设为首页 加入收藏

TOP

【2020.04】嵌入性视角下社区居委会在邻避问题治理中的双重角色与行为逻辑——以S市Y事件为例
2020-09-16 09:26:46 来源:《社会主义研究》2020年第4期 作者:孔子月 【 】 浏览:64次 评论:0
       随着城市化进程的加快,城市基础设施建设引发的邻避问题在各地兴起,中国的“邻避时代”已经来临。邻避问题不仅阻碍着城市建设的顺利进行,还对城市社区的稳定产生负面影响。愈演愈烈的邻避现象引起许多研究者和决策制定者关注。邻避项目的负外部性、“收益—成本分配结构”的不对称性,以及现阶段科技发展水平的局限性决定了邻避问题的存在是客观的。一些学者将邻避问题激化的主要原因归结为地方政府在邻避设施建设中角色定位偏差,在邻避问题的解决上,他们倡导运行以政府为主导的协商共治机制,增加公众对政府决策的参与程度。但是,在实践层面,协商共治机制在邻避项目建设中的应用还处在摸索阶段,成熟的邻避问题治理机制尚未形成。面对居民急切的邻避诉求和治理体系中相关主体权责模糊、风险沟通不畅、补偿方案推行困难的棘手情况,社区基层自治机制需要在邻避问题治理中尽可能地发挥矛盾内部化解功能,维护社区稳定。社区居委会的作用至关重要。
       就邻避事件本身而言,邻避问题爆发的直接原因在于当下的应对机制无法有效缓解项目周边居民的邻避情绪。居民的邻避情绪累积到一定程度,就会倾向于采取非理性的激进手段发泄情绪、表达诉求。在邻避事件中,首先直面居民邻避诉求和不满情绪的不是地方政府部门,而是社区居委会。相比地方政府,社区居委会对社区情况更加了解,在日常工作中积累了许多矛盾化解经验,与社区居民的关系更加亲近,有机会、有能力在邻避问题初始阶段及时掌握居民情绪的发展动态,通过直接沟通收集居民诉求、劝解居民、缓和矛盾,成为风险沟通中联结居民和地方政府的纽带。但是,社区居委会在邻避问题治理的相关研究中却鲜少被提及。对社区居委会的关注与考察,能为邻避问题治理提供一种新的微观视角。
       一、问题的提出
       社区居委会的设置与发展是中国式社会基层治理历史管理模式与当下政治发展需求的融合。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《民政部关于在全国推进社区建设的意见》,社区居委会被定义为“党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织”,法律政策赋予了社区居委会“群众性自治组织”的应然角色。与此同时,社区居委会在日常工作中承担着上级政府下发至社区的诸多行政事务,作为政府工作的基层协作者,社区居委会扮演着“基层准行政组织”的实然角色。
       社区居委会以社区居民的承认和支持为合法性基础,在邻避事件中作为“群众性自治组织”代表社区居民向项目单位、上级政府部门反映居民邻避诉求;同时,社区居委会受到政府部门在人员编制、财政补贴、绩效考核方面的管制,作为“基层准行政组织”协助政府保障项目施工顺利推进、维护社区稳定。双重角色属性为社区居委会的基层调解工作提供了运作空间,也使得居委会面对社区居民和地方政府的压力“左右为难”。
       本文要研究的是,社区居委会在邻避事件中面对居民的邻避诉求和政府的维稳压力,如何在“群众性自治组织”和“基层准行政组织”的双重角色中做出选择?为什么会做出角色的转变和策略调整?社区居委会在邻避问题治理中的参与效力是否充分发挥?研究以发生在S市新建地铁Y站引发的邻避事件为实证案例(以下简称Y事件),从嵌入性视角对社区居委会的行为策略展开研究。
       二、社区居委会双重角色的阶段性选择
       Y事件自2015年5月开始,历经3年至2018年5月结束。居民的邻避诉求集中在反对“地铁站在修建期间向小区外围墙地下部分借地3米、延伸到小区内部”的施工方案。以时间演进为根据将项目进程分为方案公示期、工程准备期、工程停滞期和工程施工期,分别对应着社区居民在邻避事件中“集体理性行为—个体和集体非理性行为—集体理性行为—个体理性行为”四个不同强度的抗争阶段。社区居委会在邻避事件整个过程中,面对居民的邻避行为和政府的回应态度,被动地进行着角色的阶段性选择,策略性地化解来自社区和政府的双向压力。
       (一)方案公示期:被动接受“群众性自治组织”角色

       地铁项目自立项到论证阶段,项目信息被局限在市区级相关政府部门和项目单位之间流转,居委会作为居民自治组织被排除在风险沟通范围之外。在项目进场前的动员沟通会议上,居委会、业委会和居民代表首次获知地铁修建的借地事宜。

       “之前虽然听说要建地铁,但是不知道要向小区借地……居委会是‘政府最小的派出机构’……借地的事(政府)却没有提前‘打招呼’,让我们工作很被动。居民们都以为我们早就知道了,和政府一起藏着不说,但我真的是在会议上才知道要借地。”

       社区居委会本认为自己是“政府最小的派出机构”,但却被政府排除在风险沟通之外,不得不在会议上被动地接纳自己“群众性自治组织”的角色。居委会对借地方案的当场反对一方面出于对修建方案有损小区品质的担忧,另一方面是对受到政府“排斥”的回应。在方案公示期,社区居委会以电话沟通、书面报告等多种形式向政府上传居民更改地铁修建方案的诉求,强化了居民对社区居委会的依赖和信任,也借此向政府显示社区居委会在社区治理的价值和对政府态度的“不满”。但是,被排除在“政府体系”之外的社区居委会无法强制政府部门对居民诉求做出回答,政府部门的持续缄默动摇着居民对居委会的信任,单向度的信息沟通被“突袭式”绿化搬迁打断。
       (二)工程准备期:主动弱化“基层准行政组织”角色
       “突袭式”绿化搬迁的发生使居民意识到通过居委会进行诉求表达无法影响政府改变方案。“被政府忽视”的居民通过围堵施工人员、张贴大字报、悬挂抗议横幅的激烈方式逼停施工准备工作。居民通过网络论坛、微信等方式集结,采取阶段性升级式的集体“散步”活动,要求项目单位和地方政府修改施工方案。
       “当天我出来买东西,看到几个人在挖小区路边的树,有几棵已经被挖出来摆到围墙边了。我想,不好,一定是施工的过来趁大家午休出门的人少,偷偷来准备开工了……我们有邻居和我一起过去问他们(绿化搬迁人员),他们态度不好,有个年轻人(居民)和他们推了几下,差点打起来,被大家拉开了……我叫小刘赶紧去叫(居委会)书记……”
       收到通知的居委会书记和居民一起赶来。由于绿化搬迁人员无法提供施工许可证明,居委会书记勒令施工人员停止绿化搬迁。之后,居委会人员同小区居民一起将挖出的大树重新填埋种植。
       “(绿化搬迁)他没有证,我敢叫他停,这是有根据的,施工要有许可证……(居委会)不能不管,不然居民要‘冲击’居委会。绿化那事发生后,居民冲到办公室指着我鼻子问地铁方案为什么不改。我只能给他们解释,我只是居委会,我不是政府,我们只能把居民的诉求上报,上面(政府)怎么考虑怎么决定我是没办法的呀……(对居民挂横幅、贴大字报)管不了的呀,我们和业委会说了,请他们去做工作,他们也管不到居民个人行为,我们都没有职权……他们(社区居民)集体去政府,我们每次提前给派出所和上面(政府)打电话报备,但我们不好阻挠他们,请政府和派出所出面管他们……我们派人跟着(居民),能做的就是控制情况,不要过激,合理的表达诉求我们支持……街道打电话来批评我,我也只能说,这我管不了,考评给我评最后一名我也没办法。”
       不同于项目动员沟通会上居委会因情绪不满反对政府现定的施工方案,在绿化搬迁事件中,社区居委会当场叫停施工的依据在于“突袭式绿化搬迁”缺少施工许可,存在“程序非正义性”。绿化搬迁的“合法维权”行动强化了社区居委会“群众性自治组织”的角色属性,消除了部分居民对居委会“站位”的质疑。面对居民更加激烈的邻避诉求和升级性的非理性邻避行为,居委会采取弱化“基层准行政组织”的策略,缓解社区居民和地方政府对居委会的问责压力。此时的社区居委会,不再将自己定义为“政府最小的派出机构”,而是直接表明自己“不是政府”。居委会通过向居民“示弱”,明确自身作为“非政府机构”,既无法取得政府“内部消息”,也无法强制政府做出回应;居委会向政府“示弱”,解释由于缺少强制力,无法阻止居民过激的邻避行为。示弱行为暂时弱化了社区居民和地方政府对居委会“基层准行政组织”的认知,是居委会在矛盾激化的情境中为了维护自身合法性,主动选择的行为策略。一方面,作为非政府机构,社区居委会无法代表国家权力机构对居民诉求进行任何实质性的承诺,直接劝阻居民的过激行为可能招致社区居民对居委会的权威“冲击”;另一方面,作为“基层准行政组织”,居委会承担着社区维稳的政治任务和绩效考核压力,居委会在激烈的冲突中不可能作为“居民代表”直接与政府部门进行对抗。迫于维稳的绩效压力,居委会减少了自身在邻避事件中的直接参与,继续通过小区业委会对社区居民邻避行为进行监控和疏导,并及时向地方政府提前报备居民活动信息,便于政府部门预前部署。社区居委会在邻避问题最为严峻的时期反而弱化自身在事件中的参与程度,体现出社区居委会在现有的制度和法律框架下对“群众性自治组织”和“基层准行政组织”两种角色的归属焦虑。
       (三)工程停滞期和施工期:以“基层准行政组织”为主的双重角色兼容
       阶段性升级的个体和群体性邻避行为未能迫使政府修改施工方案,反而耗费了社区居民较多的时间和金钱成本,许多居民开始动摇继续行动的决心。鉴于先前邻避行动经验,居民代表建议对市土地规划局进行司法诉讼,获取地方政府上级领导的关注。居委会当即表示支持。对居委会来说,居民的邻避行为从制度外的非理性活动转向制度内司法渠道,消除了居民通过极端、群体方式当街倒逼政府的可能。居民的直接施压主体从居委会转向法院,减轻了社区居委会的维稳压力,缓解了社区居委会在政府与居民之间斡旋的困境。
       社区居委会将居民以官司促调解的意愿传递给地方政府,在政府授意下对社区居民的邻避诉求进行摸排。居委会在社区内部通过居民代表、业委会做居民工作,过滤掉经济补偿等个别意见,统一居民的内部诉求,即要求政府修改施工方案。在司法调解下,政府宣布新的地铁修建方案不再向小区借地,居民撤诉,其他个人的过激邻避行为也在居委会的敦促下快速停止。调解过后,地方政府交代社区居委会协助搭建企地沟通机制。企地沟通平台通过实地会议、微信群等方式将施工单位、社区居委会、小区业委会、居民代表、项目周边其他单位纳入到沟通联系机制,在街道办事处的指导下进行项目信息交流和互动,实时回应居民诉求,保障项目顺利进行。社区居委会作为“基层准行政组织”,是企地沟通平台的搭建和维护者;作为“基层群众自治组织”,代表居民监督项目施工,参与企地沟通。
       三、社区居委会角色选择的嵌入性视角解释
       为了更加清晰地对社区居委会在Y事件中的参与行为和实际效力进行比较,研究以居民邻避行为的激烈程度为指标评估社区居民在邻避事件中的参与度,以社区居委会对居民邻避行为的干预程度为指标评估居委会在邻避事件中的参与度,发现社区居委会对Y事件的参与从邻避问题出现直到邻避问题解决的整个过程(见图1)。但是,社区居委会对居民邻避行为的干预并没有随着居民邻避行为的激烈而增强,反而随着邻避问题严峻程度的增加而减弱。这一现象揭示出社区居委会在邻避问题治理中矛盾化解功能的滞后与失效。

       匈牙利经济史学家Polanyi为了解释经济活动中的主体行为,在其著作《大转型:我们时代的政治经济起源》中提出了嵌入性理论。该理论认为,经济行为体的活动嵌入在社会和文化结构之中,受到社会关系的制约和影响,这种由社会关系制约产生的嵌入性是动态的,随着社会发展的历史进程而变化。Polanyi强调经济行为体和社会体系之间的双边联系,对“嵌入性”的解释停留在较为宏观的层面。1985年,美国社会学家Granovetter对“嵌入性”的概念进行发展。他将“嵌入性”的内涵从Polanyi宏观的双边联系深化为行为体与社会网络各方面之间的多边联系,重点研究社会关系对组织行为的影响。Granovetter将“嵌入性”的解释对象拓展到经济领域之外,他认为“人们所研究的各种组织和它们的组织行为都受到社会关系的制约”。在Granovetter嵌入性理论的基础上,许多研究将嵌入性理论应用在经济学和社会学领域,强调行为主体与社会网络中各要素之间联系的复杂性。一些学者尝试将嵌入性理论引入对国家——社会关系的讨论,研究社会网络中各要素对政府行为、社会组织发展的影响。胡万进、童星从嵌入性视角梳理了国家—市场—社会三者之间的关联互动,刘殿国、郭静如以嵌入性视角研究了社会场景因素对中国省域环境效率的影响,江亚洲、施从美提出基层网格化治理,尝试从行政吸纳社会向国家—社会双向嵌入发展,谌玉洁以嵌入性视角分析了农村基层党组织的农村治理现状,冷向明、张津在研究政府与社会组织关系时提出社会组织“半嵌入性合作”的发展策略。嵌入性理论已成为研究社会网络中政府、企业、社会组织等各行为主体互动行为、影响因素的重要理论工具。

       社区居委会作为社区治理的重要行为主体,嵌入在社会和文化结构之中。根据嵌入性理论,地方政府、社区居委会、社区居民、施工单位和其他相关主体在邻避事件中形成了社会关系网络。这个网络受到国家、社会层面已形成的法律、政策、规制的影响,又通过结构内部各行为主体之间的互动,形成主体间的社会关系制约。社区居委会需要从地方政府和社区居民双向获取认同感和合法性,深受来自地方政府和社区居民的双向压力。相比社会关系网络中的其他行为主体,社会网络嵌入社区居委会的强度更大,社区居委会的“自主性”较弱。
       Zukin和Dimaggid对嵌入性进行不同维度的划分,形成了“结构—认知—文化—政治”嵌入性的分析框架。社区居委会在邻避事件中各个阶段的角色选择和行为策略体现出各维度嵌入性对社区居委会行为的影响。
       1.结构嵌入性。结构嵌入性关注社区居委会在社会网络中所处的结构位置对其行为的影响。在邻避情景下的社会网络中,社区居委会是唯一一个与所有相关行为主体产生联结的网络节点,处于社会网络的“结构洞”位置。地方政府通过社区居委会了解居民意愿、活动信息,社区居民通过居委会探查政府态度、上传诉求,这种结构性的嵌入使社区居委会成为各利益主体之间信息、资源流转的媒介。为了强化其他行为体对居委会的依赖,巩固合法性,居委会主动上传居民诉求、汇报居民行动、下达政府意见。另一方面,当社会网络中沟通的渠道出现阻塞,社区居委会进行信息和资源传递的价值消失,处于“结构洞”位置的居委会需要同时面对社会网络中与其联结的行为主体施加的压力。在Y事件中,社区居委会在项目公示期被排除在政府风险沟通系统之外,居委会与政府之间的联结被阻断,居民诉求传递到居委会层面形成淤堵;在施工准备期,缺少强制力的社区居委会无力劝阻居民过激的邻避行为,也无法强制政府对居民诉求进行回应,社区居委会采取了弱化“基层准行政组织”的策略,降低对邻避事件的参与程度,避免居民“冲击“居委会和政府的问责,保障自身的合法性。
       2.认知嵌入性。活动主体的行为选择不仅受其所处社会网络的位置影响,也受到周边环境和固有思维意识的引导或限制,这被定义为认知嵌入性。它可以反映活动主体与其他主体建立关系的经验,是活动主体过去参与多种网络的历史经验的积累和展现。社区居委会的认知嵌入性体现在居委会自身和其他行为主体对居委会角色的固有认识,以及以往工作经验对居委会行为的影响。在Y事件中,无论政府、社区居民还是居委会自身,对居委会的角色认识都是模糊的。在方案论证阶段,政府考虑到居委会是“群众性自治组织”,将它排除在风险沟通之外,在居民采取邻避行为后却将居委会看作“基层准行政组织”,敦促居委会完成维稳目标。社区居民一般将居委会看作“基层准行政组织”,是政府在社区层面的“办事机构”。甚至社区居委会自身,也会将自己认知为“政府最小的派出机构”,只有在劝阻居民邻避行为出现乏力的时候,面对居民和政府问责,为了规避责任,社区居委会才会意识到并且表明自己“不是政府”。由此可见,各行为主体对居委会的角色认知在大多情况下是混乱的。混乱的角色认知导致社区居委会的立场时常出现变动。社区居委会时常采取的矛盾行为,从一定程度上削弱了自身在社区治理中的效力和合法性。
       3.文化嵌入性。文化嵌入性关注行为主体所处的社会文化环境对行为的影响,也就是社区居委会行为在传统价值观、共有信念、宗教信仰、社会惯例等方面受到的制约与影响。社区居委会的办公地点设置在社区里,工作内容与社区居民密切相关。在党建学习的深入开展下,通过与居民的日常互动,社区居委会服务大众的“公共服务动机”不断强化。社区居委会从居民角度出发,担心地铁修建方案可能会对小区环境、安全造成负面影响,因此支持居民在制度框架内合理表达邻避诉求。社区居委会向居民收集并上报邻避诉求,是本着“为社区更好地发展”的共同信念,践行“为人民办事”的准则。另一方面,“稳定压倒一切”,“发展是目标,稳定是前提”的科学论断早已在组织学习中深入社区,影响着社区居委会的价值观念。当社区居民的邻避行为影响到社区和周边地区的“稳定”,“合理合法进行诉求表达”的底线被打破,社区居委会对居民邻避行为的态度由支持转变为反对。虽然社区居委会没有能力直接劝阻居民的邻避行为,但仍通过上报地方政府、规劝业委会等方式试图将居民的邻避行为控制在可控范围之内。
       4.政治嵌入性。政治嵌入性是指行为主体所处的政治环境、政治体制、权力结构对主体行为形成的影响。Y事件中,政治因素对社区居委会行为的影响主要体现在当前法律、政策以及权力结构对居委会效力实现的制约方面。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《民政部关于在全国推进社区建设的意见》将城市居委会定义为“群众性自治组织”。社区居委会作为非政府职能机构,不具有任何强制性权力。在邻避事件激化阶段,社区居委会缺乏实质性效力的工作抓手阻止居民过激的邻避行为。另外,由于社区居委会日常工作中的大部分内容由上级政府交办的行政事务构成,在人员编制、财政支持、绩效考核等方面由地方政府决定,“基层准行政组织”的角色属性鲜明,加深了社会网络内各行为主体对社区居委会角色的认知偏差。社区居委会大多在上级政府的指令下进行社区工作,容易丧失工作的主动性。在Y事件的工程停滞期和工程施工期,社区居委会对各行为主体的协调工作在政府的领导和授意下开展,社区居委会的每项协调工作都需要在上报得到上级政府同意之后才能进行,“基层准行政组织”仍然是社区居委会实际践行的首要角色。
       社区居委会在邻避事件中的角色选择和行为策略受到结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性的影响,但在影响程度和方式上存在一定差异。认知嵌入和文化嵌入在社区居委会历时性的社会网络互动中形成,对社区居委会的角色定位产生隐性、温和的影响,结构嵌入和政治嵌入性对居委会的影响更加鲜明、强烈,体现在结构嵌入性和政治嵌入性在某一特定阶段或时间节点直接导致了社区居委会角色的转变。社区居委会在项目论证阶段被政府排除在风险沟通体系之外,“结构洞”的价值丧失,促使社区居委会作为“基层群众自治组织”同居民一起反对政府的地铁建设方案,叫停绿化搬迁。面对社区居民过激的邻避行为,社区居委会对居民邻避行为的态度由支持转为反对,强制性权力的缺失制约了社区居委会劝阻居民邻避行为的效力。为了规避地方政府的问责和居民“冲击”,居委会工作人员所表述的“我也没有办法”、“我不是政府”等话语,体现出现行政策和权力结构对社区居委会行为的制约。在政府和居民的诉讼调解阶段,地方政府授意社区居委会参与到协调工作,并在之后阶段搭建企地沟通平台,社区居委会“基层准行政组织”的角色属性在行政工作中继续强化。
       四、结论与反思
       嵌入性理论被广泛地应用在对活动主体行为选择、发展策略的分析之中,强调社会关系和文化结构对行为主体的制约和影响。社区居委会作为邻避事件中的重要参与主体,与其他社会组织相比具有特殊性。社区居委会具有“群众性自治组织”和“基层准行政组织”双重角色,反映出国家权力结构和社区结构对社区居委会的“双重网络嵌入 (dual network embeddedness) ”社区居委会一方面扎根于社区和基层,以居民事务为主要工作主题,通过参与居民生活寻求居民的认可和支持;另一方面又嵌于国家体系之中,追求法律合法性的同时从政府联结中获取信息和资源。社区居委会在邻避事件中的角色选择和行为策略受到“双重网络嵌入”的影响:社区结构网络嵌入促使社区居委会作为“群众性自治组织”,支持社区居民进行合理的诉求表达;国家权力结构网络嵌入促使社区居委会必须以“基层准政府组织”的角色维护社区稳定的底线。这种“双重网络嵌入”对社区居委会的影响在结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性四个维度体现。
       值得注意的是,在嵌入性视角下,社区居委会处在社会网络的“结构洞”位置,既熟悉社区,又联结政府,本应在邻避问题治理中发挥重要的作用,但大多实践中,社区居委会的治理效力却受到社会网络嵌入的制约。根据嵌入性理论,社会网络的嵌入强度和嵌入方向都影响着活动主体的行为绩效。保持适当强度的社会网络嵌入才会有利于网络中各行为主体之间关系的形成,且不对个体的行为效力造成负面影响。社区居委会需要在社会网络嵌入下保持一定程度的“自主性”发展,逐渐降低对地方政府的依附,才能真正提高自身的社区治理能力。同时,社会网络嵌入需要从“单向度”向“双向度”转变。不同于传统模式中地方政府对社区居委会的单向影响,“双向嵌入”强调在以政府为主导的邻避问题治理机制中,地方政府和社区居委会之间的互动,形成循环式的有效沟通模式,实现国家权力结构网络和社区结构网络的相互嵌入。只有在适当强度、双向度的社会网络嵌入环境下,地方政府和社区居委会在邻避问题治理中构建起协作关系,才能激发居委会的自主性发展,提升社区居委会在邻避问题治理中的参与积极性和治理效力,促进邻避问题有效化解。

邻避事件 社区居委会 社区治理 地方政府 嵌入性 责任编辑:admin
打印繁体】【投稿】【收藏】 【推荐】【举报】【评论】 【关闭】 【返回顶部
上一篇没有了 下一篇【2020.04】走向选举与协商的复合..