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【2019.06】我国省级政府效率损失及测度指标体系
2020-02-18 12:51:43 来源:《社会主义研究》2019年第6期 作者:唐天伟 刘自伟 【 】 浏览:171次 评论:0

    一、引言
    政府绩效是政府管理过程中投入、产出等阶段中行为和结果的相对表现。在政府管理过程中,当产出的消耗超过投入的成本时,就会产生负面绩效。政府效率是政府绩效的重要组成部分,主要反映服务型政府提供公共服务和消除市场负外部性的过程中投入和产出的相对关系,是数量和质量、价值和功效的统一。与负面绩效不同,效率损失是效率的一种状态,是相对于帕累托最优效率而言的效率不足、不充分。政府效率损失客观存在,反映了政府履行职能过程中的高成本、低效率,原因在于政府部门垄断性会导致运行过程产生“X低效率”、政府干预市场失灵产生的政府失灵。
    政府效率损失是政府失灵的一种形式,具有较大的危害性。在市场经济条件下,因外部性、公共物品供给不足等原因导致的市场失灵需要政府干预,但在政府干预过程中又会产生政府失灵,带来政府效率损失。政府效率损失源于政府失灵,广泛存在于政府履行职能及消除负外部性的多个方面。在公共物品供给方面表现较为突出。政府效率损失具有严重的危害性。政府效率损失不仅会降低政府公共服务供给效率,难以满足居民对更优公共服务的需要,而且是经济发展和服务型政府建设的绊脚石,甚至会阻碍国家竞争力提升及政府治理现代化进程。为此,中央政府持续推进“放管服”改革,旨在加快政府职能转变、规避效率损失。
    省级政府作为地方政府的重要代表,在我国行政管理体系中具有承上启下的作用。一方面,省级政府贯彻中央政策法规,通过制定省域内经济、公益类等政策举措,落实中央部署和规划,实现国家宏观调控及经济社会发展的目标;另一方面,在我国“单一制”的行政体制中,作为行政体制中的较高层级,省级政府可以通过官员晋升考核、财政支出指导等方式引导市、县级政府的行为,其效率水平对下辖政府的效率有较大的影响。同时,省级政府在区域经济社会发展中发挥着重要的作用。省级政府通过财政支出等方式提供公共物品和消除负外部性,改进辖区居民福利,提高资源配置效率。但是,我国大多数省级政府效率不高,存在着较大的政府效率损失,且相关研究较少,定量研究文献更少。如果不能精确考察,就难以科学规避,进而无助于应对政府失灵及建设服务型、效率型政府。
    因此,研究、评估省级政府效率损失具有重要的现实意义及学术价值。只有精确评估省级政府效率损失,才能寻觅其影响因子与机制,从而精准规避政府效率损失,进一步提升政府公共服务供给效率。为此,本文基于省级政府效率测度思路,梳理有关政府效率损失内涵、表现等方面的文献,探究影响省级政府效率损失的定量因子,尝试建立相应的指标体系,论证省级政府效率损失测度构想及方法。
    二、政府效率损失的内涵及其表现
    相关文献主要集中在政府效率损失的内涵、原因、表现等方面。首先,间接论证政府效率损失。已有文献注重从政府失灵角度界定政府效率损失,指出政府效率损失源自并表现为政府失灵。市场失灵是政府干预的基本理由,即“市场可能失败的论调,广泛地被认为是政治和政府干预作辩护的证据”。但是政府在弥补市场失灵过程中,由于成本与收入的分离、内在性等原因,往往会造成政府干预的低效率和社会福利的损失,产生政府失灵。同时,“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时,政府失灵便产生”。政府失灵会带来政府履行职能时的高成本、低效率,即政府效率损失。在梳理相关文献基础上,本文认为政府效率损失是政府失灵及其衍生形式,是政府效率的负面反映或相反形式,是政府在履行职能过程中因公共物品供给、缺乏效率提升动因等原因带来政府效率低下,使公共资源配置效率难以实现帕累托最优。政府效率损失具有客观性、广泛性和危害性,突出反映在政府履职及公共服务时所诱发的高成本、低效率、不作为、寻租等方面,具体形式包括:公共服务或公共物品供给效率低、公共决策或管制失效、政府机构的低效率、寻租和腐败等。
    其次,论证政府效率损失的原因。主要体现在四方面:一是公共物品或公共服务供给的特殊性和政府的非营利性。由于公共物品的需求特点,容易出现“搭便车”的行为,致使政府难以准确判断公共物品的供给数量。同时,由于政府机构的非营利性,难以确定公共物品或公共服务的社会效益及价格。因此,公共物品只能靠财政支出来维持。但是,公共物品供给过程中存在着激励动机缺乏和机制不完善等问题,致使政府部门缺乏有效激励,即缺乏降低成本、提升效率的动力。二是政府部门的垄断性导致效率损失。由于政府垄断公共物品的供给,使部门之间缺乏竞争,缺乏降低成本及提高效率的压力。同时,由于垄断带来的信息不对称,难以对其行为开展有效监管,从而产生供给失效。三是帕金森定律引起的政府扩张及效率损失。由于政府存在追求自身利益而非公共利益的“内部效应”、政府支出缺乏硬预算约束等原因,政府往往倾向于扩大预算,容易产生帕金森定律所描述的机构臃肿、效率低下的现象。四是政府市场管制或公共决策的局限性引起的效率损失。研究指出,决策过程的寻租和不完全信息等使政府难以制定符合管制目标的最优政策;政府管制容易错位,即管制过度或者不到位使政府管制的力度和范围不好确定;公共决策过程中公共价值考虑不充分、资源禀赋的忽视、管理过程中的激励故障等原因,也容易在公共决策制定和执行过程中带来问题,造成决策偏离预期目标及效率损失;不同政策手段之间可能相互矛盾和彼此冲突、政府寻租和腐败等也会降低政府管制的效果及效率,导致政府失灵或者政府效率损失。
    再次,在探讨政府效率损失内涵及原因基础上,已有文献间接阐述了政府效率损失的五种具体形式。一是基本公共服务非均等化。基本公共服务一般是指由政府提供与民生相关的纯公共服务,主要包括:基础教育、社会保障、公共安全等服务。由于地区发展差距、财政转移支付制度的不完善、中央和地方事权划分不合理、政府基本公共服务管理机制失灵等原因,大多数地方政府基本公共服务供给不均等,比如供给效率不高、区域之间基本公共服务水平与质量差异较大,这表明政府公共物品供给效率较低、存在效率损失。二是居民经济福利损失。居民经济福利是政府效率的外溢指标,不断改善居民经济福利是政府的重要职责。但是由于政府过度重视经济增长,忽视居民经济福利的同步改善,造成经济增长与居民福利提升脱钩的问题,带来了地区间、城乡间发展差距扩大等问题,表明政府行为没有实现预期目标,造成居民经济福利损失,致使政府效率损失。三是市场监管乏力。市场监管是政府消除市场失灵带来负外部性的重要手段。然而近年来毒奶粉、问题疫苗等食品药品安全事件时有发生,表明政府在进行市场监管时存在监管乏力的问题。其原因既包括监管环境复杂,存在着信息过载、多重信息不对称等问题,又包括政府面对复杂监管环境反应的滞后性、监管职能分散、监管激励不足。这些问题的存在会增加监管成本、降低监管效率,带来市场监管乏力。四是环境污染治理低效。经济高速增长带来的环境负面效应需要政府有效治理。然而,由于环保政策制定和执行过程的信息不完全、地方政府长期过度重视经济发展而忽视环境承受力的短视行为等原因,增加了环境负荷与治理成本,导致政府环境污染治理低效,产生环境治理效率损失。五是政府腐败。政府腐败是个人或团体为了谋取不正当私利而对政府角色和权利资源的滥用,也是政府效率损失的重要表现。政府腐败主要原因在于政府治理市场失灵过程中缺乏有效的竞争、激励机制。同时,现有监管机制的不完善,如:行政问责机制,也是政府腐败的重要原因。政府腐败具有很大的危害,它不仅会增加发展与治理成本,还会造成公共资源浪费,产生政府效率损失。
    以上有关政府效率损失的五种表现形式反映了政府履行职能及消除负外部性(即提供基本公共服务、市场监管、环境治理、改善居民经济福利等)过程中的政府失灵或者效率损失。如果能定量考察政府履职及消除负外部性过程中的失灵或失效行为,就能测度政府效率损失。已有成果按照这种思路从定量角度间接考察政府效率损失。比如,有的运用DEA方法定量评估省级政府财政支出效率时,间接证明省级政府效率水平不高、存在效率损失;又如,有的基于金融漏损构建政府失灵测度指标体系,尝试从政府失灵视角测度政府效率损失;又如,采用问卷调查法尝试对具体公共项目运行环节的效率损失进行定量考察。这些成果对本文探索、构建政府效率损失测度指标体系具有参考意义。
    综上所述,政府效率损失是客观存在的,其内涵与政府效率相反。尽管已有文献从政府失灵角度间接、定性论证政府效率损失的原因及主要表现,个别文献对省级政府的效率损失及测度进行了有益探索,但却没有直接论述,特别是没有定量考察省级政府效率损失。本文在梳理文献基础上,基于效率损失与政府效率的内在联系,尝试从政府效率损失的内涵、原因及表现中发掘政府效率损失的定量因子,借鉴省级政府效率测度的思路及方法,试图从效率的相反层面即效率损失的角度,建立相应指标体系,定量考察省级政府效率损失,对深化政府效率研究、评价并规避效率损失,具有比较重要的研究价值。
    三、省级政府效率损失的测度思路及指标选择
    (一)省级政府效率损失的测度思路
    以上论述为构建省级政府效率损失测度指标体系提供了参考。一方面,由于政府效率损失是政府效率的特殊形式,即它的对立面及负面表现,是政府运行的负效率,与政府效率存在对立统一关系,因此,借鉴省级政府效率的测度思路及方法定量考察省级政府效率损失是科学合理的;另一方面,与省级政府效率类似,省级政府效率损失也具体表现在省级政府在履行职能的过程之中,比如,提供基础教育等辖区基本公共服务、消除区域市场负外部性(包括:治理环境污染、加强市场监管等)。因此,如果能够寻觅省级政府在这些行为过程中的失效或失灵内容及表现,就可以选择相关指标测度省级政府效率损失。
    研究指出,利用综合评价法构建指标体系能够间接测度政府效率。由于效率损失是政府效率的一种状态,表现为政府效率不足或者政府提供公共服务成本高等。因此,可以借鉴政府效率的测度思路及方法,测度省级政府效率损失。比如从省级政府公共服务和公共管理行为对社会外在影响或者从省级政府履行职能及消除负外部性的角度,采用综合评价法,通过选取具有代表性、可比性的指标构建省级政府效率损失测度指标体系,就能够定量评估省级政府效率损失。
    (二)省级政府效率损失测度指标的选择
    我国幅员辽阔,省级政府在功能和结构方面有着较大的差异,但是提供基本公共服务、增进民生福利、消除负外部性等却是省级政府的基本职能及公共价值追求。因此,本文尝试从省级政府基本职能及公共价值追求两方面入手,结合政府效率损失的表现形式,选取反映政府公共服务职能的指标,采用综合指标法构建一套具有科学性、普适性特征的测度指标体系,为省级政府效率损失定量评估奠定基础。
    前文表明,省级政府效率损失存在于省级政府履行公共服务职能与消除负外部性的过程。评估省级政府效率损失需要借助德尔菲法筛选指标及确定权重。作者从事地方政府效率研究近20年,发表、出版大量有关中国地方政府效率研究论文及著作。为了合理筛选及确定省级政府效率损失测度指标及权重,作者邀请来自北京师范大学的唐任伍等10位国内研究政府效率、政府绩效或政府治理的知名学者组成专家组以匿名发表意见、座谈等方式进行指导。在指标筛选方面,首先,通过文献梳理初步筛选出一些能够反映省级政府效率损失的指标;其次,通过多轮专家访谈、问卷收集与分析等方式,综合考虑指标的可比性、代表性,对指标进行进一步筛选、适当调整,最终确立了包含基本公共服务非均等化、居民经济福利损失、市场监管乏力、环境污染治理低效、政府腐败5个一级指标和26个二级指标组成的指标体系(见表1)。需要说明的是,在指标选取过程中,由于公共决策失效等难以选取可比性的指标衡量,且其已包含在政府产出中,故没有单独列出。同时,由于指标权重直接影响省级政府效率损失测度结果,因此本文确认指标权重时较为慎重。一方面,通过对所邀专家征求匿名意见、反馈结果评价、重新审视权重意见等方式开展多轮咨询,最终确定省级政府效率损失测度体系5个一级指标的权重分别为:0.40、0.30、0.10、0.10、0.10。另一方面,赋予二级指标平均权重。
    本文选取的测度指标体系的大多数指标含义直接源于其名称。因此仅对部分难以理解的测度指标含义及选择依据进行简述。
    首先,基本公共服务非均等化指标由文盲率等11个指标构成,反映省级政府在供给基础教育、基本医疗卫生等基本公共服务等方面的非均等及效率损失。比如,选取中小学生师比和文盲率反映省级政府在提供基础教育服务方面的效率损失。其中,文盲率源于省级政府基础教育服务投入不足或者投入效率低而造成的效率损失,它与省域经济发展及基本教育服务水平与质量密切相关,能够反映基础教育服务非均等化及效率损失。比如,选取围产儿死亡率和人均住院费增长率等指标衡量省级政府基本医疗卫生服务不均等或者效率损失。我国医疗费用支出增速较快,侧面反映了基础医疗卫生服务相对供给不足及非均等化。又如,选取基本养老保险未覆盖率和失业保险未覆盖率测度省级政府在基本社会保障服务方面的非均等化及效率损失。同时,考虑到脱贫攻坚是当前省级政府首要的政治任务,是省级政府改善民生、缩小城乡居民收入差距的重要措施,因此选取农村贫困发生率指标衡量省级政府在脱贫、预防返贫等服务方面的非均等化。此外,选用省会城市的交通拥堵延时指数来反映省级政府辖区比较严重的交通拥堵现象,揭示省级政府在提供公共交通服务方面的效率损失,表明省级政府提供的公共交通服务不佳或者管理不好或者城市公共交通服务效率低。
    其次,居民经济福利损失指标由最低工资保障等级差距、城镇登记失业率等5个指标构成,反映省级政府在改善民生、增进居民福利方面的不足,能够测度省级政府在服务为民方面的效率损失。其中,选取城镇登记失业率对省级政府在促进就业方面的效率损失进行衡量;选取最低工资保障等级差距,反映省级政府在保障城市低收入群体方面的差异及不足。最低工资保障等级差距是指省级政府辖区内一类与三类最低工资标准之间的差距,体现了居民经济福利非均衡或受损程度。同时,由于近年来我国省级政府行政中心或省会城市房价上涨较快,损害了居民经济福利,因此选取城市房价上涨率衡量由于省会城市房价过快增长带来的居民经济福利损失。虽然房价深受房地产市场供求影响,但是它与省级政府落实房价调控与干预政策的效果密切相关,因此选用城市房价上涨率指标能够衡量省级政府在保障安居服务、调控房价方面的作为程度,能够反映房价增长过快带来的居民经济福利损失。
    再次,市场监管乏力指标由食品不合格率、药品不合格率等3个指标构成,反映了省级政府在食品药品监管等方面的效率损失。由于市场监管范围广、内容繁杂,同时考虑到指标数据的可获得性及可比性,本文重点从食品药品监管方面,选取食品不合格率、药品不合格率等指标反映省级政府市场监管方面的效率损失。其中,药品不合格率反映了市场监管部门抽查的药品中不符合药品安全标准的频率。食品、药品不合格率反映了当前在食药监管方面严峻的形势,也表明省级政府市场监管水平有待提高。
    又次,环境污染治理低效也是测度省级政府效率损失的重要指标,它由单位GDP能源消耗量、环境污染治理投资占GDP比例等4个指标构成。由于我国能源消耗中煤炭消耗占比大、利用效率低等原因,带来了日益严峻的生态环境污染问题。因此,选用单位GDP能源消耗量衡量不合理的能源利用方式带来的效率损失。选用环境污染治理投资占GDP比例则是从机会成本角度反映环境治理成本。若该指标长期保持较高水平,就表明环境污染治理成本较高、治理污染占用的资源较多。同时,由于我国的环境污染治理投资过程中的资金来源渠道单一、结构不够合理、效益低下等问题,也会降低环境污染治理效率。
    此外,选取政府腐败指标测度省级政府效率损失,它由每万人信访举报次数等3个指标构成,直接表征政府效率损失。由于政府腐败具有隐蔽性,难以直接度量。本文借鉴相关研究,选取每千名公职人员贪污腐败渎职立案件数等指标衡量政府腐败带来的省级政府效率损失。
    以上有关测度指标体系较为全面科学。首先,政府效率损失的指标既反映了基本教育、公共安全等政府基本公共服务职能方面的不足,又兼顾了政府消除负外部性的内容,如“市场监管和环境治理”,还考虑了政府运行过程中产生的效率损失,如“政府腐败”。其次,指标的选取遵循了合理、科学的原则,因为指标数据大多数来自政府官方公布的数据,较为可靠;指标的选取突显了省级政府公共服务职能,符合公共价值的要求。此外,在指标数据处理上,注意通过选择、构建相对指标,以消除辖区间经济发展水平、人口差异的影响,使指标更具可比性。

    四、省级政府效率损失测度指标数据来源、处理方法
    定量测度省级政府效率损失不仅离不开前文有关测度思路与指标体系,而且需要明确测度指标的数据来源及处理方法。
    (一)省级政府效率损失测度指标的数据来源
    首先,基本公共服务非均等化所含的11个二级指标反映省级政府在基础教育等基本公共服务供给方面的效率损失。其中,人均住院费增长率来自省级政府卫计委官网;基本养老保险未覆盖率、失业保险未覆盖率分别是用1减去基本养老保险及失业保险的覆盖率得到,基本养老保险覆盖率是城镇职工基本养老保险参保人数与城镇就业人数比值,失业保险覆盖率是领取失业保险金的人数与城镇登记失业人数比值,相关数据来自《中国统计年鉴》;农村贫困发生率来自国务院扶贫办官方网站;交通拥堵延时指数来自高德地图发布的《中国主要城市交通分析报告》;其余二级指标相关数据来自省级政府高级法院工作报告和《中国统计年鉴》。

    其次,居民经济福利损失所含的5个二级指标体现省级政府在居民经济福利方面的效率损失。其中,最低工资保障等级差距相关数据来自省级政府人社厅(局)官网;其余二级指标相关数据来自《中国统计年鉴》。
    再次,市场监管乏力所含3个二级指标反映省级政府在食品药品安全监管等方面效率损失。其中,食品药品质量投诉案件占GDP比例是省级政府接收的消费者食品药品投诉案件数与GDP的比值。二级指标相关数据来自省级政府市场监督管理局官方网站和《中国统计年鉴》。
    又次,环境污染治理低效所含4个二级指标体现省级政府环保监管及环境污染治理方面的效率损失。其中,环境污染治理投资占GDP的比重用来衡量环境污染治理成本,考虑到社会投资数据较难获得,故来源统一为财政投入,相关数据来自省级统计年鉴;环境质量非优良天数指标统一用365减去空气优良天数,数据来自省级政府生态环境厅(局)官网。其余二级指标相关数据来自《中国统计年鉴》。
    此外,政府腐败所含的3个二级指标直接反映省级政府效率损失。相关数据来自省级政府高级法院、检察院工作报告和《中国统计年鉴》。
    (二)省级政府效率损失测度指标数据处理方法
    省级政府效率损失测度指标具有不同的属性。为了使指标数据能够加总、比较,本文借鉴省级政府效率测度指标数据的处理方法——标准离差法,将原始数据标准化处理,获得其标准化值,进而通过权重测算政府效率损失标准化值。这样就能实现测度、排序我国省级政府效率损失的目标。
    综上所述,本文基于政府效率损失内涵和原因,依据政府效率损失的主要表现构建了一套包括5个一级指标和26个二级指标的省级政府效率损失测度指标体系。后续研究将对省级政府效率损失进行测度,并选取案例进行重点分析。

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