官僚统一配置城市社会治理的人、财、物,统一安排社会个体的生活起居,并吸纳社会自治组织成为自己职能的延伸机构,社会成为执政党和国家的附属物。因而,建国初期党政一体、单位制和街居制的建立打破了传统社会治理中实行的行政不入、文化控制的技术路线,行政化社区初步形成。
    单位制退出国家治理舞台后,街道开始从原有单位制中的辅助位置转变为一定区域内公共事务治理的实施主体,与之相应的是社区开始成为国家构建基层政权的主要空间。在这个过程中,城市社区建设得到了恢复,并大致经历了三个发展阶段。第一个阶段始于上世纪70年代末,终于1986年社区服务的提出。第二个阶段始于1986年社区服务的提出,终于90年代初。第三个阶段始于1991年民政部提出社区建设目标,目前的建设仍处于这个阶段。整体上看,中国城市社区建设具有很强的政府主导特征,在一定程度上甚至可以说社区是国家贯彻实验主义治理策略的产物。这种社区建设模式主要有三个特征:一是政府在政治力量的对比和资源配置上居于优势地位,它的制度供给能力和意愿决定着制度变迁的方向、形式、深度和广度;二是政府通过制度创新所追求的目标是双重的,一方面要使权力中心及其所代表的利益集团利益最大化,以赢得最大化的政治支持,另一方面要通过降低交易费用,使社会总产出最大化;三是在供给主导型社会变迁中,政府享有极大的主动性,一旦它发现制度创新的总收益大于成本,就会通过行政体制强制性地进行试点,并通过设置人为的改革“进入壁垒”来弱化外部性和不确定性。
    (二)城市社区建设路径演变的内在逻辑:国家赋权抑或社会倒逼
    在现有研究中,相当一部分的文献共享着一个假设,即国家赋予了城市社区建设以制度空间。国家赋权逻辑以国家自主性作为逻辑出发点,认为国家可以根据统治需要调整行动策略。国家统治策略的调整实际上也是国家治理在不同风格之间切换的生动写照。在全能主义风格下,国家治理强调权力高度集中,单位是国家整合社会的主要机制。而当国家治理开始从全能主义切换到发展主义风格后,市场的回归使得单位制所承载的社会功能开始萎缩,国家不得不将社区作为社会整合的主要机制进行开发和拓展。在这个基础上,国家有意识地将参与和自治机制引入到社区建设过程中,但在建设过程中进行干预和控制。国家切换治理风格在行动策略层面主要表现为从刚性控制转变为所谓的“柔性控制”。从刚性控制到“柔性控制”,表明“国家从未、也不可能退场,只是改变了控制社会的策略”。当社区成为国家整合社会的主要空间后,如何提高社区的社会整合效能成为国家考虑的重要问题。在社区建设初期,通过提高服务能力进而提高社区的社会整合效能成为一种选择。城市社区住房产权制度确立后,以选举为核心的民主治理机制开始在社区推广。这些制度创新本质上是国家向社区赋权,提高社区的自主性。但这种赋权又“发动或承认于国家部门”,国家和政府在其中起着主要主导作用。因此,城市社区建设在一定意义上其实是“政府管理下的社会创新”。
    与赋权逻辑不同,一些文献将城市社区建设的产生放在社会中进行考察,总体的判断是社区建设的启动与社会问题的产生关联在一起。为了讨论的方便,我们把这种逻辑称为问题倒逼逻辑。虽然学界关于问题倒逼逻辑达成了一定程度的共识,但关于问题何以产生却存在不同的理解。一种观点认为,城市社区建设的存在源于社会自身的成长。社会成长首先表现为社会公众对公共服务的需求在不断提高,社会公众对公共服务需求的提高客观上要求城市政府改善公共服务供给的质量,而改善公共服务供给的质量意味着需要进行公共服务创新。另一种观点则认为社会成长主要表现为抗争,这种抗争促使国家在特定领域中改变具体的工作机制。譬如,一些实证研究发现业主委员会在与基层政权争夺权力与空间的过程中,物业运作逐渐摆脱国家一元控制与全权性操纵的局面,发展为一个具有市民社会性质的新公共空间。
    应当说,城市社区建设的路径演变并不是一种逻辑推动的结果,而是多种逻辑共同作用复合推动的过程,具有制度变迁的多重逻辑特征。在这个过程中,国家赋权和社会倒逼构成了两种主体性的内在逻辑。
    二、城市社区建设路径演变的理论阐释:社区建设研究的两种取向
    针对城市社区建设的研究构成了理论阐释的主要内容。关于改革开放以来城市社区研究的整体演进路径,王铭铭和肖林的分析仍然具有启示意义。王铭铭认为,“几十年来社区研究的发展所表现出的演进线路,是‘社区’作为方法论单位,向‘社区’作为社会现象和社会透视单位的结合体转变的过程。”与王铭铭不同,肖林将近年来的城市社区研究概括为本体论意义上的“社区”研究和方法论意义上的“社区研究”,前者把社区作为一个客观实在和独立的研究主体对待,后者则将社区研究看作是一种研究社会的工具或者说窗口。与城市社区研究一样,城市社区建设研究也存在着作为方法论单位的“社区建设研究”和作为社会现象的“社区建设”研究,由此可以把城市社区建设研究划分为“社区建设”研究和“社区建设研究”两种。
    (一)“社区建设”研究取向
    当我们用“社区建设”研究框架去审视城市社区建设研究时,会发现这一领域的研究模式从20世纪末开始一直到目前为止并未发生大的变化,主要停留在对社区建设的争论以及各种案例与模式的解读层面。首先,有关城市社区建设的争论始终未休,在争论中大致存在三种主要观点。第一种是民主自治观,认为城市社区建设应定位在培育民主自治,即通过营造社区的广泛参与推动社区治理的民主化。第二种是基层政权建设观,认为城市社区是国家为进行社会整合与控制而建立的,是一种自上而下的政权建设行为,因此在建设思路上应给予社区以更多的行政权力。第三种是混合观,认为城市社区建设无法逃脱国家的干预和制度的约束,国家与社区实际上具有共生共长的关系。
    伴随着国家对城市社区建设的政策引导,城市社区创新案例与模式层出不穷。在此背景下,“社区建设”研究框架呈现出一定的碎片化走势。不过,在这些碎片化的案例研究中,我们也能够找到了一些研究主线的变化。20世纪末和21世纪初的城市社区建设文献关注的主要是居民自治层面的改革问题,尤其偏爱于对当时几个城市(包括沈阳、武汉、上海、深圳等)的自治模式进行总结,对居民自治的行政化问题和居民选举问题进行分析。在这些案例研究中,居民自治的模式主要被界定为行政模式、自治模式和混合模式,并衍生出了上海模式、沈阳模式、青岛模式和江汉模式等经验判断。
    随着城市社区治理市场化制度的逐步建立,对城市社区治理中权利政治的关注开始成为新的学术热点,有关商品房产权制度以及基于产权制度的社区建设开始成为关注的核心对象。从2008年左右开始,国家开始强调城市社区建设的社会参与思路,“三社联动”开始成为城市社区建设的主要思路。这种建设思路的改变也引领了学术焦点的转移,越来越多的文献开始关注城市社区中的公共服务议题和多元主体的集体行动问题,社区共治和社区协商等议题开始占据学术研究的“头条”位置。
    (二)“社区建设研究”取向
    “社区建设”研究主要受到城市社区建设实践的引导,并且在一定程度上推动了“社区建设研究”的发展。早期的“社区建设”研究关注社区作为整体的权利政治,由此“社区建设研究”的核心关照在于理解城市社区建设背后的国家与社会关系,形成了“作为国家治理单元的社区”与“作为社会自治单元的社区”两种截然对立的学术话语体系。就“作为国家治理单元的社区”而言,国家拥有干预社区的制度通道,并通过频繁介入社区治理过程来影响“基层自治与基层社会及生长进程”,社区也被认为是国家在城市基层社会的“精神末梢”。而就“作为社会自治单元的社区”而言,住房产权和业主委员会等制度的设置使社区成为社会发育的主要场所,表现为各种社区运动此起彼伏,以及在此过程中相伴而生的中产阶级和公民权等现象。
    虽然国家—社会关系视角具有很强的解释力,但却对经验世界尤其是社会变迁引发的新问题缺乏充分的回应能力,其中对国家和社会各自范围内的主体分化问题以及由此产生的影响缺乏必要关注。实际上,国家逻辑、科层逻辑和社会逻辑存在显著差异。这种差异使得宏观的制度文本分析与经验现实相去甚远。城市社区内部治理体系的变革和日益复杂促使“社区建设”研究开始从关注国家与社会关系的变化转变为关注社区内部各个行动主体的行为逻辑,以及各个行动主体的互动对社区治理产生的影响。这种转变也促使“社区建设研究”开始从国家与社会关系转向空间与行动者关系的考察。这种转变实际上意味着有关城市社区建设的研究开始从宏观走向微观。在一些学者的共同努力下,空间—行动者研究路径开始形成。在空间—行动者研究路径下,城市社区建设的形成与演变与其说是国家意志的绝对主导结果,不如说是取决于具体场域相关行动者的政治互动过程。社区空间构成了多元主体进行策略互动的主要场所,其中空间结构对于主体策略的选择产生重要影响。

    在空间—行动者研究路径中,对行动者行为逻辑的关注构成了既有文献的主要内容。就城市社区建设而言,居委会是被关注最多的主体。作为一个理性主体,居委会并不会主动接受外部压力,而是会通过各种组织行为与个人行为对外部压力进行回应。首先,居委会在很大程度上缘于其在行政链条中所处的末端位置,改变这种末端位置成为居委会回应外部行政压力的行为逻辑,向下建立和开发若干组织实体以分减任务成为居委会的组织行为选择。在实践中,社区呈现出以居委会为中心,以外围各类组织和个体为分中心的治理结构。除了向下建立依附性组织,居委会还以党建共治为契机,向社区外寻求组织支持。一个重要的变化是,组织共治开始从单纯的仪式化帮扶转变为以项目为载体的社区治理合作,获取共治项目的能力在很大程度上会影响城市社区建设的具体绩效。应当说这种以项目为载体的社区共治确实缓解了居委会的资源压力和管理压力,但也面临着项目内容碎片化和运作低制度化的局限性。
    如果说建组织是一种组织型创新策略,那么居委会在现实工作中应用更多的则是一种行为型自主策略。行为型自主策略在形式上具有多样性,包括逃避、抗争、合作和转代理等。除了逃避采用用脚投票策略外,其他三种行为模式都具有“选择性应付”的策略特征,即采取弄虚作假和形式主义应付上级任务。虽然居委会通过各种策略以达到“减负”的目的,但其在应对制度化减负改革时却表现出了自我矛盾的一面,即在呼吁减负的同时又通过“再行政化”抵制制度化减负改革。这实际上反映出居委会作为群众自治组织具有权力再生产的策略倾向,这种策略倾向构成了城市社区建设的一种挑战。
    (三)研究取向的比较与反思
    总之,自新中国成立之初城市社区建设启动以来,有关这一现象的知识生产就再也没有停歇过。在研究路径上,有关城市社区建设的理论阐释经历了从国家与社会的宏大叙事框架到具体行动主体的微观行动逻辑解读的研究转变。从城市社区建设的路径演变和理论阐释看,国家—社会关系和空间—行动者是分析的两个端点,而居于中间的中观分析是比较缺乏的。国家—社会视角的优势是提供了一个理解城市社区建设的原点,展示了社区制度的内涵及其治理逻辑,但缺陷也是明显的。很多文献把国家视为铁板一块,而对地方、基层政府以及不同部门间关系对制度执行的影响视而不见。如果国家是理性的且具有自主性,那么为什么城市社区建设存在内卷化现象呢?空间—行动者视角虽然能够帮助理解社区建设的内在逻辑,但也可能会陷入一种过分拘泥于细节的、满足于对日常生活互动具体情境进行描述性的研究之中,从而无法抽象出导致社区制度变迁的主要线索,无法对发生在中国社区内的制度变迁形成总体性的认知。
    实际上,在城市社区建设过程中,各类主体都有着不同的利益诉求和目标,不能将它们简单地视为“国家”或“社会”的当然代表,对这些行动者的分析需要更多地考虑理性计算、策略选择、制度空间和社会网络等因素。国家—社会关系和空间—行动者视角面临的研究困境实际上呼唤一种中观视角的引入,这种中观视角需要既能够将抽象的国家具象化,又能够统合行动者视角的空间碎片化问题。
    三、科层结构:理解城市社区建设的中观视角
    进入新世纪的十年后,城市社区建设越来越呈现出新的特征,其中需要注意的一个特征是城市社区建设在具体实践中的分化越来越明显。首先,一些城市社区建设经验虽然形成了典型案例,但是无法向其他地区进行有效扩散。其次,一些新的制度和政策安排短时间内在城市社区中建立起来,但应用效果却不尽如人意,无法解决治理过程中存在的矛盾。再次,一些新的城市社区建设经验在推广过程中往往会生发出不同的制度形态,一些制度甚至在运作机制上出现了变化。如前所言,现有的国家—社会关系和空间—行动者两种研究路径都无法有效对上述城市社区建设的新特征做出有效的理论回应,有必要发展出一种新的理论视角解释以上现象。一般来说,中国城市社区建设的主体是政府,政府是城市社区建设的政策执行者和社区空间构建的规则解释者。从这个角度来讲,科层结构可以成为理解城市社区建设的一种新路径。
    (一)纵向科层结构下的城市社区建设
    总体而言,中国的城市政府一方面具有科层制的一般性特征,即多层级组织结构;另一方面也具有中国本土的科层制色彩,表现为条块关系的复杂性。多层级组织结构和复杂的条块关系导致的一个结果是政府权力事实上的碎片化。权力碎片化“使得某个人阻挠重要政策的采纳或成功实施变得相对容易了,特别是由于同级单位不能彼此发布具有约束力的命令。这种体制是混乱的,因此,它在自身复杂的组织体系中很容易陷入困境”。当我们从科层结构角度思考城市社区建设问题时,就需要将社区建设放置在多层级的科层组织结构情境中进行讨论。下面我们主要从纵向和横向两个维度讨论科层结构对城市社区建设的影响。
    从纵向政府间关系角度看,多层级科层结构需要处理好权力的来源和运行问题,其本质是上下级政府的委托—代理问题。从政府的委托—代理关系角度出发,城市社区建设涉及到社区建设的职责边界和自主权问题。现有文献重点回答的问题是城市政府是否具备社区建设的自主权,不同社区领域的建设自主权是否存在差异,社区建设的合法性边界在何处。在自主权方面,分权制改革使城市政府获得了充分的自主权,这为城市政府进行城市社区建设提供了制度空间。从交易成本角度看,城市政府中的基层政府掌握着城市社区治理的第一手信息,与上级政府相比,具有明显的信息交易成本优势,这一优势在一些文献中被视为有效治理的关键要素。分权制和有效治理所依赖的信息资源决定了城市基层政府拥有主导社区建设的先天条件。然而,中国的科层制是典型的压力型组织结构,表现为上级组织将权力委托给下级组织并通过掌握剩余控制权引导下级组织的注意力向特定的社区建设领域分配。
    这种科层结构特征决定了城市基层政府在推进社区建设中的自主权和信息成本优势。首先,政府作为城市社区建设的主体,其所具有的制度设计能力和资源整合能力随着行政层级的降低而逐步减弱。城市基层政府作为行政链条的末端,在城市社区建设中往往只能选择那些不涉及到顶层设计或者体制性问题的社区治理领域。其次,压力型科层结构导致下级政府在选择社区建设领域时会考虑上级政府尤其是上级主管领导的意志。这样做不仅可以获取上级领导的注意力,由此获得支持社区建设的资源与权力,而且也更容易得到上级政府的认可,从而获得区域范围内甚至是国家范围内的推广和扩散。因此,在中国的城市社区建设中,下级政府的社区建设行为往往具有浓厚的“目标导向”色彩,从而可能会催生上下级政府在社区建设过程中进行“共谋”,扭曲了试点机制的原本逻辑。试点机制的逻辑主要是政策实验和降低风险,而扭曲后的试点机制则是通过集中力量打造典型完成行政任务,即通过试点赋予特定的基层政府以社区建设资源和建设方向,基层政府借助试点机制通过打造典型为上级政府或者主管部门输送“经典案例”。
    (二)横向科层结构下的城市社区建设
    城市基层政府在日常工作中更习惯于采用运动式治理策略,在“集中力量办大事”方面具有组织优势。而随着层级的增加,政府整合资源集中推动某一项社区建设所面临的组织协调成本会逐步增加。由此引出的问题是政府在横向维度对城市社区建设也会产生影响。首先,在政府内部,虽然很多部门在行政级别上具有对等性,但一些部门的动员能力确实更高。这意味着当部门之间因社区建设产生利益冲突时,强势部门更有可能对社区建设产生实质性影响。当建设主体是强势部门时,制度变迁所带来的利益冲突更有可能被化解,社区建设获得的资源和注意力可能更多。而当建设主体是弱势部门,利益冲突方是强势部门时,社区建设则可能会陷入僵局,或者需要更高层级的权力主体开展大量的协调工作。此外,部门保护主义往往导致组织目标、资源配置和政策过程走向分化,策略地提高部门间信息流通的制度成本,最终降低社区建设的效率。其次,拥有共同上级主管单位的城市基层政府在社区建设中往往具有差异明显的组织能动性,尤其是当社区建设通过试点机制启动时组织能动性差异更为明显。在试点阶段,上级政府将宏观的社区建设方案指派给试点单位,试点单位在宏观框架内可以进行大量的具体创新。对于试点单位来说,创新的自主权限较大。但是社区建设创新在经过试点成功进入推广阶段时,非试点单位虽然具有一定的自主权,但这种自主权并不明显。更为重要的是,推广过程中的社区建设创新经验对于非试点单位的激励效应薄弱,因为通过社区建设进行政绩塑造的效应会随着社区建设经验的扩散而逐步减弱。正是在这个逻辑影响下,在城市社区建设中,我们常常会看到某一个社区建设经验从试点到推广过程中会经历不同的制度化形态和应用命运。
    科层结构对城市社区建设的影响在结果层面主要表现为社区建设形成多元的制度化形态。试点单位的创新合法性可能更强,因为试点单位成为典型案例的机率更大,社区建设创新对试点单位的激励效应更明显。学习单位对创新的认同度可能存在分化,这种分化与官员个体的观念和制度存量存在密切相关性。当学习单位主要是基于组织压力而采纳一种新制度时,对创新的认同度就可能比较低,社区建设方案在应用中很有可能会“脱耦”。这在委托—代理理论中主要表现为下级组织对上级组织的“选择性执行”。选择性执行可能会造成城市基层治理创新议程在基层执行过程中的分化与扭曲。这种分化与扭曲存在两个极端。一种是在创新议程与基层治理情况不相符合时,基层官员可能会选择通过“变通”等机制使上级政策符合基层治理的具体情境。另一种则是官员为了利益最大化在选择性执行创新议程时忽视基层治理的特殊性,导致创新在基层执行中面临事实性失败。在城市基层治理创新中,城市基层治理创新的选择性执行主要表现为一些创新通过试点后可能会被正式化和法律化,但在推广过程中则会出现形式化趋势。
    (三)制度环境与城市社区建设
    如果需要进一步对科层结构进行理论深化,应当说隐藏在科层结构背后更重要的因素是制度环境。因为只有理解了城市社区建设所处的制度性激励、约束与机会结构,才能从总体上把握其发展特征和走向趋势。这种制度环境的分析路径并不是抽象地讨论制度文本的内容,而是从两个方面试图对城市社区建设进行理论回应。一是制度环境试图将科层组织在特定制度下发展出的稳定行为模式进行归纳和总结。二是制度环境试图从经验层面解构城市社区建设的复杂条件。基于此,制度环境分析的优势是将抽象地讨论社区制度文本和对个体理性的微观考察结合起来,以科层组织为载体,将结构性要素、行动者以及彼此的关系纳入总体性框架中进行思考。
    需要补充的是,本文试图提出一种新的理论思路和具体的分析路径以供学者参考,而没有对分析框架的具体细节着墨过多。科层结构视角无意也不能替代既有的研究视角,它作为一种分析路径是从既有研究中生发而成的。可以看到,一些文献已经从科层结构的纵向维度角度进行了一些开拓性的考察。譬如,周雪光提出的制度变迁的多重逻辑分析框架就是从纵向科层角度探讨基层社区选举制度的变迁逻辑。但从科层结构的横向维度以及纵向和横向的交叉角度开展的研究则少之又少,这应当成为未来城市社区建设在理论层面的拓展方向。
    四、结论
    当前城市治理的一个重要发展趋势是强调城市治理的有效性,支配治理模式的逻辑逐步呈现出技术化和精细化的特征,而技术化和精细化必然会伴随着行政化现象的扩张。这种发展趋势显然与国家的赋权逻辑和社会的倒逼逻辑存在某种张力。由此折射出的问题是现有的城市社区建设不再仅仅是基层政权建设和生活空间的再造过程,而更是科层组织实现技术治理、打造治理空间的组织过程。在这个过程中,虽然国家治理转型对政权合法性的追求以及社区作为自治空间的制度设计逻辑赋予了城市社区建设以价值内涵,但城市社区建设不可避免地呈现出工具主义的实践倾向,并有逐步强化的发展趋势。本文提出的科层结构作为一种中观视角为理解城市社区建设的工具主义发展趋势提供了一种可能的解释路径。就制度变迁而言,科层结构视角的基本观点是,除了需要在国家的顶层设计和社区内部治理架构方面进一步推进改革,优化科层结构的内在运作逻辑,尤其是优化有关城市社区建设的激励、约束和机会结构更至关重要。在这个基础上,通过组织运作逻辑的调整弱化工具主义的建设情绪和政策取向应当成为近期城市社区建设政策议程的着眼点。

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