三、多层次整合视角下北京市党建引领“吹哨报到”的探索
    （一）“吹哨报到”的缘起与主要实践
    “吹哨报到”改革全称为“街乡吹哨、部门报到”，其最早起源于北京市平谷区金海湖镇在治理金矿盗采中的联合执法经验。2017年1月，平谷区为了针对解决金海湖镇盗挖盗采中管理执法衔接不紧、基层乡镇有责无权的困境，率先开展了“乡镇吹哨、部门报到”的工作试点。其基本做法是将执法主导权下放到乡镇，遇到难题由乡镇先“吹哨”，每有召唤，相关执法部门必须在30分钟内到达指定地点，从各自职责出发一起协商施策，做到“事不完、不走人”。2018年1月，北京市委市政府又在结合平谷区及其他地区基层社会治理经验做法的基础之上，将其提升为党建引领“街乡吹哨、部门报到”，并作为2018年北京市“一号课题”，在全市16个区同步试点开展。整体而言，这项改革的核心要义是：坚持党建引领，推动社会治理重心下移，着力解决基层一线跨部门、跨区域合作难题，破除基层条块分割的碎片化状态，形成权责清晰、条块联动、集约高效、服务群众的工作体制机制。在具体实践中，北京市各区又积极探索党建引领“街乡吹哨、部门报到”的实现路径，在将党的建设贯穿基层治理的过程中，形成了许多具有创新性的经验和做法。接下来，本文将在实地调研发现以及总结北京市各区改革共性做法的基础之上，结合“多层次整合”视角的三个面向详述党组织在基层社会治理中的具体行动策略。
    （二）多层次整合视角下党组织的行动策略
    1.向内整合：基层党组织对于行政力量的渗透
    在中国特殊的制度背景下，其实“党建国家”的历史逻辑从新中国成立之初就决定了执政党是整个国家治理体系的轴心力量，并且是管理社会公共事务的关键主体。党为了实现对国家的全面领导，其本身通过科层化的组织网络、职能机构与党员主体渗透进政府机构之中，以此使政府成为依据党的意志行动的组织。在党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革中，实际上党的权力网络对各个层次行政体系的渗透进一步强化，确保各级党委“总揽全局、协调各方”功能的有效发挥。具体而言：
    第一，推进“一把手工程”建设。“街乡吹哨”机制作为基层社会治理改革的突破点，其关键内容就是实现向街乡“赋权”。但是北京作为超大型城市，基层治理工作中面临诸多难题，如政治要求高，而基层力量不足；驻地主体多元，而层级跨度悬殊；号令意识强，而基层权力运行碎片化等现象。与以往不同，党建引领“街乡吹哨、部门报到”是要充分发挥街道的主导权，使街道成为联结各方的核心枢纽，遇到问题由街道指挥区级职能部门，促使各类力量在街乡综合下沉、合力办公。可是街乡毕竟是区级政府的派出机构，这使得街乡在改革之初往往心存迟疑态度。正因为如此，北京市通过“一把手工程”推动改革深入发展，将改革责任落实到各区、各街乡一把手手中，由各区（街乡）书记牵头、区委（街乡）专职副书记集体负责，亲抓落实。“一把手工程”建设充分实现了党的权威与政府执行体系的融合，使得改革动力层层向下传递，有效缓解了基层社会管理体制改革的制度摩擦与压力。
    第二，加强党对街道乡镇工作的领导和决策。强化党组织在区域发展中的统领作用，建立与“街乡吹哨、部门报到”工作体系相融合的党建引领机制。一是组织渗透。一方面，赋予街乡党（工）委在属地化空间发展中的整体规划、决策建议、价值引领、统筹协调权力；另一方面，建构从区、街（乡）、社区、网格每一层级的组织体系，强化各级党的领导核心作用。以朝阳区为例（如图2所示），为了强化市、区、街乡镇各级党的领导核心作用，依托“一轴四网”搭建四级党建工作领导小组来带动党建引领“街乡吹哨、部门报到”工作机制的运转。所谓“一轴”，即把区委—街道（地区）党工委—社区（村）党组织—网格（片区）党组织等四级区域性党组织上下联动形成领导核心轴；“四网”，即在区—街道（地区）—社区（村）—网格（片区）等四个层面，分别搭建由组织体系、工作体系、服务体系和保障体系构成的党建网络，通过凝聚各方力量，有效地把基层党组织的引领作用与属地各层行政力量和社会力量有机融合。二是干部渗透。坚持党管干部的原则和干部人事任命权一直是党主导的权力组织网络得以有效运作的核心制度支撑。在“街乡吹哨、部门报到”中着力加强对街乡领导班子的建设，选优配强各级党委书记和街乡干部队伍，同时通过党政干部交叉任职的方式强化对各个归口部门的协调，保障各层级党委是各级行政力量的权力核心和决策机构。三是考核渗透。完善考核评价机制，将自上而下与自下而上的考核相结合。取消过去多部门直接考核街乡的做法，由区委区政府统一组织对街乡考核；与此同时，由街乡党工委牵头，强化对政府职能部门的监督考核权，设定街乡对被考核部门的考核权重所占比例不少于三分之一。

    2.向外整合：基层党组织对于社会力量的吸纳
    当然，党的基层组织要在变化了的社会中保持其应有的领导地位和作用，仅是在传统的行政体系下渗透党的组织是不够的，其必须在新时代下调整、丰富和发展党建战略，维持自身与外部环境的适应性。在党建引领“街乡吹哨、部门报到”的过程中，其基本做法是运用统战战略、区域化党建、“两新组织”嵌入来整合凝聚属地内多层级、多元的功能性社会力量。具体而言：
    第一，运用统战战略聚合党的外围力量。在中国革命、建设和改革的各个历史时期，统一战线都是党的一大重要法宝。其旨在团结一切可以团结的力量，将整个社会可团结的力量聚集在党的旗帜下，由此产生对社会的向心性整合，从而保证和提升党的领导地位。在各区推进党建引领“街乡吹哨、部门报到”中，实际上这一法宝的魅力再次彰显。具体做法是基层党组织进一步开发以党为轴心的各级外围组织。这里的外围组织是指包括工青妇和一些人民团体。它们既是党直接领导的组织，也是群众自己的组织，并且具有从中央到地方完善的科层体系。对于执政党而言，各级外围组织是党进行政治宣传、协调利益矛盾的重要政治资源和社会资源，换言之，它们联系着党执政最基本的社会基础与阶级基础。如朝阳区小关街道将党建引领“街乡吹哨、部门报到”机制不断向外围社会力量扩展，大力推进党建带群建工作，基层党组织广泛联系工会、共青团、妇联等各级群团组织，充分发挥群团组织的桥梁和纽带作用，使其成为党组织服务群体、带动群众的“好助手”。
    第二，以区域化党建整合辖区各类治理资源。区域化党建是近些年中国基层党建的创新探索，是党在新的历史时期所做的适应性变革。其基本取向是打破党内区隔，调整过去传统单位制党建纵向封闭的状态，试图通过政党内部的属地化管理和区域化整合来重新组织和整合社会，以更加社会化的方式融入社会，重构执政党的认受性。在实践中，各区县普遍以区域化党建为突破口，将其与党建引领“街乡吹哨、部门报到”工作机制相融合。一是建构以党组织为轴心的多层次区域化党建网络。具体搭建区、街道（乡镇）、社区（村）、片区（网格）四级区域化党建联席会议平台，通过签订共建协议、干部交叉任职、人才接轨培养等举措，增强政治领导、资源整合、思想引导。二是推进区域化党建网络与辖区各级驻区单位、非公企业的协商共建，使各领域党建要素统筹到区域化党建体系之中，有效促进党组织工作与各类基层组织工作的有机结合。三是推进区域化党建网络与各层次基层自治力量的深度融合。各区县普遍重视对于社会自治力量的建设和培育，凡事力求通过党群共商共治的方式，借助多层次的基层协商民主平台来化解矛盾、处理问题。以上述朝阳区为例，与区域化党建网络相对应地建立了四级协商民主平台，自下而上包括楼院议事会、社区议事厅、党政群共商共治会、区级民主协商会，大力推进居民的社会参与。而各级区域化党建网络也相应通过层级领导和管理实现了需求与民意自下而上的传递以及资源与力量自上而下的汇集。
    第三，嵌入社会组织发展，扩展党在新兴社会领域的领导力。随着市场经济的发展以及社会转型所带来社会自治领域的成长，自九十年代以来，我国涌现出大量的民间性社会组织。这些社会组织往往基于一定的利益诉求和价值使命而自发形成，在提供公共服务、协调社会矛盾、助力社会公益事业发展中的作用越来越凸显。在党建引领“街乡吹哨、部门报到”中，各辖区领域内都存在大量的社会组织，这些组织既联系着群众，也联系着政府，它们成为收集信息、服务群众的重要主体。为此，党必须积极网络这些组织，通过制度化的渠道来与这些新兴组织建立联系。具体做法包括：加强党组织对于社会组织、行业协会的延伸和覆盖，通过基层党建嵌入辖区内社会组织的发展；积极发挥区级枢纽型组织党建的整合作用，以服务、支持为方式加强对各层级、各类社会组织的吸纳；增强党组织对社会组织的服务引领，通过购买服务的形式提升对社会组织的支持培育，并以此作为服务群众的有效补充。
    3.向下整合：基层党组织对于广大群众的融入
    党和人民群众的密切关系一直是党长期执政的重要根基和生命线。加强党群关系建设不仅关涉党执政的社会基础，更联系着人民群众对党执政的合法性认同。但是当前党的基层组织面临前所未有的挑战：在市场经济的冲击下，一方面单位制的解体正在迅速削弱和瓦解着党的垂直整合过程，如社区的流动性和匿名性使得基层党组织已难以开展活动；另一方面，基于等价交换、契约交换这种个人意志自由的市场原则已经逐渐侵蚀了党组织的团结，重构了党员的身份认同。这意味着，在新时代下基层党组织必须要重塑在这一社会中的行动方式及联系群众的方式。党建引领“街乡吹哨、部门报到”实际上为基层党组织深入基层社会、密切党群关系提供了新的方法指导与路径选择。具体而言：
    第一，加强基层组织建设，拓展党的服务型功能。基层党建如何发展其实一直是基层一线工作人员面临的难题，在调研中，一位街道办主任如是说：“以前基层党建要么没有资源、要么没有组织依托、要么没有活动阵地，加上社区党员流动性大，党员与党员间陌生感强，基层党支部和普通党员完全不知道自身可以承担什么样的责任，所以基层党建弱化、虚化成了非常普遍的问题。（访谈时间20181224）”自2018年初，北京市各区全力推进党建引领“街乡吹哨、部门报到”工作以来，为加强基层组织建设提供重要契机。一是基层党建不断向下拓展，由街道向社区、片区（网格）、庭院、楼宇、单元、楼门不断延伸，实现党的组织纵向上“一竿子插到底”、基层空间“全覆盖”。二是建立党建工作责任制，促使党组织工作与服务群众的需要紧密结合，把建立党员责任岗、党员承诺制等作为服务群众的基本要求。基层党支部要做好发现问题-建言献策-监督考察-民主协商-社会动员-服务群众的基本职责。三是发挥党组织的服务功能，切实转变党的工作理念和方式，把服务社会作为价值取向和功能定位，以服务人民群众的需求为工作常态，以人民群众的满意度为落脚点。四是加强基层党组织建设的保障。由市委组织部统筹指导加强对基层人财物的支持，部分区县设立了专项基层党建资金，实现钱往基层投、政策向基层倾斜。
    第二，倡导党员“双报到”参与社区建设。为了充实基层力量，动员在职党员参与社区治理，北京市市委组织部专门下发了《关于进一步做好基层党组织和在职党员“双报到”工作的通知》，要求各区依托“党员E先锋”网络平台，组织机关、企事业单位在职党员回社区（村）报到服务。倡导在职党员走出家门、走进社区、深入群众、听取民意、服务社区、发挥作用，这项改革极大地增进了党员干部与基层广大群众的密切联系和情感交流，激活了基层党组织在新时代下的工作方式。如平谷区以突出党建工作过程中的支部能动作用为重点，形成了“支部吹哨、党员报到”的新思路；西城区开创了“进千门走万户”的活动，充分调动在职党员走进楼门、走进院门、走进企业门，努力解决群众反映强烈的问题。
    第三，组织动员广大群众参与社区治理。在党建引领“街乡吹哨、部门报到”过程中，北京市各区相继推行“街巷长”机制和建立“小巷管家”队伍，由街道干部和社区模范党员干部带头走街串巷，入户做群众工作，调动居民参与社区治理的积极性；通过“熟人圈”、“业缘圈”、“趣味圈”等社交网络，与居民群众“打成一片”，汇集动员广大基层群众的社会资本；借助互联网、微信群等新媒体工具与居民群众建立广泛的联系，将其作为价值引领、政治宣传、社会动员的新领域。如在朝阳区，基层党组织不断向下整合，形成了以街乡党（工）委、社区（村）党支部、基层党员为轴心的三级社会动员发动体系，并积极吸纳社区积极分子开展引导和动员工作。不仅密切了党群亲密关系，增强了群众向心力；而且激发了基层党支部活力，有效克服了基层党建工作的弱化。
    四、结语与讨论
    步入新时代以来，党所面临的政治、经济、社会生态环境发生了巨大变化，传统的党建思路、工作方式和体制机制已经越来越不适应现实社会的发展变化，所以党有必要通过改革创新来增强其执政的合法性基础和社会基础。北京市党建引领“街乡吹哨、部门报到”的改革，不仅仅是基层社会管理体制机制的创新，更是一次基层党建的重大探索，其有效地推动了党建工作与政府工作、社会工作的联结和深度融合，重塑了党在基层社会治理中的权威力量。
    本文基于党在国家与社会中的功能定位以及党的权力组织结构的理论依据，提出“多层次整合”的分析概念，是对于党在新时代下引领基层社会治理行动策略的综合概括，并将其作为超越具体行动策略的策略主义理念。相较于与以往的“封闭化党建”以及“政党调适论”而言，“多层次整合”策略实际上突破了传统基层党建的行动边界，增强了对于转型社会秩序的适应能力。一是“多层次整合”有效地延伸了国家治理的组织网络和拓宽了国家治理的空间格局，实现了对于转型社会的秩序重建。尤其是在特定的中国情境之下，面临各种伴随市场转型与社会变迁而出现的治理危机，党必须在更加多元、开放和复杂的社会中，提升其广泛聚合行政力量和社会力量的能力，通过以执政党为主导的权力组织网络使分散的、多元的、自主的力量能够聚合到党的周围，向心于党的领导。二是“多层次整合”形成了一个高度包容性和制度化弹性的治理体制。一方面党对于行政力量的各层渗透，通过基于分工管理对行政部门的归口协调，有效地打破了理性官僚制的专业分工和部门本位的痼疾，增强了科层体制面对治理问题的治理弹性；另一方面党对于社会力量的各层渗透，积极引导了社会力量对于国家治理的作用和影响，并实现了对于居民需求的前瞻型汇集和精准化识别。在这个过程中，党在基层治理中“多层次整合”策略就像是行政力量和社会力量的决策中枢和联动器，使得一边资源、力量、政策往下倾斜，一边需求、民意、问题向上汇集，经由党组织的轴心体系实现了资源与信息的双循环。三是“多层次整合”实现了党-国家-社会三者关系的重构。在党建引领基层社会治理的多层次整合中，可以看到党、国家与社会的关系格局已经从原先的“一元格局”转向了“一体三面”。这意味着，党要实现对于国家和社会的领导必须要以尊重和保证国家与社会充分的发展空间为前提，并努力通过与国家、社会建立制度化和法律化的有机联系与合作来主导国家与社会的发展，实现三者间共生共强的格局。
    但需要注意的是，党在基层社会治理中“多层次整合”的行动方式从未来一段时间来看是必不可少的。但是从长远来看，这种策略却具有较高的治理成本和政治风险，党建引领基层社会治理有必要实现单纯基于技术理性的转型。换言之，要持续整合不断发展的治理体系，党必须回到其最根本的初衷，就是全心全意为人民服务，真正地将党的价值理念、实践行动与群众需求结合起来，迈向以价值为导向的“认同型整合”，真正实现党、国家和社会共建、共治、共享的良好局面。