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【2019.06】论监察委员会处置权的合理配置与规范运行
2020-02-16 20:28:52 来源:《社会主义研究》2019年第6期 作者:陈辉 【 】 浏览:226次 评论:0

    一、监委会处置权的立法配置
    (一)处置权行使的独立性
    根据《宪法》第127条和《监察法》第4条的规定:“监委会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”处置权是监察权的法定构成部分,是监察权在对职务违法犯罪案件及有关单位与人员进行处理时所呈现出的一种权力形态。对处置权行使独立性的理解,应把握三点:一是“依法”行使处置权是前提条件,这是社会主义法治原则的基本要求;二是处置权的独立行使体现为监委会法律地位的独立,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;三是处置权是对前置性监督、调查活动的审查,相对独立于监委会的监督权、调查权,不受后者干涉。
    (二)处置类型的法定化
    《监察法》第45条、第46条对监委会的处置类型加以明确,具体包括对监察对象轻微违法的谈话提醒、批评教育、责令检查及予以诫勉,对一般职务违法的政务处分,对相关领导人员或相关机关的问责决定或问责建议、对涉嫌职务犯罪的移送审查起诉和不构成职务犯罪的撤销案件决定、对监察对象所在单位的监察建议、对违法财物的处理决定等。从学理上可将监察立法确立的处置类型归纳为对人的处置、对物的处置、对事的处置和对机关单位的处置四种。《宪法》第124条第4款规定,监委会的组织和职权由法律规定,该条款既是宪法对立法机关就监委会组织和职权事项进行立法的授权规范,也是限定立法形式的义务规范。《立法法》第8条第2项规定了各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。国家机构组织法应该适用法律保留原则,而且属于绝对的法律保留范围。这里的“法律”应当是“狭义的法律”即仅限于全国人大及其常委会制定的基本法律和非基本法律。国家监委会不应通过监察解释或其他规范性文件突破现行法定类型设定新的处置权,地方各级监委会也不得自行设定其他类型的处置权。
    (三)处置效力的强制性
    处置权是监委会监督、调查的后位性权力,对监察实效性具有决定性作用。监委会依据监督、调查情况,在经过集体研究乃至上级监察机关批准程序而形成的处置决定,代表着监委会的整体意志,是国家监察机关对涉案公职人员职务违法犯罪行为或有关单位是否配合协助监察工作的具体评价,直接对监察对象及其所单位产生影响。从监委会与其他国家机关的关系来看,处置是监委会对外发布的监察决定,在法律效果上具有强制力,对监委会作出的不涉及职务犯罪的处置决定,相关国家机关应当执行和服从,不应对监委会的处置决定进行二次审查和判断。处置权这种强制性效力具有明确的法律保障,如《监察法》第62条规定有关单位拒不履行监察决定及无正当理由拒不采纳监察建议的,应承担责令整改、通报批评等法律责任。
    二、监委会处置权配置的原则与考量因素
    (一)处置权配置的原则
    1.权力有限原则。权力有限是权力配置所遵循的首要原则,因为权力配置在本质上意味着国家权力在不同层级不同主体之间的分配,表现为立宪主义模式下的权力分享和控制。防范国家权力的异化是马克思恩格斯的国家权力配置观的核心思想。如何防止出现绝对的、易被异化的权力,是国家权力配置中的重点问题,这要求我们在权力配置和制度设计中,应通过分权理论避免权力的绝对性。无论是西方的三权分立模式,还是我国人民代表大会制度下的权力分工模式,其本质在于通过权力的分解确保权力的有限性。监察权的行使同样蕴含着被滥用的可能,如果这种可能的因素被激活,监察权滥用就可能从潜伏转化为现实。在国家监察全面覆盖的目标下,监察机关的处置权应受到限制:一是在监察机关内部,处置权应受到其他监察职权的制约。二是在监察机关外部,处置权的运行应受到国家权力机关的监督、检察机关的制约与审判机关的审查。三是处置权作为一项国家权力,应遵循职权法定原则,在法律边界内运行,接受宪法法律的评判。
    2.职能分工原则。虽然权力的有限性与职能分工如同一枚硬币的正反面,但二者具有不同的功能面向。权力的有限性立足于权力存在是必要的恶,且有不断扩张滥用倾向,有必要通过分权加以制约。职能分工立足于对权力间不同功能属性加以协调配置,确保权力结构合理,职权配置科学,分工明确具体,各国家机关各行其权、各司其职、各负其责,实现权力与责任相适应,职责与能力相匹配。职能分工原则要求立法权、行政权、监察权、检察权、审判权等不同的权力按照功能适当原则,归属不同的机关行使,且均有各自的核心领域,而某种类型权力的核心领域具有不可侵犯性与不可替代性。即便是基于权力监督、互相制衡的需要,也应尊重不同权力的核心领域。《监察法》将监察对象限定于行使公权力的公职人员而非公权力机关本身,能够有效防止监委会在履行监察职能时,逾越职权分工的界限,干预其他国家机关的正常运行。监察机关在承办具体案件中无疑会涉及到对人、物、事、机关的处置问题,其处置权的配置也应当考虑与其他国家机关相关职能的分工、协调与衔接问题,若不顾及职能分工原则,可能会侵犯其他权力的核心领域。如监察机关对公权力机关违宪责任的追究势必会侵犯人大的违宪审查权,对检察院公诉权的干预、对法官裁量权的评判可能会侵犯司法权的专属性、终局性。
    (二)处置权配置的考量因素
    1.能否实现监察全面覆盖的目标。国家监察全面覆盖既是《监察法》的立法目标,也是监委会实现反腐职能的具体体现和主要路径。监委会各项职权的配置应符合集中、高效反腐的改革目标设定。处置权作为监察权的重要组成部分,其职权配置与边界设定应首先考量促进这一目标的实现。其一,权力本身的性质决定着它所能承载的功能,如同立法权专注利益的再分配和普遍正义的实现、行政权强调效率优先、司法权追求个案正义一样,监察权的权力属性决定了反腐败的优先性地位。其二,《监察法》所确立的监察程序既排斥司法监督、又限制了被调查人获得律师会见权,其目的在于防止外界干扰,给被调查人形成高压势态,顺利查处腐败案件。这是基于职务犯罪案件较之普通案件更具有严重危害性、隐蔽性和监督对象普遍具有较高反调查能力所作的特殊制度安排,具有一定的合理性。其三,从反腐败的实践经验来看,监委会的职能定位需要较强的权力予以维系。譬如,若将警告、记过、记大过、降级等政务处分的决定权交付公职人员所在的公权力机关,而监委会只能提出政务处分的建议权,即将监委会的处置权限定为一种程序性权力,那么其他公权力机关基于对其公职人员的保护性倾向,难免会选择较轻的政务处分或拖延执行等,监察全面覆盖也难逃形式化窘境。
    2.对基本权利的限制是否合乎比例原则。不可否认,行使公权力的公职人员基于公共利益的需要,其基本权利会受到一定程度的限制或克减。但基本权利具有“限制统治”的功能,不只是要求公权力机关行使职权不得侵害基本权利,还要求国家机关的设置及其权力配置本身不会导致危害基本权利的结果。处置权的配置与限定应充分反映国家权力在公共利益与公民私权之间的平衡,综合考虑是否对公职人员基本权利造成侵害及限制是否符合比例原则,有无合理的权利救济途径等。在保护公共利益的同时,监委会应做到最大程度上尊重和保障人权,即使需要对公民权利作出限制,也应遵循比例原则,平衡所保护法益或某种受限制的利益,选择最轻微侵害手段或尽可能微小的限制手段。同时,监委会作为一个受基本权利直接约束的公权力主体,在行使监察权时,负有对基本权利的国家保护义务。《监察法》第5条将保障当事人合法权益作为一项原则在总则中加以明确,体现了基本权利对公权力的限制和国家对基本权利的保护。
    3.是否侵犯其他权力的核心领域。如前所述,职能分工决定不同权力核心领域的不可侵犯性,在设定处置权的边界时,应考量处置权的行使是否会对其他公权力的核心领域造成侵犯。处置权的配置应限定在人大机关权力框架内,自觉维护人大权力的权威性。我国人大制度下监督制度的一个重要特征则是对有限监督原则的强调和推崇,即倡导监督应以尊重被监督对象核心职权,不谋求和行使否决权意义上的监督权。《宪法》第127条既确定了监察独立原则,又明确了监察机关办理职务违法和职务犯罪案件中与审判机关、检察机关、执法部门互相分工、配合,制约的宪法关系。其中,互相分工是前提,互相制约是核心,互相配合是保障,这种宪法关系定位凸显了不同公权力机关的独立地位和权力的有限性。审判权、检察权、审计监督权独立行使作为宪法原则构成了处置权的运行边界。一旦处置权侵犯了其他公权力的核心领域,可能会打破监督权力与被监督权力之间的动态平衡,突破现行宪法权力的结构框架,亦不符合宪法规定的国家机关之间的职能分工原则。
    三、监委会处置权配置的模式融合
    (一)集权与分权模式的融合
    集权与分权是权力配置的两种模式,前者强调权力的集中性,追求效率,能够确保政令通畅,上行下效,但因权力缺乏必要的监督和制约而极容易被滥用;后者强调权力的分散性、程序性,追求正义,但基于权力的分散及权力衔接中的缓冲期,效率低下,且容易导致互相牵制、扯皮。两种权力配置模式各有优缺利弊,且可基于不同的权力场域加以调适,因此二者存在互相可资借鉴的融合空间。当前,集权模式与分权模式已由二元对立向一元融合发展,英美式的西方国家面临的主要问题是如何集权问题,而中国等发展中国家面临的则是如何分权的问题。国家监察体制改革背景下的监察权配置具有典型的集权特征,即将职务犯罪侦查、预防犯罪职能及行政监察职能由不同的权力主体分散行使集中于专责反腐败的监委会行使,并在此基础上与党的纪检部门合署办公,进一步实现了政党权力与国家权力的集中。这种集权模式配置既是坚持和加强党对反腐败工作的领导,构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求,也是新形势下反腐败斗争的现实需要。为了避免集权模式的弊端,监察权的集权性配置也需要权力的分离加以约束或限定。这种集权下的分权体现为两点:一是监察权在外部与其他公权力机关形成分工、配合和制约的宪法关系,从而为处置权的行使框定了边界。二是监察权在内部被分解为监督、调查和处置三项子权力,在逻辑关系上,监督和调查是并列关系,监督和调查与处置之间存在递进关系、因果关系。《监察法》第45条明确规定监察机关应根据监督、调查结果作出处置,处置权在程序上受制于监督、调查程序,在监督、调查环节未完成之前,不得启动处置权。从而在程序上实现了监察职权的内部分工制约。
    (二)程序性权力与实体性权力模式的融合
    程序性权力与实体性权力是分权的一种方式,基于不同性质权力的功能面向,对权力所作出的限制或约束,以确保权力之间相互协调、有序衔接,避免或消解权力的冲突与抵牾。譬如,在检审关系上,应将检察权定位为一种程序性权力,公诉权、抗诉权等权力行使均具有启动或推进案件诉讼程序的功能,但其本身不涉及对案件的具体裁判,不能代替法院作出司法判断。而审判权因涉及实体利益的重新分配,必然具备相应的实体性权力。然而,实体性权力与程序性权力的界分模式也趋向融合,如检察院的公诉权包括提起公诉权和免予公诉权,而后者具有对案件实体的裁判权,即不构成犯罪的判断权,一旦免予公诉,必然涉及对当事人实体权利的处分,从而具有了一定的实体性权力属性。处置权具有较强的实体处分权属性和判断权属性,《监察法》规定的处置权类型既有程序性权力的移送审查起诉、问责建议、监察建议等,也有实体性权力类型,如政务处分、问责决定等是依据监督调查事实并结合法律规定对涉案公职人员及相关单位作出的实体性处分。移送审查起诉虽然属于程序性权力,但对撤销案件的处置权在本质上也具有实体处分性。整体上看,监委会处置权的配置较为厚重,但在满足监察全面覆盖之反腐目标的前提,应当引入程序性权力加以稀释。
    (三)权力对抗与权力协同模式的融合
    从“对抗”走向“协同”的权力制约,是现代西方协商民主的制度逻辑,也是现代西方国家宪法体制的发展趋势。以对抗的方式限制政府权力是汉密尔顿等人的基本立场。但是,黑格尔、威尔逊等人则对此提出质疑,并认为权力分立是必要的。维尔在讨论权力界限的相对模糊性基础上提出了协同主义的宪政观,并认为英美两国的政治体制都是协商型的。权力制约的协同性是对抗与协商模式融合的结果。从英、美、法、德等权力制约协同性的西方实践看,在横向上表现为权力分享与合作,在纵向上表现为事权分工与合作。然而,在我国官方语境下,监督往往被界定为支持,即“各国家机关虽然分工不同、职责不同,但目标是完全一致的”。监委会作为专属监察职责的国家机关,其在对监督对象依法履行监督、调查和处置职责,也应受制于监督即是支持的中国话语体系。《监察法》第4条第2款明确了监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约;第3款规定监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。这体现了监察机关在行使监察职权时与其他国家机关权力在分工制约基础上的协调性。权力制约的协同性要求减少权力制约的对抗性,增强权力之间的协商、交融与合作。通过权力协同,能够避免或减少处置权与其他公权力的直接对抗性,亦能通过其他公权力对处置权进行制约,确保监委会处置职能在权力动态平衡中得到有效运行。

    四、监委会处置权规范运行的进路
    (一)在运行依据上,坚持职权法定
    “职权法定”原则最初是一项行政法原则,但根据依法治国的法治要求,“职权法定”原则应当包括“职权宪定”的要求,所以,包括最高国家权力机关在内的所有国家机关都适用“职权法定”原则。从“职权法定”的原意来看,其所追求的是以法的形式来约束公权力,体现了法对权力的控制,防止公权力的滥用或懈怠,进而对私权利或公共利益造成损害,虽然这里的“职权”主要指向行政权,但并不排斥其他性质的职权。从我们对法治建设的认知程度看,从依法行政—— 依法治国——依宪治国,从对行政权的约束,到不加区分的将“公权力”关在制度的笼子里等,都表明“职权法定”不应被狭义地理解为行政法原则,而是公法原则,是对所有公权力的整体性要求。《宪法》第125条第4款明确规定了“监委会的组织和职权由法律规定。”《监察法》作为监察制度的基本法律,为监委会监督、调查、处置职权的行使提供了法律依据。但是,宜粗不宜细思想主导下的监察立法模式导致部分条款规定过于粗略和原则,影响了对实践的指导规范作用。如《监察法》对政务处分的规定仅有第45条,其明确了政务处分应依照“法定程序”作出,但纵观该法全文,并找不到具体的“法定程序”标准步骤。中央纪律检查委员会、国家监委会联合制定的《公职人员政务处分暂行规定》(以下简称《政务处分规定》)属于监察解释的范畴,在法律位阶上应与最高人民法院和最高人民检察院的司法解释持平或略高,但应略低于行政法规,其对监委会政务处分职能的规定应严格遵循法律保留原则,不得违背宪法的原则精神和监察法的文本规范。《政务处分规定》作为规范监察机关政务处分工作的实施细则,对政务处分的程序进行了细化和完善,明确了政务处分应履行告知、听取陈述申辩、理由和证据复核、记录在卷等程序及对涉及人大机关、政协机关选举或任命公职人员作出撤职、开除处分的衔接程序,与《监察法》等法律规范共同构成了规范监委会处置权运行的法律边界。
    (二)在运行形式上,坚持正当程序
    强调监委会权力运行符合正当程序,在于其具有单独承载基本权利保障和正义实现的功能面向与价值追求。将处置权纳入正当程序理论分析的框架,具有两种意义:一是通过正当程序保护监察对象的基本权利,为处置权设定一个运行程序上的边界,遏制处置权的滥用;二是通过程序的设定确保监委会处置职责的有效实施,确保监察监督的实效性和可接受性。从本质上看,两种意义是互相依存和共同促进的,当处置权在正当程序框架内得以有效运作,其便是对当事人基本权利的最有效保护,反之,当基本权利被侵犯时,处置权也将失去正当程序的控制。《监察法》对监察程序的规定注重于权力间的协调衔接,忽视了通过正当程序落实对当事人基本权利的保护义务,其第四章“监察程序”章节的程序规定主要涉及监委会内部办案的程序衔接及与其他国家机关的外部衔接,对涉及监察对象不服决定处理程序的规定相对粗糙,且具体的复审复核程序不明确,亟待细化和完善。当成文法规定的程序与正当程序原则的要求有差距时,应按正当程序原则的要求补充相关程序,这已是我国法律界的普遍看法。基于处置权的属性定位,其在运行中应坚持如下正当程序:
    第一,遵循裁判性程序规则。处置权具有判断权属性,在对具体案件作出处理时,应遵循一系列涉及裁判权运行的规则。首先,应以监督调查为处置判断的依据,在程序节点上应受监督调查等前置性程序的约束,若不经过调查径行作出处置,即便不存在实体性问题,但不符合形式上的正义性要求。其次,应当听取当事人的陈述申辩,对案件证据材料进行全面收集审查,不能只收集对被调查人不利的证据材料。再次,应遵循集权模式下的分权原则,即行使处置权的主体与监督、调查权的行使主体和机构应进行内部分离,这能够确保处置判断的相对中立性,起到权力间的内部制约功能。
    第二,遵循回避制度原则。《监察法》第58条确立了监察回避制度,即办理监察事宜的监察人员有“是监察对象或检举人的近亲属的”、“担任过本案的证人的”、“本人或其近亲属与办理的监察事项有利害关系的”、“有可能影响监察事项公正处理的其他情形”等情形时,应自行回避,监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求其回避。这里的办理“监察事宜”应包括监督、调查和处置三项职权活动。除此之外,正当程序原则框架内的处置回避程序还包括三个方面:一是对具体案件进行调查的办案人员在调入处置部门时不得对其参与调查工作的案件进行处置;二是在监察对象对涉及本人的处理决定不服申请复审时,不得有原作出处理决定的工作人员进行,而应当另行更换其他工作人员进行。虽然处置决定实行坚持民主集中制,集体讨论决定,但按照集体决定的工作模式,决定的拟定往往仍是具体职能部门的承办人员完成的,若具体承办人员不加更换的情况下,复审程序的正当性将难以成立。三是对回避的提出程序、申请程序、批准程序及应当回避而未回避下处置行为的法律后果等内容应以法律或监察解释的形式加以明确。
    第三,处置决定程序的正当性。《监察法》确立了调查职能以集体研究为主的工作模式,未明确处置采用何种决定程序。但《政务处分规定》明确了政务处分应进行“坚持民主集中制,集体讨论决定”,这可视为处置决定的工作模式。从正当程序的导控功能分析,集体讨论应受到以下程序约束:一是参与集体讨论者要在独立、充分表达意见的基础上进行表决;二是参与讨论的人数应为单数,以多数意见为准;三是集体讨论本质上是一种不同观点的正面碰撞,在讨论方式上应允许充分的协商、沟通甚至交涉,并记录在案;四是参与讨论者在进行表决时以职务较低者或具体办理案件者先行表决,即按职务级别从低到高进行表决,防止一把手“定调子”。五是处置决定作为一种“结果”,是依据监察程序中产生的根据事实和正当理由做出的最终决定,正当程序要求在强制方式下形成的结论必须说明理由。因此,处置决定应当附注相关理由,从形式上增强处置决定的正当性和可接受性。
    (三)在运行方式上,坚持处置的独立性与协同性
    坚持处置的独立性与协同性是指在确保监委会处置权独立行使的前提下,以协同主义理念为指导,强调处置决定作出过程中的内外部沟通、对话、协调、妥协,确保整个过程是一个能动性的联合行动过程。处置独立是监察权独立行使在处置环节的具体要求,其核心要素有三:一是处置权作为国家监察权集权模式下的权力分支,承载着特殊的功能定位,为实现处置决定的合法性和正当性,应保障处置权运行中的独立性。二是监察独立体现为监委会作为人民代表大会制度下一个独立的国家机关,在地位上从属于人大机关,与一府两院在地位和职权上相互独立。三是监委会统一行使监察权,其他任何机关不得行使,不受任何组织或个人干扰。处置权独立行使的实现,对外表现为与审判机关、检察机关、执法部门等公权力机关的衔接关系,对内表现为与监委会其他职能部门的衔接关系,内外部的衔接关系应遵循“分工、配合、制约”的权力关系要求。
    监察权独立行使既具有政治力量支持,又有国家法律制度的保障,且符合当前严峻的反腐败斗争需要,因此,监察权在独立行使方面应该不存在障碍,问题的关键在于如此强大、厚重、强势的监察权在运行中,会不会侵犯其他公权力机关的核心领域,破坏国家宪制结构。基于此种担忧,应当引入协同主义来消解权力碰撞中的对抗和冲突,确保分散的权力形成合力。权力协同要求监委会在行使处置职能时,应把握以下三点:
    第一,增加处置前的沟通环节。沟通的对象既包括被调查人,也包括被调查人所在的单位或对其具有选任等管理权限的上级机关及审查起诉部门。与接受调查的本人沟通,能为其提供一个陈述申辩的机会,增强处置决定的正当性和可接受性。与被调查公职人员所在单位沟通,既能全面了解被调查人日常工作表现及相关评价,也能取得所在机关单位的配合,保证处置决定的顺利执行。对公职人员具有选任等权限的上级机关主要是指人大机关和政协机关,对经人大机关、政协机关选举或决定任命的公职人员,在给予撤职、开除处分的,应将拟作出的政务处分与人大、政协机关沟通,人大、政协机关的罢免、撤职或免除程序既是上述政务处分的前置条件,也构成了人大、政协机关对政务处分的制约。在监察处置阶段增加沟通环节,有利于实现不同权力机关对处置决定的认同。当监委会对涉嫌职务犯罪事实、证据及法律适用存在争议时,在作出是否移送审查起诉决定前与检察院审查起诉部门的沟通也十分必要,能借助审查起诉部门的法律职业优势保证移送审查起诉决定的准确性,也能帮助监委会甄别不构成职务犯罪的案件,提高监委会撤销案件决定的正当性。

    第二,充分发挥涉案公职人员所在机关单位的内部管理和自律职能。《监察法》第45条第1款第1项规定,对有职务违法行为但情节较轻的公职人员,按照管理权限,直接或者委托有关机关、人员,进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉。这是针对职务违法行为情节较轻者公职人员的监察处置,基于处置结果主要体现为谈话体现、批评教育等思想领域的考虑,由涉案公职人员所在机关单位作为受委托者负责实施更为妥当,既有利于调动机关单位积极参与反腐败斗争,也能督促机关单位强化内部管理,及时掌握涉案人员的违法行为和整改纠正情况,达到处分一个,教育一片的治理目标。
    第三,涉及监察对象所在机关单位的处置决定,应遵循特殊规定。首先,对监察对象所在单位作出的问责建议或监察建议,已经突破了监委会对人的监督定位,为避免侵犯其他公权力的核心领域,应慎重作出问责决定。其次,在对公职人员所在机关单位作出处置决定时,应充分考虑不同机关的宪法地位。如对同级人大机关,基于监委会的从属性地位和被产生、被监督角色,不宜作出上述处置决定,对下级人大机关,基于议会自律原则也不宜就其不履行或不正确履行职责情况作出问责建议,但可就其廉政建设或履行职责存在的违法行为向其提出监察建议。对检察权、审判权是否正确履行问题,因涉及专业性、独立性甚至中立性、最终性等特点,不宜由监委会以问责决定等形式加以指染。再次,基于不同职权的分工独立性,对其他机关履行职责问题,应当限于涉及廉政建设方面的普遍存在性问题,且属于监委会在进行监督、调查过程中发现的问题,监察建议或问责建议应当在指出具体问题的同时提出具有针对性、可操作性的建议或对策。

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