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【2020.01】当前生态文明政策实施困境与超越——基于第一批中央环保督察“回头看”案例分析
2020-06-14 17:34:12 来源:《社会主义研究》2020年第1期 作者:蔺雪春 甘金球 吴波 【 】 浏览:222次 评论:0

    当前我国污染防治进入关键期。2018年启动中央环境保护督察“回头看”,全国污染防治攻坚力度持续加强。但必须注意到生态环境问题是伴随经济社会发展过程长期累积的综合复杂问题,无论就国际治理经验还是全球环境治理进程而言都是高难问题。从具体数据看,2017年全国338个地级及以上城市PM2.5平均浓度43微克/立方米,仍然超过35微克/立方米国家年标准值23%,超标城市占64.2%,PM2.5为首要污染物重污染天数占全部重污染天数90%。2018年5-7月全国70个重要城市黑臭水体整治完成比例统算只有65.7%。最新研究结果亦表明,最近20年我国粮食主产区耕地土壤重金属污染点位超标率从7.16%升至21.49%。因此环境保护形势依然严峻,生态文明建设任重道远。
    基于一系列生态文明制度、计划方案实施情况判断,生态文明建设的关键,已不在我们的治理技术水平是否先进,而是《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出的,各级党委和政府及有关部门能否有效制定与中央意见“相衔接的区域性、行业性和专题性规划,明确目标任务、责任分工和时间要求,确保各项政策措施落到实处”。或者说,关键在于抓好政策贯彻落实。2018年5月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话强调,“充分利用改革开放40年来积累的坚实物质基础,加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题”,“推动生态环境保护发生历史性、转折性和全局性变化”。韩正副总理总结讲话要求认真领会习近平生态文明思想,各地各部门要狠抓贯彻落实,细化实化政策措施,确保政策能落地、可操作、见成效。基于以上所述,怎样做到“抓好”与“狠抓”生态文明政策贯彻落实,是本文研究生态文明建设问题的一个重要出发点、立足点。本文具体结合第一批中央生态环境保护督察“回头看”在《中国环境报》公开的53个典型案例,分析当前生态文明政策实施过程中面临的各种困境疑惑,尝试提出优化完善办法。
    一、生态文明政策的总体属性特点
    公共政策是“国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”。是一系列包含目标价值、意图策略、制度规则、措施方法的行动计划和行动过程。生态文明政策具有权威性、普遍性、整体性、超前性等一般公共政策基本特征。但由于生态文明建设将生态环境保护治理事业上升到文明高度,生态文明建设成为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局重要支柱内容,生态文明政策已不局限于传统、一般意义的生态环境政策领域,而是整体表现出更强烈的定位多阶性、功能多样性、构成多维性、过程往复性和效果释放的长程性与总体性特点。
    (一)生态文明政策定位具有多阶性
    生态文明政策本身已然是一个复杂庞大的政策系统,包括总政策、基本政策、具体政策等三个不同层次定位并呈现自上至下位阶特点,低位阶政策服从、服务于高位阶政策。总政策是对生态文明建设总纲领、原则、方针、国策等方面的阐述与规划,习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出推进新时代生态文明建设必须坚持好“人与自然和谐共生”、“绿水青山就是金山银山”、“良好生态环境是最普惠民生福祉”、“山水林田湖草是生命共同体”、“用最严格制度最严密法治保护生态环境”、“共谋全球生态文明建设”等6项原则。基本政策(群政策)是对生态文明建设本身各领域及其融入经济社会文化政治等各方面各过程的制度规定和计划要求,比如对生态经济体系、生态文化体系、生态安全体系、目标考核体系、制度架构体系等各方面法令规定。具体政策(单个政策)则主要是有利于生态环境保护修复、促进经济社会生态协调发展的操作性办法和措施以及具体、个别、专项的行动计划,比如2018年开展好中央环境保护督察回头看工作的纪律规定、操作要点工作重点,实施城市黑臭水体整治环境保护专项行动、打赢蓝天保卫战重点区域强化督察工作方案,以及各种专门的资源使用、价格制定、排污监管、环境税费、技术政策等。
    (二)生态文明政策功能具有多样性
    生态文明政策系统是一个包括多种政策类型的功能谱系,不同政策类型具有不同属性特点,满足服务于不同功能目的。国内外研究者根据政府强制的可能性及强制影响途径、成本与收益集中分散程度、政府意识形态关注度与压力群体密集度等不同标准,把公共政策划分成分配政策、再分配政策、限制性政策(规制政策)、发展性政策、意识形态性政策、体制性政策等不同类型。并认为政策的相对优势性、兼容性、复杂性、可获得性和可试用性等五种易被采纳者主观感知的创新属性会影响政策扩散速度。当前生态文明政策对经济、社会、政治、文化等各方面各领域的分配或再分配、限制或发展、意识形态归化或体制塑造等功能已经系统性普遍性呈现出来,能否兼容各领域政策、是否具有成本优势、是否简明易知易行、可获得可试用程度如何等等已经成为影响生态文明公共政策制定和施行质量的重要因素。
    (三)生态文明政策构成注重多维性
    生态文明政策不同于纯粹环境政策,其内容构成具有经济、政治、文化、社会、科技、自然等多个维度,是一个包括经济生态化与生态经济化、生态环境政治、生态文化、生态社会组织、自然生态系统的有机整体。对生态文明政策系统来说,这些不同维度只构成生态文明政策有机整体的内部差别,而非必然独立并存于生态文明政策体系外部。它们之间相互作用才能形成生态文明政策合力。尤其是从生态文明基本政策和具体政策内容看,这种多维性表现比较明显。比如《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出强化主体功能定位、技术创新和结构调整、利用方式根本转变、生态环境保护、健全生态文明制度体系、执法监督、组织领导等7条基本政策,列出推进绿色城镇化、加快美丽乡村建设、发展绿色产业和循环经济、保护修复自然生态系统、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、强化执法监督等35条具体政策,配以价格、财税金融、保险、转移支付补偿、市场化交易、第三方治理、政绩考核、责任追究等细化措施办法。
    (四)生态文明政策过程体现往复性
    生态文明政策过程是一系列问题形成、前景预判、方案制定、政策执行、政策评估环节在时空上不断循环往复、相继相并的过程。问题形成环节负责汇集社会反应、确定疑点难点、明确政策需求和政策目的。前景预判负责分析政策形势,预计政策在科学技术、经济资源、社会心理等层面的可能性、可行性与可接受性,增强政策成功前景。方案制定主要是不同路线、策略、措施、规则等政策细则的设计、讨论与抉择过程。政策执行则涉及政策动员、组织、施加于具体对象及其监测过程。政策评估负责评价公共政策效应释放情况,有无实现预期政策目标和满足政策需求。从时间角度看这些过程总体上前后相继循环,从空间上看各种过程并存。但这些环节的相继相并尚无明确边界,都不能排除每一环节对其他环节的嵌套性、包纳性和依赖性。否则,将无法形成政策合力。
    (五)生态文明政策效果释放具有长程性、总体性
    生态环境问题本身具有高度复杂性,人与自然环境的相互作用更具双重甚至多重复杂性。在经济、社会、自然多重交互作用情景下,生态文明议题本身是对绿色生产方式、生活方式、空间格局、产业结构、能源资源结构、交通运输结构、用地结构、生物多样性结构等问题协同调整转型与更新升级的综合诉求,已远超解决环境污染或修复生态等单一议题。因此生态文明公共政策效果释放目前不可能是非常直接的单一过程,而是通过不同要素或生态位的转变与改善或间接或直接、总体性地反映出来。这些效应包括生态文明政策的环境质量效应、能源资源效应、技术创新效应、市场价格效应、财税金融效应、生产消费效应、精神文化效应等等,它们之间存在相互联系相互影响性。因不同具体问题触动,人们的关注点效应点有所不同。在环境污染防治形势较为紧张的情况下,社会各界更直接、更普遍和高度关注的往往是政策的环境质量效应。
    上述种种,是指生态文明政策作为一个系统、整体所具有和表现出的主要特性。但政策在社会情境中的运用是具体的,针对各层次各类别各领域和不同过程环节的政策对象,就会产生各种适应性问题,使生态文明政策的具体效果面临更多不确定性。
    二、当前生态文明政策实施困境
    梳理分析2018年6-7月第一批中央环境保护督察“回头看”期间公示的53个典型案例,可进一步对生态文明政策具体实施情况做一定程度侧面检视。重点是阶段性总结生态文明政策运行遭遇的各种困境疑惑,理性分析这些困境背后的重大影响因素,更具针对性地优化完善生态文明政策体系。在更多案例研究基础上,构架和促进生态文明公共政策学术研究,从公共政策视角丰富生态文明研究学术理论体系。
    (一)主要矛盾表现
    其一,生态文明总政策要求的绿色发展取向与具体政策执行的限制性功能之间的矛盾。主要指,人与自然和谐共生、建设美丽中国等生态文明理念、图景,不论从当代生态环境破坏的危机性、生态环境福祉衰减的不可接受性,还是生命代际可持续性的重要性来说,为社会普遍和高度认可,但这些理念图景转变为现实专门政策行动时对当前对象行为体已经固定的行为模式、既得利益等造成的明显剥蚀感、压制感,却难以被具体行为体接受。53个案例通过词频统计显示,“禁止”一词出现5次、“限制”出现2次、“绝不允许”出现4次,“突击检查”3次,“现场检查”66次,“查处”39次,各类“要求”171次。“彻底整改”6次,“查处到位”6次,“问责到位”3次。对这些报道形式的案例用语所体现的生态文明公共政策的“限制性”功能虽不能绝对化,但它们对具体对象当事人营造的政策氛围是限制性的,而且作为一种体现转型升级导向的新政策,它们本身必然是对政策对象行为体旧有行为模式的一种限制或强制转向。
    其二,生态文明政策效果的外溢性与政策成本的内部性之间的矛盾。生态文明政策目的是维护整个国家、民族、社会的永续发展和民生福祉,其效果预期是社会的公共的,但执行这些政策的具体地方政府机构、工商业行为体可能要首先承担这些政策实施的成本,它所感受到的分割收益并不明显,对生态文明政策实施的获得感不高。各督察组频频指出各地存在的“虚假整改”、“表面整改”、“纸面整改”、“敷衍整改”行为,降低标准、走捷径、违规甚至违法转移、掩盖污染等等,比如中央第四环保督察组发现江苏泰州面对污染无动于衷,数万吨化工废料直接填埋长江岸边;第五环保督察组指出的汕头市对练江流域污染问题熟视无睹,练江治污计划年年落空,对督察整改的漠视程度令人震惊;以及广西钦州市存在的生产工艺设备简陋和生产管理原始粗放,整改却层层过关等诸多问题,都是这一矛盾的重要表现。
    其三,地方机构和工商业部门对生态文明政策过程的往复互动需求与国家生态文明政策呈现的单向刚性之间的矛盾。也就是当下所谓“一刀切”和“切一刀”问题。公共政策制定实施是一个循环往复相继相并的过程,基于政治系统角度,有一个持续的输入—系统转换—输出过程。中央环保督察及“回头看”更多体现的是自上而下“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的单向刚性,掌握不好易导致环保“切一刀”变成环保“一刀切”。而且它体现的包括地方机构和工商业部门等在内“建设美丽中国全民行动”的协商性、共建共享性相对失调。生态文明政策系统输入的更多是群众要求和群众满意与否,相对缺乏了地方机构和工商业部门当事人声音。公开案例中出现的许多地方机构干部“一问三不知”、“指东向西”、“言语躲闪”“含糊其词”甚至“看似协助”实则“企图欺瞒误导”等等,不仅说明了地方存在很大程度的环保不作为、乱作为、敷衍整改等突出问题,另一方面也折射出政策制定、实施的往复互动和沟通了解的缺乏问题、信任问题。
    最后,国家生态文明政策构成的多维性与地方对经济发展诉求的集中性之间的矛盾。特别是环境保护与经济发展之间的融合面临很大困难,很多地区和行业企业仍然没有找到科学有效的融合机制。生态文明政策本身包括生态经济化与经济生态化内容,但与生态环境政治、生态文化方面的软建设相比,生态经济体系的硬建设难度更高。除通过打造生态名片和发展旅游业带动生态建设、发展节能环保业拉动环境投资、排污权市场交易等主要手段外,地方机构与行业企业仍旧更易于把目标、能力、资源集中在传统主流经济项目上,甚至许多情况下生态环境为经济项目开发让路。比如,庐山风景区西侧江西武宁县填湖问题严重,宁肯牺牲环境换取一时一地经济增长,导致称作庐山“西海”的柘林湖面临“瘦身”尴尬。宁夏灵武市环保局更是对相关污染企业签批“同意占用白芨滩国家级自然保护区管理局的国有林地”。云南洱海、抚仙湖畔掀起开发热潮,大理市不断调整相关片区控制性规划,为湖滨带房地产开发让路。
    (二)背景原因分析
    矛盾的形成虽然首先与中央环境保护督察“回头看”指出的“认识不到位”、“责任担当不够”、“政治站位不高”有关,但也要从政策系统及运行机制本身挖掘因素,这样才能更实际性地做到“多找主观原因少强调客观困难”,在政策落实“抓好”与“狠抓”间找到更好的平衡点。
    首先是生态文明政策相对功能优势没有得到凸显。“一种新的生产方式,不管它的生产效率有多高,或者它使剩余价值率提高多少,只要它会降低利润率,就没有一个资本家愿意采用。”从政治经济学角度分析,新政策要求对施加对象导致的不变资本或固定资本投入若明显高于以往,政策对象的利润率就会受到影响。特别是针对特定类型对象行为体来说,政策导致的成本集中度、压力群体密集度都比较高。甚至说,执行生态文明政策措施造成的成本具有超过违法排污成本的可能。由此难免导致企业甘冒违法风险虚设污染防治设备,假装运行治理设施,制作假台帐;甚至33张罚单都无法阻止违法排污的现象。同时,作为一种政治系统产品或社会公共产品,在社会各生产部门生产过程相互关系的制约下,生态文明政策的运动过程既受生态文明政策这个“社会产品的价值组成部分相互之间的比例的制约”,“又要受它们的使用价值,它们的物质形态的制约”。因此,生态文明政策构成的多维性,实际上也意味着一种复杂性,并不一定有利于凸显政策优势性。
    其次,生态文明政绩考核政策尚缺乏主流效应。中央要求建立体现生态文明要求的目标考核体系办法,将资源消耗、环境损害、生态效益等纳入经济社会发展综合评价体系,但有影响、差别化的考核政策考核机制尚未在全国范围形成。不论从媒体宣传、社会关注还是地方政府本身动力来说,GDP排名锦标赛尚未结束,仍在经济发展程度不同地区之间呈现排浪效应。GDP排名发挥头雁作用,生态导向的EDP考核没有占据主流。大多数地方尤其是经济欠发达地区GDP考核仍是驱动经济社会发展的硬动力,反过来也是套在地方政府头上的硬约束、“紧箍咒”。GDP锦标赛模式下少有地方甘冒经济增长速度滑落风险,大幅提高生态环境指标明显超过经济增长指标比重。由此难免出现“向湖要地”、“向湖要房”、“向湖要钱”的现象。
    再次,生态文明政策运行关系没有理顺。“坚持建设美丽中国全民行动”是习近平生态文明思想的重要内容。“坚持全民共治”、“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”,形成良性正和的生态文明建设多方合作博弈关系,是生态文明建设治理应有之义。但环境保护督察及“回头看”等一系列环境专项计划体现出当前生态文明政策运行重政府管理轻公共服务。政策系统运行在政府与市场主体之间的关系结构偏重“政府—行政相对人”二元结构,运行规则偏重支配性规则,运行过程偏重单向行政程序制度,运行方式偏重强制推进和被动接受,争议解决偏重自上而下单一性的责任认定。偏重政府单方管理支配的生态文明政策运行机制,难免出现企业对政府权力寻租、地方政府与企业合谋、重数据资料汇总和形式审核而轻调查核实等问题。
    (三)可能产生的风险
    生态文明政策的重大使命之一,就是“推动生态环境保护发生历史性、转折性和全局性变化”。最直接的任务就是实现经济增长与环境退化脱钩。如此,才能谋求经济发展与环境改善同向前进的远期目标。可以预见,中央环境保护督察制度或各类专项计划等等,一段时期内都将围绕这一使命和任务进行。因此必须高度重视当前生态文明建设政策困境可能产生的风险。这些风险可以归纳为两大方面。
    首先是生态文明政策效果释放面临迟滞、虚化风险。生态文明政策效果释放本身具有长程性和总体性特点,尽管可以将环境质量作为当前最重要最明显标志,但它并不局限于此。地方政府与企业间的各种合谋变通,对政策执行的敷衍塞责,企业对具体政策的扭曲、作假甚至隐藏隐瞒等行为,应当说既直接严重损害环境数据统计真实性,又间接通过其他因素影响生态文明建设整体绩效呈现,干扰中央生态文明政策形势判断和决策科学性。
    另一方面是生态文明建设与经济建设融合差、生态环境保护与经济发展两张皮的风险。尽管经历一系列生态文明制度体制改革与思想知识宣传,许多地方政府部门仍把生态文明建设等同于产业经济末端纯粹的污染治理工程,甚至仍旧惯性视之为诸多政府工作中的一项“边缘化”职能,在发展经济“关键”时刻必须为产业开发让路。应当指出,地方政府和企业对具体生态文明政策要求的冷漠、抵触甚至公然违法违规等行为,存在使这一风险局部明显化、严重化的可能性。
    总之,对生态文明政策困境及其潜在风险不加紧加强防范治理,近则延缓“生态环境保护发生历史性、转折性和全局性变化”进程,远则影响中国提高生态文明话语全球影响力、共谋全球生态文明建设进程和在全球生态环境治理格局中的地位。

    三、对策建议
    “抓好”与“狠抓”生态文明政策贯彻落实,是当前生态文明建设的重要出发点、立足点。“抓好”既是密切联系实际的问题,“使具有普遍指导意义的中央精神同本地实际结合起来,扎扎实实地解决一批重大问题,推动建设和改革事业的发展”。又是密切联系群众的问题,“千方百计调动广大干部和工人、农民、知识分子的积极性,”“革除群众反映强烈的毛病,兴办群众高兴满意的事情”。“狠抓”则主要在于养成“抓紧、抓细、抓具体,抓住不放,一抓到底”的工作作风。因此要根据生态文明政策特点、运行规律,重点针对实际显现的具体困境和原因,根据国家重大发展目标和社会公共需求等,优化完善生态文明公共政策系统及其运行机制。
    第一,实现生态文明政策功能从“限制性”向“发展性”转变。从改革开放发展到新时代高质量发展,发展是中国特色社会主义主旋律。引导、培育和支持导向的“发展性”政策基调已深入人心。基于生态文明建设途径的调结构、转方式、稳增长、保民生、促稳定,其目的仍在于发展且实现新发展。突出生态文明政策功能的发展导向,有助凸显生态文明政策的相对优势属性,强化政策的可试用性、易接受性、易扩散性。实现生态文明政策功能“发展”转向,重点是构建完善绿色市场体系,发挥绿色市场对生态文明建设资源配置的决定性作用。鼓励筹建绿色发展银行,优先扶持强化绿色产业链、供应链与生态消费、绿色生活对接,实行绿色产业与生态消费用地、物流、能源、资金、税费、价格、技改等惠民惠企措施。从生产端出发着重使企业现实感受到绿色生产方式、绿色市场交换对提高产业利润率和培育企业竞争优势的巨大作用,从而使绿色生产成为市场主体偏好和产业理性行为。更好发挥政府作用,加强生态公共产品公共服务标准化,强化环境弱势群体权益保障制度,出台绿色市场促进法以消除产业与消费生态化的市场障碍,普及生态文化教育。
    第二,实现生态文明政绩考核从“轻量级”向“重量级”转变。“大幅增加考核权重,强化指标约束,不唯经济增长论英雄”、“根据区域主体功能定位,实行差别化的考核制度”是中央确定的体现生态文明要求的政绩考核原则。但如中央环保督察情况所示,GDP主义思维下实现与环境退化脱钩、环境改善同步的经济增长,实现经济增长与生态环境充分融合并非易事,有必要下决心采取措施实现生态文明政绩考核从“轻量级”向“重量级”转变。一是把生态环境列为政府营商环境重点建设内容,使地方政府有所导向。二是加快出台生态文明政策操作标准、生态文明建设考核标准,使地方政府有所遵循。三是加大推广已有的差别化考核典型示范,形成生态文明政绩考核普遍模式。四是建立省域生态文明政绩排名、自然资源资产公示制度,形成浓厚生态文明政治氛围和社会舆论氛围。
    第三,实现生态文明政策运行从“单向支配型”向“合作交互型”转变。生态文明政策系统运行是“实践、认识、再实践、再认识”的循环往复并通过“每一循环的内容,都比较地进到了高一级的程度”的过程。改变生态文明政策重管理轻服务的单方单向支配式运行机制,除了政策功能定位于引导、扶持、培育和监管外,更需要在政策运行的政府—市场—社会关系结构、规则、过程、方式、争议解决等诸方面向“合作交互”转变,形成循环共赢、良性正和的生态文明政策治理体系和治理能力。政策主体要形成政府、企业、公民、社会组织间的多元主体合作结构,促进政策议题形成和政策制定充分吸收群众、市场主体、第三部门、专家、政府等主体的共同意愿,保障治理信息充分共享。运行规则注重以共识性规则改造支配性规则,实现政策意义共知和自治、共治能力同向提升。政策运行过程注重以反复协商沟通改造“一刀切”式单向行政程序,突出政策过程对正和博弈的兼容性、交互性。政策执行方式注重以弹性、柔性、鼓励性、引导性、指导性的行政认可、行政奖励、行政合同、对等协议等改造强制接受,突出自我规制和合作规制的重要性。争议解决注重吸收公民、社会组织等多元主体参与,以行政调解、和解、仲裁、裁决、复议、诉讼等多元化争议解决机制改造单一性的政府责任认定。在此基础上形成的是一种政府、市场主体、社会组织、群众之间体现平权特征的可持续、合作式政策运行机制。
    有必要指出的是,中央环境保护督察“回头看”案例并不能涵盖全部生态文明政策实施问题,它重点反映的是围绕企业生产经营发生的生态文明政策实施问题。但无论从马克思环境思想,还是从政治经济学或国家政治经济运行视野看,企业产业生产经营恰恰是国家政治经济、人与自然物质变换关系的重要起点支点,对解析当前生态文明政策问题有着不同一般的典型性。这更有助于下一步从生产端或政治经济学原理出发探讨生态文明政策优化问题。

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