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【2020.02】中国城市社区治理创新:动力因素与类型阐释——基于42个实验区案例的模糊集定性比较分析
2020-06-23 22:45:42 来源:《社会主义研究》2020年第2期 作者:张平 吴子靖 侯德媛 【 】 浏览:407次 评论:0

    一、问题提出及文献综述
    城市社区是社会治理的重要根基,十八大首次将“城乡社区治理”写入党的纲领性文件,急切攻克一系列艰深难题,比如参与主体角色错位、社区行政化严重、配套资源供给不足等。民政部陆续在2011年、2012年和2014年批复了共计42个全国城市社区治理和服务创新实验区(以下简称“实验区”),尝试以社会实验方式来攻克制约性因素,满足居民美好生活获得感的需求。各实验区结合资源禀赋,以完善社区治理体系和增强社区服务功能为核心,依据各自主题进行创新实践,形成了成效差异显著的创新结果。
    国内学者多运用质性归纳方法进行多角度探析。其一,运用质性归纳方法探究城市社区治理创新的动力机制。戴祥玉等学者认为转型时期社区治理创新的根本动力是基于地方政府推进的社区自治,地方政府通过权威性的分配方案来决定社区治理创新资源的走向。陈荣卓等学者从社区协商实践创新的研究视角得出类似结论:政社关系强弱的矩阵分布是社区协商创新样态形成的主要作用机制,形成了党领群治联动型、政社协同共建型、政群平等对话型和社群精准议事型四种协商类型。但有学者认为十八大以来社区治理的制度逻辑与话语体系都发生了较大改变:自身需求结合外部资源和汲取新话语的社区营造运动,突破了以往国家单一主体的社区治理创新机制。为此,社会资本视角成为许多研究者探索社区治理创新的新角度,主要从社区凝聚力、社区包容性甚至是社区赋权角度来改善社区治理质量。其二,运用实证分析方法来探究城市社区治理创新影响因素。相对于大量的规范性研究方法而言,社区治理领域的量化分析方法显得薄弱,焦点在互联网技术进入城市社区所带来的绩效增长,学者们尝试性地使用一定的量化分析手段,比如王素侠等认为信息技术发展是城市社区治理创新的重要影响因素,尤其是“移动互联网+社区”模式大力提高社区公共服务绩效,学者们通过严谨的量化统计分析方法验证了这一观点,并且发现城市社区治理创新已经产生了一定的集群效应。王斌等发现以数字化、互动性为基本特点的新媒体成为影响社区治理创新的重要因素,主要作用领域为:通过构建社区公共领域加强社区自治,反映社区民意提高治理精准程度,提升城市社区治理的社会资本积累。
    由于制度背景与实践经验不同,国外研究与国内有较大差别,其更为重视公民治理主体力量、社区精英领导力等。奈吉尔·福雷斯特(Nigel Forrest)等人运用多案例分析方法探究小规模社区成功实现可持续性转型的影响因素,主要包括社会资本、组织和管理、资源和动员等因素,其中社会资本是社区内部的重要影响因素,一般环境如资金可用性可能是关键因素。布赖恩·多莱里(Brian Dollery)等人以社区参与模式为基础,以麦格理市议会建立的地方共同治理结构为案例,发现新南威尔士州地方政府在面临环境挑战时,社区参与地方议会建立共同治理结构,能够保持当地环境的可持续性发展。克里斯托弗·洛(Christopher Lowe)通过定义企业与社区互动的八种方式,运用双变量和多变量分析方法发现了企业承担社区社会责任的关键因素:企业规模、社区意识和社会资本等,不同类型治理模式的实际特征或变量会影响企业与社区互动的倾向。安立奎·卡尔夫克拉(Enrique Calfucura)在探讨社区保护问题中发现,社区精英在社区治理过程中起着决定性的作用,社区能否适应外部变化关键取决于社区赋权过程和外部代理建立网络过程。
    总体而言,国内学者擅长运用定性归纳方法对城市社区治理创新影响因素进行哲学思辨式推导;国外学者擅长运用定量方法来探索影响城市社区治理创新的核心变量。无论是定性研究还是量化研究都只是对单一影响因素的探讨,无法对影响因素之间的组合关系以及作用强度进行判断,即哪些变量可以单独作为发生条件直接导致治理创新发生,哪些变量是通过组合形式才能推动治理创新发生。因此,本研究选取42个实验区案例作为分析样本,运用模糊集定性比较分析方法(fsQCA)来挖掘中国特色的城市社区治理创新动力因素以及组合方式,进而概括创新类型样态并阐释形成机理。
    二、元治理分析:理解城市社区治理创新的分析框架
    (一)元治理分析:高度契合的城市社区治理研究视角
    元治理理论由英国学者鲍勃·杰索普提出,强调元治理者在纵向处于高位以“统治”为目的和手段设计治理模式,在横向上以“治理”为目的和手段参与治理事务。
    第一,“元治理”主体。它强调国家在社会治理中的“中轴”作用,承担治理规范的保障者、协调各方矛盾纠纷的调节者、兼容不同治理机制的促使者和动员凝聚社会力量的维持者,即“元治理”的牵头主导角色。国家担当统筹者的角色是最为合适的,张海洋等发现元治理理论与当前我国国家治理现代化的实际相符,“元治理”既看到了中国公民社会“自治”力量日益壮大,也考量到中国政府在整合碎片化治理资源和权威分配公共价值的“元治”作用。
    第二,“元治理”工具。它不仅确保控制工具的权威性,而且特别重视柔性工具的使用,主要包括影响自治主体的思想和行动,进而通过给予自治主体相应干预的支持和帮助。其中,资源是非常重要的治理工具,国家有能力制定规则和动员资源,包括政治、法律、财政、人力和信息等。在透明的环境中,国家相对于其他治理主体有更大优势,能够达成治理中的合法性和责任性要求。
    第三,“元治理”策略。它强调国家政府进行直接干预与间接影响。比如过渡型社区治理中的“一主两辅”的治理结构,即三角形治理结构:政府主导的“政治动员逻辑”、市场力量逐渐向社区内部渗透的“资本动员逻辑”、自组织性网络治理模式的“公民协商逻辑”,分别对应着科层治理、市场治理和网络治理,而科层治理是治理结构的核心。
    鉴于元治理理论,可以看出党政治理主体和资源是影响治理实践的重要动力因素,在城市社区治理创新实践过程中同样适用。社区党委和政府的牵头引领和顶层设计是开展社区治理创新活动的关键。在实验区创新实践中,领导小组的成立、社区政策的颁布等措施不断推动社区治理创新,这与元治理的内容维度,即制度设计和战略实施高度契合。
    (二)模型建构:城市社区治理创新影响因素模型阐释
    基于元治理分析框架并增添新变量,形成了包含5个条件变量和1个结果变量的研究模型(图1),通过多案例定性比较研究设计检验其合理性。

    1.研究变量的设定
    结果变量:城市社区治理创新程度。它是指基于社区公众广泛参与,依托本社区资源禀赋条件,不断地吸纳新治理元素,对治理理念、治理体制以及治理方式等进行改革调试,以提升城市社区服务水平和居民满意度。
    条件变量1:党和政府的组织领导能力。它是指党和政府推进社区建设的领导组织能力。大量研究文献表明,中国城市社区治理是在党和政府的驱动下进行的。党政领导对社区问题的重视与确认,为社区治理创新活动提供合法性来源,对创新活动的开启与维持影响重大。
    条件变量2:地区经济发展水平。它是描述一定区域范围内经济发展的规模、速度以及水平。研究表明:经济水平影响创新发展,即地域经济发展水平越高,可利用的资源越多,为创新提供资源保障,就越能够推进创新。
    条件变量3:信息平台建设水平。它是指用于提升城市社区治理服务水平,满足社区居民服务需求的信息平台建设质量,直接关系到社区治理的服务效率,是社区治理创新的推动力量,实验区建设已将信息平台建设水平纳入考评指标。
    条件变量4:社区资源投入程度。它主要是指用于推进社区建设的人力资源、财力资源以及政策资源等。从以往的实证研究结果来看,资源投入程度越充分越有利于创新活动。
    条件变量5:社区公众参与程度。它是指社区居民以及社区社会组织等力量参与社区治理的集体活动。从以往的研究成果来看,我国城市居民参与社区治理程度较低,但无容置疑的是公众参与在社区治理创新的开启阶段和维持阶段都发挥重要作用。
    2.条件变量之间的关系
    第一,地区经济发展水平影响社区资源投入程度。城市社区所处地方经济发展水平越高,意味着该社区能够调动的资源越多,为治理创新活动提供财力资源保障。因此,地方经济发展水平影响社区资源投入水平。
    第二,地区经济发展水平影响信息平台建设水平。城市社区信息平台建设依赖公共财政资源投入,公共财政资源投入程度依赖地方经济发展水平。因此,地方经济发展水平影响城市社区信息平台建设水平。
    第三,社区资源投入水平影响信息平台建设水平。信息平台建设具有投入大、周期长的特点,从开始建设到后续升级都需要大量资源投入,社区资源投入越多、投入周期越长,越有利于信息平台建设。
    第四,信息平台建设水平与社区公众参与程度相互促进。高水平的社区公共信息平台建设,为居民提供社区参与便利条件,促进城市社区公众参与程度;社区公众参与程度反过来也影响信息平台建设水平。
    第五,信息平台建设水平与党和政府组织领导能力相互影响。一方面,应用信息化技术使党和政府精准把握社区需求动态,提升社区服务效率;另一方面,党和政府对社区信息平台建设高度重视,使其获得合法地位和政策支持,二者相辅相成共同影响城市社区治理创新。
    第六,党和政府的组织领导能力影响社区公众参与程度。党和政府具有调动社区公众参与的组织领导能力,利用其所掌握的权威性资源来影响社区公众参与行为。党和政府的组织领导能力越强,社区公众的参与程度就越高。
    第七,党和政府的组织领导能力影响社区资源投入程度。党和政府的组织领导能力越强、越重视社区治理创新工作,公共资源配置能力越强,对社区资源投入程度就越高。
    三、研究设计:基于多案例的模糊集定性比较分析
    (一)案例样本的选择
    案例敏感性构成了比较分析的基本点,直接影响比较分析结果的解释度。相对于大样本统计和个案研究而言,在应用定性比较分析方法选择案例时,需要对案例甄选操作程序保持严格性:第一,案例总体构成的充分同质性。案例间必须共有足够的背景和特征,将其作为基本“常量”保证案例在特定维度上可比较。选取实验区创新案例,满足共同政策背景的案例筛选原则,增强了案例的同质性。第二,案例总体内部的最大异质性。在最少数量案例中实现最大程度的异质性,尽可能保证案例间多样化区分度。案例库纳入了42个不同时间批次、地域范围、创新主题样本,满足了多案例比较分析样本多样化的要求。
    (二)研究方法的选取
    本研究所选取的方法是模糊集定性比较分析方法(fsQCA)。该方法应用数学中模糊集理论的基本思想,允许对部分集合分数刻度化处理,解决刻画社会科学研究变量不同水平和程度问题,选取该方法基于以下几点考虑:第一,研究样本特点。本研究的样本构成样态为案例集合,数量为42个,属于中小型样本数量。fsQCA基于案例导向,适用于中小样本的案例比较分析。第二,研究对象特点。研究对象是中国城市社区治理创新的动力因素以及类型划分。传统回归分析是控制其他变量,探讨某一自变量对因变量的影响,忽视组合变量来联合影响因变量的情况,影响因素之间复杂组合关系信息将会被忽略。选用基于布尔代数思想的fsQCA,运用布尔代数逻辑语言来克服回归分析的弱点,保留研究对象更多信息的复杂变量关系组合。第三,研究变量特点。QCA包括清晰集比较(csQCA)、多值比较(mvQCA)和模糊集比较(fsQCA)。基于研究变量的特点考虑,模型中无论是条件变量还是结果变量,都不能进行简单的“是”与“不是”的[1]和[0]区分,条件变量与结果变量的程度和水平都在[1]和[0]之间的值,存在过多有效信息丢失的风险,故无法使用清晰集比较(csQCA)方法和多值比较(mvQCA)。
    (三)研究变量的设定与测量
    第一,研究变量的设定。条件变量数量和案例样本数量的比率是控制多样性问题发生的关键。随着条件变量增加,条件逻辑组合数量会很快超过案例数量,由观察所得的条件组合将会占据潜在“逻辑空间”的一部分,将会得到对个案的个体化解释而不是理论解释。相对于40-80个案例而言,4-7个条件变量是比较好的分析状态。综合fsQCA对条件变量的要求和理论模型对条件变量的阐释,确定以下五个条件变量:地方经济发展水平(V1)、信息平台建设水平(V2)、党和政府的组织领导能力(V3)、社区资源投入程度(V4)、社区公众参与程度(V5)和一个结果变量:城市社区治理创新程度(V6)。
    第二,研究变量的测量。模糊集校准依赖良好阈值的确定,应该在理论上有意义,没有发生人为分割。本研究基于社区理论以及实验区情况,采用四值模糊集:0、0.33、0.67、1,对应:“完全不隶属”、“偏不隶属”、“偏隶属”、“完全隶属”,理由是:第一,从案例样本构成看,实验区创新案例信息较为丰富,包括背景资料、具体做法、做法成效和专家点评等;第二,从案例样本性质来看,创新程度不能简单地用二分法来区分。综上,选择对案例信息保留更多,案例特征区分明显的四值模糊集。按照变量测量标准与赋值规则(表1)来构建四分数据表,将数据导入到fsQCA软件中以构建真值表,使用清晰真值表来辅助模糊集分析。

    四、呈现与诠释:中国城市社区治理创新的影响因素
    (一)中国城市社区治理创新的动力因素构成
    1.必要条件变量分析
    第一,单个条件变量必要性检测。布尔代数逻辑语言中必要条件是指当结果出现该条件变量一定出现,必要条件能够充分解释导致某一结果的一条原因路径。必要性条件的衡量标准是一致性(Consistency)与覆盖率(Coverage),其中一致性(Consistency)指标尤为重要(见公式1-1),它是指该条件变量与结果变量之间一致性程度(类似于统计回归中的p值),能够解释在多大概率上某一结果出现需要该条件变量出现。覆盖率主要说明该指标的解释力,数值越大意味着解释力越强。

    一致性在0.9以上是必要条件的满足标准,一致性在0.8以上是充分条件的满足标准。由表2可知,党和政府组织领导能力变量的一致性为0.9454,社区公众参与程度变量的一致性为0.9043,两者通过了条件变量的必要条件检测,被看作是城市社区治理创新的必要条件,即在城市社区治理创新发生时,94.54%的可能存在党和政府的组织领导,90.43%的可能会出现社区公众参与,这与当前中国城市社区治理创新的实际情况相符。V2和V4的一致性分别为:0.8086和0.8624,虽然没有通过必要条件的一致性检验,但是符合充分条件的标准,需要与其他变量组合进行多重复杂关系因果探析;V1地区经济发展水平变量的一致性最低,需要与其他变量组合进行多重复杂关系因果探析。为了进一步验证上述必要一致性的检验,需要补充各条件变量对应结果~V6的必要性检验,数据分析得出结果~V6不存在必要条件。

    2.条件变量组合分析
    在研究因果复杂性(causal complexity)中,关键的集合理论关系是子集关系,即共享前因条件的案例表现出同样的结果,这些案例就构成了结果案例的子集,子集关系意味着前因条件的特定组合是结果的充分条件。条件变量组合分析能够显示出不同条件组合方式对结果的影响。运行fsQCA软件,在标准化分析后得到如下三种解结果(表3和表4),分别为复杂解、简约解和中间解,由于纳入了比较符合理论与实践的逻辑余项,中间解优于复杂解和简约解,故选择中间解。
    基于结果V6的条件组合分析:从唯一覆盖率来看,V1*V3*V4组合最高为0.0686,该组合对结果V6的解释力最高,V2*V3*V4组合的解释力最低为0.0136,其他组合的解释力居于两个组合之间。从一致性来看,V1*V2*V3组合最高为0.9590,其次是V2*V4*V5组合为0.9469,V1*V3*V4组合的一致性最低为0.8937,但五个条件组合都通过了理论阈值0.8。从中间解的总体来看,一致性和覆盖率都大于理论值0.8,这代表着中间解的五种组合均是触发城市社区治理创新的主导因素。
 

    基于结果为~V6的条件组合分析来看:从唯一覆盖率来看,~V4的唯一覆盖率最高0.0561,对结果~V6的解释力最高,~V1*~V5和~V1*~V2的唯一覆盖率相近,分别为0.0385和0.0380,V1*~V3的唯一覆盖率为0,意味着该组合无法单独对结果~V6进行解释。从一致性来看,~V1*~V5最高为0.9148,~V4的一致性最低为0.7945,虽然没有通过理论阈值0.8,但也十分接近。总体来看,中间解的覆盖率和一致性都比较高。

    (二)中国城市社区治理创新的动力因素阐释以及类型划分
    通过fsQCA方法分析社区治理创新案例集,采用布尔逻辑语言来构建真值表,进行必要条件与条件组合分析,得出中国城市社区治理创新的影响因素以及类型划分:
    1.中国城市社区治理创新的影响因素
    通过实证检验发现,中国城市社区治理创新的影响因素模型与实验区现实情况接近吻合,以下五条路径对城市社区治理创新产生积极影响:
    一是V1*V2*V3组合即地区经济发展水平高、信息平台建设水平高与党和政府组织领导能力强共同作用推动城市社区治理创新,例如S32上海市杨浦区实验区在良好的经济基础上,党和政府高度重视政策引导和支持,并深化社区公共服务综合信息平台建设,借助信息平台全面实现了“统一领导、分类指导,一门办理、一口受理,全年无休、全市通办”的目标。
    二是V1*V3*V4组合即地区经济发展水平高、党和政府组织领导能力强和社区资源投入高共同作用推动城市社区治理创新,例如S16广东省佛山市南海区实验区同样依赖于好的外部经济发展环境,党和政府从顶层设计层面贯彻落实“将社会建设的工作重心落到基层、落到城乡社区”的重要理念,分别在社区建设、社会组织、社工人才队伍建设等领域出台了《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》等一系列文件政策,进行多方面资源投入,包括组织保障、资金保障、人才和技术保障等方面。
    三是V2*V3*V4组合即信息平台建设水平高、党和政府组织领导能力强、社区资源投入程度高三者有机结合推动城市社区治理创新,例如S28四川省成都市成华区实验区,党和政府高度以实验区建设为契机,推出了《成华区“全国社区治理和服务创新实验区”建设实施意见》等政策,将公共服务综合信息平台建设工作作为十大重点工程之一,投入大量社区资源,从社区配套基础设施建设和无形精神文化塑造,推进“信息化治理”向“智慧治理”跨越,加快治理体系和服务能力现代化建设。
    四是V2*V3*V5组合即信息平台建设水平高、党和政府组织领导能力强和社区公众参与程度高共同推动城市社区治理创新,例如S35辽宁省大连市沙河口区实验区,一方面借助“帮万家”智能服务平台和“助万企”智能服务平台,建立服务功能覆盖全面的“帮万家”服务体系,极大提升了政府的管理效率和公共服务水平;另一方面通过便民服务队、参与式协商等方式积极吸纳居民参与,逐渐形成多元参与、协同服务的模式。
    五是V2*V4*V5组合即信息平台建设水平高、社区资源投入程度高和社区公众参与程度高相互融合积极作用城市社区治理创新。例如S15广东省深圳市坪山新区实验区,将实验区建设经费列入年度部门预算,三年累计投入近5000万元用于实验区建设,重点保障社区服务中心运营、社工人才扶持、社会组织公益创投等实验区任务。在充足资源保障基础上,信息平台建设稳步发展,推进开放的、非行政、综合性枢纽型服务平台建设。以社会参与为方向,实现社区服务主体多元,将专业服务机构、社区社会组织、社区志愿者队伍等服务主体纳入到社区建设中。
    2.中国城市社区治理创新的类型阐释
    第一,“经济发展+信息平台建设+党政主导”型社区治理创新。该种类型是指在经济发展水平良好的基础上,以信息技术平台为支撑,通过社区服务软件的开发、运用和升级以及社区服务合作网络的构建等方式来实现社区治理领域的全面突破和进步,同时党和政府利用政治权威和强大的动员、组织、协调能力,构建多方共存、合作共治的社区治理格局,推动社区治理创新。
    第二,“经济发展+资源驱动+党政主导”型社区治理创新。该种类型是指在经济发展水平良好的基础上,在党和政府强有力的组织领导下,实现组织保障和政策保障,建立起社区治理创新的保障体系,充分调动社区治理资源,保证城市社区治理创新顺利发展。该种类型强调党和政府组织领导能力与社区资源相辅相成,把握好双方在资源方面的尺度,防止出现自驱力不足、过度依赖公共资源等问题。
    第三,“信息平台建设+党政主导+资源驱动”型社区治理创新。该种类型是指党和政府以社区服务信息化为依托发挥组织领导作用,通过社区公共事务网络化管理,推进社区服务创新,同步整合社区各类服务资源,进一步提升社区治理水平。该种类型将信息化寓于社区治理过程中,一方面有利于社区减负增效,另一方面有利于社区资源整合。
    第四,“信息平台建设+党政主导+公众参与”型社区治理创新。该种类型是指在推进信息平台建设基础上,党和政府通过建立责权清晰、运转高效、协调有力的组织领导机制、科学制定政策等措施发挥组织领导作用,并探索社区公众参与社区治理渠道,实现社区治理多元主体共治创新。该种类型需要关注党和政府与社区公众的关系,既要发挥党和政府的组织领导作用,又要积极地引导社区治理参与主体。
    第五,“信息平台建设+资源驱动+公众参与”型社区治理创新。该种类型是指以信息平台建设为前提,将社区资源作为保障,进行智能化信息平台的升级改造以拉近公众与社区治理的距离,激发公众参与活力和鼓励社会化参与,该种类型强调社区资源在信息平台建设和社区公众参与上的投入。
    五、策略意蕴:城市社区治理创新的提升途径
    未来提升中国城市社区治理创新的策略为:第一,大力发展地方经济,打造良好的经济基础,为城市社区治理创新提供保障;第二,进一步加强党和政府在城市社区治理创新中的组织领导能力水平。充分挖掘城市基层党组织密切联系群众的独特优势,发挥基层党组织成员的群众动员组织能力,引导社区居民积极参与城市社区治理创新活动;第三,进一步加大提升“互联网+”信息技术平台建设水平。大力破除信息平台建设中的部门壁垒,消除信息孤岛,适应智慧社区建设发展要求,合理规划智慧社区建设的功能模块组合方式,突出智慧社区建设的人文关怀;第四,进一步提升社区公众参与城市社区治理创新程度。要充分开放社区网络公共空间,通过技术化手段实现社区治理数据共享,扩大社区治理创新的线上公共参与渠道,运用数据思维切实掌握基层需求,满足城市社区公共服务的精准化要求;第五,进一步提高城市社区治理创新的资源投入力度。未来要重点提升社区公共服务的资源投入比重,比如公共基础设施、公共卫生服务以及人力资源服务等,尝试通过各种社区工作方式创新提升服务水平。

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