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【2019.06】论“三治结合”乡村治理体系的构建——基于鄂西南H县的个案研究
2020-02-18 16:44:47 来源:《社会主义研究》2019年第6期 作者:丁文 冯义强 【 】 浏览:479次 评论:0

    一、问题的提出
    党的十八届三中全会、四中全会相继提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略命题。完善和创新乡村治理体系,提高乡村治理的现代化水平,是其题中之义。在党中央相关政策的推动下,部分地区将自治、法治、德治等传统治理要素结合,开展了一系列乡村治理体系创新。为保障“三治结合”乡村治理体系创新顺利进行,党的十九大以及中共中央农村工作会议先后跟进,提出建立健全“三治结合”乡村治理体系的重要目标。
    我国乡村制度改革均有一定的路径依赖。其形成轨迹可归结为实践先行、政策指导和法律兜底的 “三部曲”模式。“三治结合”乡村治理体系的建立健全也必然会依循此路径。因此,揭示实践的真实面向,并总结其经验以促进相关政策的制定以及法律法规的修改已成为当务之急。从现有文献来看,学界已对部分地区的“三治结合”乡村治理体系创新进行了研究:其一,浙江省桐乡市“三治合一”模式。郑晓华、沈旗峰(2015)从社会主体建设、社会资本建设、社会秩序建设和社会权利建设几个维度对其“三治”模式展开分析,指出了地方治理创新促进社会建设的可行性,以及社会建设中地方治理创新的路径;张丙宣、苏舟(2016)从乡村社会治理的总体性视角出发对其进行研究,认为制度建设滞后、再行政化的风险和选择性运动性治理都可能导致总体性治理的逆转,未来的乡村治理必须回归有限政府和乡村自治的本源;胡洪彬(2017)分析了该模式的治理主体、治理工具和治理过程,认为其契合了人民主权理论、善治理论和协商民主理论,但存在相关理论研究滞后、民众思想认识有待提高、制度建设相对短缺等问题。在此基础上,其提出了构建多层次的乡镇社会治理体系,推进乡镇社会治理机制进一步完善的路径。其二,浙江省上虞区祝温村“三治合一”模式。杨琴(2017)认为该地“三治合一”乡村治理新模式有效推动了乡村经济社会新发展,实现了乡村善治,并将其内在逻辑归纳为德治是基础、法治是保障、自治是目的。其三,浙江省德清县“三治一体”模式。卢海燕(2017)认为该模式还需要通过守住法律底线、提升德治层次、提升自治层级、加大科学治理力度等途径发展和完善;郭夏娟、秦晓敏(2018)以该模式下的乡贤参事会为例,认为乡贤参事会在“三治一体”治理结构中处于核心地位,对化解基层社会治理失灵十分必要。其四,山东省某地L村“三治”融合模式。李华(2019)以L村“三治”融合模式下的信用体系建设为核心进行研究,认为信用体系作为城乡社区治理的出发点和落脚点,既可提供治理主体之间沟通和交流的界面,亦可将制度逻辑带来的压力转化为主体创新和实践的动力,在管制、规范和任职制度逻辑框架下实现法治为本、德治为引、自治为基的“三治”融合。
    上述成果从不同侧面对“三治结合”乡村治理体系创新进行了个案研究。但总体而言,现有成果不仅数量偏少,而且存在研究范围有限的问题。质言之,中国的农村可以划分为人口流出的农业型的以中西部地区为主的传统农村以及人口流入型的已经工业化的以沿海发达地区为主的城市化了的农村,且前者占据95%,后者仅占5%。上述研究将研究对象局限于浙江省桐乡、德清、上虞以及山东省L村等东部地区,缺乏对中西部地区,特别是对中西部不发达的农村地区的考察,导致其研究成果在代表性上有所欠缺。鉴于此,本文拟选取中西部不发达农村地区作为研究对象,而鄂西南H县正是其典型代表。
    二、H县“三治结合”乡村治理体系的检视与评价
    社会管理难、矛盾纠纷化解难、服务群众难是鄂西南H县社会治理状况的真实写照。为打破困局,H县于2013年开始自发进行乡村治理体系改革,逐渐形成了自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。
    (一)实践检视
    1.创新自治
    村民自治是中国农民的一项伟大创举,也是中国政治发展的重要成就。H县在“三治结合”乡村治理体系创新中对这一制度进行了较大的发展:

    第一,廓清村两委职能。通过民主选举的村委会对乡村事务进行管理是村民自治的有效实现形式。但长期以来,县、乡(镇)政府主导村委会选举,导致村委会与县、乡(镇)两级政府的关系俨然成为了领导与被领导的关系。H县为破除这种错位关系,将村两委的职能划分为协助行政和自治服务两大部分,并对行政工作进村实行准入制度。这一举措不仅使村两委的职能得以廓清,而且防止了不利于村民自治的工作进村,切实减轻了村级行政负担,从而提高了村民自治的效率。第二,健全村民议事机制。H县在部分村庄试点,并逐步向全县推广“四议两公开制度”。该制度要求,涉及村民利益的重大事项,都必须按照党支部提议、村两委商议、党员大会审议、村民会议决议的形式,进行过程公开、结果公开。该制度实现了村庄重大事项的“议”、“决”、“办”、“管”均有村民参与。第三,组建村民自治团体。在发展原有村民自治组织的基础上,H县组建了乡贤道德评判团、村民自治议事团、“五老”协会、红白理事会、雷锋志愿服务队等一系列村民自治团体。这些团体在乡(镇)、村两委的引导下建立,受乡(镇)两委监督。在其协助之下,H县的乡村公共事务基本得到治理,乡村秩序井然。
    2.加强法治
    党的十八届四中全会明确指出,依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。依法治理乡村是依法治国的重要组成部分。为加强乡村法治建设,H县主要开展了以下工作:
    第一,推进法治政府建设。政府是最为重要的社会管理机关,其行为直接影响着乡村发展,更需要对其进行法律规制。H县从内外两方面进行了法治政府建设:一方面,从内部着手,深化行政审批制度改革,落实行政执法责任制度,强化行政机关负责人依法出庭应诉、参加行政复议工作。另一方面,从外部着手,全面推进政务公开,健全决策咨询机制。第二,大力进行法治宣传。其一,结合乡村生产生活实际需要,通过屋场会、听证会等形式,让村民学法、懂法、守法、用法。其二,以律师顾问团为依托,积极组建法治宣讲团,深入各乡(镇)、村(居),开展法治讲座、培训。其三,要求基层执法机关贯彻“谁执法、谁普法”的法律宣传目标,让普法活动贯穿于行政执法的全过程。第三,广泛开展法治创建活动。为进一步强化法治宣传的主体意识,H县广泛开展了法治乡村等多层次法治创建活动。并且,在法治创建活动中,其要求每个村庄实施“法治创建‘五个一’工程”,即,开设一个法治教育大讲堂、传唱法治文化一台戏、讲授一堂法治培训课、建一个法治文化广场、立一面法治文化及标志墙,进一步把法治元素嵌入了村民的生产、生活。第四,建设覆盖城乡的公共法律服务体系。H县统筹建设了县公共法律服务中心、乡(镇)公共法律服务站和村(居)公共法律服务点,实现了公共法律服务体系的全覆盖。同时,其还以法律援助中心和各乡(镇)综治网络为中心,建立了涵盖全县205个行政村的法律服务网络平台,形成了高效、便捷的“一小时法律服务圈”。 第五,建立多元纠纷解决机制。为妥善处理乡村纠纷,H县采取了以下措施:其一,培养“法律明白人”。H县鼓励农民自愿递交“法律明白人”申请,通过培训和考试赋予其“法律明白人”资格,由其承担邻里纠纷的调解任务。其二,建设综治中心。H县整合乡(镇)综治、信访、维稳、司法、派出所、安办等部门力量,统筹推进乡(镇)综治中心建设,将综治中心塑造为基层矛盾纠纷解决的枢纽。其三,重视信访制度。H县坚持和完善了领导下访、书记陪访、开门接访的信访制度,初信访按期办结率达到了100%。其四,注重矛盾纠纷调解制度。H县切实完善了人民调解、行政调解、司法调解和乡村组调解相结合的“大调解”格局,促进矛盾纠纷就地化解,实现了从被动维稳向主动促稳的转变。
    3.夯实德治
    中国传统乡土社会的基层结构是一种“差序格局”,这种格局不同于西方的“团体格局”,其社会关系是一个个私人联系的增加,因此,传统社会的道德只在私人联系中发生意义。故而,从规制的意义上讲,乡村道德还较为薄弱,其治理能力也较为缺乏。对此,H县采取了以下措施:
    第一,推进移风易俗。传统乡村道德存在两个问题:一是过分注重礼仪事务。“礼”在传统道德中占据着重要地位,因此,礼仪事务也受到人们的极大重视,故而,礼仪开支在家庭预算中占有很高的百分比。过分重视礼仪事务,极易在乡村中形成攀比和浪费等陋习。二是受到家族观念主导。家族观念在汉代以后便逐渐深入中国乡土社会,并成为社会持续的一个重要纽带,但是,家族制度本身不能建造公民社会。家族观念主导下的乡土社会形成的道德也必然被家族观念制约,并集中体现在家规、族规对村规民约的主导上。为破解这两个问题,H县借助四新八无理事会、道德乡贤评判团、红白理事会,在保护乡村传统文化的基础上,推行移风易俗,为德治的开展奠定了基础。第二,落实道德宣传。在破除遗风陋习之后,H县为促进文明新风的建立,开展了一系列道德宣传活动。其一,举办道德文化讲堂。H县在全县205个行政村建立了道德文化讲堂,不定期举办“乡村大讲堂”、“百姓大讲堂”等活动。其二,打造道德宣传阵地。H县将村委会驻地、村民文化广场等村民经常聚集的场所打造成为了道德宣传的阵地。其三,开展道德宣传文艺活动。H县各乡(镇)以文艺宣传队为载体,充分利用各种文艺宣传资源,编制各种易于为村民接受的文艺节目对村民进行丰富多彩的道德宣传。第三,树立道德榜样。为激发村民参与德治的内生动力,H县以人、户、村为单位开展了诸多道德榜样评选活动。其中,最为重要的就是“最美评选”。H县已连续四年累计评选出12个最美乡村、40户最美家庭、40名最美H县人,从创业、医疗教育、保险等方面给予“最美”对象奖励和优惠。同时,各个乡(镇)以本地“最美”为典型,组织开展巡回宣讲,用身边人、身边事提升群众道德水平。
    4.自治、法治、德治的结合
    第一,“三治”主体的统一。乡村治理是一个涉及多种元素的动态过程。其中最为重要的就是治理主体,即“谁”来治理。从H县的实践来看,不论是自治、法治还是德治,其治理主体均为村民。作为治理主体的村民直接参与乡村治理,是实现“三治结合”的根本力量。同时,H县建立了社会共治机制协同村民治理。一方面其将不直接参与乡村治理体系创新的97个单位进驻全县205个行政村,协同治理;另一方面,其积极支持地方企业和创业能人协同治理。总体上,H县形成了党政领导、村民治理、社会协同的实践格局,共同服务于以村民为治理主体的乡村治理体系。第二,“三治”平台的构建。习近平曾提出,“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。”为发挥科技的基础性、先导性作用,H县将全域信息化建设作为乡村治理体系创新的重要平台,共同服务于“三治”建设。全域信息化包括三个部分:一是网格化管理服务平台。H县将全县1368个村民小组,划分为557个网格,为每个行政村配备一名网格管理员,实现了县、乡、村三级网格互联互通。同时,H县在网格中融入矛盾调解、法治宣传、便民服务等内容,进一步服务于“三治结合”乡村治理体系创新。二是云视频系统平台。云视频系统包括“云会议”和“云拓展”两个子系统。就“云会议”而言,H县所有乡村均开通了云视频系统,可召开会议部署工作,亦可进行法律和道德宣传。就“云拓展”而言,H县将法律咨询、智慧农业、精准扶贫、远程医疗、智慧校园、幸福新农村等纳入系统,夯实了“三治”基础。三是治安防控视频平台。H县实施“智慧H县·平安城乡视频建设”,建立起了县、乡(镇)、村三级互联互通的立体化社会治安防控视频系统,为“三治结合”乡村治理体系创新提供治安保障。第三,“三治”治理途径的融合。“三治结合”乡村治理体系创新与孤立地依靠自治、法治、德治进行乡村治理相较而言,其差异体现在“三治”能否结合。在“三治结合”乡村治理体系创新中,H县从总体方案、具体政策、治理实践三个层面将三者进行了结合。首先,就总体方案而言,H县在乡村治理体系创新肇始之时就提出“三治融合”的建设方案,从顶层设计上将“三治”进行结合。在后续的乡村治理体系创新文件中,“三治融合”的理念也得到了进一步的坚持和发展。其次,就具体政策而言,H县虽然分别制定了创新自治、加强法治、夯实自治的政策。但是,在这些政策中,“三治”的内容均有所体现。最后,就治理实践而言,H县在实践中注重综合运用自治、法治和德治三种治理元素,将“三治”融合,协同推进乡村治理的现代化。

    (二)实践评价
    1.实践成效
    第一,乡村治理体系得以转变。我国传统乡村社会的治理实际是自上而下的“管理”。而治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排,突出了政府与社会的共治性。H县在“三治结合”乡村治理体系创新中,通过转变组织体系、治理途径以及治理主体,实现了乡村治理体系从“管理”到“治理”的演进。第二,民主治理的基础有所增长。乡村民主治理与社会资本紧密相关。社会资本增加,则表明乡村民主治理的可能性增大。虽然社会资本的测量除了全面统计团体和团体成员数量这一问题外,还需要考虑社会资本具有很强的定性特征、团体成员的正外部性或者“正信任半径”以及团体的负外部性等问题。但对较小范围的社会资本增加情况进行测量并不困难。自治团体的成立会增强人与人之间交往的密度和黏性,可以作为社会资本增加与否的重要参考。就H县而言,其乡村“管理”主要依靠村委会,但在“三治结合”乡村治理体系创新中,各个村庄针对不同层面的治理问题,成立了多种自治团体,乡村民主治理的基础得到了极大丰富。第三,脱贫难题得到解决。H县是国家级贫困县,区位因素欠缺、人文环境缺乏严重制约H县的经济和社会发展。发展不足又造成乡村治理矛盾丛生,进一步制约了发展,形成恶性循环。为了打破这种困境,H县在“三治结合”乡村治理体系创新中通过组建全域有机协会发展有机产业、利用乡贤道德评判团鼓励贫困户脱贫、将乡村治理体系创新延伸至精准扶贫安置点等方式把乡村治理体系创新与脱贫工作相结合,促进了脱贫难题的解决。
    2.实践缺陷
    第一,“三治”内在关系不明确。虽然,H县在“三治结合”乡村治理体系创新之初就提出“三治融合”的设想,试图将三种治理要素有机结合,构建完善的乡村治理机制。并且,其提出了“法治引领、德治教化、自治管理”的治理逻辑,从治理功能角度对“三治”进行诠释和建设。但是,从实践来看,H县并未从根源上厘清“三治”之间的内在关系。并且,在具体的制度设计中,与“三治”有机“融合”相关之内容并不多。这就导致其乡村治理体系建设在一定程度上呈现“无序”状态。第二,乡村治理力量未充分调动。从治理力量的角度,可以将H县“三治结合”乡村治理体系创新概括为党政领导下的村民治理+社会协同的实践样态。但是,从落实乡村治理体系创新的各个村庄来看,虽然各村根据实际需要建立了多种类型的新型村民自治团体。但是,这些自治团体的发起人和实际运营者多为村两委成员,而其他在地乡贤以及社会协同力量的实际参与度并不高。第三,“三治结合”地区差异较大。从整体层面来讲,H县实施的“三治结合”乡村治理体系创新取得了较大成效。但是,从地域层面来看,不同村庄的制度创新差异较大。从笔者的调查来看,部分作为乡村治理体系创新试点的村庄以及有创新需求的村庄取得的成效较为突出。特别是部分实现了土地规模化流转,需要依靠乡村治理体系创新来促进农业产业化发展的村庄,其创新的场域甚至跳出了村庄这一基本的治理单元,实现了多个村庄的联合创新。而在既没有政治因素推动,亦缺乏内生因素激励的地区,其发展尚显不足。
    三、“三治结合”乡村治理体系的构建路径
    (一)厘清“三治”的内在关系
    厘清自治、德治、法治之间的内在关系是进行“三治结合”乡村治理体系创新的前提。有研究认为,“三治”中自治是目的,法治是保障,德治是基础。亦有研究认为,“三治”是一体两翼的关系。还有研究认为,“三治”是自治为体,德法两用的关系。上述研究虽然不乏其正确性,但其对“三治”内在关系的揭示不够明确。首先,就自治而言,此处的自治应指村民自治,即“由村民依法办理自己的事情,发展农村基层民主,维护村民的合法权益,促进社会主义新农村建设”。其次,就德治与法治而言,法治是以民主为前提和目标,以严格依法办事为核心,以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态,而德治注重思想道德建设,要求用正确的理论和道德观教育人、培养人。虽然,就作为治理状态和治理途径的“三治”而言,三者具有独立性,相互促进、互有裨益。但是,从总体性的治理框架而言,自治是治理框架本身,而法治与德治是自治这一治理框架中的重要内容。并且,党的十六大就已经提出实行依法治国与以德治国相结合,并将依法治国与以德治国相结合确定为党领导人民建设社会主义必须坚持的基本经验。因此,从应然层面看,“三治”是整体与部分的关系,自治是整体,法治与德治是自治这一治理框架中的一部分。故而,在乡村治理体系创新中必须明确上述关系,并以此为基础出台具体落实措施。
    (二)确保“三治”融合于乡村治理实践
    “三治”融合于乡村治理实践是“三治结合”乡村治理体系创新的核心。作为治理框架本身的自治应当成为“三治”融合的载体。并且,目前作为村民自治主要载体的村委会在部分地区的乡村治理中已趋于式微。因此,急需在完善村委会的基础上,发展新型村民自治团体,确保“三治”有效融合。具体而言,首先,应当修改《宪法》之规定。目前,我国法定的村民自治组织仅有村委会,发展新型村民自治团体可能与《宪法》相悖。因此,应当修改《宪法》第111条之规定,给予村民自治创新的空间。其次,应当因地制宜。我国国土面积较为广阔,各地的自然禀赋和风俗习惯皆不相同,其对村民自治团体的需求亦不相同。各地应当因地制宜,根据公共事务治理需要,建立契合的自治团体。
    (三)落实党政领导下的多部门协同治理
    “三治结合”乡村治理体系创新是一个复杂的系统工程,必须注重将党政领导与多部门协同治理相结合。首先,从党政领导来看,党是建设有中国特色的社会主义社会的领导者,乡村治理体系创新是建设有中国特色的社会主义的重要内容,因此,必须坚持党的领导。而政府是社会管理机关,必然在乡村治理体系创新中发挥领导作用。其次,从多部门的协同治理来看,协同理论认为,通过重组社会系统中各子系统的时间、空间和功能结构,能产生新的时间、空间和功能结构,其效应远大于各子系统效应之和,协同是实现系统整体价值的有效方法。所以,按照协同学的原理,将各个部门视作子系统,并将其在“三治结合”乡村治理体系中协同运用,必然能产生较大裨益。要落实党政领导下的多部门协同治理必须注重两个方面:一是,必须将“三治结合”乡村治理体系创新作为党政领导下的“一把手”工程来抓。二是,必须将相关部门协同起来,组建领导小组,对乡村治理体系创新的人、财、物进行协同保障。
    (四)注重乡村治理与土地流转相结合
    马克思主义经典理论认为经济基础决定上层建筑。就“三治结合”乡村治理体系创新而言,乡村治理体系是上层建筑的一部分,会受到经济基础的制约。而经济基础中最重要的、起决定作用的就是生产资料所有制。农村中最为重要的生产资料就是土地。因此,对土地的占有和利用状况直接关系着乡村治理体系创新的成败。我国农村土地虽为集体所有,但实际占有人为该集体经济组织的村民。由村民占有土地并对其进行耕作符合社会主义本质以及传统农业社会的特征。但是,改革开放以来,我国城乡经济发展不平衡,大量农村劳动力进城就业、创业,致使农村土地大量闲置。虽然,进城村民不再耕种土地,但其仍享有对土地的直接占有权,这既与我国社会主义市场经济发展相违背,也阻滞了乡村经济发展。因此,我国自1984年起就逐步从政策和法律层面允许土地流转,并鼓励各地因地制宜建立土地流转市场,实现农地的规模化流转。但就目前的土地流转实践而言,东部沿海以及中西部城市周边以外的广大农村地区的土地流转率并不高,农地闲置问题依然严重。这导致上述地区农业发展缓慢,进一步造成劳动力外流,乡村治理体系创新缺乏内生动力。因此,各地在“三治结合”乡村治理体系创新中应当借鉴H县经验,抓住国家实施乡村振兴战略的机遇,有序推进土地规模化流转,促进现代农业发展,激发农民通过乡村治理体系创新保障农业发展的深层次需求。
    (五)发挥人才在乡村治理中的作用
    “三治结合”乡村治理体系创新各项措施的推动和落实均需要“人”。从H县来看,其创新举措的落实在很大程度上是依托村两委干部来完成。虽然有研究认为“村干部往往是国家权力下乡时最有迹可循因而是最便利的地方性知识库房”,但是,村两委干部多存在受教育程度不高的问题,难以与乡村治理体系创新相契合。因此,必须在加强村两委干部的培训以及解决其“待遇”问题的基础上,采取措施挖掘优秀人才,发挥其在乡村治理中的重要作用:第一,实施外部人才引入。要鼓励大学生入村担任村支书助理、村长助理等“村官”,促进村两委干部科技和文化水平的提高;另一方面要引导本村优秀人才回乡就业、创业,并培养其成为村两委以及其他村民自治团体的后备人才。第二,注重乡贤精英的力量。目前,农村中存在大量老干部、老党员、老教师、老军人等乡贤精英。各地应当积极将其吸纳入村两委或鼓励其在村民自治团体中承担重要职责以裨益于乡村治理体系创新。

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