设为首页 加入收藏

TOP

【2020.01】资源与秩序双重维度下的村干部腐败及其治理研究
2020-06-14 18:21:54 来源:《社会主义研究》2020年第1期 作者:徐铜柱 【 】 浏览:345次 评论:0

    一、问题的缘起
    党的十八大以来,随着国家治理能力的提升,全面从严治党和反腐败斗争不断向基层和小微领域推进,在这一过程中,以往不被关注的“小村官、大腐败”问题被揭开了温情脉脉的面纱,成为治理“微腐败”的重要内容。党的十九大提出实施乡村振兴战略,指明了新时期解决“三农”问题的新方略。乡村振兴始终离不开一个特殊群体——村干部,其主要职责是代表村民管理村级公共事务,协助党和政府治理乡村社会问题。村干部作为乡村社会治理的领头人,不仅是农民群众的“主心骨”,而且是党和政府治国理政在乡村社会的“执行人”,虽然地位不高、头衔不大,却拥有广泛的权力触角。少数村干部在乡村事务管理过程中以权谋私,形成特有的村干部腐败现象,并成为当前脱贫攻坚、全面建成小康社会和实施乡村振兴战略必须解决的一个前置条件。因此,治理村干部腐败问题意义重大。
    关于村干部腐败问题及其治理,近年来国内研究已取得了较多成果,研究进路呈现出两种趋势:一是遵循现象特征、原因思考、对策探讨的思路研究;二是基于某一特定视角进行研究。第一种研究进路具有代表性的观点主要有:特征方面有村干部腐败主体由个体向群体转变、腐败手段由侵占型向擅权型转变、腐败领域由侵占村集体资产等传统领域向征地拆迁等新型领域转变、腐败影响由危害型向破坏型转变;村干部腐败民生领域居多、“虎蝇型”并存、窝案突出、手段隐蔽;政治腐败与经济腐败并存等。原因方面:村干部贪腐与其亦公亦农的身份、乡村法治文化缺失、规范村干部行为的法律缺位、自下而上监督流于形式、村庄自主能力差、村民自治虚化等因素有关。对策方面:培育“法治文化”、加强“三资”监管,以及廉洁教育、完善法律、强化惩治、健全监督机制等路径。第二种研究视角主要从民主、法治、自治、扶贫、审计等角度探究村干部腐败的形成机理并提出相应的解决思路。
    可以说,已有研究成果对认知村干部腐败问题具有重要的理论意义,具有普遍性价值。同时,大多数成果都遵循上述第一种进路研究而成,这就为进一步研究留出空间。本文独辟蹊径,将研究的逻辑起点定位于村干部腐败所侵害的对象,并按其性质分为资源和秩序两大类,作为探讨村干部腐败问题的新视角,以期拓展该领域研究的广度和深度。所谓资源,是指支撑乡村建设发展的各类物质、资金、政策等要素的总和;所谓秩序,是指依托于制度、法规、习俗等保障和维系乡村社会良性运行的状态。之所以选择资源和秩序作为标准,是因为村干部腐败的直接目标(第一目标)一般都是对某种资源的占有,利用自身管理公共资源的权力和机会谋取私利。而村干部一旦采取腐败手段侵占公共资源,必然会破坏正常的乡村运行秩序,反之亦然,村干部通过破坏乡村运行秩序来达到侵占公共资源的目的,无论哪种方式都是腐败的具体表现。所以,从资源与秩序两个维度研究村干部腐败问题更具有合理性和逻辑性。
    本文通过问卷调查、资料统计、访谈等方法就村干部腐败的基础问题进行分析。数据主要来源于以下几方面:一是问卷调查统计数据,主要是针对360名村干部的问卷调查资料,文中统一用“根据村干部问卷调查统计”的字样表述。二是中央纪委监察部网站《监督举报》栏中的“群众身边的腐败和作风问题”通报的村干部腐败案例,时间从2015年5月至2017年12月,总共(随机)选取了2218个案例,分别从省份、时间、方式、数额、领域、处理结果等十个方面进行统计分析,文中统一用“根据中央纪委监察部网站通报案例统计”的字样表述。以上两组统计数据使用SPSS软件分析。
    二、资源与秩序双重维度下村干部腐败的主要方式
    认识和了解村干部腐败形式对于全面把握村干部腐败问题的实质,有效治理村干部腐败问题都具有基础性的意义。本文立足于“资源与秩序”的视角对村干部腐败方式进行分类,有助于认知村干部腐败行为的本质。这里的“资源”主要包括两个部分,一是指国家自上而下给予乡村供给的各类资源的总和,主要包括扶贫专项资金、民生保障资金(低保补助、社保、医保、粮食补贴、养老保险等)、各类项目资金和相关利民惠农政策等;二是农村集体资源(简称“三资”),主要包括集体所有的土地、森林、草原、山地、荒地、水面等自然资源,以及集体所有的流动资产、固定资产、无形资产和其它资产等。这里的“秩序”,特指依靠党法党规、法律法规、行政规章、村规民约等有效规则维系的乡村治理结构和状态。基于上述标准,根据腐败所侵害的资源视角,可从承接国家资源、管理集体资源两个维度分别解析村干部的腐败表现形式;根据腐败所破坏的乡村秩序视角,可从管理村庄事务、实施村民自治两个维度辨析村干部腐败的表现形式(见表1)。

    (一)承接国家资源过程中的腐败方式
    近年来,随着国家对农村资源的大量输入,尤其是扶贫战略的深度推进,农村承接的国家资源比以往任何时候都要多得多。乡村社会面对突如其来的大量资源,一些地方缺乏承载国家资源的基础和能力,管理漏洞时有发生,为村干部腐败提供了空间。国家资源和政策的落实,始终都离不开村级组织职能作用的发挥,离不开村干部具体的组织实施,村干部也因此获得了支配大量资源的实际权力,一旦监管制度跟不上,这就为村干部腐败提供了机会。调查得知,村干部在承接国家资源过程中表现出多种腐败形式(表2),比如虚报冒领、克扣私分、挪用侵占、优亲惠友等形式极为普遍。



    1.滥用职权、非法侵占。这是村干部腐败中最常见最普遍的表现形式,无论是在承接国家资源还是在管理村级事务中,都存在职权滥用的现象。据中纪委监察部网站通报案例统计,“滥用职权、非法侵占”的方式占比高达28.8%,位居第一位,这就充分说明权力与腐败之间的亲密关系。一方面,权力是腐败得以产生的前提,村干部只有拥有村庄公共权力,才能对村庄的公共资源和公共事务进行管理,也才具有支配资源和管理事务的主体资格,同时也就获取了可能腐败的条件。没有获取村庄公共权力,自然就没有腐败的前提条件;另一方面,权力滥用必然产生腐败。拥有权力并不一定产生腐败,关键是权力如何运行,只有权力滥用才会产生腐败。村干部手中的公共权力一旦失去监督,冲破制度的笼子,就会成为腐败的工具。村干部滥用职权、非法侵占的表现形式在乡村事务治理中广泛存在。
    2.虚报冒领、假账骗取。虚报冒领、假账骗取是村干部承接国家资源过程中的主要腐败方式之一。国家资源需要通过村干部这一环节来传送输到村民和乡村事务中去,据中纪委监察部网站通报案例统计,这种腐败方式占比达到21.3%(见表2)。另据央视网报道,2016年1月至11月,检察机关共查办虚报冒领、截留私分扶贫资金等职务犯罪1892件,同比上升102.8%。这一腐败方式之所以普遍存在,是因为隐蔽性较强,具体可通过多报数目、虚列项目、张冠李戴、私刻村民私章冒领、增设贫困户头、死人不消户等方式实施腐败行为。
    3.截留挪用、克扣私分。根据中央纪委监察部网站通报案例统计,截留挪用、克扣私分类型的腐败方式占了15.5%(表2)。国家直接拨付给村民的补偿资金、乡村建设项目等资源到达乡村后,村干部比村民要先接触相关资源,了解相关资源数量、性质及用途。一些村干部在使用资源过程中,往往会根据自己的意愿优先满足自己认为重要的事项,背离国家资源投入的初衷,将国家拨付的扶贫专项资金、惠农专项资金、拆迁补偿资金等要么截留部分,要么挪作他用,有的用于村务开支,有的供自己私人使用,有的借给亲友营利。调查发现,村干部违规挪用的资源重点从最初的普惠性的财政转移支付(如合作医疗、养老保险、种粮补贴等)转向到一些专项财政转移支付项目上(如村村通、水利工程、新农村建设、农田改造、专业合作社等)。之所以有这方面的变化,是因为普惠性支付随着国家政策的完善和群众认知水平的提升,透明度高,涉及面广,村干部不容易染指。而项目专项转移支付资金涉及面小,透明度不高,容易被村干部及其利益团体所挪用、侵占乃至私分,成为基层腐败的重点领域。
    4.优亲惠友、政策错位。村干部优亲惠友的腐败形式是指利用手中的权力为自己的亲属朋友牟利,表面上不是为自己,实际上是一种变相的腐败形式,是一种变相地为自己、家族或利益集团谋取不当利益的方式。这类腐败方式在中纪委监察部网站通报案例统计中占7.4%(表2)。优亲惠友的表现形式较多,可在不同的政策、项目、类型等的适用与认定方面得以体现。从政策的角度看,国家给予扶持的对象首先需要认定,比如低保户的认定、贫困户的认定、危房改造的认定等,一些村干部把并不符合条件的亲戚朋友纳入到享受国家优惠政策的范围,侵占公共政策之好处,损害真正贫困户之利益,从而导致扶贫政策错位,功能失效。
    (二)管理集体资源过程中的腐败方式
    农村集体公共资源主要包括资金、资源、资产,统称“三资”。一些村干部在管理使用集体资源过程中非法获利,尤其是在城镇化进程中,“七成腐败村干部爱发‘土地财’,‘坐地生财’已成为基层‘微腐败’的焦点”。这种腐败类型的危害性就是直接侵占村集体利益,导致集体利益受损。其方式主要表现在以下几个方面:
    1.侵占集体土地利益。随着农村经济产业化和城镇化的快速推进,集体土地作为最重要的公共资源参与其中,租赁、转租、承包等方式广泛出现,由于土地性质所决定,其承包租赁等都要经过村干部之手,一些村干部常常优先考虑自己或亲属的利益,滥用职权侵占集体土地利益。主要有两种形式:一是谋取土地差价。以低价承包集体土地,再高价转包出去,从中谋利。二是侵占土地出卖和转让资金。在城镇化推进过程中,一些农村集体土地资源(尤其是城乡结合部的土地)增值空间巨大,与土地相关的林地、草地、鱼塘、果园等出卖转让机会增多。在农村出卖或转让土地资源,都需要村干部尤其是村支书或村主任参与,一般群众无法参与具体交易活动,因而土地出卖和转让资金的具体数目只有少数村干部知道,村干部利用村民的“不知情”对相关的土地交易资金实施侵占。
    2.直接贪占集体资源。村干部除了在以土地为中心的各类交易过程中侵占集体收益以外,还有一些腐败行为涉及到对其它集体资源的贪占。比如垄断集体经济、集体企业的收益、集体资产的租金、生态补偿资金、村民交纳的社会抚养费、村民为公共事业捐资的集资款以及集体公共财产等等。村干部之所以能直接贪占集体资源,主要在于村干部拥有对集体资源的管理权。本课题组2017年5月对村干部腐败专题问卷调查中关于“村集体经济管理方式”的统计结果显示,有62.8%的村集体经济由村委会直接管理、12.4%的村集体经济归村主要负责人(村长或村支书)管理,两项加起来占到了75.2%(表3)。也就是说,村干部对集体经济及其资源具有绝对性支配权,一旦监督管理不到位,就成为村干部腐败的便利条件,或者说是村干部腐败的空间。

    3.利用公共权力贪污受贿。村干部借掌握的公共权力贪污、索贿受贿也是常见腐败形式。2016年最高法和最高检联合发布的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》将贪污受贿的起刑点由1997年《刑法》规定的5000元提高至3万元,根据人民论坛网文章资料显示,以3万为零界点标准计算,十八大以来,中央纪委监察部网站共通报了4182起乡村微腐败案例(2012-2017),我国司法实践中贪污受贿以3万元为起刑点,以此为节点统计的乡村“微腐败”中贪污占比25%(表4),位列第一。表中涉及利用公权力腐败的包括贪污(25%)、索贿受贿(19%)等总计占比44%,接近一半。

    (三)治理村庄事务过程中的腐败方式
    村干部处理村民公共事务中的腐败方式主要有以下形式:
    1.违规收费,吃拿卡要。村干部作为治理乡村公共事务的组织者,各类事务千头万绪且复杂多样,少数村干部在处理村民事务过程中,常抱有回报的心理,认为给村民办成了事情就应该得到回报,村民应该感谢。正是这种思想和心理的作祟,一些村干部还借为村民办事之机主动索要所谓“辛苦费”、“好处费”、“感谢费”、“盖章费”、“跑腿费”等等,有的干脆提出“办成一件事给多少钱”的条件,成为违规收费、吃拿卡要的典型代表。根据中纪委监察部网站通报案例统计,这类腐败方式在2012-2017年占比13%(表4),在2015-2017年占比11.3%(见表2)。这类腐败方式之所以比较普遍,是因为涉及面广、数额灵活、操作简单等特征所致。
    2.失职渎职,浪费资源。村干部的失职渎职其实就是一种变相的腐败行为,突出表现有不作为、落实不力、纵容、拖欠、拖拉等形式。村干部作为党和政府与村民之间的联系纽带,对上要严格执行国家的各项政策,对下代表村民实行村民自治的系列公共事务,只有主动作为,方能发挥村干部职位应有的意义。但现实中有一些村干部不能正确认识岗位职责的性质和重要性,不认真履职,不能积极主动谋划乡村发展事务,对上级政策不落实或落实不力,有的甚至纵容一些黑恶势力的发展,对村民利益诉求不以为然,拖拉应付,本着多一事不如少一事的心态超然自得,其本质就是失职渎职。
    3.公款私用,假公济私。村干部公款私用表现形式较多,主要有违规发放津贴、转移资金、旅游、违规接待、送礼、公款修房(修路)、报销个人消费等等。从公款私用表现形式来看主要分为三大类,一是把公共资源当作自己的资源为个人享受,比如旅游、公款修房、报销个人消费等等;二是用公共资源构建有利于自己的关系网络,比如送礼、违规接待、公款请吃等;三是通过转移资金达到直接侵吞的目的。
    4.生活腐化,欺压百姓。有关村干部生活腐化堕落、欺压百姓的事件时常见诸相关媒体,村干部的腐化生活作风归根结底源于其掌握的公共权力或公共资源。因此,村干部与公共权力相关的腐化堕落表现自然就成为腐败行为的具体表现。人民网2013年9月2日报到三门峡市的一个小村里,村支书张某对驻村工作队员说:“这个村,有一半都是我的娃。”本村的青壮劳力都外出打工去了,家里有事需要村里办理,张某就将他们的留守妻子作为猎艳对象,和办事捆绑。一些村干部垄断当地销售市场,对形成竞争的村民实施打压,欺压百姓。
    (四)实施村民自治过程中的腐败方式
    村干部在村民自治过程中具有举足轻重的地位,因为“四个民主”的落实都与村干部息息相关。然而,在过去一系列保障措施还不健全的情况下,即村民自治制度存在“非制度化”因素影响,一些地方的“村民自治”变成了“村干部自治”,形成村民自治过程中特有的系列腐败现象。具体表现如下:
    1.民主选举中的贿选。村干部的腐败问题往往都是从贿选开始的。《中国青年报》社会调查中心通过问卷网对来自农村的1819名受访者进行的调查,村干部腐败最突出的4个问题分别是:拉票贿选、买官卖官占44.8%,玩忽职守、徇私舞弊占42.3%,吃拿卡要、收受财物占41.6%,侵占农村集体“三资”(资金、资产、资源)占40.4%,其中“拉票贿选、买官卖官”占第一位。村民自治制度从上世纪80年代中期开始逐步推行,村干部的角色与地位不断显现和提升,使得更多的人开始关注这一岗位,尤其是在沿海地区,城市发展、土地开发与转让、集体企业等事业和业态如雨后春笋般涌现,这就为村干部这一职位赋予了更多的权力,或者说提高了村干部职位的“含金量”,也就成为许多人积极竞争村干部这一岗位的原始动力。贺雪峰对“发达地区的贿选”进行了专题调研,以沿海H省南溪镇为例,1995年出现贿选苗头,2005年已十分普遍,到2011年贿选就十分猖狂,居然有三个村的村干部单人贿选金额超过千万,村党支部成员选举过程中的贿选已经常态化,甚至延伸到人大代表、村民小组组长、村民代表的选举中都普遍出现了贿选。2011年南溪镇村干部换届选举中,朱家村村委会主任一职竞选双方许诺每张选票由1000元升到2000元,最后涨到5000元,徐某总共花了1200万元买票才最终胜选。应该说,这种情况只是沿海发达地区村干部贿选情况的一个缩影,同一时期,全国其他地方同样出现村干部贿选的情形,只是程度的轻重与否。真正的民主选举应该是没有任何外来因素干扰的、充分体现村民意愿的行为,像这种贿选行为的产生,最终导致的是对村民真实意愿的扭曲,使村民自治中的民主选举变成违法违纪的“交易”活动,民主选举成为贿赂选举,村民自治成为“村霸自治”,乡村的民主政治有名无实。
    2.民主决策中的“一言堂”。民主决策是村民自治的一个重要内容,是实行村民当家作主的重要方式。按照相关法律规定,凡涉及到村民利益的重大事情都必须经过村民会议或村民代表大会决定。《村民委员会组织法》第23条对村民会议的内容作了规定:村民会议审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作;有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定;有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。这一规定充分体现了村民会议的重要性,其实质就是要坚持民主决策。从许多村干部腐败的案例中发现,导致一些村干部腐败的重要的原因往往就是在村级事务中无视民主,搞“一言堂”,有的村甚至长期不召开村民会议,村民代表会议也是选择进行,民主决策变成了村干部决策。江苏省常熟市纪委2016年12月26日通报的该市支塘镇徐政村原党支部书记钱某,自2010年9月担任该村“一把手”后,他大权独揽,村级重大公共事项的决策“一言堂”,村级资金使用“一支笔”,生活奢靡。十八大后仍大肆公款吃喝,其根源在于权力失去监督,“一言堂”成为村级事务决策的主要方式。
    3.民主管理中的霸凌作风。进入新世纪以后,中国乡村变化的一个显著特征就是原子化现象更加普遍,尤其是中西部的农村更加突出。在市场化的背景下,普通村民无力挖掘村庄内的发展市场,这就为地方上的一些所谓“能人”(包括村干部)提供了机会,久而久之,他们中的一些人逐渐演变成当地的“一霸”。一些“村霸”往往和村干部相结合,有的“村霸”本身就是村干部,在当地长期占据重要岗位,发展自己和家族势力,打击不服从管理的群众,致使许多群众敢怒而不敢言,民主管理变成“村霸”管理。国家最高检反贪总局三局局长孙忠诚曾总结横行于基层组织的“村霸”有四大特征:乱政、抗法、霸财、行凶。基层黑恶势力与基层腐败之间具有共生关系,村干部走高速不缴费、村主任与黑势力勾结要求村民结婚时必须“上供”等等。从这些实例中不难看出,一些村干部在处理村民事务时方法简单粗暴,有的甚至依靠家族势力、黑社会力量来控制所谓乡村秩序,民主管理流于形式。
    4.民主监督中的报复行为。民主监督是保障村民自治制度得以顺利推进的重要环节,监督的效力关系到农村基层民主政治的水平。调查发现,村民的民主监督在很多地方实际效果不佳,一是监督制度存在虚化现象,二是监督主体分散化,难以形成一股有效力量,导致一些监督者被打击报复。在一些村里,虽然有相应的机构和人员,如成立了监督委员会,但名额却被村委会成员所占据(兼任),无法发挥监督作用。凡是腐败村干部都有一个共同的特点,那就是想办法逃避监督,具体表现在两个方面:一方面,以形式代替内容,避重就轻。监督的前提是要公开,从村务公开来看,一些村干部搞半公开,或者说选择性公开,糊弄群众,应付检查。另一方面,对监督者打击报复。一些村干部除了主动采取违纪违法手段破坏民主监督外,还对村民的监督举报实施报复行为。浙江一村民夏某,因反映村主任和支部书记骗取征地补偿款等腐败行为,多次遭遇了打击报复,家门被堵、门窗被毁、财物被砸,妻子被打住院。可见,腐败往往和监督势不两立,腐败者总是想方设法逃避监督,或者将监督形式化。在乡村法治建设进程中,只有让监督机构及其监督者真正独立运行,并具有绝对的监督权力,做到监督全覆盖,消除村干部的腐败空间和机会,才能击中腐败要害,有力遏制腐败者的报复行径。
    三、基于资源视角的村干部腐败治理路径
    (一)村干部承接国家资源过程中腐败行为的治理
    国家输入乡村的资源无论是资金还是政策对乡村来讲都具有重要价值,属于无偿性的支持并服务于乡村发展,国家资源的走向是从上至下,最终惠及到广大村民和乡村公共事业的发展,村民和乡村是资源的最终落脚点。这是理论上的逻辑关系,但在实际当中,国家资源要到达村民或村庄,需要路径、程序和过程,需要特定的人和组织来实施。在落实资源的环节中,村干部是所有环节的末端,很多资源需要通过村干部组织落实到村民或村级事务中,这就是所谓的“最后一公里”问题。换言之,村干部成为“最后一公里”实施效果的关键环节,是国家资源能否发挥应有作用的关键。同时,村干部腐败也就是在这个环节中发生。因此,治理国家资源下沉过程中村干部腐败的主要路径应该是:
    1.加强基层党建,强化党建引领。国家输入乡村的资源本身就是党和国家治理乡村的重要保障,是党引领乡村发展、实施乡村振兴的重要方略。因此,加强农村基层党建,发挥党建的引领功能,是治理乡村微腐败的组织保障。一是要加强组织建设,把农村基层党组织健全建强,选好配强支部书记,一些人才缺乏的村庄,采用政府派驻第一书记的方式,让村党组织领头人发挥示范效应。二是加强党性学习教育,提高党员素养。加大对农村党员和村干部培训学习,重点从党的政策、党规党纪和法律要求等方面提升党员和干部思想品德和法律素养,增强自觉抵御腐败风险的能力。三是加大巡查、监督力度。充分发挥党的监督、监察和巡视制度的功能,把村干部落实国家政策的情况纳入监督检查和巡视范围,把从严治党延伸到村庄,以党建引领确保国家资源落实落地。
    2.创新防腐机制,减少中间环节。很多国家资源的落地需要村干部组织实施,这就为村干部侵占公共资源提供了机会。伴随现代科技和信息技术的开发利用,可加大对乡村事务治理中现代科技手段的开发与利用,转变传统的管理方式,创新乡村治理模式。针对国家供给乡村的资源而言,可利用现代信息技术创新管理模式,比如补偿资金可以直接到个人账户,减少村干部分配的中间环节;再如贫困户的确立,可利用大数据进行论证等等,这就减少了村干部侵占村民利益的机会,形成了预防村干部腐败的防腐机制。
    3.加强政策宣讲,提高政策渗透力。村干部之所以能够对国家供给乡村的资源实施侵占,一个重要原因在于群众对政策不了解。有些群众习惯于听从干部的安排,这种传统的处事方式也为村干部变相执行国家政策提供了机会。尽管目前乡村信息化程度有了很大提升,但在很多贫困乡村还是信息比较闭塞,管理手段滞后,传统的科层思维和方式带来了很多垄断资源的空间和机会。因此,加强政策宣讲力度,让群众知晓党和国家的惠民政策,提升群众维护自身合法权益的能力,从而消除村干部变相执行国家政策的机会和权力空间。
    (二)村干部管理集体资源过程中腐败行为的治理
    集体资源主要是以“三资”为内容的资源,村干部的职能都可触及到对“三资”管理问题,特别是一些重要的资源(如土地)的管理几乎都是村干部掌控处置大权,村民难以参与其中,这就为村干部利用手中权力和资源进行寻租提供了机会,有的甚至坐地生财。解决的办法有:

    1.着力解决权力过分集中的问题
    从村干部众多腐败案例中不难发现,村干部之所以能随意侵占集体资源,根本的原因在于权力过分集中,村干部“一人说了算”、“一言堂”、“一支笔”现象十分普遍,这是导致村干部腐败的制度缺陷所致。鉴于此,建立并落实民主决策机制,把“三重一大”制度落实到村庄治理中来,让集体(村民会议、村民代表大会)来决策村庄重大事项,从而打破权力过分集中的制度屏障,解决预防村干部腐败的体制问题。
    2.建立以“三资”为核心的管理制度
    一是健全严格的财务管理制度,发挥“村财乡管”制度的监管作用,把资金的所有权、管理权、审批权分离,这需要乡镇政府主动作为。二是要实行两委主职干部离任财务审计制度,村干部腐败主体主要是主职干部,通过离任审计阻滞村干部贪腐心理和行为的发生。三是利用信息技术建立“三资”管理系统,通过系统监管平台实时监督“三资”运行状况,发现问题立刻采取纠偏措施,防治村干部违规操作。
    3.预防侵蚀集体资源的“利益联盟”的形成
    调查发现,一些村干部与乡镇干部形成利益同盟,在侵占集体资源时利益共沾。乡镇干部为了在村庄顺利开展工作,需要在乡村培养“听话的人”,而村干部为了自身利益,也会主动寻求乡镇干部支持,二者各取所需,容易形成利益联盟。决解的办法是加强基层党建,把从严治党推向村庄,加大巡视力度,建立监督信息网络,消除乡镇和村干部滋生腐败的空间。
    四、基于秩序视角的村干部腐败治理路径
    (一)村干部管理村庄事务中腐败行为的治理
    村庄的良性运行离不开有效的秩序规则予以约束,包括有形的制度和无形的习俗,都会对村庄内的人进行规制。人们在规则内活动,村庄秩序井然;人们行为突破规制界限,村庄良性运行的秩序就会遭到破坏。村干部管理村庄事务直接关系到村民的切身利益,村干部腐败就是对村民切身利益的侵害,就是对村庄良性运行秩序的破坏,治理村干部腐败自然成为村庄良性发展的必然要求。
    1.提升村干部的廉洁从政素养
    近年来重视对公务员的培训教育,忽略村干部的培训教育。对村干部进行思想政治教育,提升村干部政治素养是有效遏制村干部腐败的重要手段。因为腐败首先是思想越轨,价值观错位,初心失守所致。因此,新时期加强村干部思想政治教育势在必行。一是要做好规划,地方党委要将村干部教育培训纳入干部教育的体系之中,统筹好村干部思想政治教育各方力量,形成村干部思想政治教育的最大合力。二是要设计好培训内容,习近平新时代中国特色社会主义思想、党纪法规、廉政教育、初心教育等内容要作为重点学习,学习内容要与时俱进,贴近实际。三是要创新学习方式方法,避免单一的说教,运用专题报告、廉洁榜样示范、反面典型警示、红色文化熏陶等方式,使公平、自律、廉洁成为村干部思想中的共性价值准则。
    2.强化政府的监督管理职能
    村干部的腐败往往和上级政府的监督管理不力甚至缺位紧密相连。所谓“天高皇帝远”、“吃点拿点没什么”等心态容易滋生,一个重要的原因是政府的监督职能没能及时有效延伸到乡村社会,没能触及村干部腐败行为所致。因此,发挥政府监管职能,预防村干部权力寻租和滥用,是预防村干部腐败的关键举措。一是要明确县、乡镇两级党委政府的主体责任,特别是要明确乡镇党委政府对村干部监督管理的主体责任,把村干部的廉洁表现、作风建设纳入党风廉政建设体系,形成县、乡镇党委政府职责清晰、任务明确、各司其责、合力共管的常态化监管格局。二是建立村干部“微权力”清单制度。村干部“微权力”清单制度可有效防范权力滥用问题,它规定村干部什么可以做、什么不可以做,明确了村干部在村庄公共事务治理中的权力边界,可以从源头上有效制约村干部的“微权力”滥用,减少村干部“微权力”寻租与腐败。三是清除村干部腐败背后的“保护伞”。少数乡镇干部以管理之名行保护之实,助力村干部腐败做大做强,政府的监管职能不仅要监管村干部,还要监督自身群体的廉洁性。
    3.增强村民的廉政监督能力
    抑制乡村“微权力”腐败,需要培育良好的廉洁文化环境与之相呼应,环境营造和参与的主体主要是村民。村民的监督能力、反腐能力、廉洁素养、法治素养的培育和提升是增强乡村廉洁文化氛围的重要内容,也是文明乡风建设的重要内容,因而是更具有长期性和根本性的治腐举措。一是对乡村文化发展做好顶层设计,把乡村廉政文化建设与乡村振兴战略的实施相统一,营造廉洁、法治、文明的乡村政治文化生态。二是有序培养村民。干部要培养,村民也需要培养。村民是乡村社会的主体,乡村的文明程度最终通过村民来体现。因此,有序、分阶段、分类型对村民进行党的政策、法律法规、廉政教育、科技知识、集体精神、合作意识等进行教育培训,采用村民喜闻乐道的形式确保培养效果,进而提高村民综合素质,增强维护自身合法权益的能力和廉政监督能力。
    (二)村干部村民自治过程中腐败行为的治理
    如果说村庄公共事务的管理需要更多更广泛的制度规则予以指导与引领,那么,村民自治却有着《村民委员会组织法》的明晰要求,“四个民主”是对村民自治的制度性安排,从一定意义上讲,这也是村庄有序运行的最基本的法律保障。村干部与“四个民主”的实施紧密相连,村干部的权力运行也通过“四个民主”构成完整的逻辑关系:村民民主选举村干部,村干部代表村民意志决策重大事项,并以民主方式治理村民事务,村民对村干部执行民意情况予以监督。这本是一个严密的制度安排,如果运行良好,村干部的权力就不会偏离公共方向,也就不会产生滥用职权的行为。而现实并非如此,由于受传统思想、乡村治理结构、村庄发展程度、干部素养和村民认知水平等因素的多重影响,村民自治的核心要义“民主”的推行常常无法回归本位,村干部腐败行为就是制约“民主”实施、破坏自治秩序的集中体现。
    1.健全民主选举机制,选好村干部
    村民自治的首要环节就是民主选举,换言之,选举村干部是村民自治的开始,是实施村民自治的逻辑起点。只有选出好的村干部,才能为整个自治过程奠定基础。如何确保选出好干部是关键,正确的方法是民主选举。什么叫民主?在政治生活中,民主的概念被广泛使用但并未形成公认的结论:“民主之类的词语不仅没有公认的定义,甚至建立这种定义的努力也遭到各方的抵抗”。亨廷顿的解释更为直接:“民主的本质就是选举。”无论人们怎样界定民主,但这一概念的重要性毋容置疑,民主与选举总是相伴而行。可见,只有通过民主的方式进行选举,才能获得公认的结果。村民自治俨然建立在民主的基础之上,民主选举是首要环节,这是预防村干部腐败的第一道防线。因此,选什么人、如何选都应该按照法律要求严格执行,把作风正、能力强、村民信任的人选为村干部,坚决杜绝贿选、霸选、家族控选、黑势力强选等情形的发生,坚决防止“带病上岗”,确保村民自治源头清澈。
    2.健全民主决策机制,用好决策权
    村民自治过程中村干部腐败侵害的另一个点就是对民主决策的破坏。调查发现,乡村难以建立起科学合理的民主决策机制是村干部腐败的重要因素。根据现代社会治理理论的要求,契合现代社会治理需要的机制,必然浸润着科学合理的决策,而且这种决策不再是封闭、独断的,而是开放、包容、协商的。而腐败的村干部往往都愿意采用传统的主观决策、个人决策、“一言堂”等封闭、独断的方式,与现代科学民主决策相背离。换言之,腐败村干部本身也抵制“开放、包容、协商”的民主决策方式。因此,决策机制的创新运用是治理村干部腐败的必要之策。一是要建立开放、协商的决策机制,杜绝“一人说了算”式的拍脑袋决策模式,重大决策对村民开放,广集民意,形成主流意见,以集体决策的方式完成决策任务,克服个人决策的弊端。二是建立透明的决策程序,程序透明与合法是预防村干部腐败的有效手段,通过制度规定,让村干部、村民清楚谁来决策、应该怎样决策、决策步骤是什么,从而提高决策科学民主化水平。
    3.健全依法管理机制,规范管理权
    村民自治的民主管理权行使更为广泛,几乎贯穿于村民自治实践的全过程。民主选举的任务是选出村干部,村干部要带领村民管理乡村事务,这是一个全方位的持续的过程,因此,规范村干部民主管理权的行使是实行村民自治的关键。村干部的管理权涉及到村庄事务的全方位,必须选择带有权威的根本性的方式才能令人信服。纵观腐败治理发展史,唯有法治是最理想的治理方式。2018年颁布的《监察法》已将村民自治组织中行使公权力的人纳入监督管理范围,这是新时代依法治理乡村社会、依法管理乡村干部的历史性进步,为治理乡村“微权力”腐败提供了明晰的法律保障。一是要加强法制宣传,村干部已纳入法律的监督实施范畴,再不是以往游离于法律制度边缘的“自由人”。二是要依法惩治腐败行为,做到有腐必惩,有惩必严,消除少数腐败干部的侥幸心理,给有腐败念头的人予以警示,防范于未然。
    4.健全多元参与机制,强化监督权
    从分析众多村干部腐败案例中不难发现,村干部腐败甚至长期腐败都与监督的缺位相关。因此,建立多元参与的监督机制,规范村干部公权力的行使,是保证村干部廉洁从政的必然要求。民主监督是“四个民主”在基层实践的保证,也就是说,民主选举、民主决策、民主管理只有在民主监督的保驾护航之下,才可能实现。诚然,民主监督是保障,但核心问题是要确保监督不走过场,不成形式,要实实在在的发挥作用。为此,一是要建立多元主体参与的监督机制,即让政府、村民、村干部、村组织、社会组织等能够参与其中,构建起上下联动、内外互动全方位立体式的监督机制。二是提升多元主体的监督能力,除政府外,充分发挥村民议事委员会、村务监督委员会等村级组织的作用,这些组织最了解村干部权力行使的状况,可通过专题培训、案例宣讲、专家指导等方式增强他们的监督能力。三是公开透明,有效监督的前提是公开透明,如通过村民听证会、村民网络论坛等方式增强透明度。四是确保监督的独立性,特别是村民监督委员会要按照组织法的要求,由村民(代表)会议选举产生,排除村“两委”成员兼任,使其独立行使监督权力。

村干部 村干部腐败 腐败形式 腐败治理 责任编辑:admin
打印繁体】【投稿】【收藏】 【推荐】【举报】【评论】 【关闭】 【返回顶部
上一篇【2020.02】中国共产党党内立规制.. 下一篇【2020.01】能力取向的“行政化”..