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【2020.02】中国共产党党内立规制度嬗变:特征与逻辑——基于三个制定条例的规范考察
2020-06-19 21:47:41 来源:《社会主义研究》2020年第2期 作者:曾钰诚 【 】 浏览:338次 评论:0
    党内立规制度是指,为规范党内法规制定工作、提高党内法规的立规质量、维护党内法规体系统一、促进党内法规体系完善,党内立规活动所须遵循的各种制度规范的总称。党内立规制度以制定条例以及相关制度作为基本内容,是党内法规体系中的基础性、前提性、关键性的制度安排。没有好的党内立规制度,便难以有高质量的党章、准则、条例等党内法规出台,党内立规制度为党内法规的制定与完善提供了规范指引。作为党内立规制度的核心内容,制定条例基本涵盖了党内立规制度的所有关键内容,其重要性相当于《立法法》之于国家立法制度的功能和意义。制定条例是党内“立法法”,为实现党内各项规章制度建设的科学化、规范化提供了实体与程序上的遵循。通过对三个版本制定条例建设历程的梳理,能够一定程度反映党内立规制度实践的发展变化,并提炼出一定的规律性、演进性特征。
    一、中国共产党党内立规制度的历史嬗变
    党内法规建设的历史最早可追溯到1921年中共一大《中国共产党纲领》的制定,作为党章中的一项关键内容,一大党纲实质上架构了党章的基本雏形。与党内法规建设历史相比较,党内立规制度的建设历史却直到1990年才在形式意义上开启。从1921年到1978年之前,虽然党的决策层十分重视党内法规建设,并将之作为一项极端重要的政治任务予以推进,但总体上,党内法规建设在这一时间阶段仍呈现出较大的随意性与不稳定性,制度建设缺乏规划与统筹,更多依赖决策层的政治推动与意志贯彻。事实上,在革命时期以及执政初期,党内法规(包括规范性文件)更多被认为是党为化解现实问题、强化组织动员、完成政治任务与实现政党使命的工具和手段。而党内立规制度所具有的规范性与程序性,恰恰削弱了党在领导革命、建设、改革中所希望强化的制度便利功能。可以说,1978年以前几乎不存在党内立规制度生成的政治环境。
    随着“文革”的结束,回归法治与弱化人治成为当时全社会的基本共识,法制建设逐渐步入正轨,法制权威获得了重塑。在党内治理领域,中国共产党逐步超越了对党内法规便利功能的追求,转而不断强化其限权与规范功能。提高党内法规质量,加强针对各类公共权力(包括“立规权”)的规范,成了这一阶段党内法规建设的主题。作为规范党内立规活动的制度形式,党内立规制度在1990年初步建立起来。根据制定条例出台的时间顺序与制度内容的调整情况,可以大致将党内立规制度的发展划分为三个阶段:初创期、确立期与完善期。
    (一)1990年:党内立规制度的初创期
    1990年是党内立规制度的初创期,党内立规制度的基本框架、结构、内容在1990年中共中央制定的《党内法规制定程序暂行条例》(以下简称“1990版条例”)中得到了初步建立。1990版条例初步确立了“总则、规划、起草、审定、发布、附则”的基本框架结构,制定程序的相关环节与流程得到了大致确定。而2012年、2019年《党内法规制定条例》(以下分别简称“2012版条例”“2019版条例”)的制定与修订,也大体延续了1990版条例所确定的体例结构。例如,2012版条例规定了“总则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案清理与评估、附则”的结构,这一框架是在1990版条例基础上所进行的细化与扩充。2012版条例将1990版条例“附则”章节中的解释规范、命名规范、冲突规范等规定“析出”,并在“总则”以及“适用与解释”等章节中作具体规定,同时充实细化了备案、清理、评估等程序性、保障性内容。2019版条例修订则基本维持了原体例框架。1990版条例初步建立了党内立规的程序体系,使党内立规活动逐步迈向规范与统一。然而,1990版条例本质上是为了回应提高党内法规质量、规范党内法规制定程序的现实需要所作的临时性制度安排,虽暂时填补了党内立规制度空白,但制度内容存在完善空间,许多规定较为抽象,表述模糊不规范,缺乏可操作性。同时,在1990版条例中有部分条款涉及到“立规权”的分配、立规主体的职权职责划定等实体性问题,因此,笼统命名为“制定程序暂行条例”,存在命名不规范问题。
    (二)2012年:党内立规制度的确立期
    2012年中共中央重新制定了《党内法规制定条例》,这是党的历史上首部真正意义上的党内“立法法”。新条例出台,标志着党内立规制度的正式确立。相较于1990版条例,2012版条例在制度名称上摒弃了之前版本名称含有的“程序”与“暂行”两个规范词组,这有两方面意义:一方面,明确了制定条例的实体法属性。在2012版条例中,除规定了有关规划、起草、审批、发布等立规活动的程序性内容外,还包括大量涉及立规主体、立规事项、立规名称、立规权限、立规效力等实体性规范和事项。同时,2012版条例所塑造的法规结构同国家立法制度(《立法法》)确立的法律结构存在形式上的相似性。上述特征一定程度上反映出2012版条例与《立法法》在制度属性上所具有的趋合性;另一方面,标志着党内立规制度的正式确立。2012版条例告别了1990版条例的临时性形式,使文本结构与总体框架获得了基本确立。整个制度建立在稳定、长效、规范的制度逻辑之上,保证了条例能够始终得到有效适用。由此,之后制定的2019版条例则是在2012版条例的基础上所进行的修订,而非重新制定。另外,2012版条例还增加了之前规定中所没有涉及的党内法规清理、评估等事项,并进一步明确了相关条款的具体内容,强化了条例的可操作性与实效性。
    (三)2019年:党内立规制度的完善期
    2019版条例的修订是在2012版条例的结构框架基础上所进行的调整内容与完善,主要调整内容包括:增加了指导思想,补充细化了实体性、保障性规定,完善了一些程序性要求。在实体性规定方面,增加了立规指导思想,夯实了制定条例的政治基础。细化完善了党内法规概念和制定事项,丰富了立规原则,专门设立章节规定了各类制定主体的立规权限,并对授权制定、联合制定等事项进行了明确。在程序性规定方面,对审批、发布、试行等程序内容进行了完善与具体化,增强了立规程序的清晰度和明确度,提升了党内立规活动的规范性。2019版条例还完善了针对党内法规制定、实施的保障性内容,健全了党内法规制定工作的保障机制,并进一步深化了不同位阶党内法规效力划分,效力冲突处理、条款解释清理、文本编撰汇编等规定。可以说,2019版条例的修订过程,是针对既有党内立规制度中的实体性与程序性内容所进行的完善和发展过程,这进一步强化了党内立规制度的科学性、规范性、完备性,客观上增强了党内法规质量。
    二、中国共产党党内立规制度嬗变的特征
    从三个阶段党内立规制度的演进历程,以及制度内容的调整变化可以看出,党内立规制度建设呈现出一定的规律性、演进性特征。通过梳理提炼,主要体现为以下四个方面:
    (一)法治化
    十九届四中全会深化了“制度之治”的政治共识,系统谋划了国家治理领域的现代化改革进程。国家治理体系现代化主要强调制度体系的现代化。党内法规体系是国家治理体系的有机部分,实现党内法规体系现代化是实现国家治理体系现代化的重要内容,也是习近平新时代中国特色社会主义思想(依规治党思想)的构成内容。法治化是现代化的基本要素之一,国家治理体系法治化是国家治理现代化的根本途径和基本保障。法治化与政党治理相衔接,一方面,要让制度成为政党治理的最高权威,另一方面,制度内容也需要通过彰显法治理念和价值从而强化其现代性,即重点体现针对权力有效制约的法治价值。
    不同版本制定条例逐渐吸纳了针对不同主体立规权限的限制与规范的基本价值,确定了立规主体权责的合理边界。例如,对于立规主体的职责权限问题,不同版本制定条例存在表述差异,整体上逐步朝明确、清晰、具体方向转变。1990版条例将中央办公厅、中央纪律检查委员会、中央各部门的职权表述为“具体事务、有关工作”,规定较为笼统。2012版条例对此进行了明确,规定中央办公厅承担立规的“统筹协调”工作,中纪委、中央各部门负责职权范围内的“党内法规制定工作”,同时将省一级党委的“立规权”纳入制定条例的调整范围。2019版条例则进一步细化了立规主体职权内容,详细规定了中纪委以及党中央工作机关和省一级党委的立规权限范围。制定条例对立规权限的规定呈现逐步具体化、明确化、清晰化的发展走向,有效规范了“立规权”行使,保证权力的规范实施。
    党内立规制度嬗变在“党内法规与国家法律关系”“党政联合发文”等方面也展现出法治价值。在党内法规与法律关系方面,制度内容由“不得与国家法律相抵触”到“注重党内法规与国家法律衔接和协调”,不仅将十八届四中全会提出的政治部署转化为制度规范,实现了国家法治战略与制度规范的紧密对接;而且将消极性规定转变为积极性规定,强调党内法规应当在与国家法律的积极互动过程中,充实制度的合法性基础。在党政联合发文方面,因2019版条例之前的制度规定均没有涉及此内容而饱受诟病,有学者称之属于事前审核与事后备案审查模糊地带的文件形式。2019版条例将党内法规概念由原来的“党内规章制度”调整为“专门规章制度”,明确了党内法规效力并非局限于党内领域,这就为实现党政联合发文所存在的“溢出”效力法定化奠定了基础。2019版条例对党政联合立规事项进行了规定,将其正式纳入制定条例规制的范畴,推进了党政联合发文的制度化、法治化。
    此外,针对“党内法规的规定事项”“党内法规公开”等内容规定也逐渐完善。在党内法规的规定事项上,2019版条例通过内容调整,在2012版条例基础上,逐步明晰了不同位阶党内法规规定的事项内容,划定了立规的清晰界限。在党内法规公开上,2019版条例也明确、细化了党内法规不公开的具体情形以及公开的途径方式,修正了此前规定简单、表述模糊的问题,使党内立规活动更加透明。这有助于促进党员、人民群众对于党内立规活动的参与和监督,强化了对权力的有效制约。
    (二)规范化
    中国共产党党内立规制度建设进程凸显出逐步规范化的嬗变态势。这可以从以下几个层面展现出来:
    其一,从定义党内法规概念层面体现。1990版条例定义的概念较为粗糙,规范性较差。例如,概念对制定主体的表达,遗漏了“中央纪律检查委员会”这一重要主体,概念外延缺乏周延,同时将“中央各部门”与“中央军委总政治部”并列明显缺乏规范,前者包含后者。2012版条例改进了党内法规概念,增加“中央纪律检查委员会”并删除了“中央军委总政治部”。虽然新概念相较于之前版本有了一定完善,但仍然不规范。例如,新概念将“党的中央组织”和“中央纪律检查委员会”进行并列,混淆了两者间的层级关系,同时“中央各部门”的涵盖范围也没有囊括中央层面所有具有党内法规制定权限的主体。另外,新概念将党内法规的调整内容限定为党组织与党员的工作和行为,这也无法解释党内法规在党的领导领域所存在的外溢效力。
    此外,2012版条例定义的党内法规概念没有完满揭示党内法规的全部内涵。宋功德教授认为,党内法规概念的完整内涵应包括四个要件,即本质上是“党的统一意志”的体现、功能上属于“行为规范”、形态上表现为“规章制度”、实现方式上依靠“党内激励机制和党的纪律”保障。而2012版概念只体现出制度的功能与形态要件。2019版条例重新对概念进行完善,修正了制定主体的并列关系,将“中央各部门”调整为“党中央工作机关”,使事实上具有党内法规制定权限的主体都被吸纳进来。同时,修改后的概念将党内法规的调整内容由党组织与党员的工作、活动、行为转变为党的领导与党的建设活动,明确了党内法规不仅规范党内事务(党的建设),也调整党的领导所涉及的党外事务。上述改进提升了党内法规概念的科学性、规范性。新概念借鉴了马克思主义国家学说定义法概念的结构形式,将法与统治阶级意志联系起来,并通过马克思主义的方式重新塑造了党内法规概念,使概念的理论内涵更加充实饱满,更加规范完整。例如,新增加的“体现党的统一意志”“规范党的领导和党的建设活动”“依靠党的纪律保证实施”等,有效体现了党内法规的本质(阶级属性)、功能以及实现方式等要件,完善了党内法规概念的规范内涵。
    其二,从党内法规名称规定层面体现。三个版本制定条例均对党内法规名称进行了规定,1990版条例仅罗列了党内法规的名称种类,但对于不同名称的具体内涵则没有作进一步明确。2012版条例逐步修正了之前的规定,补充了不同名称所指代的内容。2019版条例在“准则”与“规定、办法、规则、细则”的表述内容后面增添了一个“等”字,内容表述由“完全列举”形式转化为更具容纳性的“不完全列举”形式,提升文本表达的严谨性与制度适用的灵活性。“规定、办法、规则、细则”的表述内容由之前的“某一方面重要工作或者事项”调整为“某一方面重要工作的要求和程序”,充分展现了其作为“条例”内容的具体化形式的规范定位,与“条例”规定的“某一方面重要工作”内容相承接,体现出不同名称的位阶与效力等级关系。制度内容更趋合理与规范。
    其三,从党内法规制定技术层面体现。1990版条例第12条规定,“党内法规内容用条文表述”;2012版条例第5条规定,“党内法规的内容应当用条款形式表述”。两个规定将党内法规条款的表达形式限定为“条款式”,存在绝对化倾向,削弱了党内法规的弹性效力。“段落式”与“条款式”是党内规章制度文本的主要体现形式,两者功能不同,“段落式”重在说理以及表明观点、态度、意志,而“条款式”则侧重于为行为提供一种稳定、可预期的规范指引。党内法规具有稳定性特征,制度内容更多呈现条款形式,规范性文件则更多具有形式多样性与政策指导性特征,一般以段落形式展现,但两者界限并不绝对。党内法规体系中存在着为数众多的以“段落式”作为表达形式的党内法规。基于此,2019版条例在第6条规定,“党内法规一般使用条款形式表述”。通过增加“一般”的限定和修饰,使制定条例的内容更加严谨规范,符合实际。另外,2019版条例在第14条新增加了“除非必要情况,对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定”的内容。这一规定避免出现立规交叉重复的问题,节约了资源,推进了党内立规制度的规范化建设。
    (三)实效化
    制度的生命在于执行,制度实效性关系到制度的内在质量与执行力。在制度层面,实效性的塑造可以通过强化制度的合理性、可行性、可接受性、可操作性等方式实现。从三个版本制定条例的内容来看,党内立规制度建设呈现逐步实效化的演进趋势。首先,从党内法规制定技术上体现。例如,1990版条例仅对党内法规的文字、内容等方面提出了基本要求,并没有涉及制度可操作性问题。而2012、2019年版条例均加入了“可操作性”的内容,2019版条例还新增了“规定应当具体”“规定具有针对性”等要求,这深刻体现出制定条例逐步追求制度实效性的价值导向。
    其次,从党内法规制定、实施的保障性规定的演变中体现。保障性规定是制定条例的重要组成部分,也是补强党内法规建设质量,提高党内法规实施、适用成效的关键制度安排。制定条例针对党内法规制定、实施的保障性规定的制度设计,不仅内容设置逐渐精细充实,而且条款的可操作性也持续增强,这从党内法规备案、党内法规清理、党内法规解释等保障性规定的内容变迁中得到体现。例如,在党内法规备案层面,1990版条例简单规定了党内法规须要向中央进行备案,但对于备案操作流程则没有明确。2012版条例完善了上述问题,详细规定了备案的时间性要求和受理备案工作的机关单位。2019版条例则进一步细化了受理备案事项工作机关的职权内容,明确其职权行使须以审查工作开展为限。在党内法规清理层面,2012版条例提出应适时开展党内法规清理,而2019版条例则细化了“适时”的标准与清理方式等内容,即分为“及时开展集中清理”“根据需要开展专项清理”“同步开展即时清理”等三种类型。在党内法规解释层面,1990版条例仅对党内法规解释作了原则性规定,没有明确享有解释权的机关以及文件解释的效力。2012版条例完善了除中央组织外的制定主体的解释权配置以及党内法规解释效力等内容。2019版条例在2012年版基础上,进一步明确了党内法规解释程序启动的条件与目的,以及中央党内法规解释权限的分配问题,提升了制度可操作性。
    最后,从试行规定与立规权限方面体现。例如,1990、2012版条例分别在第25、24条规定了,对于内容不够成熟但实际工作迫切需要的党内法规,可以先试行,等经过实践完善后再正式(重新)发布,但都没有规定党内法规试行的具体期限,这造成实践中存在适用上的不统一,削弱了制度实施效果。2019版条例将党内法规试行期限设定为“一般不超过5年”,这增强了该项规定的可操作性。针对党内法规制定主体立规权限的规定也逐渐细致详实。1990、2012版条例对立规主体作了一般性规定,仅涉及到“立规权”的划定,但对于不同主体所享有的制定权限,则缺乏进一步规定。2019版条例专门设置“第二章”具体规定各制定主体立规权限的内容、事项、范围,促进了相关规定的实施。
     (四)定型化
    十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中提出到2020年我国改革的“决定性成果”,就是要“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟定型”。定型是指“事物的基本要素逐步形成并相对固定下来”。事实上,制度定型主要是强调制度的稳定性,是对以往制度变动随意性、任意性的矫正。权威建立在稳定的基础上,制度的朝令夕改、随意变动以及内容的反复调整势必削弱制度的权威性,最终影响到制度的规范效力。罗斯科·庞德称:“法律必须稳定。”确保立法的相对稳定是维护法律权威的基本要求。党内立规制度的成熟定型有助于提升党内法规的权威性与实施效果。党内立规制度建设呈现定型化的演进态势。以制定条例的文本结构为例,相较于1990版条例的6章节结构,2012、2019版条例的文本结构均固定在7章节。同时,在结构内容层面,2012版条例在1990版条例基础上,新设立了两个章节,增加了“适用与解释”“备案、清理与评估”等保障性规定,包括结构内容、章节名称等在内,呈现一定的变动性。相比之下,2019版条例仅增加了一个章节(第2章),同时将原第5、6章调整合并为一个章节(第6章),结构内容与章节名称变化相对较小,这一定意义上体现了党内立规制度的结构逐渐稳固和定型。
    中央办公厅负责人在2019版条例印发后的答记者问中,详细介绍了新条例修订的基本工作方针,其中包括“坚持积极稳妥,内容可改可不改的不作修改,修改的内容做到必要、稳慎、准确”。这深刻体现出制定主体保持党内立规制度内容稳定连续的立规理念。此外,在2019版条例的新增内容中,还体现出追求制度定型化建构的目的价值。例如,第14条第(一)款明确了,除非有特别要求,否则一般不再制定配套党内法规。该项规定有效防止了党内法规的不科学增长与频繁变动,保证了党内法规体系的安定有序以及内容结构的稳定统一。
    三、中国共产党党内立规制度嬗变的理论逻辑
    揭示党内立规制度嬗变的内在逻辑,深层次意义在于,从理论视角进一步阐释党内立规制度嬗变的内在机理与实践动因,以求提炼中国共产党党内立规制度的建设规律与基本经验,并对其它制度构建产生借鉴意义。党内立规制度变迁在理论上可以归结为以下四种整合型逻辑。
    (一)“先进性政党”与“质量强党”的整合逻辑
    先进性是中国共产党的根本特征,也是中国共产党领导与执政的正当性基础。党的先进性体现在很多方面:一方面,党的先进性体现在党的性质、宗旨、指导思想、初心使命以及奋斗目标等内容上,这些内容是中国共产党“区别于其它政党的本质属性,也是中国共产党先进优秀的根本”。另一方面,党的先进性体现在党员身份上。共产党是工人阶级中的先进群体与组织,“这个组织必须‘克服’工人阶级单纯追求物质利益的倾向,并建立起更广泛的政治意识。”党员具有的崇高政治信仰和理想使其区别于普通群众。从道德层面讨论,党员是能够为国民所接受和信服的道德榜样,具有道德先进性。然而,党的先进性并非稳固不变,现实中弱化党的先进性的挑战很多。胡锦涛同志指出:“一个政党过去先进不等于现在先进,现在先进不等于永远先进,保持和发展党的先进性重在建设。”推进党的先进性建设,必须提升党建质量。十九大报告提出“不断提高党的建设质量”的政治要求。习近平总书记指出,提高党的建设质量是顺应新时代党的建设总要求提出的重大课题。党的先进性建设是全方位的,包含党的政治、组织、思想、纪律、制度等领域和内容。其中,党的制度建设具有根本意义,是党的先进性建设的关键环节。习近平总书记指出,“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”等特点。提高党内法规建设质量,是党的先进性建设的应有之义。
    党的先进性建设在制度建设领域主要体现在两个层面:其一,个体层面。党的先进性体现在个体性的党内法规制度层面,即应当保证所制定的每一部党内法规是先进的,具备较高质量,这不仅要求每一部党内法规都建立在先进的指导思想、科学的立规技术,完备的保障措施与配套制度、严密的立规程序基础上,而且具有形式规范性、实质合理性以及实效性;其二,整体层面。党的先进性还体现在整体性的党内法规体系层面,包括制度体系稳定健全,各制度间协调融贯、运行有序、无矛盾,既要有实体性规范也要有程序性规范,同时又要做好体系内制度间的配套衔接,防止流于制度形式主义。制定条例的完善定型,不仅提升了党内立规制度的内在质量与先进性,实现了党内立规制度建设的科学化、规范化,而且对于规范党内立规活动,推动整个党内法规体系不断完善健全,提高立规质量具有重要意义。
    (二)“问题导向”与“效果主义”的整合逻辑
    问题导向与效果主义同属中国共产党治国理政逻辑的重要内容。两种治理方式贯穿中国共产党治理活动始终,将两者进行整合评价,成为理解党和国家建设的有效视角。问题导向是指,集中将资源投入到所面临的现实问题中进行针对性治理,目的是为了获取最佳治理效果,节省治理成本。聚焦问题有助于党在执政过程中根据目标与任务不断调整战略和政策,根据不同问题情况选择解决策略。效果主义奉行结果导向的治理逻辑,中国共产党非常重视改革、治理的有效性,特别是改革开放以来,通过一系列的创新改革与组织激励、动员,以是否最终促进生产力提高与经济建设为目标,突破传统体制机制各种障碍,实现了政治拨乱反正、经济飞速发展,民众生活质量和水平极大提高,以此赢得了民众支持以及获得政权合法性。坚持效果主义被看成是中国共产党不断强化执政正当性与提升群众满意度的有效工作方法。
    在党内法规建设领域,也体现出坚持问题导向与效果主义相统一的行动逻辑。例如,习近平总书记指出,问题是时代的声音。反腐倡廉建章立制,要做到有什么问题解决什么问题。中国共产党强调制度建设应“于事有效”。习近平总书记指出,制定制度很重要,更重要的是抓落实。党的十八大以来,在党内法规建设过程中,中国共产党将科学的制度设计、严格的制度执行以及有力的监督问责相结合,推动了各项制度措施的落地见效。制定条例内容的调整也一定程度反映出整合问题导向与效果主义的行动逻辑。例如,在2019版条例修订工作所遵循的基本原则中,其中一条就是坚持问题导向以及聚焦薄弱环节。另外,党内立规制度的法治化、规范化、实效化、定型化的嬗变历程也展现出鲜明的聚焦问题导向。中国共产党通过逐渐补充与细化实体性、程序性、配套性的制度内容,不断弥补与完善制定条例相关规定在法治性、规范性、实效性、稳定性等方面存在的不足。与此同时,党内立规制度建设的实效化,有助于提升党内立规制度实施的有效性、可操作性与执行力,使制度能够产生预期的效果。
    (三)“形式法治”与“实质法治”的整合逻辑
    形式法治立基于法的形式价值,注重展现法在形式层面的规范与完整以及立法者的合法权限。形式法治的内容要素可以从富勒的理论中体现出来,即“法”须在形式上满足“一般性”“公开性”“清晰性”“避免法律中的矛盾”“连续性”“一致性”等特征。然而,形式法治不承诺任何实质价值,并排斥道德规则,符合法治标准的法体系仍然可能是邪恶的。与之相反,实质法治则将大部分精力与理论资源投入到法的实质内容构建上,通过实现法的制定目标、体现法的道德价值、提升法的内在质量以及彰显法的实质精神,进而使法获得较高的可接受性与合理性。实质法治致力于实现良法的构建。良法要求法不仅须具备形式要件、逻辑一致与规范性,而且还应当吸纳实质要素,通过有效诠释法治、道德、伦理等实质正义与基本价值,以求提升法的可接受性,继而实现法的内在质量与实施效果的优化。
    从整体层面分析,党内立规制度建设既贯彻了形式法治的基本立场,又深刻展现了实质法治的价值理念。在形式法治层面,党内立规制度建设逐步实现法治化、规范化、实效化、定型化,一定程度上满足了形式法治确立的法治标准。例如,制定条例不断完善了程序性、配套性规定,针对党内法规审批、发布、试行、公开等程序性内容以及清理、解释、汇编、评估等配套性内容,通过逐渐精细化、具体化的制度构造,增强了制度内容的清晰度与可操作性;制定条例的定型化,提升了党内立规制度的稳定性与连续性;制定条例的规范化,强化了党内立规制度的形式规范性与逻辑一致性。上述制度实践及其努力彰显了形式法治的基本价值。在实质法治层面,实质法治激活了法的限权功能,通过对权力施加制度性压力,从而确保法治、秩序、权利等价值彰显。制定条例逐步完善了党内法规公开机制,进一步明确公开原则、方式、途径以及不公开的范围,将党内法规制定活动置于公众监督之下,既规范了权力运行过程,又保障了公众监督权、知情权等权利价值的实现。党内立规制度的实效化,使制度内容进一步确定清晰,确定清晰的制度规则有助于防止实施者利用规则的含糊其辞对其任意解释和适用,通过降低自由裁量空间,加强权力控制。
    (四)“功能主义”与“规范主义”的整合逻辑
    功能主义基于工具主义的思维模式,将公法视为国家机器的一部分,倡导集中关注法律意图和目标所服务政治意图的有效性,并为法律的规制与便利功能的发挥创造条件。规范主义则根植于权力限制理想和使政治权威服从于法律的信念,强调法律的控制功能。在党内立规制度建设层面,两种价值导向和理论范式实现了有效整合,既体现了实现执政党政治意图与现实问题及时化解的功能主义价值导向,同时又反映出不断强化的权力控制与行为规范的规范主义理论逻辑,并共同通过制度实践予以呈现。其中,不同版本制度条例内容的调整一定程度体现出功能主义的价值构造。例如,1990版条例所致力于实现“党内法规制定程序科学化、规范化,提高工作效率,保证党内法规质量”等立规目的,最终都服务于党中央的政治任务和政治目标的完成,即通过提升党内法规质量、科学性与执行力,进而在便利党内各项工作开展与提高工作效率的同时,确保制度的政治功能得到充分发挥。2012版条例的立规目的强调“建立健全党内法规制度体系”,2019版条例立规目的则转变为“形成完善的党内法规体系”,这些内容均是对顶层部署与政治任务的制度性回应。胡锦涛同志在2006年第十六届中央纪委六次全会上提出“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”的政治要求、习近平总书记在2016年提出“建党100周年形成比较完善的党内法规制度体系”的政治号召以及《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于加强党内法规制度建设的意见》等中央文件针对党内法规体系的顶层设计,都通过制定条例内容的持续性调整获得了真正落实。此外,2019版条例新加入了指导思想的内容,并确立“两个维护”的政治方针,强化了党内立规制度的功能主义导向。
    规范主义价值在党内立规制度嬗变中不断得到凸显。例如,在处理党内法规与国家法律的关系层面,制定条例内容从“不得与国家法律相抵触”到“注重党内法规与国家法律的协调衔接”的转变,实现了一种互动意义上的权力控制,保证了党内法规在制度特殊性与制度合法性之间的微妙平衡,使公共权力得到更好地规范。在党政联合发文的规范层面,1990、2012版条例均没有对党政联合发文的制度形式进行规范,《立法法》也没有规定此类文件形式,这导致各级党委与地方政府通过“合作”发文的方式制造权力操作的灰色地带,使其事实上“跳脱”规范机制与权力监督。2019版条例确定了党政联合发文属于党内法规的一种形式,将其纳入制定条例的调整范畴,赋予法定形态与确定性,这有助于实现权力控制。在制定主体的立规权限层面,1990、2012版条例仅初步规定了享有立规权限的主体范围,没有涉及到具体权限内容。2019版条例在此基础上,明确细化了针对不同制定主体立规权限分配的规定,以及权力的界限和内容,强化了立规权运行的规范性与约束性。
党内立规制度 嬗变 特征 整合逻辑 责任编辑:admin
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