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【2019.05】“党内法规严于国家法律”的理论反思与正当性阐释
2019-12-13 16:59:19 来源:《社会主义研究》2019年第5期 作者:张海涛 【 】 浏览:113次 评论:0

    一、问题的提出
    构建中国特色社会主义法治体系,需要准确理解党内法规与国家法律的关系。从现有关于党规国法关系的研究成果来看,主流观点聚焦于两个层面:一是国家法律高于党内法规,二是党内法规严于国家法律。而如何认识“高于”与“严于”的内涵,是解读党规国法关系的关键所在。对于第一个层面,“国家法律高于党内法规”表面上是一种效力位阶高低关系的表达,但在规范与实践层面却存在诸多逻辑矛盾。从二阶观察的角度来看,“高于”所欲彰显的实质是国家法律对党内法规的外部观察和效力限制。对于第二个层面,“党内法规严于国家法律”是指“部分党内法规对党员提出了比法律更高的要求”,一方面(消极层面)对党员行为作出了更多的限制,体现为强制性规范和禁止性规范为主、授权性规范为辅,另一方面(积极层面)对党员行为设置了更高的期望,例如对党员的生活作风和宗教信仰附加了“党性”标准。
    但是,党内法规为何能够严于国家法律?针对这一问题,学界主要从党员入党行为的自愿同意,党组织与党员之间的特别权力关系,中国共产党的性质与先进性追求,党员行为的志愿性与自觉性,党员权利的获利属性等角度进行了论证。然而,对前述论证角度的进一步分析则付之阙如,这就导致了“严于”本身的合理性仍然未能得到说明。例如,党员的同意行为和自愿接受党组织的惩处是否与保障公民基本权利相冲突?基本权利教义学虽然接受政党内部规则对党员权利的克减并承认公民的“基本权利放弃”,但并非意味着对党员基本权利的所有限制都具备合宪性,所以如何界定同意行为的边界就成为需要回应的问题。与同意行为类似,其他论证理由也存在说理不足的缺陷。正因如此,本文聚焦于党规国法中的“严于”关系,以政治义务理论为镜鉴,对相关说理思路进行理论归类和学理反思,继而为此寻求正当性的阐释路径,以补强“党内法规严于国家法律”的合理性与正当性。
    二、“党内法规严于国家法律”的规范依据与理论归类
    准确理解“党内法规严于国家法律”的正当性,需要首先梳理出观点背后的规范依据并对其进行适当的理论归类。现有说理观点与政治义务理论中公民服从义务的论证具有内在一致性,尽管国家主义的叙事立场与政党团体性自治的角度有所区别,但前述五个方面大致对应着政治义务中的同意理论、自然责任理论、公平原则理论和感恩理论。
    (一)同意理论:入党行为的自愿同意与特别权力关系
    党员认同政党的治理要求并接受标准严格的规制措施,其依据在于党员入党之前的默示认同与入党宣誓时的明示确认。党章第一条规定了申请加入中国共产党的基本条件,即“承认党的纲领和章程,愿意参加党的一个组织并在其中积极工作、执行党的决议和按期缴纳党费的”,这是入党之前的默示认同,也意味着党员在入党之前已经对党的重要规定有了基本了解并具有了认同意识。此外,党章第六条还规定了预备党员入党宣誓的誓词,其中“我志愿加入中国共产党”和“遵守党的章程”等内容也彰显了党员的自愿性。因此,所有党员在加入中国共产党之际,已经明确表示出对党的章程和纲领的认同。
    党员自愿加入政党,这种“默示同意与宣誓确认”的双重表达成为认同适用标准更为严格的党内法规的依据,而这是同意理论的体现。有学者认为,“对党组织的庄严宣誓,就意味着对一部分普通公民所享有的权利和自由的放弃,就意味着对一部分普通公民所不需承担的义务和使命的坚持。”并将其总结为“权利让渡”与“义务增持”。而同意理论所主张的公民政治义务也正是建立在个人自愿行为之上,即“当且仅当你同意了,你才有义务服从”。因此,政党作为党员之间集体同意的结合,主要通过党员的同意行为确立了自身的正当性权威以及党员服从权威的义务。
    在同意理论的基础上,特别权力关系理论则进一步强调了“严于”在政党与党员关系中的正当性。正如有学者指出的,“特别权力关系理论为党纪严于国法等基本命题提供了理论支撑”,即将政党与党员的关系视作类似于政府与公务员、公立学校与学生之类的特别权力关系,而特别权力人可以根据内部规则对违反要求的相对人予以惩处。在政党与党员的关系中,这种内部规则就是党内法规。而只有成员自愿加入目标政党,才能成为特别权力关系的拘束对象。
    (二)自然责任理论:中国共产党的性质与先进性追求
    中国共产党的性质和先进性追求决定了党内法规对党员的适用标准更为严格。一方面,中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队,决定了其应当追求更高的道德目标和社会价值,并由此印证“两个先锋队”的模范带头作用。另一方面,“三个代表”思想的先进性追求也意味着中国共产党要努力满足社会的普遍性要求并始终如一的实现最高理想和最终目标。因此,中国共产党的性质与先进性追求决定了实现一种以服务和奉献为宗旨的自然价值是依规治党和从严治党的逻辑起点,而党内法规则是实现这种带有社会正义的自然价值的主要手段。
    从理论层面而言,这种追求社会正义的自然价值是一种自然责任理论的体现。在政治义务的立场上,罗尔斯和威尔曼分别提出了正义的和乐善好施的自然责任理论。正义的自然责任是指如果社会基本结构是正义的,那么每个人就都有一种去做要求做的事情的自然义务,我们必须服从正义制度并在正义制度中尽我们的一份职责。而乐善好施的自然责任则主要是指每一个人都有帮助他人摆脱困境的道德责任。相比较而言,中国共产党的“先锋队”性质和“先进性代表”的追求应当体现为一种实现普世性正义价值的目标责任,即努力满足“人民日益增长的美好生活需要”并将国家建设为社会主义现代化强国,而不仅仅是原子式的、孤立性的“乐善好施”义务。因此,中国共产党的性质与先进性追求对应的是一种“正义的自然责任理论”。
    (三)感恩理论:党员权利的获利属性
    “党内法规严于国家法律”的关系主要体现为党员义务的增持与权利的克减。克减党员作为普通公民所享有的权利,其合理性主要来源于同意理论的自愿行为,而党员义务的增持则既可以从同意理论中获得正当性,也可以追溯于党员权利的获利属性,即“政党成员的权利是党员在自己作为公民本来享有的自由权利的基础上,以部分的公民权利交换而来的”。这种观点的合理性在于,党员权利(指作为政党成员所享有的权利)具有身份属性,享有党员权利必须以加入政党为条件。例如,非党员公民无法享有党员的学习权、知情权、参与权,即党章第四条规定的党员享有参加党的有关会议、阅读党的有关文件的权利,党员享有在党的会议上和党报党刊上,参加关于党的政策问题的讨论的权利。但是,“党员享有权利是其履行义务的必要回报,倘若不去履行义务也就不能再享有相应权利”,比如党员享有参与党的会议和学习阅读党的文件的权利,而这种权利的享有是为了更好的实现“学习党的路线、方针、政策和决议,学习党的基本知识”的党员义务。
    党员权利的获利属性是感恩理论的表现。在政治义务理论中,感恩理论是指出于对政府所提供的必不可少的利益的感激,得到利益的人们有义务服从法律、支持政府,以保证这些利益得以持续提供。因此,公民遵守和服从国家法律就是对国家给予稳定秩序、社会福利和公共安全利益的回报。从政党和其成员的关系来看,一方面是政党给予了党员独享的利益(如学习权、知情权、参与权),另一方面则是从道德立场和利益回馈的角度出发,每一位党员因此应当承担与之匹配的党员义务并以此作为其享受利益的正当理由。在中国共产党及其党员的关系中,感恩原则的直接体现就是党员对党规党纪的遵守。
    (四)自然责任与公平原则理论:党员行为的志愿性与自觉性
    党员认可适用标准更为严格的党内法规,不仅源于客观上的意思表示行为(针对政党规则所表达的同意或感恩),还在于党员主观上的志愿性与自觉性。这意味着,党规党纪的效力依靠党员的觉悟与忠诚来维系,同时党规有效实施和确保党规党纪约束性与强制力的基础也在于党员发自内心的高度认同和自觉执行。志愿性与自觉性是一种无法确定主观真意的意识观念和道德表达,而通过这种主观意识来确认“党内法规严于国家法律”的原因,主要是党员对社会公共利益的自愿服务以及对政党内部其他党员的公平对待。具体而言,对社会公共利益的自愿服务是指党员为人民服务的价值追求,这既是加入中国共产党的必要条件,同时在“入党积极分子-预备党员-正式党员”的考核筛选过程中,也已不断得到确认。为了社会公共利益而积极承担社会责任和履行社会义务,这是党员追求社会正义的体现,同样属于自然责任理论。
    另一方面,对政党内部其他成员的公平对待,则表现为每一位党员都致力于追求“为实现共产主义而奋斗终身”的目标,而党内不允许存在“搭便车”的行为,所以每一位党员履行党员义务也是对其他党员的一种责任。这种对他人负责的行为是公平原则的体现,即在互惠且公正的社会合作计划中,从中获益的人,受制于一项承担其自身份额的公平义务,避免某些人在不合作的情况下免费获得利益。因此,接受党内法规的规制就意味着党员根据这些规则从事政党的特定合作事业,并由此限制了每一位党员的部分权利和自由,但也正因为适当的限制从而推动了共同体事业的进程。所以,基于公平原则对承担党内义务的强制性要求,每一位党员自然就应当平等的接受党内法规的规制。
    三、“党内法规严于国家法律”的理论反思
    尽管前述规范依据对“党内法规严于国家法律”提供了一定程度的合理性说明,但仍然存在正当性论证的瑕疵。同意理论需要在个案中对权利放弃的边界进行限定,而不能概括性的否定党员的基本权利。自然责任理论、感恩理论和公平原则理论在无法克服自身理论缺陷的同时,还必须以党员的同意行为作为前提条件。因而同意理论成为了解释“党内法规严于国家法律”的根本依据。
    (一)同意理论的反思
    在结社团体与成员权利的关系中,对成员权利的适当克减是获得普遍承认的。正如张翔教授所指出的,在基本权利教义学中也承认政党内部规则对成员权利的克减以及公民“基本权利放弃”的正当性,“社团的自主性和主体性,必然伴随着对社团成员的权利克减”。
    但是,同意理论并非是一劳永逸且毫无限制的。首先,党员在加入政党时难以全面了解政党全部的规章制度,只能具备基本的认识。而只有在成为正式党员之后,通过一系列的培训与教育过程,才能真正掌握和熟悉数量庞大的党内法规。这就容易引向同意理论所存在的缺陷,即“通过自愿地同意于一种不自由的安排,自主的个人就在事实上丧失了他的自由,并因为自由的丧失而失去了他的自主”。也就是说,如果某一党内法规涉及可能侵犯党员基本权利的规定,而党员又尚未详细掌握该规定的相关内容,那此种情况下发生的同意行为又能否为党内法规的严格性提供正当依据?换言之,入党宣誓的同意行为是否就意味着党员对自身基本权利的放弃?张翔教授以留置措施为例,认为应对概括式的“基本权利放弃”持否定态度:因为党员身份的长期性,所以基本权利的“概括性放弃”就不应当得到提倡,而党员入党时的模糊性认知同样无法匹配同意行为所欲体现的自愿性,入党同意行为也并没有对“基本权利放弃”做出明确的意思表示。除此之外,有一些基本权利因为关涉社会秩序的建构,所以党内法规不能轻易否定或剥夺。例如,德国社会学家卢曼认为,要实现社会秩序的分化,至少应当确保和维系个体的尊严、沟通自由(言论自由、结社自由、机会自由等)、财产权、选举权与平等原则。还有一些基本权利因为涉及国家意志的形成和公共利益的维护,因而不会因为个体的主观放弃而被否定,例如选举权与被选举权、担任公职的权利和监督权。因此,基于自愿的入党行为并不能说明党内法规可以对党员的基本权利进行全集式的限制,也正因于此,应当对“党内法规严于国家法律”的适用范围予以限缩,对涉及限制或干涉党员权利的情形应当进一步明确。
    (二)自然责任理论的反思
    在国家主义的立场上,自然责任理论的正当性在于政治共同体具备使其公民履行相应政治义务的自然特质,这种自然特质对全体公民具有概括性和普遍性的约束力。而在政党与党员的关系中,这种带有强制色彩的普遍约束力呈现为一种递进式的自然责任,即“社会的普遍正义——政党的正义追求——党员的道德要求”。形式上而言,这种递进式的自然责任意味着,党员服从政党的价值目标就是在践行社会正义的自然责任。对此,可能存在如下疑问:第一,“社会-政党-党员”的递进模式是否会面临代表的合理性问题,即政党的正义追求在何种程度上能够能够代表党员的自然责任追求?第二,党员实现自然责任的方式是多元的,因而为何必须选择服从党内法规的方式?本质而言,欲回答这两点问题,则须再回溯到同意理论之上,即选择以遵守和服从党内法规的方式来实现自然责任,这是基于党员自愿的意思表示,但如前所述,同意理论本身也存在正当性瑕疵,因而并不能为自然责任理论提供充分的理论支撑。
    此外,还需要考虑个体为追求自然责任所承担的成本问题。“假如一种适用于我们的政治制度是正义的,那么无论需要我们付出何种代价,我们都必须给予支持和服从?”所以,在考量追求正义的自然责任时,尽管遵守和服从政党规则的目的是为了实现社会正义,但仍需注意的是,党员承担党内义务和放弃自身基本权利应当是存在边界的,对党员自身利益的限制应当符合正当且合理的标准。
    (三)公平原则理论的反思
    公平原则的焦点在于“公民-公民”之间的权利义务关系。公平原则在适用于“党内法规严于国家法律”的论证中,同样面临“成本-收益”的比较难题和“强制推行”的缺陷,因而仍需诉诸于同意理论。
    第一,“成本-收益”的比较难题。诺齐克认为公平原则理论应当补充一项附加条件,即“一个人从他人行为中所得到的利益要大于他完成他那份任务所付出的代价”,若非如此,成员个人不应当承担向其他成员负责的义务。由此而言,遵守“党内法规严于国家法律”的标准只是众多党内义务的一种,如果党员认为遵守党内法规所产生的消极影响远大于党员身份所带来的积极利益,理论上则可以通过替代性的服务形式来补偿公平原则中所应承担的党员义务。但是,中国共产党是具有崇高理想追求的政党,党员对自身也提出了更高的道德标准,因此这其中就必然蕴含着党员自愿遵从党内法规的主观意愿,所以同意理论仍旧是公平原则的前提条件。
    第二,“强制推行”的缺陷。公平原则意图强调党员之间相互负责并公平地承担各自应尽的义务,但是承担公平性份额的方式是多种多样的,而服从适用标准严格于国家法律的党内法规仅仅是其中之一,我们无法说明承担公平份额的义务就只能通过遵守党内法规来实现,否则将面临“强制推行”的诘难,即不管一个人的目的是什么,他不能先给人利益,然后要求(或强取)偿付。因此,诺齐克主张为使得公平原则避免“强制推行”的缺陷,免不了下述要求:要使人们参加合作和限制他们的行动,必须先征得他们的同意。所以,“强制推行”缺陷又将再次诉诸党员的主观自愿性。
    (四)感恩理论的反思
    感恩理论虽然能够恰当的诠释党员权利的获利属性与党员义务的强制属性之间的关系,但仍然难以脱离党员主观同意因素的支撑。积极的感恩理论认为党员应当积极承担党内义务并以此回馈政党所赋予党员的利益,而消极的感恩理论则主张党员应当避免以与感激不相容的方式去行动,比如禁止损害政党利益。但是,在解释“党内法规严于国家法律”时,这两种分析进路又均存在缺陷。
    首先,积极的感恩理论并没有注意到服从党内法规并非感恩政党的唯一恰当方式,例如向政党表示忠诚也是一种感恩形式。而即便遵守党内法规是唯一的合理方式,但是感恩理论强调履行方式的可选择性和替代性,因此服从部分党内法规或者在特定情形、特定时间遵守党内法规均是被允许的义务承担形式。显然,这与遵守党内法规背后的全面从严治党和依规治党理念是相违背的。
    其次,消极的感恩理论虽然强调通过遵守党内法规来实现“不违背政党利益”的目的,但却存在价值判断的模糊性。沃克尔作为消极感恩理论的提出者曾指出,感激理论并不要求我们不加批判地服从任何法律。因此消极感恩理论的弊病——模糊性——也是明显的,即“不遵守党内法规将损害政党利益”中存在“政党利益”和“不违反行为”的价值衡量,我们无法轻易断定不遵守部分党内法规就必然存在恶意。所以,内容清单制度就显得十分必要,应当明确允许党内法规对党员基本权利限制的范围。
    综上而言,无论是积极的还是消极的感恩理论都无法充分说明“党内法规严于国家法律”的正当性,最终依旧要通过基于党员同意的自愿行为来支撑“感恩行为”的合理性。
    四、“党内法规严于国家法律”的正当性补强
    通过上文的分析,我们发现党员基于主观自愿的同意行为,成为了“党内法规严于国家法律”的根本依据。因此,本部分将从本质、原则、方法、衡量和保障五个方面对同意理论进行修正与补强。
    (一)本质:同意行为与基本权利放弃
    在党内法规的适用语境中,党规之所以能够严于国法,其根本原因在于党员主观上的同意和支持,而在发生党内法规限制党员基本权利的情形下,又因为放弃个体利益属于党员个体自决的范畴,从而使得“限制”措施获得了正当性。因此,在党规国法关系中,同意理论的本质实则是党员对自身基本权利的放弃。基本权利放弃,是个人对其基本权利的一种处分,也就是个人允许国家干预其基本权利的保护范围。基本权利放弃并非是放弃基本权利的主体资格身份,而是放弃基本权利的功能,实际上属于一种对基本权利的自我限制。
    (二)原则:适当限制与基本权利概括放弃之否定
    基本权利放弃理论承认结社自由对个体基本权利限制的正当性,这是同一主体基本权利冲突的具体体现,即“对特定基本权利的选择、限制或放弃的唯一目的在于实现权利个人整体利益的最大化”。因此,党员受到党内法规制约的背后是结社自由与其他基本权利的冲突问题,是为了实现结社自由的权利而适当克减其他基本权利,但本质仍然是为了提升党员自身的权利追求。
    但是,结社自由对成员基本权利的限制并非是没有边界的。如果达成结社的目的是要求党员概括性的放弃自身基本权利,则意味着这种权利放弃是针对支配和处分权能的主体资格的放弃,这无异于取消了人的主体性地位。正如前文所述,尽管基本权利作为个体的主观利益,党员拥有自决权,但因为特定的基本权利具有先于国家的自然属性,或者能够影响社会秩序的维系与国家政治意志的形成,所以这部分基本权利并不仅仅属于个体自决的范畴。因此,有必要确立党员对自身基本权利放弃的一般原则,即党组织基于政党建设目标,只能适当的、有限的限制党员基本权利,同时党员也不能基于主观上的同意或自愿以及客观上的入党宣誓行为,就概括性的放弃全部基本权利。
    (三)方法:明确基本权利放弃范围
    既然党员不能概括性的放弃全部基本权利,那就有必要总体上说明允许基本权利放弃的范围。这主要涉及两个方面,一是纯粹属于党员自身利益的基本权利,二是涉及国家意志和社会秩序的党员基本权利。
    对于第一个方面,党员拥有完全的自决权,原则上只要是出于自愿、明确的意思表示,均可以放弃绝大部分的基本权利,但人格尊严和生命权除外。因为加入政党的结社目的就是为了实现个体价值和提升人格尊严,而如果放弃人格尊严和生命权,意味着党员对自我利益的彻底否定,这与通过加入政党实现“结社自由”的个人自决目的不相符合,难以证明这种同意行为的合理性。对此,应当将入党誓词中“为共产主义奋斗终身,随时准备为党和人民牺牲一切”理解为一种党员对党和人民忠诚的立场表达,以及党员为实现自我追求和结社目标所设立的象征性标准,但并不意味着是对自我人格尊严和生命权的放弃。
    对于第二个方面,党员不得放弃涉及国家意志和社会秩序的基本权利。例如党员行使选举权和被选举权,关系到国家民主制度的建构,所以不仅仅属于公民个体自决的范畴,因此不能任意放弃这一类的基本权利。其次,对于前述所提及的部分基本权利(人格尊严、自由权、财产权、选举权与平等原则)关系到现代社会秩序的形成,应当区别判断是否属于可放弃的范围。人格尊严和选举权属于不可放弃的权利范畴,而自由权、财产权虽然关系到功能分化社会秩序的形成,但仍然属于基本权利可适当放弃的范围。
    (四)衡量:个案判断与比例原则
    如果否定基本权利的概括放弃,那么特定党内法规对党员基本权利的限制是否符合基本权利放弃的范围,就应当进行个案判断。需强调的是,对权利的放弃是党规限制党员权利的依据,因而党规所限制的基本权利范围必然以权利放弃范围为界限,在此界限之内,可以将基本权利放弃等同于党规对基本权利的限制。而除了审查党内法规所限制党员基本权利的性质之外,个案判断的目的还在于衡量对可放弃的基本权利限制的合理性,此时就需要通过比例原则对限制行为进行权衡。
    比例原则包括目的正当性、适当性、必要性和狭义比例原则(权衡原则),应当通过这四项子原则对限制党员基本权利的规定进行个案衡量。第一,正当性原则要求限制行为必须是为了追求正当的目的,即对党员基本权利的限制是为了更好的实现党员结社自由的目的,并且是致力于为人民服务的结社目标。第二,适当性原则要求限制行为与所追求的正当目的具有实质关联,限制行为必须能够促成所追求的正当目的,因而党规对党员基本权利的限制如果与党的价值目标和为人民服务的宗旨相背离或不相干,则应当被否定。第三,必要性原则要求限制行为具有必要性,对限制对象造成的损害最小或者干预最少,这意味着在党员违规的情况下,党规可能存在多种限制党员基本权利的惩戒措施,但应当从中选择对党员利益损害最小的干预措施。第四,权衡原则要求限制行为所增进的公共利益与所造成的损害成比例,即限制行为不能对个体产生过度损害,因而党内法规对党员基本权利的限制不能片面追求政党的结社目的,而应当将限制行为与党员利益减损相比较,如果前者远大于后者,则同样应当否定这种过度的限制行为。
    (五)保障:备案审查衔接机制
    建构和完善党内法规的备案审查制度是确保“党内法规严于国家法律”关系正当性的重要保障。正如有学者所指出的,中国的合宪性审查制度包括国家层面和政党层面,政党层面的合宪性审查解决的是党内法规和规范性文件是否与宪法法律相一致的问题。就党规严于国法的关系而言,备案审查的核心在于判断党内法规是否存在不当限制党员基本权利的规定,审查党内法规对党员基本权利的限制行为是否与可放弃的基本权利范畴相一致,衡量党内法规对党员基本权利的限制是否符合正当性、适当性、必要性和权衡原则的合比例尺度。值得注意的是,党内法规的备案审查应当是政党内部规范的自主审查,同时又需要与法律系统内部的国家法规备案审查相衔接。这是因为由法律系统提起对党内法规的合宪性审查存在理论与实践的诸多问题,例如传统合宪性审查理论并不承认对政党内部规范的审查,而“党对一切工作的领导”又意味着全国人大常委会难以介入和审查党的内部规范,但如果完全依靠政党内部的备案审查制度,又存在缺少宪法解释权限和审查结果正当性的问题。因此,应当探索建立法律系统与党规系统之间的备案审查衔接机制。

    五、结语
    现今,尽管党内法规的理论与实践研究不断深入,但实践先行的现状仍然需要更多的去关注和丰富党内法规的基础理论研究。正因如此,本文着眼于“党内法规严于国家法律”的关系论断,通过引入政治义务理论的分析视角,对“严于”关系进行了理论审视。但是,正当性阐释仅仅是“严于”关系的一个方面,诸如党内法规在何种领域可以严于国家法律、如何科学设置严于的标准与尺度等具体问题,只能留待后续的进一步思考。而这些问题的回应,对于构建完善的党内法规制度体系和形成良好的党规国法关系具有重要意义。

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