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【2019.03】论改革开放以来农村社区治理的法治历程与新时代法治需要
2019-08-24 15:00:22 来源:《社会主义研究》2019年第3期 作者:李增元 李艳营 【 】 浏览:243次 评论:0
    党的十九大报告明确指出,“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移。”这一系列新论述,预示着法治在乡村治理、社区治理中的重要价值与作用,是新时代农村社区治理现代化的重要手段。
    一、农村社区治理的法治历程及其特征
    从农村社区治理进程来看,每个历史阶段的社区治理都遵循一定的法律制度规范。传统社会主要以族规、礼法实现社区自我治理,而民国时期正式法开始在社区治理中发挥作用;中华人民共和国成立后,宪法、行政组织条例是农村社区治理的重要依据;改革开放以来在宪法指导下村民委员会组织法出台,村委会组织法及以宪法为基础衍生出的其他规章制度成为农村社区治理的重要法治基础。
    (一)中华人民共和国成立后:宪法、组织条例及行政管理乡村
    中华人民共和国成立后,国民党统治的保甲制度残余未尽,封建地方治理结构余痕仍在,中国共产党新政权需要建构全新的乡村治理体制。1951年政务院下发《关于人民民主政权建设工作的指示》,要求“已完成土地改革的地区,应酌量调整区、乡(行政村)行政区划,缩小区、乡行政范围,以便利人民管理政权,密切政府与人民群众的联系,充分发挥人民政权的基层组织作用,并提高行政效率”。1951年后“我国在乡级以上设立区一级,乡镇以下是‘行政村’,行政村是乡镇之下的一级政权,是农村基层社会的行政管理单元”。1954年中华人民共和国第一部宪法诞生,宪法明确指出取消区、村级政府,撤销行政村建制。1958年通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》明确提出“人民公社实行政社合一,乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会”,“三级所有,队为基础”的人民公社制度逐步形成,生产大队为由原来的多个自然村合成,生产小队是农村社区治理的主体。1962年国家通过了《农村人民公社工作条例》,生产小队负责将国家各种政策下达到本生产小队的村民,同时,生产小队也是基本核算单位。在特殊的计划经济时代,生产队是农村社区的重要外在形态,体现出较强的政治性、行政性、经济性,党委领导、政社合一是其显著特征,农村社区是党领导下的政治、行政共同体,是特殊年代国家改造乡村社会、实现政治整合、实现现代化战略发展任务的重要载体,这个时期的农村社区治理主要依据宪法及组织条例。
    (二)改革开放以来:村民委员会组织法、现代乡规民约及自我治理
    改革开放以来,国家进入全新的发展时期,1982年宪法应运而生,它不仅成为我国进入改革开放时期各领域发展的明确指引,还成为改革开放时期各领域专门法制定的重要基础。经济社会体制转型后,基层治理也需要重构,1982年宪法明确指出由村民委员会管理农村基层事务,1984年开始起草村民委员会组织法(试行),1987年《村民委员会组织法(试行)》颁布并成为指导村民自治的重要法律规范。1998年《村民委员会组织法》正式施行,21世纪以来又经过多次修改,《村民委员会组织法》成为改革开放后村庄社区自我治理的重要法律依据。村民委员会组织法明确规定,村民自治是村民实施自我教育、自我服务、自我管理、自我监督的一项群众自治制度;村民自治的核心内容是民主选举、民主监督、民主管理、民主决策。村民民主选举产生村委会,带领全体村民对村庄内经济社会文化事务及公共事业进行自我治理。另外,在村民自治实践中,村民基于地缘相近、利益相同等因素制定了诸多村规民约,“规则与村民自治紧密相关,规则是自治行动的制度保障,是村民自治的行动基础。”各地制定的村规民约即立足于现实,也具有相应的文化传承性,特别是近几年德治的实践探索,将传统乡村社会中的诸多乡规民约、道德伦理规范激活,这些具有重要意义的软法在现代乡村社会中以更加因地制宜的形式表现出来,与现代正式法共同发挥作用。在村民自治时代,《村民委员会组织法》及乡村社会内生的各种乡规民约成为推动村民自治、实施国家农村基层治理的重要保障。
    二、现代法缺失:改革开放四十年来农村社区治理法治存在的突出问题
    改革开放四十年来,一个全新的乡村社会正逐步展现出来,它虽然一定程度上保留着传统乡村社会的某些特征,但同时又更具有现代性特征,这一特殊乡村社会形态正改变着农村社区治理的基础条件与内外环境,原有农村社区治理的法治规则也呈现出较大程度的不适应性,社区治理的现代法缺失。
    (一)流动、开放下社区治理受到制度性束缚
    改革开放以来,村民自治成为中国农民的伟大创造,法治保障是其重要基础,体现宪法意志的《村民委员会组织法》使法治精神贯彻进村民的日常生产、生活实践中,但值得注意的是,从相关法律层面来看,村民自治有其限定性,它是村集体经济成员权与村集体组织成员权合二为一,村民以村集体经济为基础对村庄社区公共事务进行的自我管理活动,有明确的地域边界、人员身份边界要求。改革开放后,随着城乡社会开放性、流动性加快,农村社区治理实践也开始面临诸多新问题。一方面,外出打工的村民很难有效参与村民自治活动,政治权利缺失;留守人员基于精力、知识、能力等限制,也无法有效参与村庄治理;现实中,自治权力往往被少数人把持,形成“精英自治”格局。与此同时,“政经合一”使村集体经济被村委会掌握,保护外出村民政治经济权益的法律制度、法治规则也处于缺失状态。另一方面,在开放流动中传统村庄边界被打破,“生活在一个社区内的居民不再是传统意义上的本村村民,既有本地人,也有城市居民,同时还有外来新居民。”基于政经合一治理模式的政治、经济连带性,外来人员既无法享受流出地的政治权利、经济利益,也无法正常享受流入地的政治、经济权利及基本公共服务待遇,多元主体共同居住的社区呈现出“圈层认同”结构,社区融合度不高、凝聚力不强。另外,在乡村振兴战略不断实施中,外来人员及单位下乡将成为新常态,虽然修改后的《村民委员会组织法》对长期居住在本地的外来人参与本地社区治理做出了相关规定,但是他们很难参与到社区核心事务的治理,与此同时,外来企事业单位及其他组织如何参与治理也没有相应规定与说明。现有的一套村民自治制度及规则无法有效应对流动、开放社会发展的要求。虽然,近几年国家推动在城乡社区实施协商治理制度,为社区内部问题的解决提供了一定的制度规范,但是应对乡村振兴战略实施中的城乡融合发展和资源要素双向流动及各种资源要素大量下乡的新趋势,都对现代社区治理法治规则及治理制度提出了新要求。
    (二)政经分离趋势下的治理规则混搭
    随着经济社会的深入发展,政经合一制度已经成为农民自由全面发展的重要障碍,不利于充分发挥市场在资源配置中的作用,各种集体资源的内在价值难以被有效激发出来。实施政经分离,对农村集体产权进行深度改革,切实保障新时代广大农民的合法权利及权益是国家政策出台的着力点。为推动这一政策有效落地,国家根据现实情况在一些条件较成熟的农村地区开展了政经分离、产权制度改革的试点试验。系统性改革推动村民作为村集体组织成员和集体经济组织成员两种身份的分离,并在清产核资、成员界定、资产量化后建立了农村集体经济产权股份制组织。这一改革尝试打破封闭僵化的农村治理模式,实现居住、管理、服务社区化,集体经济发展股份化、市场化,居民经济利益实体化。从深层次上来看,“集体经济股份化改革既有利于促进农村集体经济的发展壮大,更能促进社会流动与流动中的权益保护。”通过改革实践来看,无论是设立的土地股份集体经济合作社还是以经营性资产入股为基础成立的集体股份经济合作社,在治理过程中都存在治理规则混搭现象,缺少法律制度规范。一方面,两个集体经济股份合作社的董事会与监事会领导班子成员大部分由原来的村支部书记或村委会主任担任,组织形式化特征明显,集体经济治理中沿袭传统村庄管理模式。另一方面,“在浅层市场化的阶段,能够被市场化的是‘大块的资源’,如体量大的农产品或者成块连片的土地。”大部分农村地区经营性资产量小、并呈现出分散化特征,如何与市场机制接轨缺乏法治规则。另外,股份制改革后建立的农村集体经济合作社经工商局注册后,原则上应按照市场运行机制独立经营,自负盈亏,依法纳税。但与以企业为主的市场经济实体相比,农村集体经济有其特殊性,大多集体经济多为集体租赁厂房、门面房等,租赁、承包收入是其主要经营收入,如何构建既符合现代市场机制又能够充分考虑农村集体经济现实的运营规则,形成健全完善的风险防控机制,都需要出台相应的法治规范。
    (三)“共建共治共享”格局的治理规则缺失
    新时期,随着我国新型工业化、城镇化建设、信息技术的快速发展以及开放流动的不断深化,农村社会结构、经济结构、利益结构发生深刻变革,村庄空心化、老龄化问题严重、治理弱化,经济社会发展不容乐观等给政府治理提出了一系列新挑战,迫切需要加强和创新农村社会治理方式。在新时代,需要努力打造以党组织为核心、政府负责、社会协同、城乡居民共同参与农村社区建设、治理的新格局,这也是实施乡村振兴战略的重要保障。为此,国家鼓励社会各种力量参与,推动社会治理重心下移,鼓励各种技术、资本下乡,对农村经济和产业等进行重构,盘活农村一切可以盘活的力量,解决乡村经济社会发展难题。从另一个角度来看,多元主体参与社区治理本身也有其内在利益需求。但总体上来看,如何在调动各种力量参与积极性,保障利益共享的同时使各主体共建并在社区治理中真正切实发挥作用,当前虽然有宏观的政策支撑,还缺乏相应的制度规范。共建共治共享社会治理格局基础在于共建,而核心则在于共治。在社会各种力量下乡而乡村共建规则不完善的环境中,政府仍然作为治理主体单方面承受的压力、治理难度更大,而引导社区内不同职业结构、利益结构及阶层结构的主体等多元力量共同参与治理社区服务、经济发展、土地开发、宅基地、房屋租赁、产业发展等各种问题,实现“社区事务由社区人共商、共定、共管、共督”的规则也处于缺失状态。共享是共建共治的目标指向,实现共建共治的同时实现共享,也仍然是一个亟待探索的领域,如何确定规则都需要相应的法律法规做支撑。
    (四)城乡要素双向自由流动与优化配置下的居民权益保障困难
    促进城乡要素双向自由流动与优化配置,充分发挥市场在资源配置中的作用是新时期乡村振兴发展的重要特征。为充分激活农村各类生产要素内在价值,激发农村经济发展活力,国家出台系列政策盘活农村资源,鼓励农村土地流转,集体土地、资源的股份化改革,宅基地、承包经营地的抵押贷款,活化农村房产的农民财产属性,以政策为引导吸引城市资本、技术、人力下乡,与农村土地、宅基地、房产等相关要素结合,推动农村经济的现代化发展。在此背景下,在地方招引下,众多资本下乡改造民宅、挖掘文化及旅游资源打造生态观光旅游业,充分利用农业现代化战略政策等建设田园生态综合体。各种资本下乡更多以逐利为目的,能够真正承担社会责任的“社会型企业”仍然缺乏,农民的各种资产入股实质上更像租金收入,股份收入很难实现,更多的利润往往被商家攫取。另外,在国家允许农村集体建设用地可以同等入市的政策背景下,农村土地、宅基地、房产等资源在城乡要素资源双向自由流动与优化配置中与多种要素结合能够创造出巨大的价值。然而,在资本利益与农户利益对立的情况下,村民作为重要受益者,面对资本的强大能量连村级组织也处于弱势地位,农户利益与村庄利益都要让位于资本利益。如何分配经过多种要素活化所产生的巨大经济利润,仍然缺乏相应的法治规范,如果制度设计脱离实际,缺乏相应的法制规范,广大农民将很难从新一轮的农村改革中获得相应的红利。另外,良好的生态环境是重要的财富,当前农村的过度开发建设及内部经济发展带来了生态破坏,广大农民的生态发展权利难以有效得到保障。
    三、构筑现代法治:新时代农村社区治理的法治新需要
    随着中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾发生了深刻变化,现代化发展面临诸多新任务,对社会治理也提出了较高的要求,法治化是现代社会治理的重要手段。从现实来看,现代法缺失是新时代农村社区治理现代化发展的重要障碍,这就需要构筑农村社区治理现代化发展的现代法治,夯实社区治理的法治基础,推动基层治理现代化发展。
    (一)城乡社区一体化治理的现代法规
    自中华人民共和国成立以来,城乡社区都是国家治理基层社会的重要基础,发挥着同等重要的作用,只是面对的对象及环境不同。但在计划经济时代,农村与城市呈现出明显的不平等。改革开放后,国家不断加大对城市社区治理的投入,提高城市社区管理与服务水平。21世纪初国家启动了新农村建设,政府加大对乡村各项事业的投入,但是相较于城市,政府对农村的人力、物力和财力投入相对有限。在深入推进新农村建设实践中,国家实施了农村新社区建设战略,强化管理与服务,通过体制变革破除城乡二元体制,为实现城乡融合奠定基础。但从实际来看,农村社区建设经费投入不足,管理、服务能力不强,社区治理的大量成本转嫁给了乡村社会。与此同时,社区治理体制机制改革也不到位,社区治理缺乏相应的法律依据。实际上,城市社区和农村社区作为社会基层的两大组成部分,都是广大城乡居民最基础的生活居住场所,在开放与流动中,城乡社区已经成为具有包容性、容纳性的多元身份居民生活居住的场所、社会治理单元、公共管理与服务单元,在乡村振兴战略实施中,城乡社区的交融性与一体性特征更为明显。构建城乡社区一体化治理的法治势在必行。国家应从法律层面取消城乡二元分割治理模式;将城乡社区纳入一体化治理框架,出台城乡社区组织法,保障城乡社区同等的法律地位,保障农村社区居民与城市居民享有同等政治权利、福利待遇,构建“享有平等利用资源、分享改革成果的机会和权利”的法律制度。在推动城乡均等化公共服务进程中,出台城乡社区服务法律法规和标准体系,将农村社区工作人员的配备、财政投入、农村社区公共基础设施建设、社区基础设施建设、社区运转经费等纳入公共财政中,并逐步与城市社区趋同,使城乡居民在流入地社区能够无障碍享受同等的管理服务,相应的权利和权益不因居住地的变化、从业的变化而受损,使城乡社区在新时代真正成为推动国家治理现代化的基础载体与抓手。
    (二)社区经济社会事务分类治理的现代法治规范
    随着农村社区建设从硬件建设向软件建设的深入推进,治理体制机制改革,实现政经分离,社会事务与经济事务分类治理成为必然发展趋势。在实施政经分离后,社区诸多经济资源与要素将逐步交给新成立的集体经济组织来运营。在实施乡村振兴战略中,资本、技术、人力、资源、资产等要素的流动与自由组合将会越来越快,多种要素的结合催生新的经济发展业态,以民宿、民俗、休闲观光、田园综合体为基础的旅游业,商贸业、现代生态高效农业、农副产品加工业、以厂房民房等为基础的租赁业等都将成为常态产业。另外,农村建设用地自由入市也将给农村经济发展带来较大活力,创造出更多的新形态。改革重组后的集体经济通过多样化经营方式真正壮大新时代集体经济,使广大农民增收,切实保障村民的财产权利,并为社区居民的自由流动奠定基础,都需要结合集体产权改革制定相应法律规范。以集体土地、经营性资产、具有增值潜力的其他生产要素形成的经营业态呈现出较大的差异性,各种业态的经济经营方式不同,集体经济如何从中获益,收益如何分成,这就需要建立适合不同类型经济经营方式的法律规范,明确集体经济以何种方式参与经营,社区集体经济成员如何参与经济治理,不同类型的集体经济获得的收益以何种方式在集体经济成员之间进行分配,以及实现各类经济事务分类治理。同时,还需要以法律形式建立现代法人企业制度及完善其进入市场的规则。与此同时,农村新社区重建后,新社区将成为多元身份居民共同居住生活、多种组织单位共同进入的公共空间,同时也是公共管理与公共服务的平台,亦是社区居民自治组织。社区治理需要创新,而改善社区治理须清晰界定各类社会组织之间的功能边界,社区事务的治理要重新细分。这就都对法治提出了较高的要求,需要以相应法律对社区事务进行分类、规范,以法律形式明确不同社区事务的治理方式、参与主体及权责范围,做到社区公共事务治理有法可依。最终,通过法律形式引导社区内经济、社会事务的法治化治理,保障社区治理的法治化与科学化。
    (三)多元主体参与现代社区治理的现代法治框架
    现代社会发展使社区各类事务层出不穷,需要包括政府、社区、居民、各类组织、企事业单位等多元主体共同参与、合力解决,这就需要明确政府、社区、居民、社会及参与的各类主体的职权范围及应该承担的责任,明确各主体的权利义务关系及参与合作机制,同时规范社区各类主体行为,形成多元主体参与现代社区治理的法治化思维及法治化规范。多元主体在参与社区治理时要坚持党的领导核心地位,充分发挥政府主导作用,“实现法治基础上全体社会成员的和谐共生与发展等”,保障居住在社区的外来居民享有与本地居民同等的参与地位与参与渠道,建构合作参与框架。多元主体的参与需要从法律上明确政府、社区、居民、社会力量在社区治理中各自承担何种职能,其权限范围、责任义务边界,以及不同主体之间的合作机制。社区工作人员在社区治理中发挥着重要作用,出台相应的法律规划,建立社区工作人员工作运行的法治规则,明确社区工作人员产生方式、来源构成,保障其稳定的待遇及晋升渠道,并为外来人员进社区搭建有效平台。在实施乡村振兴战略、推动社会治理创新中,农村新社区将不断吸引大学生、专业司法人员、警官、检察官及律师、社会工作者、心理咨询师等专业队伍的加入,如何引导他们参与、怎么参与,也需要法治框架。另外,农村要素的市场化发展将吸引各种经济主体、中介组织进入农村从事产业发展或服务行业,它们在助力农业现代化、商贸业发展、新兴业态发展以及各种类型的公益事业发展中能够发挥重要作用。基于这些不同参与主体性质、参与农村社区事业内容,参与方式及发挥的功能,需要有针对性地建立法治规范与行业规范,在保障其基本权益基础上,明确其与其他参与主体的合作方式。与此同时,还需要通过明确的法治规则,规约不同参与主体的行为,对违规违法及侵害其他利益主体行为者作出明确惩戒要求。以法治为行动准则,引导各类主体各尽所能,形成共建共享、有序表达和多元参与的良好氛围。
    (四)社会关系调节及社会行为规范的现代法治规则
    现代农村社区是承载不同主体、多元文化、多元价值观、多元利益的功能综合体,社区结构更加分化,社区异质性、开放性特征更为明显。与过去相比,现代社区所处的时代环境发生了重大变化,社区治理的行为准则也在发生变化。现代农村社区的主体是具有现代公民身份的居民,现代农村社区正是由具有平等权利地位从事不同职业、具有不同价值观及利益需求的多元化公民组成,现代农村社区具有不同于传统村庄的社会结构与基础。公平正义是现代社区居民的公共价值追求,利己主义与利他主义相互结合,社区文化更具现代化、包容性特征。一个追求公平正义、开放流动、价值多样化、利益分化、主体多元的现代社区的治理需要现代法治精神。社区治理主体权责配置、治理规则的制定、治理的有序运行、社区社会关系的调节、社区公共性的养成、社区主体行为的规范都离不开法治。当然这里所说的法治一方面是指法律规章制度,另一方面是指渗透法治精神并因地制宜的自我治理规则,即软法,它既涉及自治也涵盖了一定程度的德治,硬法与软法是现代社区法治精神的附着体,它应以具体正式的社区治理制度与社区内非正式的治理制度表现出来,有学者就指出,“对应德治、法治、自治建设,成立道德评审队、法律服务团等公共平台。”自治、法治和德治互为基础、相辅相成。这就需要将优秀传统美德与完善的法制结合起来,在个人、家庭及社区层面能够体现出来,并将社会主义核心价值观以法治规范的形式得以贯彻,通过完善社区自治法规范社区治理。在德治基础上配合实施依法治理,保障维护新社区内各主体利益,运用法治德治相结合的现代法治精神调节社会关系、规范社会行为。
    (五)居民权利保障及权益维护的现代法治制度
    随着乡村振兴战略不断推进,新的政策制度给城乡居民利益扩展带来了新挑战。以集体土地、资源、资金等为重要形式的各种财产直接涉及到广大社区居民的权利及权益。集体经济产权改革后,广大承包经营户所能获得的往往仅是租金收入,租金收入与出租土地的潜在价值并不匹配,以资本、技术等入股的市场主体是主要的受益者。另外,在乡村振兴战略实施中,农村的闲置住房、宅基地开发也具有巨大的升值空间,农村集体建设用地、集体企业、厂房、院落及其他集体公共资源也将在市场化机制运行中成为重要升值资源,农村集体及个体资源的有效盘活是新时代推动农村经济发展的重要引擎。在新一轮改革中,切实保障广大农村居民的财产权利及合法收益,需要结合农村发展实际出台相应法律,以法律方式明确集体经济组织成员的股份分红比例及承担的责任义务。从现实来看,应在法治保障下,鼓励集体经济组织将能够增值的经营性资源以入股形式与其他资本、技术、人力相结合实现经营增值,让股民“看得见,摸得着”集体经济,集体经济组织代表股民参加经营管理或者通过招聘职业经理进行专业化经营,集体经济组织成员以股民身份从中受益,并与具体经营实体共同承担风险。当然,在以法治形式保障社区内外集体经济成员经济权益的同时,也要以法治形式保障包括本地人、外来人员及其他共同生活居住在社区内的居民享有平等的政治权利、社会发展权利,享受同等的基本公共服务待遇。保障城乡居民“在所居住的社区享受到平等的各项权利与待遇,是当代农村社区现代化发展需要解决的重要问题。”也是实现城乡发展一体化的重要基础。对农村社区集体经济组织和自治组织进行法治化治理是必然选择,更需要基本公共服务制度、社会治理体制机制的深层次改革创新,真正破除制度体制壁垒,推动融合发展。总体上,新时代的乡村振兴战略正是适应时代发展要求更好地保障城乡居民发展权利及权益,推动现代化发展所进行的系统性改革,而居民权利及权益的维护离不开强有力的现代法治制度。
    总之,作为国家治理的基础载体,农村社区治理的有效推进离不开法治。只不过在不同历史时期法的外在表现形式不同,法的内在精神一致,法以不同形式规范着不同时期的农村社区治理。新时代农村社区治理的法治是与现代社会发展相适应的现代法治,它既包含了现代法治规则与法治精神,又融合了传统非正式法中的优良法治传统,法治渗透于自治与德治中,有效推动农村社区治理的法治化进程,夯实国家治理现代化的基层基础。
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