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【2020.04】走向选举与协商的复合:改革开放以来基层民主的变迁——以历史制度主义为分析视角
2020-09-16 08:32:51 来源:《社会主义研究》2020年第4期 作者:张佳威 【 】 浏览:231次 评论:0
       基层民主是指存在于基层政权与基层社会的民主制度和民主生活。所谓基层政权民主包括县(含设区的市辖区和不设区的市)、乡两级的中共党委、人民代表大会和政府中的民主选举、决策、管理和监督工作;而基层社会的民主则以农村村民自治、城市居民自治和企事业单位的职工自治为主要基石。从1980 年广西宜州合寨村自发组织选举村干部、成立中国早期村民自治组织开始,到20世纪80年代末村委会和居委会实现制度化自治再到“乡长直选”、“民主恳谈”“区县人大代表自主参选”以及“参与式预算”为代表案例的实践创新大量涌现,改革开放以来我国的基层民主经历了从基层社会到基层政权、从民主选举到民主治理的不同空间和内涵的变迁轨迹。而这之中,最受人关注的即是选举和协商作为两种典型民主形态在整个基层治理变迁过程中的互动和交融,越来越呈现出一种复合型的民主治理形态。那么,选举与协商在基层民主中的复合“何以可能”?而它们的复合又如何形塑了整个基层民主的变迁轨迹?

       本文尝试突破先前研究中理论论争的困局,采用偏重结构分析和长时段事件考察的历史制度主义研究方法,以探求具体的权力运作机制为导向,重新审视改革开放以来我国基层民主的变迁历程。因此,文章首先在文献检讨的基础上,通过剖析和总结制度变迁的动力和主要类型,搭建了一个中观层次的理论分析框架;其次则重在探讨我国基层民主变迁的具体形态,并诠释选举和协商能够实现复合的核心运作机制;最后,笔者通过经典案例的比较,试以明晰基层民主变迁的基本轮廓以及制度层叠的表现形式。

       一、文献检讨:理论论争的局限
       选举抑或协商,是基层民主政治研究中的“原问题”。而学界长期在此“原问题”上的论争所形成的不同理论预设,从根本上左右着对基层民主变迁原因的进一步深入探析。这其中,大致存在着“选举优先说”和“协商替代说”两种鲜明的理论观点。
       遵循选举优先说理论进路的学者,将以选举为基本要素的竞争性政治视为现代民主的核心标志,认为其相较于协商民主具有逻辑上的先验性,他们的核心观点具体包括三个方面。第一,该类学者一般认为,没有选举民主及其所维护的代议制,协商民主会因为缺乏公民平等政治权利的保障而丧失有效运行的制度空间,即协商民主的推进不能以牺牲选举民主的实现为代价。第二,在他们看来,协商民主难以单独承担民主决策的使命。协商民主致力于对各种不同利益的协调,但是最终划定各方利益边界、对共同利益的确认仍然需要能够产生绝对聚合力的选举民主。因而,协商民主的有效运行难以脱离选举民主所提供的以票决为代表的决策机制。第三,多数学者将协商民主运作的过程本身也视为一种竞争性政治,其目前所取得的部分经验并没有动摇选举民主的基础性地位,而只能成为一种机制要素的补充和完善,前者的发展仍需建基于后者之上。总之,遵循选举优先说的学者认为,选举民主的发展有利于协商功能的完全发挥,而协商民主的运作则必有赖于选举政治的保障。
       与之相对,秉持协商替代说的学者普遍将协商民主视为现代民主政治发展的一个更高形态,并认为协商民主不似选举对政治权力进行委托授权,而是一种治权意义上的民主和一种公共事务治理模式的民主化。因此,协商对选举的替代已是民主政治发展的大势所趋。该理论进路的代表性观点可具体分为两类。首先,他们认为协商政治早在中国现代国家转型过程中就有着深入的实践经验——党领导革命时期的“三三制”是最早的雏形,而现今更是形成了“回应型协商”、“自治型协商”和“咨询型协商”三大模式,充分保障了普通民众对于公共事务决策的政治参与。而从民意聚合的角度来看,普通大众对公共事务协商所形成的民意基础正是基层治理的直接合法性来源,因而通过协商政治,基层政治参与绩效可以更好地形成统合,从而化解国家治理复杂性下民主政治困境。其次,一些学者认为,协商民主还能够将选举民主中有潜在体制破坏性的竞争因素予以内化和吸纳——协商民主并不否认选举对民主发展的意义,但更关注选举公正性,即选举目的是否基于公共利益。因此,在协商政治条件下,民主的运作不以选举为直接的起点,而是以多元、多层利益主体的意见、利益与关系在一定组织框架下的程序化、制度化的沟通与协调为起点。总之,在秉持协商替代说的学者看来,中国应明确拒绝西式选举民主,转而致力于在传统政治文化的基础上建构有中国特色的、执政党主导的协商民主;而投射在基层治理中,就应选择以协商民主作为推进民主建设的切入点,给予优先发展。
       围绕“原问题”而展开的理论论争在过去的较长时期内产生了部分积极的溢出效应:积聚了大量的研究资源,并形成了由理论生发的创新案例扩散和治理技术移植层面的研究特点,推动了基层民主研究的进一步发展。但同时理论论争的限度也日益显现:由于浓厚的竞争意味,所形成的研究边界甚至定式一方面导致大量成果缺乏必需的问题意识和严肃的理论推演,阻碍了因果导向的机制探求,无法真正揭示基层民主变迁的原因;另一方面,出现大量价值偏好先于经验实践的研究倾向,使得基层治理中产生的新现象与新问题遭到悬置。具体说来,负面影响的关键点首先在于:部分学者偏执一端的理论预设往往由于缺乏经验层面的深入分析而陷入了解释力不足的困境。在当下基层民主变迁中,实际上既没有出现“选举为主、协商为辅”的治理样态,也没有产生协商完全代替选举的实践现象。相反,无论选举还是协商在基层政治运作中出现了逐渐摆脱过去以明确各自身份边界的制度生发路径,转而朝着一种两者复合的民主治理形态的方向进行探索。正如一些学者所言,选举和协商作为两种典型的民主形态,都是解决基层治理问题的重要体制和机制,虽各有优劣但无法截然分开,更不存在发展的孰先孰后问题。其次,一些研究为了避免上述理论论争,选择主动“降维”,由于过度聚焦对具体个案或技术的挖掘,致使缺乏从整体上把握基层民主变迁的研究,往往流于对相关体制变迁过程的简单描述,而非进行更加细致地因果探析。因此,与先前学者们重点诠释选举与协商在基层治理过程中的复合“何以需要”的研究相比,本文则试图进一步探求基层政治中选举民主与协商民主在价值和功能上的配适“何以可能”的问题。在笔者看来,这对于进一步厘清改革开放以来我国基层民主的变迁历程以及根本动力大有裨益。
       二、历史制度主义中的制度变迁理论
       历史制度主义与理性选择制度主义一道被认为是新制度主义的核心研究进路,但与理性选择将制度作为产生或维持利益均衡的协调机制不同,历史制度主义更重视制度如何萌发和嵌入到具体的时间和结构之中的过程,更能展现制度变迁的完整历程。因此,历史制度主义不仅包括对社会革命、经济大萧条和政治转型等传统重大历史事件“突变”的分析著称,而且善于处理政治社会稳定期的制度变迁议题,即制度的“渐变”逐渐成为该研究方法的新兴领域。前文已有述及,欲完成本研究之目标,既亟需针对基层民主的主要制度结构展开剖析,也要对具体重大事件进行过程追踪,以真正揭示制度变迁的核心运作机制。有鉴于此,本部分尝试通过剖析并总结制度变迁的主要类型,为全文搭建出一个中观层次的分析架构,以图对我国基层民主的变迁做出更好的理论诠释。
       (一)制度变迁的动力:观念、结构与情境
       制度变迁的动力是指制度决策和反馈两类行动者参涉这一过程的动机和能力。其中,动机就是历史制度主义者通常所谓的“观念”。在历史制度主义者看来,行动者在面对问题和环境时并不是消极和被动地适应,相反在分析过程中会非常关注其所具备的能动性,而观念就是行动者能动性的集中体现,主要包含认知、信念和意识形态等要素。实践中,行动者的观念之争往往是制度变迁的开端,而那些能够进入制度决策或反馈行动者视野的信息就将对他们的决策和选择产生直接或间接的影响。需要明确的是,一般的价值原则需要与具体问题产生关联时才会输出系统的政策表达和意志倾向,并且也只有通过相关的体制结构支撑时,才能形成改变制度发展轨迹的能力。
       其次,制度通常被视为一套“嵌入于政治和经济组织结构中的正式或非正式的程序、日常惯例和规范”。而在基层民主政治所处的复杂环境中,权力和制度“结构”是生发体制变迁能力的基本条件。具体而言,权力结构体现为党政关系、层级关系和部门关系等诸多方面,权力结构的最高原则是“党的领导”。这意味着,一旦某一个民主政治实践触碰或挑战“党的领导”,它实际上就遭遇到行动“边界”。而制度结构是以制度为核心所形构的基本运作体系,既包括法律、政策和规章等正式规范,也包括领导“表态”和地方习俗等非正式规则,共同约束行动者的具体行为方式。以基层民主运作过程中的地方政府主体为例,“行为联邦制”的权力结构保障了一定时空内地方的行动空间——主政者的价值、理念和诉求不仅能够得以激发,而且能够较为顺利地付诸实践,根本上保证了创新的动力;但另一方面,由于科层惯性、等级结构、专业分工和规章至上等组织特征使得整个治理结构也易倾向保守:偏重传统的管理方式和技术手段而可能抵制革新和学习。
       最后,“情境”往往表现为连结制度变迁动机和能力的中介环节。在历史制度主义者看来,不能孤立地去分析事件和行为的因果,而应放在其发展的具体情境中去理解——行动者的偏好和结构所产生的影响并非一成不变,而是随着情境的改变而变化,它们之间的互动也必然是在具体的情境之中生发。一般地,“关键节点(Critical Junctures)”是制度变迁中最为重要的情境因素之一,所谓关键节点,就是核心行动者对制度结果产生影响的可能性发生重大提升的一个时间段。具体到基层民主变迁之中,即制度决策和反馈两类行动者的动机和能力在关键节点往往会达到产生足够影响的配适,并且与在结构的互动中通过具体的机制“锁定(lock in)”了未来制度变迁的方向和可供选择的路径。因此,本文就以关键节点作为探究制度变迁情境因素的一个切入点。

       (二)制度变迁的主要类型

       在《解释制度变迁》(Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power)一书的开篇之作中,詹姆斯·马洪尼(James Mahoney)和凯瑟琳·西伦(Kathleen Thelen)将制度变迁概括为更替(Displacement)、转换(Conversion)、漂移(Drift)和层叠(Layering)四种主要类型。笔者在此根据上文所述的“观念”与“结构”的关系对该四种类型进行了必要的重新阐释,将其纳入到整体的分析架构之中。图1集中展示了本研究所搭建的理论分析架构的具体运作进程:行动者观念与权力和制度结构在关键节点的情境中发生了足以助推制度变迁的互动和影响,基于相异的观念及结构因素的交互作用而输出了四种具体的制度变迁类型。
       所谓“更替”类型代表着新制度对旧制度的完全替代,与其他三种制度变迁的渐变性不同,更替显然是一种制度的突变类型:在此过程中,无论是行动者的观念意愿还是所面对的结构状况都极其不同——强烈的改革意愿和松动的权力或制度结构均为整体的制度变迁提供了最大“便捷”。其二,“转换”类型是指当行动者越过制度最初设计的目的,一般是通过对制度进行重新诠释、改变其运行状态,以影响到制度的最终发展结果。从观念层面来看,行动者通常无意改变整个制度,因而采取了一种非常规的变通手法试图做出局部微调;而另一方面,行动者面对的结构约束较强,能够改变的空间并不充足。对应在经验实践中,各类规章制度运行中存在的“阳奉阴违”行为即是转换型制度变迁的真实反映。第三,“漂移”类型较“转换”类型之中的行动者主动性更差(甚至可能发起对制度变迁的抵制),几乎没有推动变革的观念动力,但却由于制度运作结构发生变化而最终导致制度“脱轨”。因此需要注意的是,制度内容本身没有变化并不意味着整体的变迁不会发生。最后,与“漂移”类型完全相反的是,在“层叠”型制度变迁中,行动者较为积极主动而谋求变革,但所面对的制度或权力结构却极其稳固、而具约束力,因此行动者往往选择将其所创造的新规则附加在旧规则之上,从而改变了原有制度的整体运作方式和最终的结果,以达到其政策实施的目标。
       三、层叠而非更替:我国基层民主的渐进变迁
       改革开放以来较长的一段历史时期内,基层民主实践中偏重选举制度下沉与选举技术创新的体制建设路径,引发了基层政权行政化、制度功能内卷化和公共服务碎片化等问题,致使基层政权出现了大量治理悬浮的不良现象,严重阻碍了民主政治的有序推进。自上世纪90年代末开始,协商政治在不同层级的制度决策者的推动下得以导入到基层民主变迁之中,与其时西方协商民主理论在中国的引介一道形成了“协商风潮”。但是,与学界“选举优先说”和“协商替代说”之间持续的理论论争不同,协商民主在基层政治中的深入并未对先前选举民主体制形成“更替”,反而与其产生了大量良性的互动,成功促发制度化“层叠”,推动着我国基层治理体系和治理能力的现代化。
       (一)观念“谋变”与结构稳固
       实践中,制度决策者“谋变”的观念对于基层民主变迁是首要推动因素。这种观念不仅来自于制度失灵所造成的治理困境,同样在于政策反馈者——基层民众对于制度效能的普遍不满,由之所形成不同类型的冲突矛盾使得基层民主体制遭致合法性和有效性双低的运作困境。显然,过去由单纯选举制度所整合的量化民意在型构执政合法性上的功效极为不稳定:由于缺少选举结束后的一系列决策、管理和监督民主环节的保障,基层治理工作中出现了大量结构性矛盾,政权合法性的流失难以避免。而从“供给侧”来看,在制度决策者的观念之中,选举民主的地位也并非不可动摇——他们大多将民主政治理解为“为民做主”,与西方话语中的竞争性政治并无必然关联;并且在实现民主的具体途径上,决策者较选举民主,对协商民主更加偏好。另外,中国基层社会长期存在的一种学者们所谓的“绩效型民主观”,而受这种观念的影响甚至支配下,普通民众的民主诉求往往也带有较强的利益现实性,而非仅民主价值上的绝对取向——民主的价值只是必要基础,而能否最终实现民主内涵还要依凭其治理绩效这一充分条件。显然,在观念上,制度决策与反馈者之间较易达成一致,为共同推动基层民主的变迁奠定了坚实基础。
       但是,层叠类型相较于更替类型的关键差异则在于“谋变”的行动者要面对更为稳固的既存制度和权力结构。就基层民主的制度结构而言,一方面,从规范层面来看,选举民主依然非常重要,这集中表现在民主选举仍是社会主义人民民主的重要内涵之一;另一方面,从现实的经验来看,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,同样也是选举政治运作的核心场域,而基层人大也在基层治理中扮演着绝对主体角色——选举民主的意义和内涵在基层治理的运作中都是无法替代的。因此,在我国现行公开的制度文本里,选举民主仍是基层民主发展不可缺少的组成部分。另就权力结构来看,选举已经深入到政党、国家和社会各具体制度和机制的运作之中。其中,在基层民主体制里,选举不仅是政权组织的基本方式,也是普通民众参与政治的基本渠道;并且在实际的权力运作中,由投票生发的权力机制在信息收集、政策决断和权威聚集等方面的优势均是协商民主所难以替代的。
       总之,制度决策、反馈行动者“谋变”的观念与稳固的制度和权力结构一道,建构出目前协商民主从民主管理、决策和监督的功能角度导入基层民主变迁的基本径路,并非对原有体制的颠覆性更替,而是一种制度变迁的层叠类型。
       (二)治理导向:制度变迁的核心运作机制
       学界对于基层民主变迁的关键节点有着几乎统一的认知:普遍将2012年底召开的中国共产党第十八次全国代表大会视为基层民主从选举主导向协商与选举复合转变的关键节点。他们的主要依据是决策层在此前后的行为变化:十八大之前决策层将工作重点放在扩大基层民主和党内民主上,例如在如何改进选举制度和技术方面进行了不少尝试(“一步法”、“组合竞选”、“公推直选”等);而此之后,决策层则特别重视“民主集中制”和“协商民主”在基层民主发展中的实现程度。
       笔者认为,学界将其作为关键节点的判别确有依据,但仅限于具体一个“时刻”的视野却过于狭窄:既不符合关键节点概念本身的内涵(关键节点往往指的是一段时期),也不利于我们对整个制度变迁历程进行更好的理解。因此,本文意图通过引入政治学者希尔·索费(Hillel David Soifer)的“许可性条件(permissive condition)”和“生成性条件(productive condition)”分析工具,对基层民主变迁的关键节点展开更具体的剖析和诠释。第一,许可性条件是指关键节点内的因素或条件改变了潜在的历史情境,增大了制度变迁发生的可能性。而具体到我国的基层民主变迁之中,显然许可性条件并非在十八大这个时间点“突然”形成,而是在前一个历史发展时期就予以奠定:从直接否定基层乡长直选开始,决策层逐渐在正式表述中将协商民主与选举民主并列(2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中首次提出),一道作为中国特色社会主义民主实现的基本形式;而在奠定理论基础的前提下,又积极鼓励基层的协商政治实践探索,尝试拓展民主政治发展的深度和广度。第二,如果说许可性条件打开了制度变迁的机会之窗,那么生成性条件主要就是在机会中发挥产生“差异化结果(the initial divergent outcomes)”的决定性作用。实践中,决策层在党的十八大全面阐述了“协商民主”概念、并对“健全社会主义协商民主制度”进行总体规划和战略部署,这对于基层民主变迁的确“关键”,但在笔者看来,更为重要和完整的机制揭示则是在其后2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年《推进协商民主广泛多层制度化发展》两个决定性文件中才得以完成:
       “畅通民主渠道,健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商,推进基层协商制度化,建立健全居民、村民监督机制,促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”
       “人民是否享有民主权利,要看人民是否在选举时有投票的权利,也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利...人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利,人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,这样的民主是形式主义的...人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的两种重要形式...民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民要解决的问题的。”
       上文所引述的文本清晰地展现了基层民主变迁中协商复合选举的“治理导向”运作机制:首先,基层民主体制建设的时代方位被“框定”为国家治理体系和治理能力的现代化,因此,基层治理的有效实现成为基层民主政治发展的前提和基础;其次,基层民主体制需要吸纳以至激活更多的主体和资源融入基层治理,突出地表现在通过加深参与程度及其拓宽渠道,保障普通民众的实质性政治参与,以提升治理体系的合法性和有效性;最后,基层民主体制需要通过完善基层治理程序,进一步调整多元治理主体间关系,发挥好基层政权、自治组织、普通民众以及专家学者的治理功能,实现“共治”与“善治”的有机结合,确保基层治理能力的整体性提升。不仅如此,决策层又在2015年密集出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强城乡社区协商的意见》和《关于加强政党协商的实施意见》等正式制度文件,将协商与选举复合的基层民主层叠型变迁进路予以“锁定”,在治理导向机制的规制下,进行着全方位地创新和探索,为实现两种民主形态的深度配适奠定了重要基础。
       四、经典案例比较:基层民主变迁中的治理样态
       “四议两公开”工作法和“参与式预算”是我国当前基层民主变迁中极具代表性的治理样态:均是在充分利用既有权力和制度结构的基础上,导入协商民主要素激活了新的核心制度功能,从而实现了基层事务的制度化有效治理。本部分试图通过对两个经典案例进行比较,以明晰当前基层民主变迁的基本轮廓和实践机制的再生产方式。
       (一)“四议两公开”工作法
       “四议两公开”工作法是河南省南阳邓州市以响应其时国家“三级联创”为契机,主动推进基层组织建设的体制创新成果。最早的官方文件可追溯至2005年9月1日的《中共邓州市委、邓州市人民政府关于在村务公开和民主管理工作中推行“四议两公开”的决定》,标志着该制度的正式生成。经过近四年的实践和经验总结,邓州市又于2009年3月制定了《关于深化完善“四议两公开”加强和创新农村基层组织建设的意见》和《邓州市“四议两公开”实施细则》,对其适用范围、注意事项和评价标准做出了详细规定,进入了可操作和可推广的制度扩散阶段。
       “四议两公开”主要是指以村党支部(总支)会提议、村“两委”会商议、党员大会审议和村民代表会议或村民会议决议等“公议”程序以及决议公告和实施结果公示的“公开”程序为核心内容的具体组织治理体系。与原有的管治形态相比,该工作法主要通过实现协商与票决的功能互嵌,有效地整合和发挥了村级党组织、村委会、村民代表大会等组织的原有结构功能,解决了村治中长期存在的结构性难题。具体来看,第一,前置协商结构:协商预期目标的实现程度决定着票决的具体实施和范围。基层治理中的重大事项、市乡两级党委和政府确定的中心工作以及各级党委政府有关政策的落实都在该工作法的协商范畴之内,而不同参与群体会在相异的协商环节表达意见,其后各环节组织主体再进行议题统合并最终确定票决范围。第二,合法性根本原则。票决法定了先前各级、各类组织的协商结果,保障了整体程序流程的有效运作。协商尽管极大可能地拓展了“意见”覆盖度,但也面临着无法形成一致性共识的风险,这种最终决定困境的“延宕”因解决不了实际问题,其价值将大为锐减。因此,“四议两公开”工作法所包括的提议、商议、审议和决议等程序均内设具体的投票表决机制,实践中所形成的绝对多数票决权力在保障众意达成上较好的兼顾了效率和效用。
       从权力互动和生产的角度看,“四议两公开”工作法实现的制度绩效主要包括两个方面:首先,触发了各民主管理和决策主体间的良性互动,激发原有结构要素的新功能。其一,促成基层政权与自治体制的有效衔接。在工作法中,乡镇党委和政府不似过去直接向村支两委强制灌输意志和摊派任务,而是通过支部会议、两委协商和党员沟通等制度化流程统合众意而形成最终决议。其二,理顺了村党支部与村委会的关系。工作法一方面将村级重大事务决策的提议权和具体决策的执行权进行了划分,明确村党支部和村委会的各主要职责,并增设村“两委”商议的环节,将对重大问题的协商放在了决策之前;另一方面,通过推广村委会主任和支部书记一人兼任、两委交叉任职的“统合”模式,大大提升了形成众意的效率。其次,被长期忽视的民主监督问题在该工作法核心的“公开”程序中得以突出和有效解决。以过去普通民众的政治参与困境为例:在工作法中,民众不仅拥有监督决议结果是否合法合规的权力——经村民代表会议或村民会议决议通过的决议事项,应采取适当形式由村委会向全体村民进行不少于7天的公告;对公告期间民众所反映的决议中的重大问题,修改和完善后要重新进入“四议两公开”决策程序,而且还监督决议事项的实施过程,发挥了党员大会、村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组以及民主理财小组的基本功用,对实施的最终结果进行审查,并及时向全体村民公布。
       总之,“四议两公开”工作法在运用具体民主治理技术理顺体制运作流程的同时,保障并扩大了治理主体有序参与决策和管理的基本渠道,在实践中化解了原有管治过程中大量的结构性矛盾,为新形势下基层公共事务实现有效治理提供了重要的可复制进路——该工作法先后得到党和国家领导人的多次批示,并分别于2010年和2016年写入中央“一号文件”和《中国共产党农村基层组织工作条例》,成为新时代党和国家基层治理体系建设的重要制度基础之一。
       (二)“参与式预算”制度

       “参与式预算”是指普通民众以民主恳谈为主要形式广泛参与政府年度预算方案协商讨论,助推基层人大代表审查政府财政预算并决定预算的修正和调整,进而实现多主体参与和监督政府预算执行的民主实践。最早的制度创设可追溯至2005年7月27日的浙江省温岭市新河镇第十四届人大第五次会议决议,经过十多年的探索,温岭分别于2010年和2011年正式出台了《关于开展预算初审民主恳谈,加强镇级预算审查监督的指导意见》和《温岭市市级预算审查监督办法》,对市、镇两级的政府预算审查监督的程序和做法进行了制度化规范。目前,在云南盐津、四川巴中和上海浦东等地均出现了“参与式预算”的改革试验,已成为我国基层治理体制中的重要制度创新。

       具体来说,笔者认为“参与式预算”通过激活基层人大的治理功效实现了协商民主制度化和民众参政渠道拓展,是其之所以能够良性运作和形成制度扩散的重要原因。首先,“参与式预算”作为基层人大对政府财政预算监督的体制补充形式,对原有的平行政治问责机制进行了内部结构激活,巩固了人大制度的功能地位。通过财经小组、民意代表、预算知识培训等制度创设和大量协商环节的常态化,基层人大代表较过去拥有了大量实践法定权力的实质工具,尝试突破组织所遭遇的结构性束缚,从消极不作为向积极的角色转变,开始认真反映民众意愿并监督政府的行为。其次,“参与式预算”本身源起于基层政府对协商民主可持续发展问题的思考,而通过拟定具体的平台和议题,协商民主实践得以进入制度化发展轨道。这主要表现在:通过基层人大制度的既有架构,部分协商活动不仅开始由当地人大代表主导组织实施,也拥有了稳定的财政预算和人员保障,缓解了先前实践中基层政府对各种成本的焦虑;另一方面,相较于传统的回应型和咨询型方式,通过主动审议和监督政府预算这一核心事项,为协商民主理念的生发提供了实质性权力保障。最后,“参与式预算”拓展了普通民众进行政治参与的渠道,促成一种更为直接有效的社会问责机制。具体地,在预算初审或小组分组商谈环节中,民意代表均会对政府预算报告中的具体项目进行审议,能够充分发表自己的观点和建议。因此,在此过程中普通民众的政治参与实质上被导入至现代政府的核心领域,对地方公共资源的配置与相应公共政策的实施方案拥有了较大的话语权,倒逼着政府预算的公开化和透明化改革。
       五、小结
       民主政治的理念、制度与程序在基层政权和社会中的推进,需要在顶层设计、地方实践和民众需求之间寻找平衡点。文本认为,基层民主的发展是我国改革开放40多年来政治现代化进程中的重要成果,但由于学界长期存在的“原问题”论争致使大量研究缺乏重要的因果导向和严肃的分析推演,造成基层民主变迁的显性轨迹并没有得到很好的理论揭示。
       本文基于历史制度主义的分析视角,反驳了先前存在的“选举优先说”和“协商替代论”,认为改革开放以来我国基层民主实际经历了一种层叠型的制度变迁模式。并且,通过治理导向这一核心的运作机制,协商与选举在基层政治多元的实践中完成较好的复合,“锁定”了基层民主变迁的具体进路——在吸纳以至激活更多的治理主体和资源、完善治理程序的前提下,实现了治理功效的提升,为基层治理体系和治理能力的现代化打下坚实基础。
       但同时需要注意的是,当前基层民主变迁的具体类型是否稳定仍有待观察。其中,选举民主的治理内涵深化和协商民主实践的制度化提升是整个治理体制运作的关键。因此,未来的基层民主政治发展过程中,在继续鼓励多元创新实践的基础上,亟需进一步明确其改革的目标和权力边界,以促成选举与协商复合机制的权力再生产和治理样态的稳健扩散。


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