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【2020.03】村民自治的治理单元究竟如何确定?——基于对既有实践探索与理论争论梳理的思考
2020-08-12 19:22:51 来源:《社会主义研究》2020年第3期 作者:黄辉祥 吴刚 【 】 浏览:242次 评论:0
       村民自治的治理单元问题,既是一个实践问题,需要我们大胆地进行实践创新,也是一个理论问题,需要我们严谨地进行理论探讨。近年来,为了克服村民自治实践遭遇的瓶颈,一些地区以村民自治的治理单元为突破口进行了实践探索,由此也引发了学界的关注和争论。毫无疑问,无论是实践层面的制度创新,还是理论层面的观点争论,都有益于村民自治的进一步发展。鉴于此,本文试图从实践探索和理论争论两个方面,对村民自治治理单元问题进行梳理和思考,以期进一步廓清对这一问题的认识。
       一、问题的提出
       自20世纪80年代以来,得益于执政党领导下的国家制度供给和农民自发创造的合力推动,村民自治在“呵护”和“质疑”的交织中走过了复杂曲折的30余载发展历程。毋庸置疑,村民自治的实践发展和理论建构已经取得了一些显著的成就。但同时,村民自治的发展也面临着许多“成长的烦恼”。特别是进入新世纪以来,村民自治似乎在实践和理论两个层面都陷入瓶颈状态。
       从实践层面来看,首先,村级组织的行政化造成“自治悬空”。曾经被赋予太多民主和自治想象的村民自治,虽历经多年的发展,但“乡政村治”的理想治理格局并未真正实现,“乡镇基层的行政权仍然以各种方式向村渗透,并在乡村治理中呈支配性地位”。在后税费时代,“行政消解自治”的滞后效应造成了乡村基层自治组织“悬浮”以致“乡村失治”。与此同时,国家的刚性政策又不断地透过乡级政府下沉到村级组织,使本为村民自治载体的村民委员会发生职能错位,村委会的行政化倾向日益严重,一度被有的学者宣告“自治已死”。其次,治理主体的“空心化”造成“自治无人”。在广大中西部地区,尽管国家已有乡村振兴和发展城镇化的政策输入,但城乡发展的非均衡性和缺乏产业支撑的城镇化,并不能使更多的农村群众愿意在乡工作和生活,农村精壮人口向城市和发达地区外流的局面没有得到根本改变,从而使村民自治陷入“村民自治无村民”的治理困境。最后,利益关联和情感联结的不强造成“参与不足”。在村落场域,利益关联和情感联结是形成村庄共同体的重要因素,也是激发村民参与村庄治理的重要动因。在村民自治实践中,由于利益关联度低和情感联结弱,造成村民参与村民自治的积极性不高。此外,农村税费改革后,“为减少财政支出,一些地方实行‘合村并组’,村组规模扩大,直接参与性的自治更难”。从理论层面来看,受制于实践上的桎梏,村民自治研究也遭到冷遇,甚至为学界所遗忘,村民自治研究亟待汲取新的养分来拓展其理论空间。
       近年来,广东、广西、湖北、安徽等地通过实践创新,先后出现了以治理单元下沉、扩大或重组为特点的多种村民自治实现形式。这些实践探索取得了一定成效,为村民自治带来了新的生机和活力。从2014年中央一号文件首次提出了“基本单元”的命题开始,到2020年中央一号文件定调“行政村是基本单元”为止,整整跨时六年。在这六年里,一批学者针对村民自治治理单元的实践探索展开了广泛研究并引发理论争论。这些争论的焦点主要集中在:村民自治治理单元调整应选择何种路径?什么因素在影响和制约着村民自治治理单元的选择?以及究竟如何确定村民自治的治理单元?对于这些焦点问题,学者们众说纷纭,各执一词。需要特别强调的是,中央已经明确表示“行政村”作为村民自治的基本单元的地位。然而,经验需要总结,探索需要回应,对村民自治的治理单元的实践探索和理论争论作个全面的梳理,不仅有利于丰富和发展村民自治理论,而且将给村民自治未来的实践提供参照和指引。
       二、村民自治治理单元的实践探索
       近年来,部分地区对村民自治治理单元进行的实践探索,取得了一定成效,也积累了一些经验。总的来看,这些针对村民自治治理单元调整的探索可以概括为三种模式:单元下沉、单元扩大和单元重组。
       (一)单元下沉

       自治单元下沉是目前村民自治治理单元实践探索的主要形式(表1),也成为学界较为关注的自治基本单元设置路径。下沉路径的方式可分为:其一,自治权下沉。将行政村以下的组织如自然村、村民小组、村落或院落等设为自治基本单元,实行行政与自治分离。例如广东清远实行的“自然村自治模式”、广西融水推动的“五会屯治模式”等。其二,自治重心下沉。由自然村、村民小组或者村民理事会等分担自治功能,同时保留行政村的自治功能,形成多层级自治体系。例如湖北秭归的“两级村民自治模式”、广东云浮的“三级理事会模式”等。第一种类型的下沉形式侧重职能分离。王猛、乔海彬和邓国胜在对清远市自治制度创新实践进行分析后认为,村民自治单元由行政村回归到自然村,是实现村民自治的有效形式。他们从两个方面给出依据:(1)嵌入到国家政权体系中的村民自组织缺乏其应有的自主性和独立性,因而造成自治“悬浮”;(2)自然村具有天然雄厚的社会资本和“经济赋权”的内在潜能。李永萍和慈勤英通过对川西平原的考察,认为村民小组是村民自治中合适的治理单元,并分析了治理主体、治理资源、治理动力和治理的合法性这四个维度对村民小组形成组织动员能力、秩序维持能力和利益平衡能力的作用,并强调了自治单元下沉到村民小组的诸多益处。第二种类型的下沉形式更加突出自治的组织层级,而并非直接下移自治单元。余彪通过对广西某村的调查提出,可以适当地将自然村作为村民自治的基本单位,把原来的村委会进行改造,使其承担地方公共服务和地方事务协调的职能,从而构建一种“双层自治”的治理模式。其他学者如胡平江、刘思和冷波等都持相似观点,认为应当建构起“多层级的村民自治单元”、“双轨治理”等模式的村民自治治理单元体系。

       (二)单元扩大和重组

       与“单元下沉”的路径不同,近年来,部分地区出现了新一轮的“合并浪潮”和“重组浪潮”(见表2)。合并意味着村民自治单元在横向规模上扩大,相应地,“单元合并”也有两种形式:一、合村并镇。例如,2010年以来,河南郑州采用“合村并镇(城)模式”来助推城镇化;2015年,湖南省以省为单位推进“合村并镇”改革,全省合并乡镇500个以上,合并建制村16000个以上。二、合村并组。例如,从2015年开始,湖北省巴东县在全县范围内开展“合村并组”,把邻近的行政村、村民小组合并。重组一般指村庄或村民小组撤并或搬迁,然后重新组合建立新的村庄或社区。例如,最早2003年,湖北秭归县杨林桥镇就已实施的“撤组建社”改革,以农村社区代替村民小组。

       三、关于村民自治治理单元的学术论争

       基于上述部分地区的实践探索经验,学术界从学理的角度对村民自治单元问题进行回应、论证和反思。由于不同学者看待问题的视角的差异,学术界产生了一些争论。这些争论主要围绕两个方面进行:一是村民自治治理单元调整应采取何种方式,即路径之争:二是村民自治单元调整的依据从何而来,即影响因素之辨。
       (一)对村民自治治理单元调整的路径之争
       尽管“单元下沉”的路径得到了实践的检验和相应理论的支持,但是,随着实践探索和理论研究的深化,学者们对该路径也存在一些质疑和担忧。这些质疑主要来自以下几个方面:一、普适性和合法性。唐鸣以及项继权和王明为等学者均不认可这种路径在全国范围内具有普适性和可行性,甚至认为它不是村民自治的有效实现形式,而只能作为地方试点来探索和创新。其主要依据是:(1)动摇现有体制,会出现制度衔接困难;(2)与现行法律、法规尤其是与村委会组织法的内容和精神相悖。二、操作性和可持续性。徐勇和汤玉权基本认可村民自治单元下沉这种路径对村民自治发展具有重要意义,但对实践过程中的一些问题提出了担忧。第一种下沉形式可能会发生自然村再度“行政化”,从而导致基层的自治空间被进一步压缩;第二种下沉形式中,如果采取“两级”或“多层级”的自治体系,那么自治层级之间的关系该如何定位、如何处理也成为现实问题。另外,在自治单元下沉的过程中,“财政压力过大”、“活动场所匮乏”、“党员数量欠缺”以及“经费保障不足”都是不可忽视的现实问题。最后,随着经济社会的快速发展,乡村社会自身的传统要素也会逐渐的消解,一味地回归和挖掘传统,并非长久之计。这些质疑和担忧都合理地指出了实践中存在的问题,破除了目前学界对下沉路径的过度迷信,为村民自治形式向更多方向拓展提供了指引。
       “单元下沉”立足于当地村民的实际需要,以地方村庄自发探索,政府协助推动为主。而“单元扩大和重组”则多是在地方政府的主导下实施。目前来看,绝大多数学者对这种调整路径持负面态度,一方面,以“合村并组”为主要形式的“单元扩大和重组”具有多重逻辑,“政治逻辑是导致该项工作迅猛开展的第一推动力,然而,在此过程中,其治理逻辑却被严重忽视了”;另一方面,这种调整方式将带来一系列不良后果:一是财政减负的初衷难以实现;二是弱化了国家在农村的社会动员能力;三是销蚀了村庄治理的社会基础;四是加深了村民自治组织的行政化;五是阻滞了村级组织公共服务能力的提升;六是侵蚀了县乡行政的功效。
       除了“单元下沉”和“单元扩大和重组”之外,学界还提出了其他的自治单元设置路径,即“单元上移”。这种路径作为村民自治的逻辑延伸,在于寻求村民自治的自治权、自治范围的扩大和自治层级提升。例如,陈明在《村民自治:“单元下沉”抑或“单元上移》一文中指出:“单元下沉”可能并非中国村民自治的基本方向,而应该是“单元上移”,基本的形态是实现“乡镇自治”。陈思也认为,自治单元的扩大是一个世界性的趋势,“实现乡镇自治将成为中国社会主义民主政治建设新的生长点”。但是,“单元上移”的路径,主要停留在观点表达阶段,鲜有实践层面的地方尝试。笔者以为,从理论层面来看,这种观点和此前将村民自治视为“民主政治的起点”,其民主实践具有向上的倒逼效应的观点似乎一脉相承;从实践层面来看,单元上移实行乡镇自治的条件也还不成熟。
       (二)对村民自治治理单元选择的影响因素之辩
       村民自治治理单元的设置和运作会受到哪些因素影响?不同形态的治理单元类型在实践中是否会存在效能差异?如果存在,哪些因素在影响着这些差异的形成?这些问题成为学界对该领域争论的一个焦点。目前学界对村民自治的治理单元差异性影响因素主要从外部和内部两个方面来进行分析。
       1.统治因素和管理因素。统治管理因素可以分为国家治理的能力、成本、目标和理念以及管理体制等。李增元认为“治理成本可供性与国家治理能力,直接决定着治理单元的选择”。因此,有学者认为权力与权威是影响村民自治单元活力和自治成效的两种组织力量,因为权力和权威的约束度和认同度分别规制了自治单元的行动边界和心理边界。也有学者提出将国家“政策落地”的单元设为村民自治的基本治理单元,有利于实现有效自治。“政策距离”和“政策参与”是自治单元的两个关键变量,且政策距离农民越近,政策参与性越高,越有利于政策进村入户,也越有利于形成有效的自治基本单元。还有学者从党建的角度来思考自治单元的位置,“党建单元距离近、功能强,村民自治高效而有力。提升村民自治单元的有效性,要综合考虑党建单元设置的条件和因素,探索构建区间和位置相一致的党建单元和自治单元”。更有学者从产权的角度来分析,产权一般指所有制或所有权关系,即以物为基础的人与人之间的利益关系。由产权构成了产权单位,在其结构性、层级性、完整性、规模性和历史性方面影响着治理单位的绩效。这也是中央为“单元下沉”试点把“集体土地所有权在村民小组”作为限定条件的缘由。
       2.地理因素。地理因素包括人口、面积、地域差别和空间形态等,属于历史上长期形成的客观因素,无疑会形塑着村民自治治理单元。在人口较多、面积较大的地区,如果治理单元划分不合理,则会产生严重的“失治”局面。人口和面积不是影响村民自治的唯一的地理因素。从地域差别的层面来看,各地对村民自治的实践探索也存在着差别。例如,在南方一些省份,如广东、广西和湖北等一些市县开始探索将村民自治单元下移,而在北方一些省份,如山东、河南等,则出现了在规模更大的一级新型农村社区开展村民自治的新做法。邓大才认为:“产生这一问题的根本原因是不清楚农村治理的基本单元是什么,基本单元从何而来,又在哪里,更重要的没有搞清楚自下而上的‘自然单元’和自上而下的‘行政单元’之间的区别及其组合设置。”
       3.传统和社会因素。传统中国“双层政治”的特征是上层流动性较大,处于下层的乡村社会则相对稳定。在现代化过程中,乡村社会步伐也相对滞后。因此,农村中可能保留着一定的传统因素。有学者充分肯定了“自然村”的社会资本仍然发挥重要的作用,“具有共同地缘、共同血缘、共同文化和共同利益的自然村共同体相比行政村,更具有天然的社会资本,而这些社会资本对于将村民组织起来,维护自身的利益提供了合作的基础和可能”。但是,随着经济社会的发展,传统资源也在消逝,在当前的乡村,乡村社会的土地制度、经济构成早已发生巨大变化,传统的乡贤士绅早已不存在。回归到传统的以乡贤治乡、家族治村的自治状态只能满足部分人的虚荣感,而不可能真正实现治理的现代化。
       从社会因素来看,贺海波认为“自治单元内的社会关联、利益相关与精英收益是村民自治的三重社会动力机制,决定着村民自治的效果”。但是,哪些因素会影响社会关联和利益相关程度呢?侣传振和李华胤从“家户联结”的角度切入,他们认为“家户规模越小,利益关联度越高,家户联结程度越强;在家户联结程度越强的地方建立自治基本单元,越有利于村民自治有效实现”。吴昊和郑永君从“规则落地”的角度出发,他们认为“规则属性、规则落地程度与村民自治基本单元具有关联性: 规则的内生性与具体性越高,则规则落地程度越高;规则落地程度越高,则以规则落地单元为自治基本单元的有效性越高”。李松有指出“要素集聚程度”、“群众参与程度”和“资源集中程度”都是影响村民自治治理单元的必要因素。邓大才在此基础上总结出“五个要素”,即产权相同、利益相关、血缘相连、文化相通、地域相近;以及“两大标准”,即参与约束和能力约束。他认为农村基层治理的基本治理单元就由“两大标准”和“五个因素”共同决定。“五个因素”决定基本单元的位置,“两大标准”决定基本单元的规模。
       总体上,学者们对于村民自治治理单元调整路径的观点差异较大甚至是截然相反,各种调整模式仍有实践探索和理论论辩的空间。但可以肯定的是,村民自治治理单元的选择,是受多种因素制约的。在推进乡村治理体系和治理能力现代化的背景下,构建适宜的村民自治治理单元格局,应该充分考虑一系列复杂的因素。除此之外,笔者认为村民自治治理单元调整必须遵循一定的原则、标准和相应的价值理念,以此从大方向上规范和引导村民自治治理单元的实践探索活动。
       四、村民自治治理单元究竟如何确定?
       村民自治作为我国最广泛的民主实践形式和农村基层治理模式,其治理单元设置得当与否直接关系到村民自治是否有效实现。目前,村民自治的治理单元调整主要以地方试点为主,不管是“单元下沉”还是“单元扩大和重组”,在实践的过程中虽取得了一些成果,但是各自也存在诸多问题。因此,笔者以为,村民自治在未来仍将会以“行政村”作为其基本治理单元,但随着实践探索的发展和理论研究的深化,其在类型上、层次上、抑或形式上会从单一化走向多样化。另外,村民自治治理单元的调整或选择,应遵循以“因地制宜”为原则、以“治理有效”为标准、以“自治落地”为目的,在坚持以“行政村”为基本治理单元的前提下,构建类型多样、层次分明和形式丰富的村民自治治理单元体系。
       (一)以“因地制宜”为原则
       从历史发展脉络来看,乡村治理单元是因时而变的。从伍什、保甲、自然村、公社到行政村等,都是为适应时代而产生和演变。步入新时代,村民自治治理单元更要与时俱进。2018年中央发布的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中提出:“顺应村庄发展规律和演变趋势,根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等,按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路,分类推进乡村振兴,不搞一刀切。”2019年中央一号文件指出:“开展乡村治理体系建设试点和乡村治理示范村镇创建。”2020年中央一号文件再次强调:“扎实开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设试点示范,推广乡村治理创新性典型案例经验。”这些文件为我们进一步探索村民自治有效实现和推进乡村振兴提供了政策指引。村民自治的治理单元是乡村治理体系中的重要组成部分。在探索村民自治治理单元的实践过程中,我们既要坚持行政村作为基本单元的主体地位,又要充分考虑到各地农村地区差异化的特点,摒弃“整齐划一”和“一刀切”的传统思路,依循“条件-路径”的逻辑,按照“因地制宜”的原则合理选择最优方案。
       (二)以“治理有效”为标准
       进入新时代,中央部署了乡村振兴战略,实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容,也是推进国家治理体系治理能力现代化的内在要求。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确了“加强和改进乡村治理”的总体目标:“到2020年,现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成”;“到2035年,乡村治理体系更加完善,乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序,乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”。在现有的制度架构下,村民自治是实现乡村社会有效治理的重要制度载体和组织基础。村民自治依托一定的治理单元来开展活动,自治单元的设置与村民自治的有效性紧密相关。“治理有效”是村民自治治理单元调整的逻辑起点,亦是判断其有效性的标准。
       (三)以“自治落地”为目的
       近年来,村民自治所遭遇的发展困境简单用一个词来概括就是“自治悬空”,即要么是行政权不断地侵蚀自治权,要么是自治活动与村民脱节。因此,村民自治治理单元的调整需以“自治落地”为目的。“自治落地”并非是实行农村的完全自治,也不是单一地去排斥国家行政力量。而是回到制度设计的初衷,即“三个自我”和“四个民主”,做到行政权与自治权权责分明,政务与村务分开,让村民管好自己的事情。目前,以“自治重心下沉”为特征的实践形式探索就体现了村民渴望“自治落地”的愿望。以湖北秭归县为例,其实行的“两级村民自治”一方面将自治单元下移到自然村,依托自然村便于自治的条件来实行自治活动,另一方面又保留行政村作为行政承接的屏障,试图在自治与行政的动态平衡中让“自治落地”。总之,“自治”是村民自治制度的灵魂,“自治落地”是村民自治的归宿。
       (四)构建类型多样、层次分明、形式丰富的村民自治单元体系
       尽管部分地区开展了各种各样的实践探索或试点,但是在全国大部分地区,村民自治依然是在以行政村为治理单元的单一范围内进行。“行政村”作为村民自治的基本治理单元的局面将仍会在一段时期内存在。以“行政村”作为基本单元,适当探索和尝试不同类型、层次和形式的村民自治治理单元方案是十分必要的。(1)类型越多则可供的选择越多,找到合适的治理单元就越加便利。当前,“行政村-村民小组”的单元结构虽可能长期存在,但是学者们已经陆陆续续地提出诸如“村落”、“院落”、“门栋”、“家户”、“自然单元”、“行政单元”等不同类型、不同维度的治理单元。这就大大拓宽了单元调整的选择范围。(2)层次分明主要是基于治理单元的职能考虑,以行政村作为村民自治的主要单元,其承接了太多的职能,例如政策落实、资源下放、村民调解、政治宣传、环境治理等方方面面。如果将特定的职能分配或者归类于特定的治理单元或组织,例如设立专门调解委员会负责村民调解、以家户为单位开展环境治理等,则村民自治的治理绩效将大大提高。(3)形式丰富在于博采众长,择优调整。一方面,形式丰富意味着组合的合理配置。例如,自治单元下沉到村民小组或者自然村便于自治,但是与城乡一体化的进程不相适应。因此,可以采取“下沉+社区”的模式。另一方面,同一治理单元下也要依需要设置不同的组织单元,例如产业协会、乡贤理事会、综合服务站、户主理事会等,依此来丰富村民自治治理单元的内容。

村民自治 治理单元 社会治理 基层民主 责任编辑:admin
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