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【2020.02】论精准扶贫中驻村工作队的双重联结与双轨治理——鄂西L镇的个案研究
2020-06-28 21:32:03 来源:《社会主义研究》2020年第2期 作者:李壮 李亚雄 【 】 浏览:15次 评论:0

    一、问题的提出
    “因村派人要精准”是精准扶贫的基本要义之一。2015年中央层面接连出台《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》、《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》等相关政策。截止2019年,全国累计选派300多万县级以上机关、国企事业单位干部参加驻村帮扶,派出24.8万个驻村工作队,目前在岗的驻村干部70多万人,20.6万优秀干部就任贫困村和基层党组织薄弱村的第一书记,实现了贫困村全覆盖。
    那么,在中国精准扶贫治理体系中,驻村工作队的结构位置是什么?又是通过何种治理行动完成精准扶贫任务呢?现有关于“精准扶贫治理”文献的分析单位偏重于国家层面或地方政府层面,凸显治理技术的创新、地方政府的动员能力、项目制的供给状况等对贫困治理精准性的影响,却缺乏微观组织层面的研究,“政府治理体系如何精准对接多样化的乡村社会需求?”仍是一个尚未彻底打开的黑箱。研究驻村工作队的理论意义在于从微观组织的角度解释中国减贫治理的基层运作,助益于破解精准扶贫的精准化密码。

    二、研究回顾与分析路径
    本文综合梳理以驻村工作队、驻村第一书记为研究对象的文献发现,既有研究分为两个主题:驻村工作队(或驻村第一书记)的帮扶效果及其影响因素、驻村帮扶的实践逻辑。
    首先,有研究指出驻村帮扶对推动村级扶贫的积极作用。例如,驻村工作队除了承担扶贫与发展的任务外,还具备加强干部队伍建设制度化、拓展乡村公共产品与公共服务的供给主体、发扬党的群众路线传统凝聚民心等溢出效应。有学者通过个案分析和问卷调查,发现影响驻村帮扶效果的三种因素:一是个体性因素,如驻村工作队帮扶形式化、短期化、驻村干部胜任力不足等;二是派出组织特征,如帮扶单位层级不同、帮扶单位资源有限性等影响帮扶效果差异化;三是制度性因素,如驻村帮扶受上级政府目标设置权责不匹配、镇村干部间“共谋”与“乡-村”关系的闭合等双重结构性排斥。其次,学界进一步归纳驻村帮扶的实践逻辑。谢小芹借鉴徐勇“接点政治”概念将第一书记嵌入村庄扶贫模式称为“接点治贫”。雷文艳、简小鹰等将以第一书记为代表的国家政治力量与以村支书为代表的基层政治力量相互作用于贫困问题的治理逻辑称为“新双轨制”,覃志敏、岑家峰则从类型学角度把驻村干部的帮扶行动划分为间接发展干预和直接发展干预两种行动类型,兼具制度化与非制度化的特征。相较于前述学者“模式化”、“类型化”的研究路数,郭小聪、吴高辉则以政策执行角度切入,更为细致地考察了作为国家与村庄双重代理人的第一书记与村庄各主体的互动策略和影响因素,凸显了驻村帮扶行动的策略性特征。
    从研究议题上看,虽然一部分研究肯定了驻村工作队的积极作用,但是缺乏对驻村工作队何以有效的组织学分析。另外对驻村帮扶效果差异化的研究停留在村级单元内部,缺乏对驻村工作队的组织网络影响帮扶效果的关注。从研究范式上看,既有研究基本使用“国家-社会关系”的理论透镜,将驻村工作队视为国家代理人与农村治理主体的双重角色,初步归纳了“新双轨制”、“接点治理”等本土化的分析性概念,但这种“模式化”研究路数难以刻画驻村工作队的行动过程和作用机制,也未能深入解释驻村工作队减贫治理的组织运作。
    作为嵌入乡村的外部组织力量,驻村工作队与派出单位、上级政府、村两委和乡村社会形成的组织网络是驻村工作队开展治理行动的组织场域,也是我们认识驻村帮扶功能运作的前提。组织社会学中的“结构洞”理论为探析驻村工作队网络提供恰切的理论工具。20世纪90年代社会网络分析学派学者罗纳德·伯特( Ronald S.Burt)在《结构洞:竞争的社会结构》一书中提出“结构洞”(Structural Holes),即在社会网络中,某些个体之间存在无直接联系或关系间断的现象, 从社会网络整体看好像其网络结构中出现了洞穴,跨越结构洞需要搭桥才能促进两侧的信息交流,占据结构洞的个人或组织拥有信息、资源和关系优势,可以做出自主性行动,能够产生更多的绩效。结构洞理论的贡献在于“重视组织所在的关系网络或者结构位置对于组织行为的影响”,为组织行为研究提供一个中层视角。笔者试图将之引入驻村工作队的组织网络分析之中,沿着“结构位置——行动逻辑”的分析路径,从结构和行动双重维度解释驻村工作队的治理逻辑。
    三、社会排斥与政民之间的“结构洞”生成
    (一)案例简介
    L镇位于湖北省集中连片特困地区武陵山片区的恩施州北部,集省际交界区、革命老区、民族地区、库区、贫困地区于一体,贫困人口分布集中、基础设施建设滞后。2012年农民人均可支配收入低于2300元的农村贫困人口有24822人,贫困发生率41.9%。从2013年精准扶贫以来,L镇以3个总体规划、23个专项规划为引领,以项目建设为抓手,派出18个驻村工作队和350名驻村干部(如表1所示)。截至2017年,L镇累计实施项目147个,完成100个,累计完成投资42.59亿元,切实改变了群众生产生活条件。贫困人口由2013年初的7699户24822人减少到2017年的354户993人,96%的贫困人口脱贫,城镇化率达到60%。2017年L镇成为全州首批脱贫出列的乡镇之一。

    (二)社会排斥导致政民之间“结构洞”的生成
    派出精准扶贫驻村工作队具有深厚的历史渊源。工作队(work team)是列宁式政党监督下级的一项非常规制度。经过从革命、建设到改革时期的不断实践,工作队成为我们党领导农村工作的一项治理传统,并且被赋予群众路线的治理理念,从单纯的任务型组织升华为锻炼干部的制度渠道,成为极具中国特色的制度机制。早在1996年,中共中央、国务院印发的《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》强调贫困地区各级党政负责同志要深入到贫困村,切实落实扶贫开发的各项具体措施,及时协调解决扶贫开发中的重大问题。2014年5月12日,国务院扶贫办、中央农办等6部门联合印发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》,其中明确将干部驻村帮扶制度作为建立精准扶贫机制的重点之一。
    但更重要的客观原因是,多重社会排斥导致政府与弱势农户之间的“结构洞”生成。社会排斥理论(Social Exclusion)认为产生贫困群体的根本原因是贫困者在参与正常的社会、政治、经济活动时所面临的社会排斥。联合国开发署将社会排斥定义为基本公民权利得不到认同(获得充足医疗、教育和其他非物质形式的福利),以及在存在这些认同的地方,缺乏获得实现这些权利所必需的政治和法律体制的渠道。本文按照排斥来源的不同把社会排斥划分为关系排斥、制度排斥、组织排斥三个类型。首先,贫困户识别中存在大量的关系排斥问题。有调查显示“云贵川60个贫困村建档立卡存在明显的精英俘获现象,精英俘获率为25%;建档立卡瞄准失误率为33%,其中精英俘获对瞄准失误的贡献率为74%”,其原因在于亲缘关系与利益因素的交织、村干部任期过长造成无第三方监督。再者,扶贫资源分配阶段存在制度排斥问题。有研究通过2011年、2013年5省30个互助资金试点村调研发现:户主或家庭成员是乡、村干部的农户更易获得互助资金贷款;理事会和监事会成员中乡村干部比例越高、年均全体社员大会开会次数越少、贫困村到本乡(镇)政府所在地最近的距离越远等互助资金精英俘获的程度就越高。其次,相当部分贫困村为“软弱涣散村”,具有村干部年龄结构老化、村两委班子配备不齐、民主管理制度虚化等缺陷,村两委组织建设水平与精准扶贫的综合性、技术性、精细化要求不匹配,基层组织无法承接扶贫政策,于是产生组织排斥问题。
    扶贫过程中的关系排斥、制度排斥、组织排斥等社会排斥困境,客观上造成政策资源分配失准甚至极大浪费的后果,政府与弱势农户之间出现关系断裂,呈现出类似一个“洞穴”的关系结构。因此,无论是帮扶贫困户、规范扶贫程序还是提升贫困村组织力,都需要外部组织力量嵌入村两委组织和乡村社会之中,以破解扶贫过程中社会排斥困境。下文将从学理上界定驻村工作队的结构位置和促进精准扶贫的行动逻辑。
    四、双重联结:驻村工作队填补“结构洞”的接点角色
    为了填补阻碍扶贫资源传递、公共服务落地、信息交流的“结构洞”,由政府派出的驻村工作队以实体嵌入乡村的方式重新将弱势农户及其村集体与政府桥接起来。具体而言,驻村工作队和第一书记等驻村帮扶组织在村庄精准扶贫过程中扮演了“接点治理”的角色。徐勇最早用“接点”分析政治社会现象,提出县政是处于国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、中心与边缘社会的接点。而此处的“接点”是指驻村帮扶组织处于县州条块部门(含派出单位)与村两委、乡村社会之间的中间层位置(如图1所示)。

    一方面,从向上维度看,贫困村两委与上级政府的关系形成以驻村工作队为接点的紧密互动的科层关系。驻村工作队是由州县镇各职能部门和部分国企州县分公司抽调年轻干部组成的,工作队长(通常兼任驻村第一书记)由牵头帮扶单位任命。驻村工作队的履职情况不仅代表个人,而直接代表派出单位的扶贫绩效。在扶贫军令状等压力型体制下,扶贫任务既是各级地方政府的中心工作,又是派出单位必须完成的硬任务。驻村工作队要相应地接受派出单位与属地政府的双重领导和问责。为了压实派出单位、属地政府、驻村工作队的协同责任,L镇按照恩施州政府令成立由乡镇副科级领导、驻村工作队干部、村两委干部、结对帮扶干部组成的脱贫攻坚村级“尖刀班”,实行县市领导包乡镇、乡镇领导包村、村“尖刀班”干部包组包户等责任制,“各级党政一把手是本级第一责任人,对本级脱贫验收结果承担主要领导责任,各垂直单位一把手对落实本行业脱贫攻坚任务承担主体责任,驻村第一书记和驻村工作队长对本村脱贫验收结果承担直接责任,对国家评估验收时出现的突出问题,一律严格追究各有关责任人的责任”。因此,通过驻村工作队的联结,镇县州条块部门与贫困村两委形成共生共荣的“责任共同体”(见图2:双线框代表属地管理责任,单线框代表行业责任)。

    另一方面,从向下维度看,驻村工作队实现派出单位与村集体、乡村社会(尤其本村贫困户)的联结。这层联结包含两个方面:一是工作队代表派出单位与村集体形成一对一的监督——庇护式关系。贫困村的驻村工作队成员实施坐班制,不被允许走读,同时除了保留原单位的级别、工资待遇外,其工作重心和党组织关系都转到帮扶村庄党支部,其党组织生活也就在村级党组织中完成。工作队的年度绩效由所在村两委、村民代表和镇级政府评定,上报州县组织部和扶贫办。就此形成乡村基层对派出单位的监督。而驻村工作队要竭力在政策许可范围内利用派出单位自身的行业资源,甚至凭借帮扶干部的私人关系为村集体输入更多资源,以改善村集体经济和办公设施,同时以村委会名义亲自向同级职能部门争取政策倾斜。二是帮扶干部与包保贫困户之间形成人格化的组织关联,破除贫困户的社会排斥困境。精准扶贫以来,L镇按照中央、省、州、市相关文件的部署,制定了详细的“驻村干部到户到人”帮扶的工作方案,印发了《L镇2015年干部驻村帮扶贫困村和贫困户工作实施方案》(L办文[2015]15号)的通知,明确了干部职工进行结对帮扶的要求,采取“1+1”“N+1”方式组建驻村工作队,每个驻村工作队帮扶1个村脱贫,每名干部职工至少结对帮扶2户贫困户脱贫销号,做到不脱贫不换人。全镇353名干部对口帮扶706个贫困户。通过翻阅L镇扶贫连心卡和访谈驻村干部发现,驻村干部的日常工作包含帮助贫困户制定脱贫计划、每月至少8次入户、宣传政策、及时记录扶贫项目进展情况、与贫困户谈心掌握思想动态和发展障碍、尽力替贫困户向上争取政策资源甚至从个人腰包或动用个人社会关系为贫困户解决难题。这一系列的制度安排和纪律原则加强了分散、多元的贫困户需求与政府部门政策的对接准度,增强贫困户与州市政府的组织关联。从贫困户的主观体验来看,这种组织关联并非来自上级政府机构的职责履行,而是来自驻村干部主动与农户的日常交往互动,带有鲜明的人格化色彩。
    总体来看,驻村帮扶组织网络是以驻村工作队为接点的以贫困村与上级政府之间关系、派出单位与村集体和乡村社会之间的关系为基础的双重联结。一方面,向上看贫困村与上级条块部门形成以驻村工作队为接点的紧密互动的科层关系;另一方面,向下看驻村工作队所代表的派出单位与村集体、贫困户形成一对一的庇护关系,而这一对庇护关系在驻村干部与贫困户之间体现为组织关联的人格化。驻村工作队填补贫困村与上级政府部门之间的“结构洞”,其核心功能是促进扶贫资源传递、信息交流。
    五、双轨治理:驻村工作队嵌入科层制与乡村社会的行动逻辑
    填补“结构洞”只是驻村工作队参与贫困治理的制度条件,如何借助这一结构位置的独特优势而调适治理行动是驻村工作队发挥贫困治理效能的关键环节。驻村工作队、驻村第一书记等驻村帮扶组织是两种组织属性的复合体,其治理行动相应地具有双轨性:一轨是作为上级职能部门派出的任务型组织,其组织使命是总体负责帮扶村庄和贫困户的脱贫摘帽工作,具体包括完成国家各项扶贫政策的宣传、执行、上报、充实村两委组织力量、申请和监督项目程序等任务,其治理行动以上级政府部门的要求为准则,我们将之归为科层化治理;一轨是融进乡村社会中的嵌入型组织,其组织实践主要发生于乡村社会场域(特别以乡村贫困农户为对象),其运作过程是“各悟群众与村集体之所需、各尽单位与个人之所能”。与科层化治理相比,该治理运作具有自下而上、多重动员、协商互动、边界模糊特征,我们姑且归为“反科层化治理”。
    (一)自上而下的科层化治理
    科层化治理是驻村工作队在自上而下的科层压力之下遵循目标管理责任制进行的制度化治理行动。驻村工作队的科层化治理来源于政府的扶贫压力型体制,运行规则具有明确的组织规章。L镇驻村帮扶工作就经历了中央高位推动、层级动员、党政联动、组建工作队的过程。
    (1)中央层面的高位推动。党的十八大以来,党中央把扶贫开发工作摆在更加突出的位置,进入了精准扶贫阶段。2015年11月23日,中共中央政治局审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称决定),对扶贫工作作出了重要部署。《决定》的通过意味着“精准扶贫”思想正式上升为国家战略地位。(2)地方政府的层级动员。仅半年内包括湖北省在内16个省级政府出台了详细的精准扶贫工作办法,明确脱贫职责,制定具体的脱贫任务时间表、每个层级条块政府都签订《扶贫军令状》,按照“三年见成效、五年大变样”时间节点,有计划、分步骤推进“户销号、村脱贫、乡出列、市摘帽”,L镇决定于2017年在恩施州率先完成脱贫任务。(3)党政联动。恩施州党政“一把手”亲自挂帅、党政“二把手”深入一线,“脱贫攻坚领导小组办”与“精准扶贫办”合署办公,精准扶贫责任全覆盖至各级领导。(4)组建工作队,完成政策细化。L镇按照“驻村干部到户到人”要求制定了详细的工作方案《L镇2015年干部驻村帮扶贫困村和贫困户工作实施方案》(L办文[2015]15号),明确了干部职工进行结对帮扶的要求,采取“1+1”“N+1”方式组建驻村工作队,每个驻村工作队帮扶1个村脱贫,每名干部职工至少结对帮扶2户贫困户脱贫销号,做到不脱贫不换人。在考核制度上,L镇按照“六个一”(即一支扶贫工作队、一套扶贫规划、一张扶贫作战图、一个贫困户信息库、一本扶贫手册、一块帮扶效果公示牌)工作管理模式,成立帮扶“作战指挥部”,制定详细的帮扶考核制度,每村派驻一个工作专班,对全村贫困户的致贫原因深入分析,制定切实可靠的帮扶措施,实施挂图作战,做到不脱贫不换人,确保贫困户脱贫销号。州、市、镇三级20余个扶贫工作专班建立“双月”会议联系机制,实施跟踪管理、动态监测,管理过程确保不漏一户、一人。

    通过对驻村工作队的制度分析,我们可以发现:作为国家精准扶贫治理在常规官僚制之外设置的一种非常规组织,虽然驻村工作队依附于官僚制,但它通过扶贫军令状、贫困户包保制,将党政企事业单位与贫困村、贫困户牢牢地捆绑在一起,具有“能够突破正规官僚组织的限制,以不同寻常的能力、想象力、决心、速度以及协调与控制的低成本,来完成某项特殊任务”的优势,将科层制的触角延伸到农村基层,筑牢政府与农村基层的制度联系,增强了政府的基础性治理能力。
    (二)自下而上的反科层化治理
    作为嵌入乡村社会的外生组织,驻村工作队面临一个乡村不规则社会的挑战以及群众信任的隔膜。因此,驻村工作队在处理与境遇各异的贫困户的关系时,原本的科层化治理技术就不灵通了,相应的治理运作原则由刚性的制度化转变为柔性的互动化,组织和个体的非正式关系被应用到治理实践之中,概言之“八仙过海,各显神通”。也就是说,在帮扶村集体和贫困户过程中,驻村工作体现出“反科层化”的治理特征。
    群众工作是驻村干部治理的实践逻辑,其重要性不亚于上级政府的授权和支持。
    “即使我们有领导的充分支持,能把钱要下来,规划个好项目,实际操作也是很困难的。就算你想实心实意为老百姓办点事,除了上边支持外,最重要的是得有老百姓认同和支持,这就要看你干部的个人魅力了,一句话就是搞好群众工作。”(市扶贫办驻村干部YXF访谈,20170617)
    群众工作的基础性工作是驻村帮扶干部与贫困户之间的情感动员,拉近彼此之间的心理距离,建立互动的组织关联,在此过程中实现外来干部到在地帮扶干部的身份转换,厚植驻村工作队的组织合法性。如在L镇建立了“二五走访日”(即规定驻村干部要定期每周二和周五要走访包保贫困户)深入贫困户体察户情变动和民需,还举办“昼访夜谈”活动,自带水果、面包到邻里间座谈。驻村干部在与群众日常互动中树立“帮扶者”印象而改变“领导者”印象。L镇每个贫困户都有一个厚厚的档案盒,由帮扶责任人详细记录贫困户的家庭情况、致贫原因、脱贫方案以及月度脱贫动态。具体运作如案例1所示:
    案例1:L镇桥村六组GSH家是税务局工作人员LQ的脱贫攻坚帮扶户,2015年脱贫。2017年医院检查发现其正上小学五年级的儿子GCL(13岁)患颅脑囊肿,需要较大数额的医疗费用,对于刚刚脱贫的GSH家可谓雪上加霜。为了让儿子既要治病又不辍学,LQ一直帮助GSH多方协调争取社会各方的善举进行帮扶救助,今年上半年LQ又跑县关工委协调为其争取救助金3000元,新学期开学时,又亲自带GSH到县关工委领取,保障GCL既要治病又要顺利上初中一年级。LQ经过细致的走访工作及时防止了GSH家返贫。(州税务局驻村干部LQ访谈,20170706)
    群众工作的主体性工作是发挥组织自主性、灵活运用组织或干部私人的社会资本,实现制度性与非制度性的资源动员。例如,在帮扶村庄发展产业方面,驻村工作队以派出单位和干部的社会网络为依托,将农民、村庄与上级政府部门甚至社会资源联结起来,扩展了农民与村庄的社会资本。案例2说明组织社会资本对贫困户的帮扶作用,案例3说明干部私人社会资本对于贫困村产业发展的支持作用。
    案例2:塘村46岁的贫困户FPH因身材矮小找不到工作,负责帮扶的畜牧局干部LZN引导他申领退耕还林补贴,流转2亩山地加入种茶大户的合作社,又劝他到县人社局接受劳动技能培训,介绍到县城工地上做水电工,如此一来FPH增加了土地流转收入和本地务工收入。(市畜牧局驻村干部LZN访谈,20170707)
    案例3:恩施州L镇贫困村左村为州国土资源局帮扶,该局工作队称该局局长利用自己的社会关系将一家农业公司引进本村,流转了上千亩土地发展规模化的小龙虾、螃蟹等水产养殖,增加了贫困户的土地流转收入、打工收入、分红等。(田野日志,LZ20180910,恩施L镇)
    和科层制治理相比,反科层化治理既打破了传统公共管理的政治与行政二分法,也打破了政府、社会和市场的三分法,实现了减贫治理的多重资源整合和半正式运作,增强了贫困治理体制的弹性。

    六、余论:驻村帮扶与新时代乡村治理的转型
    驻村帮扶是透视中国减贫奇迹何以可能的重要窗口。由党政机构派出的驻村工作队、驻村第一书记组成的驻村帮扶组织是有效链接政府和乡村的中间型制度载体,填补乡村社会与政府部门之间断裂的“结构洞”,形成双重联结:一则,向上看贫困村与上级条块部门形成以驻村工作队为接点的紧密互动的科层关系;一则,向下看驻村工作队所代表的派出单位与村集体、贫困户形成一对一的庇护关系。驻村工作队的行动逻辑具有双轨性:一轨是自上而下的科层化治理,即驻村工作队受压力型体制驱动,提高政策执行力;一轨是自下而上的反科层化治理,即驻村干部扎实践行群众路线,通过灵活运用组织和干部私人的社会资本,尽力创造条件和争取外部资源,满足贫困群众的多元化需求。综合来看,驻村工作队成功地在科层制之外铺设一条对接民意的“通道”,弥补了条条部门的技术治理无法回应多元化民众需求的缺陷,从而增强了科层制的制度弹性。
    驻村帮扶反映当前国家与农村社会关系的转型,是新时代乡村治理形态的一种表现。历史地看,随着不同时期国家与农村社会关系的演变,农村基层治理形态也在发生转变。改革开放初期到1990年代初期,国家与农村社会的关系由政社合一的行政性支配转为政社分开的乡政村治,农村基层治理形态表现为“村民自治的发育”,此阶段农村包产到户、进城务工、民主选举等措施激发了农民的政治经济活力,为改革开放提供了伟大的动力;20世纪末到21世纪前十年,随着农村税费改革,国家与农村社会的关系由汲取性变为惠农性,失去自主财政来源的乡镇政府仅能依靠上级政府的项目制治理农村公共事务,完成新型农村社区建设、农村社会保障制度、农业补贴等惠农任务,开启第一波“资源赋予”浪潮,但是此阶段乡镇政府面临财政空转,对乡村社会的行政支配能力下降,被学界称为“悬浮型政权”;党的十八大后,从精准扶贫到乡村振兴战略的实施开启新一波“资源赋予”浪潮,资源如何精准匹配农村社会需求成为此阶段治理创新的发力点。从近年实践看,各地推行的农村网格化管理、村干部职业化管理、(扶贫)乡村振兴工作队、青年第一书记、村级公共服务平台等治理形式推动了基层治理重心下移,进一步强化了国家基础性权力。政府与农民的关系逐渐弥合了税费改革引发的悬浮性,通过技术嵌入和组织嵌入形成清晰的制度化关联。由此,乡村治理形态从税费改革后的悬浮式治理走向新时代乡村振兴的嵌入式治理。

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