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【2020.04】新时代城市社区治安政策工具的优化选择与应用
2020-10-06 10:15:56 来源:《社会主义研究》2020年第4期 作者:孔娜娜 位利平 【 】 浏览:141次 评论:0
       一、问题的提出
       后工业化时代和城市化的加快推进,使各类隐性安全风险转为显性,公共安全形势复杂多变。作为城市发展的关键要素和居民生活的基本条件,城市公共安全至关重要。社区作为城市基本单元,是公共安全治理的出发点和落脚点,其治安状况直接影响城市公共安全水平。长期以来,城市社区治安被整体交给了基层政府,并逐步演化成政府单一治理模式。政府单一治理模式社会回应性不足、社会活力缺乏,难以适应社区治安多元性、复杂性的发展特点,难以有效满足新形势下公众的社区公共安全需求。党的十九大报告提出,“推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”报告明确了社会治理的社会化方向,城市社区治安也要“眼睛向外”,寻找多元化的治理模式,政府、市场、社会等多元主体和政策工具的加入,成为未来城市社区治安新趋势。
       社区治安的研究不是新热点,以往研究一般将社区治安作为社区治理或者社区公共安全研究的亚类别来探讨。目前,学者们对城市社区治安研究主要集中在以下几个方面:一是关于社区治安模式的探索,如以精细化为主要特征的社区网格化治理模式研究,以治理多维化、立体化为特征的治安防控网络治理模式研究,以信息化、技术化为特征的智慧社区治理模式研究;二是研究影响社区治安状况的关键变量,居民关系、居民安全意识对社区犯罪预防起重要作用,以居民参与、邻里交往、邻里互助和志愿精神为核心的社会资本越丰富,社区治安状况越好;三是社区治安单一视角的研究,如对邻里纠纷、社区矫正、治安巡逻、危险品管控、消防安全、流动人口管理等具体社区治安问题的分析,对法律法规、政策文本、协同治理、共享共治、邻里守望等治理机制的讨论。
       社区治安的研究成果,为进一步探索社区治安政策工具研究提供了学术思想和理论借鉴,但仍有需要拓展的研究维度。政策工具研究也不是一个新问题,政治学、管理学、经济学等学科早有关注。国内学者对于政策工具的研究集中在政策工具概念、分类、选择、优化组合、评价标准及未来趋势等方面。基于政策工具的分析框架,在财政金融、环境治理、能源节约、教育政策、食品安全、医疗改革等领域研究较为广泛,但将其整体理论框架用于社区治安的研究较少,尚未形成完整的“政策工具箱”;已有涉及到社区治安政策工具的讨论偏重以政府为主体的强制型工具,其他类型的政策工具研究较为碎片、零碎。为此,新时代如何创新城市社区治安体制机制,科学选择和配置各类政策工具,使政府、市场和社会各类主体充分发挥自身优势,协同维护社区治安是本文关注的科学问题。
       二、城市社区治安政策工具的概念
       (一)城市社区治安政策工具的概念
       城市社区治安政策工具包括城市社区治安和政策工具两个亚属性。不同时期的社区治安具有不同内涵,有学者认为它是一定区域内社会治安问题的治理,也有学者认为是社区秩序的状态,还有学者认为其是管理社区秩序的一种活动等。目前,普遍认为社区治安是指“社区政府和自治组织依靠社区群众,协同公安、司法机关,对涉及社区社会秩序和人民群众生命财产安全的问题依法进行治理的公务活动”。政策工具涉及领域较多,不同学者从不同学术领域对其有不同的理解,对政策工具概念的统一和描述相对困难。澳大利亚学者欧文·E·休斯将政策工具定义为“政府的行为方式,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”;国内学者张成福认为政策工具是指政府将其实质目标转化为具体目标而采用的具体手段和方式;学者吴定认为政策工具是政府机关为实现政策目标而使用的各种技术的综合。陈振明通过梳理不同学者的观点,将政策工具定义为:“公共物品和服务的供给方式和实现机制,即各种主体尤其是政府为了实现和满足公众对公共物品和服务的需求所采取的各种方法、手段和实现机制,为了满足公众需求而进行的一系列的制度安排”。
       综合城市社区治安和政策工具两者的概念属性和特征,本文认为,城市社区治安政策工具是指参与治理的各个主体为解决社区治安问题,实现构建安全、和谐社区的目标,在政府引导下而采取的一系列具体手段、方法和实现机制的总和,具体包括以下几个特点:
       第一,多主体治理协同。广义上社区治安的主体除本地区公安机关及其派出机构等职能部门之外,还包括与社区治安工作密切相关的基层政府组织和自治组织,如城市街道办事处、社区居民委员会、驻区机关企事业单位的保卫部门、物业管理公司以及社区居民;狭义上社区治安的主体是指本管辖公安机关及其派出机构和组织,如公安派出所、治安巡逻队、消防救援队伍、治安检查站等。目前对于社区治安的研究多是基于狭义概念,以政府部门为主体,缺乏调动其他主体参与社区治安的协同方式和实现机制。城市社区治安政策工具从广义上关注社区治安的主体,注重研究政府如何发挥动员和催化作用,利用政策工具激励多元化主体参与社区治安维护。
       第二,多层次治理业务。人们习惯将社区治安的外延理解为危险品管控、治安防范、打击犯罪等传统业务范围。随着城市系统日益复杂、各种资源要素流动加快和信息化时代的来临,不断将社区治安的业务向纵深拓展,社区矫正、网络诈骗、纠纷化解、突发事件应对、消防安全、公共秩序维护等新型社会问题愈加凸显。城市社区治安政策工具将视野进一步扩大,在新时代背景下要针对更为全面、系统、复杂和精细的治理业务进行研究。
       第三,多元化治理工具。城市社区治安政策工具将突破传统意义上社区治安以政府强制型工具为主的行动逻辑,注重开发、引入新的市场化和社会化工具,整合新型、非正式工具并应用到社区治安中,不断丰富其“政策工具箱”。
       (二)城市社区治安事务的精细化分类
       精细化治理是指通过制度设计、过程推进、治理技术,实行基层治理多元化、差异化、个体化、体验化的转变,达成治理的精准、精细和精致目标。精细化治理是治理效能和质量的重要标志,代表着城市治理现代化的基本方向,是未来我国城市治理和发展的主导性策略。我国城市正处于内涵式质量提升的关键阶段,城市社区治安精细化是实现向新型城市转型的重要途径。城市社区治安多治理主体、多层次业务和多元化工具的特点,契合精细化治理的精髓,通过对其事务精细化分类,可以使多种政策工具精准定位、科学配置、共同解决社区治安问题,也是精细化治理在实践操作层面的重要探索。
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      三、城市社区治安政策工具的分类与选择
       (一)城市社区治安政策工具的分类
       政策工具的分类是对其进行选择的基础。国内外学者注重对政策工具的分类研究。荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen)最早对政策工具进行分类,整理出64种工具;加拿大学者Hewlett和Ramesh根据政府的强制程度提出自愿性、强制性和混合性三种政策工具。国内学者对于政策工具的分类大多是基于Hewlett和Ramesh的三分法。陶学荣根据政府使用权威的程度和提供公共物品介入程度,将政策工具划分为经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具五大类。陈振明结合中国的本土化特点,根据市场机制和工商管理技术在政府治理中的不断加强,提出“市场化工具”、“工商管理技术”和“社会化手段”三分法。
       本研究尝试借用政策工具的分类体系,参考以往研究经验,根据政府介入的强制性程度,将社区治安政策工具分为强制型、市场化、社会化三大类,并将新兴的、非正式的市场化工具和社会化工具纳入到社区治安事务中,形成社区治安“政策工具箱”。
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       (二)城市社区治安政策工具选择的影响因素
       “政策执行的过程本质是政策工具的选择过程,政策工具选择是决定政策成败的关键。”城市社区治安政策工具的选择实质是治理主体搜寻、发现、确定和运用,能最大限度实现治理目标的过程。这是一个有目的、系统、理性思考的复杂过程,需要依据判断标准和影响因素来选择。陈振明遵循政策网络的研究途径指出,“政策工具选择应当关注政策目标、政策资源、目标群体、政策执行机构和政策工具应用的背景。”王辉认为,“政策工具所取得的政策效果并非仅由工具属性所决定,还受政策项目类型、政策工具相关联的利益相关者、实施组织和政策资源等政策环境所影响。”张成福倾向于从公共选择途径进行分析,强调公共问题的复杂性以及多元利害关系人和外部因素的影响。本研究根据城市社区治安政策工具治理目标、治理主体、治理过程、治理所需要的外部条件四个关键内容,认为影响城市社区治安政策工具选择的因素主要有以下五个方面:
       第一,政策目标。政策目标是政策工具选择的出发点和归宿。首先,政策目标明确。目标明确与否直接导致政策路径是否正确。城市社区治安的目标是政府发挥其主导作用,协调多元治理主体,围绕同一个目标,推进社区治安良好运转,实现社区和谐稳定,而不是政府为了实现政策目标去管控社区。其次,目标定位恰当。社区治安是一个持续性业务,不是项目,项目追求短期收益,而社区治安最终追求是人和物的持续安全状态。不同事务的不同阶段,其目标不同,目标定位过高或过低,均会导致目标与现实、工具与结果落差较大,难以评判工具的实践效果。再次,目标与工具动态匹配。社区治安每一项具体事务的情境、目标各不相同,不可能一套政策工具就能实现一劳永逸。目标跟随经济社会发展而改变,目标改变,工具却因其惯性而继续存在,进而会影响新目标的实现。
       第二,政策工具的属性。属性是每项工具区别于其他工具的标志,是政策工具选择的根本因素。政策工具属性体现在工具的内在特征和适用范围。每项工具都有其适合的政策背景、外部土壤以及自身局限性和优点。面对不同的行动者和城市社区治安问题,不同政策工具对其治理事务的服务对象、服务标准、服务规模均不相同。城市社区治安事务多元复杂,没有一种工具可以解决“百病”,决策者在选择搭配时要考虑每一套政策工具的属性和特征。
       第三,城市社区治安问题的特点。城市社区治安问题是政策工具的治理对象,其特点是影响政策工具选择的约束性因素。城市社区治安是一项囊括性、复杂性的工作,这决定政策工具的应用要有针对性。治理主体只有分析和掌握问题情境才能对政策工具进行优化选择,组合成城市社区治安政策工具体系,并针对问题情境的变化,对政策工具进行适时调整,形成新的政策工具体系。
       第四,城市社区治安的行动者。第一行动者是政府。社区治安作为公共产品,政府有天然供给责任,在整个政策工具选择中发挥主导作用。行政领导者的行政责任、对政绩及个人利益的追求,影响政策工具的选择,政府内部行政人员的个人素养、专业水平、对组织的忠诚程度也直接决定了政策工具选择的匹配性与实效性。第二行动者是政府以外的其他主体,可能是利益团体、非营利组织或相关企业,它们是市场化工具和社会化工具的实施主体,其参与意愿、参与能力、参与方式对政策工具选择至关重要。第三行动者是社区居民。居民自身的安全防范意识、邻里关系、社会资本等会影响政策工具的实施效果;同时,居民既是公共安全的消费者也是生产者,通过组建居民自治组织,可以自主提供一部分公共安全服务,居民参与也会影响政策工具的选择。
       第五,政策工具实施的制度环境和技术水平。制度是参与治理过程的各个主体(包括政府、社会、企业、个人)之间的权责配置及相互关系。制度环境是政策工具选择的核心因素,它提供了个体根据各自角色和状态进行恰当互动的框架。政府对工具的支持度,城市社区治安政策工具的选择需要在这个互动框架里进行。技术是指各参与治理主体为了实现治理目标所使用的行动方式和手段。技术是保证政策工具可以顺利实施的重要条件,其发展水平以及使用程度直接影响着政策工具的选择以及实践效果。
       城市社区治安政策工具并不是只为达到政策目的的治理工具。正如霍莱特(M·Howlett)和拉米什(M·Ramesh)所说,“政策工具是反映政策过程中政策是否以及如何被执行,政策形成过程中如何对待政策议题,以及决策者要达到自己的目标需要付出多大努力的方法。”它不是单纯强调政府为实现公共政策目标而使用技术形式,而是更多地强调治理过程。公共管理者如何选择工具,通过优化组合在不同的社区治安事务中发挥作用,是治理过程中最难以操作和把握的。
       四、城市社区治安中政策工具的应用
       理论上认为,任何可以有效治理城市社区治安的政策工具,都值得借鉴。事实上,通过对政策工具选择影响因素的分析,可以识别出适用于社区治安领域的政策工具,但面对复杂的城市社区治安问题,还要创新地组合同类别与跨类别的工具,分析其应用于某些治安问题时的优势和局限。
       (一)强制型工具
       强制型工具是政府以公平优先为原则,通过行政命令提供行政资源,保证社区治安秩序良好运行的基本条件型工具。行政资源包括物质资源和制度资源。物质资源一般表现为人力、物力、财力、设施和技术等。财政拨款为社区治安提供资金,用于直接建立相关服务机构、安装智能化技防设施、配置社区警务室等。公安派出所、治安队、街道办事处、社区居民委员会等机构,是直接供给的人力和组织资源。直接供给和财政拨款属于政府介入程度较高的工具,易于实施、民众支持度高。制度资源一般表现为国家法律法规和部门规章。法律法规是靠强制力来约束人们的行为,保证政策实施过程的规范性和完整性,受众较广且强制性高。社区治安事务需要强制型工具为基础,用以实现政府公共产品和服务提供的普惠性和公平性。
       (二)市场化工具
       市场化工具是政府利用市场机制的作用,实现资源优化配置的一种方式。它的特点是政府可以约束企业行为,实现结果控制、绩效管理和良性竞争;但普及范围受限,评估指标难以量化,存在较高的道德风险,政府监管成本较大。市场化工具是一种间接性工具,它为其他组织参与社区治安提供了可能。
       第一,政府购买服务。政府购买服务是政府通过市场运作和合同契约方式,将社区治安服务事项或政府自身事项交给市场或社会去完成,根据契约完成情况和评估结果,向第三方支付资金。政府购买的社区治安服务需要具备专业性、独立性、公益性的特点,如社区矫正的教育学习、心理矫治、生活指导、技能培训等非刑罚服务;消防安全中的设施修缮、消防知识培训、火灾后财产鉴损等专业技能服务;公共秩序维护中的矛盾纠纷调解、法律咨询、心理健康、公共设施维护等便民服务。这些社区治安服务,资金投入不高,具备市场竞争性,能够明细预期目标,符合购买条件,能通过购买提高社区治安服务质量,改变某些服务资源不足的困境。
       第二,合同外包。合同外包是政府或社区根据居民需求,通过合同谈判将某种或多种社区治安服务外包给企业或者第三部门,使其成为公共服务的供给者。合同外包相对灵活,可以是治安防范、消防安全、公共设施维修等单项服务,也可以是多项服务。如,物业公司能承包多项治安服务,其安保部门可联合社区居民、配合社区警务及公安机关,做好社区门岗登记、治安巡逻等治安防范工作;其消防中心可配合消防部门负责社区消防知识宣传与培训、设施监管与维护、消防巡查与演练等消防安全预防和救援工作。除公共秩序和安全防范工作,物业公司还承担社区公共设施的管理与维护、车辆秩序维护、停车位管理、噪音控制等职责。合同外包使政府或社区成为公共产品的安排者和监督者,能减少自身行政负担,降低公共财政支出;物业公司成为公共产品的生产者,其人事变动灵活、应变能力强,服务质量评估也更容易进行。
       第三,用者付费。用者付费是将市场的价格机制引入到公共服务供给中,通过制定准价格,使用者付费购买某种公共服务。它的优点在于缓解政府财政压力,避免纯公共产品带来的资源浪费,使市场机制在公共服务领域得以有效运转。“用者付费工具仅适用那些具有私人物品性质的准公共物品或服务”,常与特许经营组合使用。如社区通过特许经营的社会服务机构、企业,为居民提供垃圾清理、应急消防等服务,居民在使用服务时坚持“谁使用、谁付费”的原则。居民可通过自主付费聘请私人保安、安装家庭智能技防设施,增强治安防范等。用者付费是对付费者提供治安服务,对其经济能力有一定要求,适用于由高收入群体组成的高档住宅和以中产阶级为主的混合性社区。
       (三)社会化工具
       社会化工具是在政府引导下,多元主体以社会需求为原则,通过协商沟通引入社会资源,使社区治安事务高效运行的一种方式。它的特点是激发社会活力,政府以较少的财政投入,实现最大化的政策目标。社会化工具是一种自治性、公益性、志愿性的工具,其越来越多的使用既是现实的需要,也是时代发展的必然趋势。
       第一,赋权。赋权是指“个体、团体和社群掌管其境况、行使其权力并达成其自身目的的能力,以及个别和集体地,能够借此帮助自己和他人将生命的品质提高到最大限度的过程”。对于社区治安来说,赋权的形式一般为赋权组织、赋权社区,其目的是增强社区居民或组织的能动性和自主性。赋权组织是指基层政府与社会组织合作,使其能够参与提供社区治安服务,并协助居民开展自治。如基层政府与司法部门合作成立法律援助中心、信息咨询中心,与社会组织合作成立社会工作专业培训中心,加强社区工作者能力建设等等。赋权社区是指社区能够基于居民利益或需求成立社区组织,如组建社区社会组织、志愿组织、居民社团等。在支持型社会组织的培育与扶持下,社区社会组织可以为居民提供社区治安服务,志愿组织、居民社团等可以参与社区公共秩序的维护、安全隐患排查、治安巡逻、邻里矛盾调解等。社会组织为居民参与社区治安提供了组织化载体,支持型社会组织还为社区提供技术、资金与人员支持,这使社区居民能够自我组织、自我运转,增强其参与的能动性和持续性。赋权需要改变政府习惯大包大揽的运行方式,把更多的权力下放给社会,社会组织要提高参与社区治安的能动性,为居民提供组织化的参与渠道,使其更有可能参与志愿服务活动。
       第二,居民参与。居民参与是指居民发挥其主体性,主动参与或发起维护社区治安的活动。赋权组织、赋权社区为居民发挥其主体性营造了良好的外部环境。主体性发挥以居民认同其行动者和受益者的主体地位为基础,作为行动者和受益者,其自身要积极主动加强治安防范、参与社区活动。如安装安全警报器、智能监控、防盗门等技防设施,参加安全知识培训会、普法知识宣传、治安防诈骗讲座、消防应急演练等活动。居民主体性作用发挥还在于作为公共产品的生产者之一,其参与自发性、自治意识、集体行动等均影响社区治安公共产品供给水平,居民可以通过居民社团或微自治形式,开展一些治理活动,如组建治安巡逻队、党员义务巡逻队、义务协管小组、矛盾纠纷化解小组、邻里守望社、流动人口关爱小组等,提供治安巡逻、车辆管理、安全防范、纠纷化解、流动人口社区融入等服务。居民参与使社区居民的公共责任、奉献精神和主体意识在自我治理的过程中得以深化,进而推动其从“旁观者”向“行动者”转变,改善社区治安环境。
       第三,志愿服务。志愿服务是个体或组织由于某种信念、文化和目的等原因的推动,表现出具有外显或潜在长期有利于他人、组织或社会的行为。在社区治安领域,志愿服务表现在社区外部力量为满足居民需求所提供的服务,该力量一般分为个人、公益团体和企业组织三个层面。个人志愿服务是个体利用自己的时间,无偿、自愿、有计划地参与志愿服务活动,如“治安防范技能宣讲”、“消防知识进社区”、“一日交通协管员”等活动。社会公益团体中的支持型组织可以开展免费社区社会组织孵化工作,其他公益团体可以用其专业优势、资源优势开展有针对性的社区治安活动,如公共空间清理等基础服务,法制宣传、青少年教育、心理咨询、职业培训等专业服务。企业组织因履行社会责任而开展志愿服务,其可以将市场管理技巧应用到公共领域,帮助解决社区治安中的难题,也可以开展一些基础性或专业性的志愿服务。志愿服务创新强,能激发社会内部活力,但因其公益性、无偿性、自愿性的特质,也使它可持续性差。因此,基层政府需要打破人们对志愿服务“只有付出、没有回报”的片面理解,积极探索志愿服务的激励机制和可持续发展机制。此外,志愿服务在实际运行中,会存在多种政策工具之间交叉使用的情境,如政府通过合同外包、购买等方式,将公共服务转交给部分志愿组织来承担,让专业组织和专业人员做专业事。
       第四,伙伴关系。伙伴关系是地方政府、社会组织、企业、爱心人士等主体为改善社区治安状况,为社区提供资源支持而形成的一种长期合作关系。伙伴关系建立表现为资金、人力和技术等资源来源渠道的多元化和社会化。资金资源来源渠道社会化,可以减轻政府财政负担。社区通过公益创投、慈善捐赠、政府补贴、公益众筹等方式获得更多自治资金,可用于配备基本的安防、技防设施,改造社区环境,也可为志愿者提供一定补贴等。人力资源是提升居民参与社区治安能力的知识输入和外部力量。相关企业、支持型社会组织与社区建立共同发展的伙伴关系,分派专业人员入驻社区,协助社区工作者制定社区治安发展规划以及安全风险防控方案,传授居民社团管理知识,培训居民参与专业技能,使社区治安更加专业化、科学化。技术资源是提高社区治安供给水平的新兴助力。如,社区工作者通过社会资源开发与链接,推动物业管理公司与企业搭建合作平台,由相关企业提供运营技术和基础设备,在小区免费安装充电桩,居民每次使用按照一定的标准付费,这既方便了居民日常生活和降低了小区火灾安全隐患,又能实现社区、居民和企业三方的互惠共赢。
       五、结语
       人们对城市公共安全的需求和关注不断增强,城市社区治安的工作方法和技术手段也在不断丰富。城市社区治安是一个动态建构的过程,需要以社会治理社会化、法治化、智能化、专业化为行动指导,推动其从政府包办向政府主导下的协同共治转变,中间的多元主体催化与动员、内在事务的复杂与增多,都对政策工具优化选择与科学配置提出了更高的要求。目前,关于城市社区治安政策工具的研究滞后于实践发展需求,工具缺乏制度保障,市场化和社会化政策工具的开发和运用亟需更多的探索,这对城市社区治安水平的提高有着十分重要的现实意义。本文在已有规范研究的基础上,明确了城市社区治安政策工具的概念,对社区治安事务进行了精细化分类,讨论了城市社区治安中政策工具如何选择、如何应用等几个问题;论文整体分析是建立在质性资料获得和主观逻辑归纳的基础之上,缺少一定的实证检验,后期需要在量化模型和现实应用上加强研究。
社区治安 政策工具 社区治理 安全社区 责任编辑:admin
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