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【2020.01】能力取向的“行政化”:基层行政性与自治性关系再认识
2020-06-14 17:52:28 来源:《社会主义研究》2020年第1期 作者:苗延义 【 】 浏览:198次 评论:0

    一、问题的提出
    自单位制转轨以后,中国社会纵向管理体系的“主线”与“辅线”发生转换,原本居于“辅线”的街区制在基层治理中的作用愈发彰显,特别是社区体制确定后,社区作为“国家治理单元”,成为基层社会的“主角”,社区建设也进入了蓬勃发展期。但是,在社区建设一路高歌猛进的同时,社区行政化问题不断凸显,受到学界广泛批判。学者普遍认为社区在组织功能、人事任职、经费收支、考核方式、运行机制等方面呈现出明显的行政化特点,导致社区自治功能弱化,社区建设本意和初衷有所偏离等一系列问题,严重制约了社区良性发展。社区建设虽然名义上指向“自治”,但是居委会组织结构科层化、功能行政化、成员职业化等维度深刻全面地复制了政府科层特征,使社区陷入“内卷化”,距离自治的组织性质愈发疏远。正是在此背景下,各地纷纷展开“去行政化”的实践探索,特别是2015年民政部、中组部联合发布的《关于进一步开展社区减负工作的通知》,将此探索推向了高潮。其间,涌现出了组织功能分割式“居站分设”、权力结构重组式“撤街强社”、权力清单式“行政准入”、组织赋权增能式“三社联动”等诸多影响广泛的实践模式。去行政化的实践探索虽然蕃昌,但是未能收获预期成效,其改革始终锁定在“行政化”与“自治化”的二律背反中,陷入了“行政推动与社会参与”“去行政化与被边缘化”“内卷化与共谋化”等多重悖论,造成了社区行政化再生产的“去行政化之殇”。面对如此境遇,学界进行再反思后,认为社区行政化是一个制度化过程,在发展变迁中深受国家力量的形塑与制约,是实然状态,而“去行政化”是社会建构出来的价值预设,是异域先验理论剪裁下追求“自治”的应然趋向。依据法律定位追求社区自治组织纯度的去行政化逻辑,是错误理论误导下的“骑士战风车”,必然会导致理想观念与实然状态之间的抵牾。
    “行政化”与“去行政化”是基层社区建设的重要逻辑。“行政化”之所以成为问题,是因为作为法定“自治组织”的社区,其功能定位却日益趋向国家政权单位,行政属性在一定程度上遮蔽了自治属性,“去行政化”便应此而生,寄希望于通过限制、减少行政进入等制度设计使自治属性得以彰显。但在制度实践中,不仅未能达致预期效果,反而产生“再行政化”等意外性后果。对此,学界产生认知分野:批判者强调,行政化导致社区自治空间被挤压,自治功能萎缩;而再反思者则认为,居委会的行政化具有现时存在的合理性和现实的必然性。在反思者话语中,“行政化”被赋予了正当性,但是“行政”与“自治”之间的关系问题被悬置。为准确把脉基层社会治理逻辑,我们需要进行追问,所谓社区“自治”究竟应该是何种样态?是纯净自治还是有限自治?“行政属性”与“自治属性”是何关系?扞格对立还是互促共生?正是基于探寻上述问题答案的冲动促成了本文的研究进路。
    二、国家权力“进”“退”之间的“社会性”
    我国基层组织虽然在法理界定上是自治组织,但就其发展历程而言,是由国家行政权力主导推动而成,因此先天便具有较强的行政特质,与西方话语体系中的“社区”并非等同性概念。因此,中国语境下的基层自治不是学理上的“纯度”自治,而是有其独特的复杂性,理解基层自治需要在“行政”与“自治”的交互关系中加以把握,质言之,通过国家权力在基层社会中的“进”与“退”的过程了解基层自治的真实图景。
    (一)能力取向的“国家”与“社会”
    关于基层“行政性”与“自治性”关系问题的讨论难以绕开“国家-社会”理论范式。爬梳既有研究,主要是体现为两个取向四种观点:一是国家社会二元中心论,侧重于在国家与社会二元对立和紧张博弈中寻求社会建设的可能出路,分为“国家中心说”与“社会中心说”两种观点,前者遵循国家政权建设逻辑,将行政力视为基层社会治理与变迁的核心动力,后者则将国家权力视为“必要之恶”,突出强调基层中的社会性;二是国家与社会互动论,认为两者并非简单地二元对立、此消彼长的简单零和博弈关系,而是处于不断互动与形构的动态过程中,此观点分为“社会中的国家”与“国家中的社会”两种面向,前者强调国家对社会的嵌入,后者强调国家对社会的形塑与制约,呈现“单向度的国家”,互动论未能脱离国家与社会对立的藩篱,依然侧重于对两者力量对比、消长的分析。上述观点虽然各有侧重,但是都预设了“国家”与“社会”是相对独立的实体,有着自身独特的结构、边界和运行逻辑,两者之间是二元对立又相互依赖的此消彼长式的互动模式。黄宗智认为国家与社会的二元对立观点并不适用于中国社会,因此提出“第三域”概念。在此基础上,田毅鹏等学者提出“重层结构”概念。“第三域”与“重层结构”等概念,抛弃了国家社会二元对立的传统认知,揭示出中国基层社会的独特性,即国家与社会是混沌一体状态。上述概念虽然意识到中国基层社会复杂性,但并未对国家与社会的具体关系展开确定性分析。笔者认为,在基层场域中,国家与社会实质是同一过程的两个面向,即行政性与自治性是基层治理能力的两个侧面。
    所谓基层治理能力,主要是指基层联结资源以解决公共难题,回应居民需求的能力。社区处于城市系统的末端和行政序列最底端,是一个有限的治理空间,依靠社区自身难以有效满足发展需要,因此社区需要突破资源边界,联结行政资源和社会资源以获得更多的支持。因此,社区是向上链接政府行政资源,向下统合志愿者、社会组织、企业组织等多元化社会资源的关键环节,其动员、统合社会资源的能力越强,满足居民需求的能力便越高。作为居民自治性群众组织,社区基于居民的居住功能延展而成,此形成路径意味着先天缺少自下而上的社会资源支撑,需要社区主动与生产性的企业、服务性的社会组织等社会力量建立联系,拓展并完善社区的功能。同时,社区也承担着政府“脚”的职能,被纳入行政序列之中,承接大量行政性工作,为避免淹没在无际的任务中,社区需要一定的整合能力,有序地输出、完成任务。此整合能力实际是基层联结能力的部分体现,将行政性任务与社区发展需求对接,以任务为载体,一方面将政府资源下沉到社区,另一方面组织动员居民参与,从而提升服务居民水平和居民自治能力。因此,基层的联结能力实质也是发挥社区职能的能力,通过完成政府行政性任务与组织、动员居民广泛参与,建立起良好的基层秩序。社区带有行政和自治的双重职能,社区职能发挥水平是社区治理能力的直接体现,但由于社区行政化问题广被诟病,致使社区行政职能的发挥水平体现着基层治理能力这一基本事实被遮蔽。此外,社区的自治功能主要体现在居民共同参与社区公共性事务方面,在居民参与度较低的现实条件下,社区自治能力实际表现出的是社区组织、动员居民参与社区事务的能力,同样是联结能力的具体体现。就此而言,基层社区的“行政性”与“自治性”,或者说“国家”与“社会”实质是基层联结能力的不同面向,都指向了基层治理能力。
    (二)国家权力在基层的“进”与“退”
    我国的社区建设由政府一手主导推动,因此国家权力深度介入其中。社区行政化问题凸显之后,政府开始有意识地为社区减负,弱化行政权力在基层的影响力,并探索出一系列各具特色的“去行政化”模式,开启了国家权力在基层社会的“退场”过程。但就实践效果而言,国家权力在基层的“退场”尝试反而在一定程度上强化了“行政性”。国家权力在基层社会中“进”与“退”的过程中,深刻形塑着自治的样态及发展进路。
    1.“进”:国家行政权力深度介入社区建设
    单位制时期,居委会处于无固定办公地点、缺乏办公经费、职责单一、无明确的工作规制等弥散状态,国家权力深度介入之后,在短短十年间,基本完善了社区建制:一是加强了社区硬件设施建设,为社区提供固定的办公场所,并配套相应的办公用品及居民活动设施等;二是强化了组织体系建设,如健全党建制度、明确社区职能、规范相应的科室和窗口等;三是完善了社区规制体系建设,社区工作模式正式化、程序化。经历草创阶段后,社区建设步入正轨,国家行政权力在其中发挥的作用更为突显,民政部发起的“全国社区治理和服务创新实验区”建设便是具体表现。
    自党的十八大以来,民政部将“全国社区治理和服务创新实验区”创建活动作为指导实现城市社区治理创新的重要载体,先后已批复确认了三批共83个全国社区治理和服务创新实验区(以下简称“实验区”)。实验区模式的核心是依托“锦标赛”体制调动地方政府回应基层社会治理领域矛盾和问题的主动性,使其通过自上而下的顶层设计构建具有本土特色的社区治理能力提升机制。各地集中于创新社区管理体制、丰富社区自治形式、完善社区服务制度、优化社区服务手段等领域积极开展实践,积累了丰富的社区治理经验,探索出诸多创新性治理模式,在相当程度上提高了基层治理能力。实验区的成效主要体现在两个方面,一方面是国家通过政策制度,促使地方政府重视基层建设,即在宏观层面强化国家权力在社区治理中的主导作用;另一方面是地方政府全面介入社区的治理过程,包括资源投入、人才政策、制度设计等等,通过实践探索具有地方特色的治理模式,提高基层社区的治理能力。
    以第三批实验区建设为例,全国共确认40个实验区,其中有13个实验区以联动共治为主题,地方政府通过资源投入,帮助社区引进、孵化和培育社会组织、志愿团体等社会多方主体,增强社区活力;有6个实验区以信息化为主题,依托政府资源投入,建设信息化体系,优化办公流程,提高社区服务能力;有8个实验区以协商自治为主题,通过优化治理结构、开展社区协商等增强居民的参与度,凝聚共识;有5个实验区以政社关系为主题,通过社区体制改革增强社区的自治能力;有2个实验区以社区减负为主题,创新减负新思路,实现社区的减负增效;另有6个实验区以服务供给为主题,根据各自特色创新能力提升的模式。具体如下表:

    在锦标赛体制下,地方政府激发出主动性与创新性,加强政策资源、人才资源、财政资源向社区倾斜,探索多元化的社区增能增效发展路径,形成诸多创新性的治理模式。通过上表第3批实验区实验主题可以看出,地方政府的行政干预集中于社区联动共治、减负增效、政社关系、协商自治、社区服务等领域,均是基层自治、服务的核心内容,就实验效果而言,虽然难免存在一定问题,但是基层社区的治理能力均有不同程度的提升。
    此外,通过表格可以发现,相较于东部经济较发达地区关注如何激活社会力量,中西部经济发展水平相对较为落后地区更倾向于依靠政府投入,如进行社区体制改革、建设信息化体系等。其原因在于,东部地区随着市场经济的繁荣,社会力量有所发育,社会组织等多元主体具有较好的基础,因此实验区的主要任务是激活社会力量,引导其发展,使之与社区建设相契合;而中西部经济欠发达地区市场活力不足,社会力量发育水平较低,居民对政府的依赖性较强,因此,在进行实验区建设时,强化政府主体作用,通过自上而下的体制改革和资源输入,改善社区内部结构,提高社区工作队伍的素养和能力,在一定程度上契合性地提高了基层治理能力。
    2.“退”:去行政化后的社区自治
    在自上而下的行政推动之下,基层治理能力获得了质的提升,但是在治理实践中却产生了一个“怪像”,即人们有意无意地忽视基层治理能力提升这一事实,而对行政化导致的副作用——社区负担过重——投入极高热情,并以“去行政化”作为解决良方,拉开了去行政化改革的实践探索,其中比较具有代表性的主要是“权力清单”、“居站分设”、“三社联动”等改革模式。在各种去行政化改革如火如荼地实践之后,基层社区工作行政化倾向过重问题并未发生实质性改善,反而在某种程度上增加了基层社区工作成本,限制了治理能力增效。
    (1)“行政准入”模式是指通过构建正式的文本制度,厘清政府与社区之间的权责界限,依法确定社区工作的各类事项,制定明晰的社区权力清单,实施社区工作准入制度,通过限制行政进入实现社区减负。该模式明确社区居委会的主要任务和主要职权,对未经政府统一安排的行政性工作和事务,以及有关部门和单位向社区提出的不合理摊派和要求,社区居委会有权拒绝。社区准入制度推广之后,取得了一定成效。在总结各地实践经验基础上,民政部、中组部于2015年7月13日联合下发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》,要求“以市(地、州、盟)为单位制定社区工作事项清单,实行社区工作准入制度”。以该文件为标志,在全国范围内开始普遍建立起社区工作准入制度。目前,社区准入制度已成为社区工作的一项基本制度,为社区减少行政性事务提供了法理依据,使以往各行政部门争相向社区下派任务的无序局面有所改善。虽然社区工作准入制度具有一定成效,但其实施效果仍与政策预期存在较大差距。原因在于:第一,列在准入清单内的行政性事务依然是社区工作的主要内容,社区工作者的精力难以转向服务性事务。第二,基层体制结构未发生实质性变革,社区自治组织与政府及派出机构间仍处于不对等的地位,准入制度的效力有限。第三,虽有正式制度约束,准入清单之外的行政性事务依然可以通过非制度性约束(领导批示、打招呼等)、行政化传导(科层行政体系)等方式进入社区,导致准入制度悬浮,未能真正发挥实效。
    (2)“居站分离”模式是地方政府为社区减负的一个重要尝试。所谓“居站分离”,是指在社区居委会之外设立社区工作站,用以承接由社区剥离出来的行政性事务,使社区居委会从繁重的工作中解脱出来,致力于居民自治事务,促进社区自我发育。催生“居站分离”改革的动机在于试图解决城市基层社会中“行政整合过度与社区自治能力不足”的问题。居站分离模式理论上有利于理顺城市基层场域中社区与政府及其派出机构的关系,使社区既承接行政任务,又能发挥自治功能。在改革者看来,居站分离模式具有三种社会功能:第一,为居委会减负,将行政工作分离、转移至工作站,从而使社区管理工作者有精力进行社区建设管理工作;第二,通过职能归位,理顺内外关系,既落实政府各项工作,又促使社区工作队伍逐步走向专业化、职业化,提高社区工作的水平,进一步扩大基层民主;第三,推进社区服务工作专业化、产业化、规范化。 “居站分离”改革虽然在理论上有诸多诱人之处,但在实践中却导致社区趋向“边缘化”。这主要是因为:一方面,由政府及派出机构下沉的诸多行政性事务剥离出社区后,与此相关的权力、经费等资源随之发生转移,意味着社区在基层治理中扮演的角色发生变化,其作用与影响力大大减弱。另一方面,居民与社区的关联被弱化。政府提供的公共服务移走之后居民寻求所需需至工作站,对社区的依赖性会逐渐转移,其与社区最为核心的联结便会减弱,以往相对紧密的联系不断被弱化。居民与社区的利益联结转移使居民与社区之间的对接发生错位,社区自治不仅难以发育,甚至导致萎缩。

    (3)“三社联动”模式强调加强社区、社会组织和社工三者间的协同合作,构建联动格局,其内涵是为社区赋权,在政社分工基础上,通过政府购买服务等外在化机制,吸引社会组织、社工等社会多元主体参与社区建设,激发社区活力,促进政府与社会力量分工协作、各司其职,以推进基层社区治理和公共服务创新。从各地实践的成效来看,“三社联动”模式吸纳社区居民、社会组织及社工等社会力量参与到社区治理中,强调社区的服务功能,回应社区居民的多元化需求,在一定程度上彰显了社区的“社会性”。因此,该模式被视为解决社区“行政化”问题的改革良方,备受推崇。但随着实践发展,该模式的缺陷逐渐显现,主要表现在:第一,联而不动。理论上“三社”之间是平等协商的伙伴关系,但是在现阶段社会组织和社工的相关法律法规还比较薄弱,导致三者之间的权利结构失衡,居委会占据支配地位,专业社工和社会组织处于被动承接状态,三者联而不动。第二,财政负担过重。当前社区引进、培育社会组织完全依赖政府的财政支持。但是社会组织具有专业性,特定的社会组织只能为社区居民提供某项或某个具体领域的服务,而社区是社会的基本单位,居民的服务需求是全方位的,如此意味着社区需要更加多元化的复数社会组织,从而加重了政府的财政负担。第三,在我国大部分地区,社会组织仍处于起步阶段,自身发育不足,引进、培育社会组织成为社区工作的一项任务,额外增加了负担。此外,就实践效果而言,“三社联动”模式下社会组织提供的服务多为锦上添花式,未能真正满足社区发展的需要,而且由政府财政支撑,是一种表面的繁华,“断奶”后难以自生。
    在“去行政化”的改革实践中,我们可以发现,去行政化并未达致基层自治能力提升的预期目标:首先,制度悬浮,对政府行政监督约束力弱,基层行政性事务并没有实现实质性减少;其次,政社分离下,服务站成为社区的核心,居委会致力于自治性事务,但在缺乏事权机制下,难以真正激发社区自治,反而走向萎缩,被边缘化;再次,赋权增能型改革依然是以社区为主导,社会组织与社工对社区的服务有限,而且多是“展示性”服务,社区工作并未得到真正回应。最后,去行政化的改革,主要依靠行政力量自上而下推进,犹抱薪救火,在基层衍生出新一轮的行政性生产机制,由此形成“去行政化的行政性再生产”悖论。行政逻辑支配下的逆行政化创新延续的仍然是行政逻辑,逆行政化创新带来的是行政组织的膨胀,由此进一步增强了行政逻辑支配社会治理的组织基础。值得注意的是,基层行政性有两重含义,一是实质性行政化,可助推治理能力提升;二是形式性行政化,徒增工作成本,无实质效果。去行政化改革下再生产的行政性多为形式性行政化,对基层自治并无增益。
    三、讨论与展望
    (一)被小觑的基层自治
    自社区建设发轫以来,学界对基层治理现状的基本论调是“社区行政化过强,居民自治发育不足”。该论调存在两个问题:一是预设了一个因果关联,认为自治发育不足是由行政化导致的,而未能理性看待行政化对自治的促进作用;二是模糊了一个基本事实,即城市社区自治水平一直处于稳步上升阶段,并且部分地区已经达到相当水准。出现上述问题的原因主要在于学界对“自治”的理解和预期与基层场域中的自治实践之间存在错位。因此,需要立基于本土基层场域来理解、把握社区自治。
    依照法律规定,“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。基于此,学界一般将社区自治理解为在具体场域中,社区居民通过自主开展集体行动表达居民权利的制度安排与过程。但是,在总体性体制下,“群众性自治组织”存在一个政治前提——坚持党的领导,即社区居委会是党委领导下的群众自治性组织,社区自治并非纯粹自治,而是有国家权力深入介入的自治,实质上是一种有限度的自治。有限自治主要有两重含义:一是覆盖范围的有限性。相较于西方内生自发的社区,中国的社区规模是行政权力外在设计的结果。西方社区是自然形成的居住区,是居民生活共同体,居民间的利益、情感关联密切,易于开展社区自治性集体行动。而中国社区实质是行政设置下的基本行政单位,辖内居民达到上万规模,规模扩大导致陌生化,社区日益成为一个利益、情感无涉的松散共同体,在此情境下,社区开展的自治性集体行动难以联动多数居民,覆盖性有限。二是国家权力在场,中国的行政体制具有强烈的向下动员、吸纳、嵌入的内生冲动,国家权力通过党组织系统和资源控制等多种渠道,深入渗透社区,使社区成为一种派出性质机构。社区诸多自治性活动虽然以居民为主体,回应居民需求,但是国家以“看得见”与“看不见”的形式在场。综上所述,我国的社区自治并非纯净自治,而是国家深度介入、以社区发展需求为取向、以居民广泛参与为表征的集体性行动。
    当人们在评判社区自治水平时,大都认为“衡量社区自治的标准,第一就应该是由社区居民自己管理自己”。但如前所述,我国社区自治并不是追求一种纯净自治,而是有国家权力深度介入的有限度的自治,因此,衡量社区自治水平不应简单地依据自治形式,而应关注自治实践是否有效回应了居民需求,是否适应了社区发展的需要。就此而言,我国基层自治水平相较以前,有了质的提升。首先,就自治的内容而言,街区制时期居委会自治工作主要是环境卫生检查工作,而社区制下的社区自治工作涉及居民生活的方方面面,自治的内容与形式获得极大丰富。其次,就自治的主体而言,以前的自治活动由居委会成员和居民参与,现在则是吸纳社会组织、企业组织等多元主体共同参与。第三,就居委会工作人员而言,以前的工作人员多是兼职或安置性质的,现在则是由政府向社区统一招聘,实现了职业化和专业化,工作能力和素质均大为提升。近年来,政府重视对社区主要干部进行培训投入,甚至提供向上晋升通道,激发其工作的积极性,从而强化了社区自治的主心骨。第四,就资源支持而言,以往的居委会获得的财政支持极为有限,现在则是有相对充足的资源支撑。社区开展各项自治性活动均有政府财政支持,政府甚至设置专项资金推动社区开展自治活动。除财政资源,政府还为社区开展自治提供相应的人才、组织、制度等资源支持。
    行政主导下的自治机制可以扩大自治活动的社会效益。举例而言,2017年,杭州市新民村居民根据老旧小区上下楼困难的实际情况,自发地组织起来制定了一套筹资、管理制度,在社区的监督协调之下成功安装了电梯,给居民带来了切实的便利。对此,政府总结此案例经验,制定指导性意见,通过行政系统在全市推广该做法,从而扩大自治性活动,使更多的居民得以受益。
    (二)“行政性”与“自治性”共生互促
    以西方公民理论剪裁中国基层治理势必导出“去行政化”的论断,但是从国家权力结构的实然特征出发,“行政化”却是基层治理的题中之义。国家体制的特点在于具有极强的扩张、吸纳的内生冲动,基层行政化扩张的逻辑也因此而生。国家体制以权力、资源向上统合为基本面向,这种特征要求国家行政组织建设不断向下扩张,以提高汲取、整合的能力,具体而言,国家通过自上而下的政策指令、资源分配和人事安排等制度性设置,将党、政系统不断向下渗透和嵌入,从而将社会资本吸纳、包容进体制之内。这种组织设置为“行政性”特质深抵基层社会提供了现实基础,国家意志通过基层“代理人”编织的社会网络得以贯彻、推动。第一,就基层场域而言,《居委会组织法》明确规定居委会接受政府及其派出机构的指导并承担相关行政性职能。这为行政性延伸到社区设置,渗透社区治理提供了法理性支持。第二,行政体制内实行目标管理责任制,即以指标体系为核心,以责任体系为基础,以考核体系为动力,辐射形成目标管理网络,以期获得最佳行政效能的一套综合管理方法。在此制度下,社区工作也形成了明确的指标体系、责任体系和考核体系,社区内部运行机制日益“行政化”。第三,与行政体制相匹配的是国家实行预算管理制度,社区建设的资金主要依靠政府财政支持,因而对政府具有严重的依赖性,运行方式带有明显的“行政化”具有现实性和必然性。
    行政性的运作具有灵活性。为避免集权的中央权威体制僵化,各地可根据地方性机制对政策进行适当性解释或偏离,即“一统决策的集中程度越高,执行过程中的灵活性就越大”。换言之,国家体制内部存在差异、分歧与冲突等矛盾,因此,地方政府在落实中央政策时会采取“变通”等非正式方式在保证中央权威的同时又兼顾地方利益。就基层治理场域而言,行政性以“变通”方式适应地方的特殊性,在落实政府的行政性任务的同时注重维护社区利益,既完成政府的政策目标又切实推进基层自治性工作,从而推进基层治理能力的提升。
    基层自治表面看来是目标取向,实际是任务取向,即在公民社会理论的预设下,“自治”是基层“善治”的当然性目标,但在国家制度设计中“自治”只是达致“善治”的一种有效手段,意在通过基层自治提高基层解决问题的能力,从而稳定基层秩序并降低国家行政成本。社会转型过程中,国家政府职能相应地由“管理”转向“服务”,并提出“社会治理”理念。治理目标虽然发生继替,但是国家体制运行逻辑并未发生转变。在压力型体制下,国家推进基层自治的过程中,实际上将“自治”作为一项任务下放到地方,地方在考核压力下积极介入、推动,在行政化向下扩张的逻辑中,形成了“行政”构建“自治”的基层治理路径。在“治理”成为特定任务的情境下,政府全面性地介入基层治理,通过政策支持和资源输入为基层社会培育多元主体,并且引导、推动社区开展各种形式的自治性活动。
    基层自治水平一方面彰显着基层社会的活力,另一方面也是衡量地方政府工作绩效的重要因素。基层自治水平越高,意味着地方政府在“目标管理责任制”下的评价体系中占据优势,进而会刺激其继续保持甚至加大对基层治理的支持力度。在基层社会体系中,国家体制是根基,是行政性与自治性互动的前提和基础,而由居民、业委会、物业、社会组织等多元主体之间互动形成的自治是叶,以党政系统为代表的行政性为枝干,枝干支撑起叶并使之与根基联系,即通过行政为花叶提供“水分”,同时将叶生产的“养分”输送回馈根系,形成一个有机循环。就此意义而言,行政化与基层自治之间并非两元对立,亦非此消彼长的动态博弈,而是互促共进的共生关系。
    (三)“行政化”问题的实质及对策
    “行政化”本身并非问题,问题的实质在于基层工作中行政化的形式多于内容。如前所述,在权威体制下,地方经常采取“变通”的方法实现上级任务或政策与地方的契合,在此过程中便会产生一些形式化的内容。另外,“目标管理责任制”下复杂的指标体系、责任体系和考核体系等,也会滋生出形式化内容,如考核评比、迎接上级各种视察检查、制作大量台账、各种牌子、制度上墙等任务,既占据了工作者大量的时间和精力,又对基层治理无实质性效果。有研究者将这种脱离实际或与社会需求无关的形式主义、文牍主义和官僚主义行为称为“冗余行政”,认为其阻断了国家与社会的关联,国家投入的资源没有提高基层的治理能力,以回应社会日益增长的多元化需求,反而在行政体制内部被消耗,形成基层治理的内卷化。一般而言,自治强调多元性主体有组织性地广泛参与,但是在社区居民缺乏公共意识的现象较为普遍的情况下,居民难以自生自发地组织自治活动,而且在具有向下扩张冲动的国家体制作用下,行政性通过不同形式介入社区自治。行政性的运作机制中具有较为明显的功利主义取向,在各种考核体系下,社区为了回应政府“自治”要求而开展自治性活动,即并非基于居民利益而是自上而下设计的,通过社会性动员营造出的有居民参与的“展示性自治”,导致形式化的休闲性文体活动成为基层自治的主流。具体而言,形式化运作的原因主要体现在两个方面:一方面在于治理的展示性。在统合性强大的权威体制下,下级严格遵循对上负责的层级伦理,其工作并非以群众为面向,而是对迎合上级抱有极高热情,积极落实上级对基层工作的设想,并展示成果,因而在基层产生了一种“展示性”治理现象。所谓展示性治理,主要是指一种以形式化、展示化为特征的变态的治理模式,即在政府和居民自治组织非均衡的互动过程中所出现的一种与真实本然的社会生活及治理过程相脱离的现象,具有政绩性、无涉性和符号化等特点。另一方面在于“漏斗效应”。现有的行政体系设置止于街道层面(取消街道办事处的地区,则止于区政府层面),而基层政府及其派出机构各职能部门所提供的公共服务以及相关的惠民政策最终指向具体的居民,其职能发挥缺乏直接性的践行载体,导致其将触角延伸至社区,将社区作为自己的“腿”,通过居委会开展落实工作,由此形成了“上面千条线,下面一根针”的行政任务无限度下沉的“漏斗效应”。基层工作任务繁重,但是社区既无力也不愿拒绝,同时受限于人力资源及成本,势必导致工作的表面性和形式性,生成应对性取向替代实用性取向的工作逻辑。
    解决基层工作形式化的良方不在于“去行政化”,去行政化实质是在追求一种纯净自治,在我国现有的体制土壤之下,去行政化势难成效,问题的关键在于如何实现行政性与自治性的有效对接,减少形式化行政性的生产机会,促进两者间的互促循环。
    首先,重塑社区职能。现行的《城市居民委员会组织法》制定于上世纪八十年代末,时至今日,法律对象本身和制度环境发生了深刻变化:一是社区规模扩大,由数百户扩大至万人规模;二是社区工作人员专职化,由政府向社会统一招聘;三是社区承担的职能越来越多,单位制在改制过程中将社会职能甩给社区。在如此规模的高度陌生化的社会和行政空间内寻求居民自治无异于缘木求鱼,因此需要在法律上对社区的行政职能予以合法性,并重新界定居民自治的单位,探索院落自治、楼栋自治等多元形式。
    其次,正视行政与自治之间的关系。当前“去行政化”话语是在两者对立的预设前提下建立的,认为行政化侵蚀、压制了自治的发育、增长。但如前所述,在现有体制下,两者是互促共生的,完全去行政化的纯粹自治是不现实的,关键在于探索行政资源与社区发展需求相嵌合的机制。
    再次,优化社区的功能配置。当前社区工作形式化、展示性问题较为突显,直接原因在于承担了过多的政治性、行政性事务。因此,需要对社区功能资源进行优配,基于政府和居民的需要,将社区的功能和事务进行价值排序,然后根据社区的资源禀赋和承载能力进行倒序切割,即集中社区资源将工作做到实处,减少形式化内容。
    最后,转变考核机制。当下社区对上级任务高度迎合的根源在于国家体制,但是诱发机制却在于评价体系。在详尽的指标体系下,社区工作人员以指标而非居民真实需求为参照开展工作,制度化的指标体系并非与社区实际工作完全对应。全面性的指标体系与丰富性的基层实践两者并非相等集合,也非子集与全集的关系,而是交集,即指标体系中的部分内容适用于特定社区,而剩余指标并不适用,并且社区中的一些重要问题并未能纳入评价体系之内。在此评价体系下,下级迎合上级,以指标为工作导向,势必生产出大量形式化内容,因此应该改革当前的评价体制,简化指标体系,采取更加灵活的、多样的评价机制,引导社区工作者关注、回应社区实际问题。

国家体制 能力取向 社区去行政化 基层自治 责任编辑:admin
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