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【2019.06】论乡村振兴战略实施中村庄结构性分化困境及其化解路径
2020-02-21 15:58:24 来源:《社会主义研究》2019年第6期 作者:李韬 【 】 浏览:556次 评论:0
    习近平总书记在十九大报告中提出乡村振兴战略,“要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”,这是我国经济社会发展的新要求。一方面在我国经济快速的发展过程中,随着城市化与城镇化进程加快和城市产业引导,农民进城务工和安居,农村人口不断减少,村庄变得越来越萧条,特别是在一些经济落后地区的农村,出现了凋敝景象,从而导致城市与乡村的分化和发展的不平衡。另一方面随着城市产业发展的结构性调整和智能化技术水平的提高,今后城市对农村劳动力的需求有阶段性回落,这意味着城市承载的部分劳动力要返回农村,所以面对这一新情况和新问题,国家从整体战略布局上做出调整和优化,提出了实施乡村振兴战略,这既是从城乡统筹发展向城乡融合发展的转变,又是从农业现代化向农业农村现代化转变,体现了中国现代化战略的又一跃升。实施乡村振兴战略是国家层面的系统性工程,参与的主体有政府、农民和市场主体,其中政府只是起着支持、引导和服务作用,而农民才是乡村振兴的主体,也是市场主体,起着决定性作用。市场是最富有效率的运行载体,通过市场的资源配置和要素流动,推动农村经济社会的全面发展。
    一、乡村振兴战略的内在逻辑
    实现乡村振兴战略是由一定的历史发展阶段所决定的。自中华人民共和国成立后,中国共产党先后开展了土地改革和农业集体化运动,形成了农业集体化的人民公社体制。但因其忽视了在当时经济发展水平和政治思想觉悟水平不高的情况下人的自私性因素,违背生产力和生产关系的基本规律,导致生产效率十分低下,最终失去了存续的基础。所以上世纪70年代末中国农村开启了农村经营体制改革,推行家庭联产承包责任制,全能主义的人民公社体制改为人民政府,大队一般改为行政村,设村民委员会,而原生产队改为村民小组。这时,农村生产力得到了解放,广大农民基本上解决了衣食问题。但是,上世纪90年代初,“分税制”改革以后,不仅没有改变国家以经济非等价交换和工农产品的“剪刀差”方式向农村抽取经济资源的路径和以“农补工”政策走向,而且基层政府为了解决严重的财政缺口问题进一步加大了向农民汲取税费的力度,由此导致严重的“三农”问题。直到2002年,中央为了解决日益严重的“三农”问题提出了“多予、少取、放活”的指导思想,并在2006年废除农业税,从此改变了“以农补工”的政策走向,形成了“以工哺农”政策格局。特别是近些年来,随着工业化和城市化进程的不断加快和经济发展成果的呈现,改变农村落后格局的条件更为成熟,所以中央推进“新农村建设”之后提出了实施乡村振兴战略,进一步呈现出中央支持农村全面发展和促进农业发展新时代到来的决心。
    在“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的系统布局中,产业兴旺是前提,生态宜居和乡风文明是基础,治理有效是保障,生活富裕是根本,由此构成实施乡村振兴战略的内在逻辑。
    产业兴旺是乡村振兴的前提。没有兴旺的产业支持,不可能形成良好的经济基础。没有良好的经济基础,就很难支撑生态宜居和乡风文明建设,社会治理能力就得不到有效的提高,农民的富裕生活最终也得不到体现。
    按照当前学界和官方的解释,产业兴旺就是要突破单一的农业生产结构,依托当地的资源优势,如生态环境、独特的自然生产条件、社会经济发展水平以及文化风俗习惯等,选择适宜自身发展的产业,将农业产业与第二、三产业进行有机融合,形成多元的现代农业产业化体系,即生产体系、经营体系,推动农业向二三产业延伸,促进农村一二三产业融合发展。农村一二三产业融合发展是构建现代农业产业化体系的基本要求,必须以市场作为导向,实现“四化”:专业化、品牌化、标准化、信息化,从而形成种—养—加、产—供—销、贸—工—农、农—工—商、农—科—教一体化经营体系。比如,村庄根据本土资源优势选择发展种植业或者养殖业,并在此基础上建立农副产品加工业;也可以发展观光休闲农业或者乡村旅游产业等等。
    对于一般农业生产型的村庄而言,单个的小规模生产方式很难对接可持续的大市场。这就要把单个的农户组织起来并纳入现代化的农业生产经济体系,依靠龙头及新型农业经营主体,通过市场化资源配置和产业龙头带动,以及政府产业引导和支持,不断拓展产业链延伸,壮大乡村经济,吸收和带领更多农村劳动力创业就业,使农业逐步走上自我积累、自我发展、自我创新、自我协调的道路。
    显然,产业兴旺的关键就是一二三产业融合和生产经营现代化,从根本上突破传统单一的农业产业结构和小规模生产方式,实行立体化多元化和适度规模化生产,利用现代科技的信息传递方式对接大市场,从而提高农民的经济水平。这也意味着在产业兴旺过程中仅仅依靠农民单一主体力量是不够的,需要一系列条件来实施这一系统工程,这就是国家政策引导和支持(人地钱)、农民主导和市场机制。
    生态宜居和乡风文明是乡村振兴的基础。生态宜居既是现代社会物质文明的基本要求,又是农村构建新业态的前提条件。习近平总书记提出“金山银山不如绿水青山,让绿水青山变成金山银山”的理念,充分表明了农村生态环境保护和建设的重要意义以及农村发展的新要求。这意味着,坚持农村的产业发展要把环境保护置于首要地位,改变过去过度开发和以破坏环境为代价的农村产业发展思路,让农村更“绿”和更“美”,与自然和谐一体。与此同时,生态宜居包含有农村生活的小环境,即村容村貌。由于广大农村总体规划缺乏和基础设施供给不足以及自我管理能力和合作精神有限,所以农村“脏乱差”现象很普遍,这就要求政府增加对农村基础设施的投入和供给,如路面硬化、垃圾收集与处理、村庄绿化等等,并教育培养广大村民自觉维护美好家园的习惯,使市民产生更多的“乡愁”,进而促进农村第三产业的发展,为乡村产业兴旺创造良好的条件。
    同时,乡风文明既是乡村振兴的具体表现,又是实现产业兴旺和治理有效的前提。乡风文明主要指乡村良好社会风气、生活习俗、思维观念和行为方式等的总和。包括有基本道德规范,如孝道、友好、同情心、互助、宽容、遵守规则、诚信;民主科学和公共理性与公共精神,以及良好的生活习惯等等。在广大农村,由于传统农业社会所形成的社会结构和文化传承的影响,特别是“自扫门前雪”的小农意识残留,人们缺乏友好、互助、宽容、遵守规则、诚信、民主科学、公共理性与公共的精神,特别是近二十多年来,宗族复兴以后,传统宗族自治能力不仅找不回来,而且宗族势力对农村社会自治组织和国家治理形成冲击和压力,所以乡风文明建设成为当前亟待解决的问题。
    治理有效是乡村振兴的根本保障。建立有效的乡村治理体系必需坚持自治、法治、德治相结合。就是以基层党组织为领导核心,不断完善村民自治制度,依据自治章程,强化村规民约建设,并利用社会各类人才和新乡贤等群体资源,从而提高乡村的自主治理能力。同时既要加强农村法治建设,引导广大农民群众自觉守法用法,用法律维护自身的权益,又要大力推进农村精神文明建设,弘扬优秀传统文化和文明风尚,依托村规民约,惩戒失德失范行为,褒扬善行义举,培育农村新风尚。
    生活富裕是乡村振兴的根本。生活富裕是产业兴旺、生态宜居、乡风文明和治理有效的集中体现,包含有经济发展、绿色发展、乡风文明和有效治理的系统内涵。只有实现村民富裕的生活,才能改变乡村衰落的格局,使广大农民享受到国家经济社会的发展成果。
    产业兴旺是实现生活富裕的关键。当前乡村“老龄化”和“空心化”等问题十分突出,其实质就是没有兴旺的产业支持以及与此为基础的良好教育和医疗卫生条件,年轻人和村庄经济精英难以获得稳定和较满意的收入而过着体面的生活,所以他们只有进城发展和谋生,或者过着“两栖”生活。然而,乡村产业兴旺不是理论上所设想的那么容易,受制于内外因素和结构性分化困境的约束,比如村庄资源贫乏,人才短缺,土地流转体制障碍等等。所以在实施乡村振兴战略中,首先要分析推进农村产业发展和兴旺过程中遭遇到哪些结构性困境,这些困境的内在逻辑是怎样的?
    二、实施乡村振兴战略面临的乡村结构分化困境
    实施乡村振兴战略的主要目的就是要解决城乡发展不平衡的问题,这种不平衡的产生既是由国家发展战略的历史布局和工业化城市化所决定的,又由农业产业特质和农村分化所造成的。其中,农村区域先发优势和农民分化成为实施乡村振兴战略中的结构性困境,阻碍着农村产业兴旺的推进,进而引发乡村振兴战略目标的异化。如果我们缺少对农村和农民分化所形成的结构性分化困境的认识,并运用原有的政府推动方式,那么,实施乡村振兴战略的最终结果就有可能进一步加剧农村和农民的分化,拉大这种不平衡,由此导致实施乡村振兴战略成为一场政绩样板运动。
    (一)区域的结构分化
    区域农村结构分化形成的困境限制了一般农业生产型村庄的产业兴旺空间。“先发区域”与“后发区域”的区分是一个相对的、动态的标准,但从传统概念看,东部沿海经济发达的地区普遍被认为“先发区域”,中西部经济滞后的地区划分为“后发区域”。尽人皆知,我国中西部后发区域同东部先发区域之间存在着显著的差距,其原因是较为复杂的,既有自然资源禀赋、地理区位、历史起点等先天原因,也有经济发展过程中结构演进、资本积累、政策因素等后天原因。从农村区域先发优势的历史进程来看,东部沿海城市农村(包括中西部地区城市郊区的农村)与中西部(也包括沿海地区一些落后区域的农村)地区一般性农业生产型产生了区域结构性差异分化。由于上世纪90年代,国家提出沿海发展战略,在政策与资金上给予重要支持,使得东部地区享有各种特殊的优惠政策,同时改革开放先发优势使得市场经济观念深入人心,市场经济体制的引入激发了东部地区经济活力,吸引了一般性农业生产型区域的农民来此就业,推动着东部地区的城镇化进程,随着工业化率提升,其带来土地升值和房产使用价值(如出租),特别是宅基地更具有很高的潜在价值,所以这些工业化和城市化的村庄农民就有了较多的财产性收益。而对于大多数中西部农业型村庄而言,在东部工业化和城市化先发优势的情况下,显然丧失了通过工业化和城市化道路推动农村先发优势的机会,使得东西部农村发展的严重失衡,其表现为中西部农业生产型村庄的青壮年劳动力在缺少就业和创业机会的情况下,流入沿海经济发达地区或者城市务工和创业,而老年人、妇女与儿童留守在农村里。
    一般而言,在大多数中西部农业生产型农村,人多地少是较为普遍的特点,传统农业只能解决他们的吃饭问题,很难创造出高于平均利润的收入。即使一些市场主体通过土地流转的方式而构建起具有适度规模的现代农业,如果没有中央政府专项资金补贴,连基本生存也难以维持。事实上,多数市场主体并不是通过规模化现代农业生产而获得平均利润,而更多是通过政府的专项补贴而获利,甚至于通过骗取补贴而获取额外的利润。不仅如此,对于一些具有高附加值和获得高效益的衍生农业产业,比如种植蓝莓、樱桃等,如果获得丰厚利润,立即会招致更多的农民进行生产复制,最后导致供大于求的失衡,最后出现“谷贱伤农”的结果。
    这意味着,在产业兴旺的推进中,复刻东部地区工业化路径已很难成功,因为沿海第二产业的先发优势和强大的产业链以及工业园区的集约型布局已经使中西农业型地区乡村工业化不再具有机遇。同时,规模化农业经营也无法切实有效。当前中国有6亿多农村人口和2.2亿农户,而全国仅有20亿亩耕地,户均不足10亩,而且过半是山区耕地,走美国一样发展集约化、规模化大农业困难重重。所以无论是对于沿海地区还是对于中西部一般性农业型村庄而言,产业兴旺的出路就是发展新业态,走所谓的一二三产业融合的休闲农业和乡村旅游路径。休闲农业和乡村旅游就是依托城市人的“乡愁”和对田园风光、风土人情的向往来推动农村第三产业的发展,通过城市人的消费让农民有就业和获利的机会。发展休闲农业和乡村旅游必须要有区位优势和旅游资源,而适合发展休闲农业和乡村旅游等新业态的农村地区占全国农村不到5%。对于这样有着特定区位优势或者旅游资源的农村(古村落、环境优美的山村、历史文化名村)而言,包括当地农民在内的市场主体都会瞄准这样的市场资源目标对其投资而取得利润,使这些乡村繁荣或者富裕起来。也就是说,市场比政府更具有敏锐性,村庄拥有良好的资源,资本被吸引进入其中,在某种程度上推动产业发展,不需要政府项目资金的引导。相反,过多的政府干预和引导反而导致市场的价格扭曲和经营亏损,或者套取国家项目引导资金。
    显然,缺少城郊区位优势或者旅游资源的大部分农业生产型村庄很难走一二三产融合的新业态发展路径。而当前在实施乡村振兴战略中,如果把培育农村新业态即休闲农业和乡村旅游作为产业兴旺的主要方式的话,那么,这在很大程度上有悖于现实条件和市场的资源配置效用,可能将会造成资源功能化的异位和资源使用的浪费。
    (二)村庄内部结构分化
    农户分化所形成的结构性困境成为实施乡村振兴战略的内在障碍。工业化和城市化打破了农民的同质化结构。农民群体在这一过程中产生了明显的职业分化、收入分化、利益分化,由此带来农民意愿诉求多元化和行为方式多样化。无论是在沿海还是中西部地区的一般性农业生产型农村,在缺少二三产业就业机会的情况下,农户家庭仅仅依靠农业生产收入基本上难以维持较为体面的生活,而且一旦遭遇到诸如重病或者意外就会致贫。因此农民流入到沿海经济发达地区或者进城务工和经商,从而增加家庭收入和改变既有的生存环境。相对于农村而言,城市的基础设施和公共服务较好,而且有利于就业,所以留下来居住成为他们的目标,这也是衡量他们是否成功和有“面子”的重要表现。从这个意义上看,对于能够成功在城市中买房并安定下来的农民而言,比单一性质的城市人更幸福,他们既拥有农村的土地资源、乡村住房和农村的文化网络资源,又有城市中所享有的基本福利和优势,同时还有“脸面”。所以如何在城里买房子安定下来和如何还清买房子的借款,是他们行动目标。正是在这种行为目标的激励和引导下,包括发达地区在内的一般性农业生产型农村,就会产生农户分化,并呈现三种类型:精英型举家进城的农户;农户家庭中青壮年劳动力进城、老年人留守务农的农户和全家留村的农户。精英型举家进城的农户一般是指有经商头脑或者其子女通过读书进城工作并买房安家的农户。这些农户中的大多数既享有城市的基本福利,又把根留在农村(农村住宅、山林土地和文化网络),是一般城里人和其他村民最羡慕的对象。而农户家庭中青壮年劳动力进城、老年人留守务农的农户就是指以代际分工为特征的半耕农户家庭,占到中西部农村农户的绝大多数。在这样的农户中老人在家从事农业生产并看护小孩上学,中青壮年劳动力进城务工,逐渐创造进城的条件,为小孩打下竞争的基础。全家留村的农户有二种亚类型:一是有一定经济基础、权力资源(能获得项目支持)和技术能力的人能够通过种植或养殖获利,他留在农村比进城更有可能获得较多的收益;二是不具备城市化生活技能,通过种植基本作物维持温饱,往往成为扶贫的对象。这样,无论是在沿海发达地区还是中西部地区的一般农业生产型农村中,农户分化的主要后果就是精英空心化。
    由此可见,农村区域先发优势和农民分化所形成的结构性困境是很难通过单一的外部资源输入在较短时间内予以突破的,或者说以政府运动式来强力推动乡村振兴,这样只会导致“贫者愈贫,富者愈富”和极其低效率的政治样板结局。这就决定了乡村振兴是一个长期和自然演进的过程,作为政府必须通过系统的政策引导和制度供给,并在尊重市场机制的前提下,有步骤有重点地给予“人—地—钱”的支持,由此形成一个政府支持、农民主导和市场运作模式。
    三、构建政府支持、农民主导和市场运作的战略实施路径
    政府支持、农民主导和市场运作模式是由政府管理体制和市场特性所决定的。政府支持就是通过系列政策为乡村供给人、地、钱等生产要素,还包括农村社会管理制度的供给;农民主导就是在实施乡村振兴中的主体性,即经济上的主体性、自我管理的主体性。市场运作就是在政府的支持、引导和服务下通过市场资源配置作用促使生产要素的流动。
    (一)政府支持
    政府支持是乡村振兴的前置性条件,是由农业的弱质性、农村基础设施和公共品供给不足所决定的。农业的弱质性主要指受自然、市场的影响农业生产的低效益性。由于农业生产对象是生物有机体,外界自然条件的变化都会对生物有机体产生影响。特别是天气不但影响农作物产量,还影响农作物质量,而且大自然具有不可控性,诸如洪涝、干旱、飓风、冰雹、霜冻等自然灾害更会对农业造成毁灭性的破坏。所以农业面临着比其他产业更大的自然风险。同时,农产品的收入弹性较低,市场扩张能力差。根据恩格尔定律,随着人们收入水平的不断提高,在新增购买力中,用于农产品的比重会不断下降,食物需求到了一定程度后就会保持稳定水平。这意味着经济发展往往会使农业面对一个不会扩张的市场环境,很容易导致农产品过剩,从而出现“卖难”现象。与其它产业相比,由于农业生产周期长、农业资本周转速度慢和农业资本损耗大,所以在农业生产中,一定单位资本的投入获取的利润低。所以要解决农民收入、风险管理、环境外部性和创新等问题,政府就要对于农业生产和公共品供给予以支持,通过诸如产业扶贫、科技创新推广、生态保护、农村人才培育、基础设施补助、土地政策跟进以及农村公共品供给政策供给推进乡村振兴战略的实施。简而言之,就是政府对“人—地—钱”的持续支持。
    首先,对“人”的支持。人是乡村振兴的核心要素,乡村劳动价值倒挂直接影响劳动力投入的积极性,可能导致“农民富裕”这一核心目标的部分不满足甚至瓦解。如果包括精英在内的优质人口和劳动力在乡村呈现空心化,那么,乡村振兴就会成为无根之本。所以乡村振兴的着力点应该要优化乡村从业者结构。政府要加速培育与现代农业相契合的,特别是在实施一二三产业融合路径上对接的新型“农民”,使其不仅掌握新型农业生产技术,而且了解基本市场规律与管理,适应现代大数据技术时代的市场运作。同时,进一步加大对农村基础设施供给的财政投入力度,创造农村良好的生产生活环境,以吸纳农村精英回乡投资创业。二是优化乡村居民结构。我国现阶段农村主要功能是提供农产品,其人口性质十分单一,基本为农业从业人员,而未来现代化国家的农村应为人与自然和谐共生的生活场所,因此居住与生活在农村人口应为多元性质的人口结构,其不同层次的人口包括城市公务员、教师、工人、商人等,这预示着,我国未来现代化进程中,要探索驱除二元户籍制度的障碍,实现城镇人口的双向流动,让城镇居民互相享有均等资源与发展机会。换言之,既要让目前乡村人口进城就业和定居,也要让部分城镇非农人口下乡就业、居住和生活,这样才能保持乡村的生机和创新活力。三是加快培养“三农”工作管理队伍。要培养一支懂农业生产技术和管理、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍,建立一定的激励机制使农村地区公务员、科技人员、教师、医生扎根乡村。
    其次,对“地”的支持。深化农村土地制度改革,既是推动农村新产业新业态发展的要求,也是优化农村人口结构的重要保障条件。在当前农村区域先发优势和农民分化所形成结构性差异背景下,“农一代”年龄周期已至并将要逐步退出农业生产,特别是伴随着承包地的生计保障功能不断下降,“农二代”选择务农的主动意愿越为越弱,农村精英选择进城安家,所经土地撂荒现象也就越来越突出,所以要盘活土地生产要素的市场功能,就要进一步完善农村土地“三权分置”制度,即完善对集体所有权、农户承包权、土地经营权的进一步赋权。一是对农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施用地,停车场、厕所、餐饮等配套用地,应实行更灵活和宽松的管理政策;二是县级政府要尽快组织编制村级土地利用规划,调整优化村庄用地布局,以有效利用农村零星分散的存量建设用地。土地利用总体规划必须有前瞻性, 应预留部分规划建设用地指标,为未来单独选址的农业设施和休闲旅游设施等留出空间;三是要探索盘活农村闲置宅基地和闲置农房的有效途径,积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,重点是通过放活使用权,探索有效利用农村闲置宅基地和农民闲置房屋的具体办法,不断搬除农村“一二三产业融合”发展的体制性障碍,促进非农户籍的经济精英、知识精英留置乡村发展和生活。
    其三,对“钱”的支持。乡村振兴需要财政、金融和社会等资金的大量投入,其中财政资金的投入起着重要的引导作用。中央与地方政府要坚持把农业农村作为财政支出的优先领域,确保财政投入的不断增加,同时更要创新财政资金的使用方式,以提高其使用效能。中央与地方政府在乡村振兴的财政投入应该着眼于乡村公共品的供给与农村经济发展的引导。近几年来,中央对农业生产和农村公共品的专项财政转移支付资金的投入量很大,每年投入近万亿,如“村村通公路”、“高山搬迁”、养殖、生态农业、退耕还林、油茶果园建设、农民技术培训等等专项资金。专项财政转移支付方式是在科层制之外寻求一种具有市场化运作的竞争方式,这些支付大多由“条线”职能部门自上而下地转移,而地方或基层政府则需要通过申请项目的方式来获得中央财政转移支付,学界把其定义为“项目制”。这种市场化运作管理方式,包含有项目立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序,通过这种方式既可以强化“自上而下”的“条线”科层制控制能力,通过激活地方政府实现国家意图的积极性,又可以通过市场竞争和产权约束提高中央财政转移支付资金的运用效率。所以“项目制”成为中央与地方政府对“钱”支持的主要方式。
    (二)农民主导
    农民主导是乡村振兴的关键。政府支持只是实现乡村振兴目标的外部因素,农民自身才是实现乡村振兴战略目标的决定性因素。农民主导就是指在经济、社会和政治等方面的主体性,即具有主导权、参与权、表达权、受益权和消费权等。经济上的主体性是指农民在农村经济活动的主动权和话语权,自主处理自身的经济事务和获取相应的利益。换言之,就是生产什么,怎样生产,生产多少等自己说了算。其实质就是在农村经济活动中农民与政府的关系,政府不能通过经济资源或者权力资源控制农民的生产行为,或以政府行为代替市场行为。比如通过强迫或经济诱惑使农民生产某种农产品,造成农产品大量滞销和经济损失。总之,农民在经济上的主体性就是指在生产上特别是土地流转上拥有高度的自主性和自决权。二是社会和政治的主体性。就是遵循《中华人民共和国村民委员会组织法》中的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本原则,村庄治理由农民自身来决定。这就要求建立和健全自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系,在乡村治理中依法赋予村民自治权限,构建村民有序参与的各项机制,保障村民各项自治权的行使。同时要在发挥法律规范和引领作用的基础上,强化道德教化和行为约束,以德治支撑自治和促进法治,从而实现“自治、法治和德治”的三治合一,不断促进村民在社会和政治上的主体性。
    (三)市场运作
    市场运作就是在正确处理好政府与市场关系的前提下,坚持市场配置农村资源要素的原则,深化农产品价格和收储制度改革,完善农业支持保护、生产者补贴、收入保险等一系列配套制度。政府只是市场的维护者和支持者,政府这只有形的手不能直接干预或者过度引导市场,造成农业生产市场的失灵。即使在粮食的生产上,也要根据市场供求关系和价格波动情况,适度调整最低收购价水平,加大价格弹性,释放价格能涨能跌的信号。同时,要改革财政支持机制。财政支持是政府支持乡村振兴的主要渠道和方式,也是实施乡村振兴的根本抓手。当前,政府在钱的支持上主要采取财政专项资金转移支付方式——“项目制”,其内核就是试图通过市场竞争机制和资金配套来产生效率。但是,从这些年“项目制”的实际运行绩效来看,由于地方政府财政刚性约束所导致的配套资金虚化、权力渗入和社会人情网络关系复杂化所产生的权力主体与市场主体合谋寻租,由此导致市场竞争性弱化和产权约束失效,“项目制”效率普遍低下(高投入低产出)。所以在实施乡村振兴中,政府在“钱”的支持上不仅要完善诸如项目配置、竞争性发包(招投标)、资金配套、项目检查验收和项目监督等管理机制,而且要重新审视“项目制”中科层制与市场化结合的权力寻租合谋固有弊端,进一步深化核心管理体制改革,运用更市场化和有产权约束力的“奖代补、贴息和担保”等方式,加大农民自身的产权约束和自我激励,强化农民的主体性,逐渐改变以政府专项资金为主和政府渗入生产过程的项目管理机制,尽可能地隔离和减少权力对市场要素的控制,使市场在资源配置中起决定性作用,由此提高乡村振兴中专项资金的使用效能。
    由此可见,在推进乡村振兴战略进程和化解其结构性分化困境中,政府支持、农民主导、市场运作三者密不可分。政府支持是乡村振兴的根本保障,农民主导是乡村振兴的行动基础,市场运作是乡村振兴的实现路径,其中最为关键是厘清政府与市场之间的关系。十九大报告指出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,这意味着农村和农业生产要素不是由政府主导配置,政府只是市场的服务者、引导者和支持者,不能直接参与市场的运作,政府与市场之间有着各自边界。政府的边界在于减少市场交易成本,维护市场秩序,为农村农业提供公共品以及诸如技术、产品信息、人才和制度供给等基础性支持;市场的边界在于通过供求信息配置资源和充分竞争,提高生产效率,降低生产成本。如果政府无视这一边界关系,通过行政权或者财政支持资金盲目支持“产业兴旺”,就会致使区域之间同质化以及农产品的恶性竞争和农产品过剩,加剧市场的“无效供给”和“丰收不增收”的伤农现象。所以政府与市场的边界就是以上的合理分工,优势互补。同时,农民既是市场的实践主体,又是乡村振兴的承载者和实施者,比政府更加能认知市场的波动,及时采取措施规避或者降低市场风险,所以农民生产的自主性决定了市场的自主性和配置效率,政府不能以行政权干预农民的生产行为。政府、市场、农民“三位一体”的良性互动,才能助力乡村振兴。
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