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【2023.01】党建引领基层治理:实践机制与组织逻辑
2023-04-20 08:59:37 来源:《社会主义研究》2023年第1期 作者:魏来 徐锦杰 涂一荣 【 】 浏览:434次 评论:0

【摘要】将基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能是深化新时代党建引领基层治理的重要部署。本文基于公共组织理论建立“结构-制度”分析框架,以N街道为个案,揭示党建引领基层治理的微观机制和组织逻辑。基层党建以“结构嵌入”实现党组织的垂直覆盖和水平延伸,重塑了社区治理秩序;以“制度整合”实现规制性、规范性和“文化-认知”性三种要素的连接,将结构潜能转化为治理绩效。与微观机制相表里的组织逻辑是:立体化嵌入使科层型与矩阵型组织结构并置,促进多种组织网络形态的并接;制度性整合则从合法性、相互性与冗余性三方面强化了组织网络的持续、稳定与弹性。对党领治理进行实践追踪和理论分析,既可以为完善社区治理体系、深化基层党建引领提供经验参考,也有助于求解政党与治理关联性的组织学理路,为后续研究提供理论支撑。

【关键词】党建引领;结构嵌入;制度整合;组织逻辑


一、问题提出

基层党建工作曾面临组织涣散和治理悬浮等挑战,党的十八大以来,“中央高度重视基层党建工作,以提升组织力为重点,突出政治功能,夯实党的组织体系的基本单元,织密联系服务群众的重要纽带,畅通贯彻落实党中央决策部署的‘最后一公里’”。2021年中央发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出:“以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键,……推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动”。党的二十大报告进一步强调坚持大抓基层的鲜明导向,“把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”,“完善社会治理体系,健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”。不难发现,党的政治建设和社区自治格局是交叠共融、相辅相成的,统筹推进党建工作和提升社区治理成为筑牢基层基础的关键。

科尔曼、普特南基于西方社会的经验观察,描摹出“国家干预削弱社会自治”的实践景观。自此,西方研究者普遍认为,国家等力量的介入衍生出纵向等级制结构,从而引致“庇护—附庸”政治,削弱了民众自发结社的意愿,降低了社会资本的价值,使其无法再生产。萨托利指出,多元体制为社会所塑造,而党国体制塑造了社会,其鲜明特点即除党之外的社会政治组织缺乏自主性。事实上,对不加区分的、抽象的国家干预因素的拒斥折叠了现实中政党和政府介入带来的多样化治理效应。近年来,国内学者的基层党建研究描绘了与西方不同的治理画面:一方面,党组织的介入发挥了“主体补位”和“链接社会”的功能;另一方面,基于社会基础薄弱的现实情境,基层党组织的“整合—动员”功能凭借“国家创制社会”机制得以实现。藉此,本文提出以下问题:第一,党建何以引领基层治理?第二,基层党建如何实现社区治理的长效化?尤其是,基于纵向等级制的网络建设,党建如何促进社会的发育?下文将在回顾文献的基础上建立分析框架,以N街道为个案,深描基层党建如何通过结构和制度双重机制型塑社区治理格局,并揭示其深层组织逻辑。

二、文献综述与分析框架

(一)党建引领基层治理的研究回顾

近年的基层党建研究,多数已超越“国家—社会”的机械划分与二元对立,将“政党”带进基层治理日益成为一种理论自觉。诚然,国家和社会都无法单独完成社会整合、社区自治的艰巨任务。除了“找回国家”与“保卫社会”之外,政党的在场有望架构起沟通桥梁,打破国家、社会与市场各自为政的状态,实现利益整合、要素集聚与关系重构。概言之,党建引领基层治理的研究主要沿循以下三种视角:

第一,从“组织—嵌入”视角解释党建引领的结构逻辑。嵌入性观点将党组织视为外部变量,认为党组织通过渗入和重塑社区治理结构,改善社会力量的贫瘠与分散,实现“政党组织社会”。有学者提出“结构嵌入”和“关系嵌入”两种机制:结构嵌入是指党的组织体系全面覆盖社区治理结构,党的工作和公共服务有效结合;关系嵌入指以党员的模范带头作用加强党群关系。党组织的嵌入塑造出基层党建与社区治理的复合体系,为社区治理提供了有效的运转机制,这种“嵌入式协同”所实现的党建与治理之间的融合,正在构建出能够集聚治理要素,协调多元利益的新时代社区治理模式。

第二,从“权力—资源”视角阐释党建引领的体制逻辑。通常认为社区治理面临着权责不一、资源不足和联动不畅的困境,而基层党建通过政治引领、组织引领、能力引领等机制赋权社区治理,从而编织治理网络,凝聚治理力量。党建引领能够实现授权赋能的关键在于权威资源、人力资源及制度资源的注入,其另一实践靶向则是基层行政性治理的碎片化、封闭化和等级化。政党引领的“超行政治理”有助于打破科层组织的结构性壁垒,通过对科层与社会的双向动员、对刚性与柔性等多样治理工具的综合运用,将党政体制优势转化为治理效能。由此,中国的基层治理呈现出不同于以往总体性治理和西方多中心治理的新模式:政党整合治理。

第三,从“整合—动员”视角诠释党建引领的功能逻辑。党建引领的密码在于党的独特优势,即拥有其他组织不具备的“整合—动员”功能。首先,基层党建对行政、社会和居民的“多层次整合”,打破了社区治理“条块分割”的困境。其次,基层党建通过组织、资源和服务三种动员机制,达成了“政权建设”与“社会建构”的双重目标。在实践中,动员与整合往往是融于一体的,在党政体制的塑造下,统合动员模式强化了政党、政府和社会的组织联结,实现了政治机制与行政机制的整合,从而拓展了社会资源的汲取能力。具体到社区治理场域,“党政统合动员”亦是组织协作与服务整合等改革路径的重要保障。综上所述,三种视角依循不同的理论进路,阐释了“党建引领”的组织结构覆盖、体制优势转化和整合动员功能,对于理解基层党建与社区治理的互动与融合极富启发意义。同时,现有研究仍存不足。首先,“组织—嵌入”视角强调组织结构的重组所带来的治理效能,但对组织覆盖的关注很可能引致对社会发育的忽视,正如有学者指出的,基层党建不能止于对社会失灵的“主体补位”,而是要在引领群众、训练“社会”方面强化作为。其次,“权力—资源”视角偏向于各类资源输入,虽有助于解释党建工作如何应对社区力量薄弱和科层组织困境,却无法回答党建引领如何长效的问题,因为资源输入是有限的,撬动和培育社会资源才是可持续的发展途径;再次,“整合—动员”视角聚焦党建引领的核心功能及其作用路径,多层次整合与统合式动员对于理解党建引领的体制特征和实践机制有所助益,但同样窄化了社会自主性的分析空间。事实上,以上理论视角是高度关联的,也共享着相似的逻辑前提,即侧重于“党建”和“引领”,在一定程度上忽视了“社区”与“治理”。无论是对社会的遮蔽还是对长效的失语,都可能肇因于此。这也提示着我们,提炼党建引领社区治理的深层逻辑,需要深度融合党建视角与治理视角。

基于此,本文从社区场域内的组织结构和制度体系出发,弥补当前研究的制度分析不足,建构“结构—制度”分析框架,揭示党建引领如何进行结构重组与制度整合,进而实现社会力量的激活与治理绩效的提升。

(二)“结构—制度”框架的引入与修正

“结构—制度”分析从组织结构和制度运作的角度解释社会现象,试图融通从结构解释社会现象与从制度解释组织行为的方法,发掘影响社会治理行为的最根本因素。张静认为,分析社会治理关键在于揭示其“历史演变、组织结构和模式特点”等基础问题,基层失序的原因在于结构与制度本身包含着一系列不稳定因素。近来的理论反思同样表明,结构分析因焦点的不断转移而并未落伍,对于把握政治社会运行的深层逻辑依然有效。

因此,本文借助“结构—制度”分析理解党建何以引领社区治理、如何实现长效治理。其中,组织结构是社区多元主体在党组织的引领下,围绕多样化的治理目标,在权责分配和分工协作等方面形成的不同向度的组合形态。制度体系则涵括上级组织制定或不同组织协商形成的各种正式的规章制度、规范以及非正式的文化惯习、集体观念和共同信仰等。斯科特为制度分析提供了可操作的框架,认为制度包含规制性(Regulative)、规范性(Normative)和“文化—认知性”(Cultural-cognitive)三种不同的要素(见表1)。三要素通过不同的扩散机制发挥作用,以独立运作或相互强化的形式构成社会框架,对行动者产生激励和约束效应。

结合基层党建的治理实践,我们对“结构—制度”分析框架进行修正。在结构层面从垂直结构和水平结构展开分析,厘清基层党组织如何强化自上而下的统合和由内而外的吸纳,提升党的领导地位和组织能力;在制度方面从三要素着手,揭示基层党建如何整合三种制度要素,达到规范主体行为、强化相互认同和塑造信念体系的治理效果。在此基础上,本文进一步探究结构和制度的耦合,抽离出党建引领基层治理的深层组织逻辑。

三、党建引领基层治理的实践机制

(一)案例选择与数据来源

本文选择的案例类型是“揭示性个案”:一方面,城市基层党建尚处于前期探索阶段,揭示性个案相较其他类型(典型性、关键性与反常性个案)更能支撑本文的描述性和探索性研究目标;另一方面,揭示性个案适用于难以进入与获知的现象,本文关注的党政组织研究议题,资料较难获取。N街道是所在区重点支持的党建引领基层治理的实践典型,因而成为本文的绝佳案例。

N街道于20世纪90年代初逐步开发建设,2006年成立街道,面积约2.67平方公里,辖6个社区,居民3万多户,常住人口近10万人。在街道成立之初,社区治理组织主要由居委会、业委会和物业公司构成,“各自为政”现象突出,社区居民缺乏共同纽带,参与公共事务的积极性难以调动。N街道党工委立足居民小区的特性,以党建作为提升组织协作与居民参与的抓手,依照“强党建、促社建、聚邻里”治理理念,推进基层党建和社会治理的深度融合,强化社区治理的组织结构与制度纽带,形成了多元协作、多方参与的新格局。

本文对N街道开展了两轮调研,案例数据的来源包括:201910-12月进行的多次街道座谈,对部分社区书记以及街道社会治理创新中心工作人员的深度访谈;20223-7月,我们聚焦研究问题开展了3次街道座谈,并分别访谈6位社区书记和社会组织代表。为提高研究结论的稳健性,本文基于多维资料进行三角互证,一是系统收集公开资料,如各级党政部门的政策文本、N街社会治理相关报道等;二是全面获取内部资料,如街道2015年以来的文件材料445份,包括全街及各部室党建工作总结、党工委书记抓党建述职报告、党建专项活动资料,社区层面的党建工作总结汇报以及电子台账、统计数据等;三是多次进行参与式观察,包括街道宣讲和相关会议,社区层面的各类党建活动等。

(二)结构嵌入:党建引领的组织重塑

为了重构社区治理秩序、整合社会治理力量,N街道以街道大工委作为组织枢纽,通过立体式的“结构嵌入”带动组织重塑,强化了基层党组织的战斗堡垒作用和政治引领功能。

1.垂直型结构覆盖:党组织单元“纵向到底”

“纵向到底”是基层党建在垂直组织架构上的实践目标。社区治理常常面临着公共服务体系与居民利益需求之间的结构性张力,这一困境部分起因于原有组织结构未能有效覆盖。N街道不断延长党组织链条,通过组织体系深入到户强化党的统一领导地位,同时细化不同层级组织的职能与专业化分工,在直线型结构下统合职能部门,提高基层治理质效。

第一,组织体系的纵向伸展。N街道根据《中共AB区委组织部关于深化党建引领基层社会治理的实施意见》(B组字〔20218号)和《中共A市委组织部关于党建引领小区治理的指导意见》(A组文〔20211号)的工作要求,健全“街道党工委—社区党委—小区党支部—楼栋党小组—党员中心户”五级纵向党组织架构(见图2),“共建70个小区党支部、119个楼栋党小组、18个小区综合党委、36个小区功能型党支部、132个在职党员党小组”。一方面,将党组织体系“扎根到楼栋、延伸进居户”,使党组织的意志和政策贯穿到社区最基层;另一方面,在纵向等级结构中突出核心层级,重点推进“小区有组织”,并与社区大党委工作架构联动(见图3),达成织密组织与精细治理的目标。


第二,中间层级的功能拓展。2020年下半年,N街道结合小区实际,在“小区党支部”层级下建设功能型党支部,设置服务社会、维护稳定、提升文明三个大类,细分文化体育、卫生健康、法律调解等36个功能型党支部,将经历、能力相近的党员编制到一个党支部中。由此优化“街道党工委(大工委)揽全局、社区党委(大党委)抓总体、小区党支部(综合党委、功能型党支部)强服务、楼栋党小组(在职党员党小组)优管理、党员中心户(在职党员中心户)作表率的五级党组织架构。”通过设置功能型党支部,实现了党组织的专业分工,在保持特色的同时有效整合力量,发挥党员特长。同时,避免了服务内容重合与资源浪费,“通过组织设岗定责、自愿认岗定责、带动特长群干等方式,使党建资源有效整合”,为提高服务质量提供了组织保障。


2.水平型结构延伸:区域化网络“横向到边”

垂直结构覆盖促成党组织的“有效在场”和“有效服务”,将党建资源转化为社区服务资源。然而,面对社区治理复杂性与组织资源有限性,仅仅依赖纵向组织包揽社区治理显然不切实际。因此,需将横向主体纳入党建组织体系中,进而统筹实现“党的政治建设”与“社会力量发育”的双重任务。N街道党建引领社区治理的第二步即延伸区域化的组织网络,包括扩展工作机构、吸纳组织代表和推动社会建设三方面。

第一,横向扩展工作机构,实现职能连接。社区需求的多元化发展,挑战着治理模式的标准化和经验化做法。横向工作机构的扩展,有助于服务职能的连接,为社区治理精细化提供了组织支撑。N街道推行“工委+专委”组织架构,在做实“街道大工委”的基础上,依据辖区特点和治理需要,吸纳辖区学校、企业、驻区单位、群众团体、社会组织等各类组织的负责人成立若干专委会,并将其作为大工委的日常工作机构,制度化开展协同共治。专委会按照“3+N”的模式设立,“3”为物业服务管理、社会组织发展、环境文化营造三个常设专委会;“N”为因地制宜设置的特色专委会,有针对性地开展不同群体的订制服务。

第二,横向吸纳组织代表,实现主体连接。N街道通过组建“社区大党委”区域化党建工作架构,采取“1+N+X”的模式横向吸纳各类组织代表,实现治理主体的连接。“1”即书记,由街道党工委领导班子成员或社区书记担任;“N”即副书记,由社区专职副书记及下沉单位联络员担任;“X”即委员,专职委员由社区党组织成员担任,兼任委员包括辖区单位、业主委员会、物业服务企业的党员负责人和两新组织党员代表等。社区设置“大党委”,实质上是以水平结构吸纳和连接多元主体。一方面通过党员和代表的组织化融合(见图3),打破多元主体的合作壁垒和治理梗阻;另一方面强化社区党委的引领作用,协助、指导基层组织开展党建、服务和群众工作,推动单位自身党建与社区治理工作有机结合,进而以党组织为枢纽促进社区治理的“向心化”发展。

第三,横向推动社会建设,实现资源连接。N街道2017年成立了全省首家街道级社会创新中心(下称“社创中心”),以党建、社建、群建为价值引领,以培育社会企业、推动社区营造为核心工作,承担街域内社会资源的聚集与整合功能。其具体运作过程为:党组织协助搭建共享信息平台,为各类社会组织提供政策咨询和媒体渠道;通过项目推介会、大型论坛为企业跨界合作、资源互动牵线;通过社创中心推介,赋予入驻组织政府优先购买服务的资格,将入驻组织的服务项目落地辖区个社区。社创中心是社会建设和资源连接的组织载体,通过培育社会企业,对接资源、孵化组织、培育人才、发展项目,推动社会治理工作的整体发展和系统提升。“入驻—推介—发育”的工作路径和“共建、共治、共享”的互动模式,统筹实现了社区治理绩效提升和社会治理力量发育。

(三)制度整合:结构潜能的治理转化

党组织的垂直覆盖和水平延伸,构筑起“纵向到底”“横向到边”的立体化党建体系,对于提高党的领导能力、巩固党的执政基础发挥了重要作用。然而,组织结构对成员的作用并非单向的行为约束,无论是科层结构还是网络结构,都并不必然导向集体行动的达成。就基层治理而言,使结构潜能转化为治理效能的关键凭借是制度体系。就党建本身而论,制度建设也是体现价值、凝聚组织、发挥作用的根本。统筹推动党的建设与基层治理,既要完善党内制度体系,也应整合国家与社会空间内已有的制度资源。下文将从制度三要素入手,结合案例材料呈现党建引领对既有制度的整合及其对社区治理的作用路径。

1.三方联动:以规制性要素确保集体合作的达成

规制性要素的突出特征在于明确的、外在的规则设定、监督和奖惩活动。2015年,N街道党工委与居委会、业委会、物业公司协商制定了“三方联动”规则体系,包括《三方联动联席会议制度》《三方联动交叉任职制度》《业主委员会联谊会章程》《物业公司联谊会章程》等。其中,联席会议制度明确主体职能,交叉任职制度加强主体联系,规定业委会和物业服务企业必须成立党组织,提倡业委会和物业企业负责人担任居委会兼职副主任,联谊会制度加强主体协同,明确业委会和物业公司协助政府进行民事调解,促进政社合作。经由三方联动的治理实践可以发现,基层党组织充分运用规制性要素,通过制定正式明确的规则,设置相应的监督和奖惩机制,规制服务供给和治理合作中的“缺位、错位、越位”行为,确保组织之间常态化、制度化的合作。同时,规制性要素构筑起治理主体间的权力关系,强化了党对基层治理的领导地位。

2.社区公约:以规范性要素强化主体间相互认同

在基层党建的实践探索中,也有对规范性制度要素的充分运用。相较于规制性要素,这是一种更加社会化的约束方式,通过构建价值观,使组织和个体遵守其结构位置的行为规范,从而实现与法律规制相补充的道德支配。N街道Z社区为促成物业与居民的互动,提出了“一诺双评三监督”物业工作法。“一诺”即物业企业年初制定服务承诺,“双评”即党组织和群众年终对承诺进行评价,“三监督”即居民监督小组对物业管理的“人、财、物”进行日常监督。通过“承诺+评价+监督”的路径,基层党组织和社区居民的监督权得到强化,物业公司的日常服务被赋予规范要素,受到价值评判与资格承认的柔性宰制,这种“约束性期待”的施加也强化了业主和物业的相互认同。“我们的评价对于物业公司来说很重要,物业公司也是会分星级的,这会直接影响到他们在社区的地位,就像不同星级的酒店对于顾客来说肯定不一样,(评价)会影响到物业公司的收费与名誉。他们也不仅仅希望有一些经济上的收益,更希望有一些社会上的地位和声誉。”

此外,N街道H社区针对常见不文明行为拟定了居民共同认可的“社区公约”。公约的建立实质上引入了用以评价行为的道德准则,引导居民从利益享受者转变为责任承担者,这种身份上的转化激发了居民的责任感,强化了社区内部的道德感召与居民间相互认可。

3.睦邻文化:以“文化—认知”要素推动集体意识生产

党建对基层治理制度的整合也指向“文化—认知”性要素。相较于其他两类要素,文化涵育需要更长的周期与系统的浸润。在此过程中,塑造模范典型和文化符号,赋予行动以政治、文化和社会意义,对于形成社群文化框架与共同信念体系尤为重要,进而有助于集体意识的再生产。

第一,以选树模范塑造“奉献社区”文化框架。自2007年起,N街道坚持举办十一届“感动南湖”人物评选,通过广泛推选、专家评审和公开评议的方式,累计选出98个个人和团体,起到了树立一批、带动一片的正向引领作用。N街道为提升示范效果,采取褒扬常态化、选取多元化和宣传情感化的策略,将树立模范融入日常工作,发掘分布在各个职业的“可亲、可敬、可学”的典型,并以情感增强榜样的精神感染力。向居民传递“争做榜样”的理念,并逐步形成了“奉献社区”的文化框架。

第二,以文化符号建构“团结社区”信念体系。N街道S社区是典型的多民族社区,包含11个少数民族,180名少数民族居民。少数民族居民加强了社区异质性,通常难以融入社区治理。为加强民族融合与居民互动,S社区党委打造“红石榴”社区文化符号,并围绕这一符号形成“红石榴”社区民族制度、“红石榴”民族文化节、“红石榴”民族大舞台等社区制度和文化活动。这些活动营造传递友爱、共襄善举、守望相助的社会风气,使“团结社区”的信念体系在潜移默化中浸润群众心底,融入日常生活。

四、党建引领基层治理的组织逻辑

N街道的实践表明,党建引领基层治理呈现出“结构嵌入”与“制度整合”的双重路径,服务于党的政权建设和社区治理提升的双重目标。但是,组织结构与制度体系只有在耦合的状态下,才能相互支撑并作用于基层治理,隐藏在二者关系背后的深层组织逻辑还需进一步追问。我们认为,这一逻辑可以借助组织理论及其分析概念进行揭示。

(一)组织结构的融合与互适

1.科层与矩阵结构的并置

组织结构主要可辨识为简单结构、科层结构、职能结构、多分部结构、矩阵结构、无定型结构和网络结构七种形式,党建引领基层治理的经验特质表现为科层结构与矩阵结构的有效融合与相互适应。

第一,纵向科层结构,注重管理的专业化和人员的职业化。纵向党建组织体系的建立,将每家每户置于党建工作的统一管理之下,将党的组织伸进社会治理的缝隙,实现专业化、流程化的利益表达和利益综合功能,基层信息从“党员中心户”自下而上汇集,“街道党工委”将居民的需求整合进社区发展规划,以具体项目和社区建设活动予以回应。与此同时,利用党组织的成员优势,鼓励“头雁带群雁,党员带群众”,构建“选育用”全程培养体系、“传帮带”立体培养路径和“学评比”开放培养策略,提升基层工作者的专业化水平。

第二,横向矩阵结构,打破跨部门协同与合作的现实梗阻。矩阵结构旨在跨部门协作,短期内集中优势力量解决问题。党组织通过水平延伸和平台搭建为多元主体合作提供了载体,整合了资源。首先,通过标准化组织附着实现社会力量聚合。“街道大工委”“社区党工委”等区域化党建,一方面将各类社区治理主体、两新组织等纳入网络,同时在各类组织中建立党支部,以党的基层组织作为网络连接的节点,推动网络结构的扁平化。其次,利用区域化党建体系加强组织资源整合。通过搭建街道层面的社会互动平台,以具体治理项目为载体,强化组织资源的流动性。“围绕社区治理需要和居民服务需求制定‘需求清单’,辖区单位提供‘资源清单’,梳理形成共建‘项目清单’,整合区域内有形、无形资源。”

2.组织间网络形态的并接

依据不同的目标,组织间网络可以分为服务提供型、信息传播型、问题解决型和社区能力建构型。基于协同程度,又可分为信息型、发展型、外延型和行动型。党建引领基层治理所塑造的组织间网络,从目标上呈现出服务提供型与社区能力建构型网络的并接,从协同上则兼备外延型和行动型网络的特点。一方面,党建引领致力于有效地提供服务,为此横向协调不同的服务提供者。随着实践的推进,党建也注重提升社会解决问题的能力、构建社区社会资本,如前文提及的社创中心和“感动南湖”人物评选,成功将服务提供型与能力建构型网络融为一体;另一方面,党建引领是在党组织的主导下探讨协作的可能及策略,并提出潜在方案,为组织间的合作行动提供建议,协同程度较高,具有外延型网络的特点。如果各组织在网络层面互动,进行集体决策和方案实施,则符合行动型网络特征。党建引领充分动员各类组织共同参与社区建设和公共服务,引领政企对接、政社协同、社媒互动与校社联合,使各类组织结成“红色伙伴”与“服务伙伴”,融合了外延型网络和行动型网络。

分析可见,党建引领基层治理首先在于对组织间网络的激活、建构、动员与综合,有效弥补市场和科层的治理缝隙。党组织在其中扮演“网络管理组织”的角色,并且初步表现出持续性、稳定性和灵活性等成熟的组织网络特征。

(二)党建组织网络的制度化

组织间网络的演化大致可分为形成、发展、成熟和衰退四个阶段。问题的复杂、资源的分离、组织的互赖与合作的历史等促进网络的形成,经过持续的探索,网络得以发展,如前文所述组织结构的并置与网络形态的并接。需要进一步回答的是,党建组织网络的成熟、关系的稳固依赖于什么因素?本文回到制度整合提出解释。

1.制度整合从合法性上保障组织网络的持续

组织网络的持续主要取决于合法性(Legitimacy),即根据社会建构的规范、价值、信仰和定义系统,组织性实体的行为被认为是可取的、适当的。制度整合对于网络持续的作用路径表现为对组织网络内外合法性的维护与强化。首先,规制性要素的特质是强制的权威性与执行的确定性,呈现出非人格化的正式制度刚性。基层党建通过一系列合作制度的供给,约束各类组织的自利动机,推动其网络参与的制度化,使外部主体对网络形成正向价值判断,进而提升网络的外在合法性;其次,规范性制度要素主要作用于社会生活的规定性,为行动提供价值标准。基层党建通过将合作共治的价值观与规范内化于组织和个体,与规制性要素相配合,增强组织间认同,从而提升网络的内在合法性;最后,“文化—认知”要素为组织行为赋予文化图式与信念体系,如基层党建通过营造“睦邻友好”的文化氛围、建构榜样模范的文化符号,促进集体意识的再生产,继而提升组织认同,在更深层次保障组织网络的持续。

2.制度整合从相互性上巩固组织结构的稳定

相互性(Mutuality)源于组织间的依赖,但这种依赖并不意味网络整体利益和单个组织利益天然一致。因而,提升相互性,寻找共容性成为组织结构稳定的关键,其实践起点则是组织之间的联系与互动。从基层党建分析,制度整合有助于组织之间联系的制度化,进而发挥结构效应。规制性要素通过强制性的扩散机制约束社区组织的行为,如三方联动制度强化组织间的联系,打破“各管一摊”的治理困境;规范性要素通过适当性的规范逻辑激发社区组织协作的社会责任感与“约束性期待”;“文化—认知”要素则通过正统性的建构图式赋予组织间以共同信念体系和社群文化支持,传递多元治理的共同行动逻辑。同时,制度三要素之间的关系层层递进,后者是对前者的补充和强化,通过阶序性积累强化基层治理组织联系的制度化,并通过组织间的相互性这一中介机制作用于组织结构的稳定。

3.制度整合从冗余性上强化组织网络的灵活

组织间结构的稳定是相对稳定,外部环境的不确定意味着组织结构是长期动态变换的。由此,网络的灵活性同样重要。已有研究认为,资源在组织间的分散流动有助于网络保持弹性,基层党建的探索同样表明,制度整合促进了资源集聚,一定程度实现了资源的冗余(Organizational Slack),进而强化组织网络的灵活性。如N街道“了不起的居民”活动挖掘了红色物管、志愿服务、社区规划等十大类能人共计180位。“社区能人库”涵盖了各类社区治理草根精英,为社区治理人才储备“源头活水”。事实上,数量众多的社区能人发挥着重要的“储备”作用,也会形成人力资源的冗余。与此同时,基层党组织通过整合制度要素,实现了政治资源与行政资源的双重导入,政治资源涵括权威和话语权,有助于党扎根基层和贯穿社会,行政资源为构建网络体系、优化社区服务提供财力物力驱动。这种双重导入不仅是基层党组织兼具政治属性与行政属性的体现,也是一种必要的资源冗余,用以应对组织环境和治理任务的变动,使组织网络达成稳定性和灵活性的平衡。

五、结论与讨论

本文的旨趣是探究党建引领基层治理的实践机制,揭示党建促进社区治理和社会发育的组织逻辑。首先,党建引领基层治理的关键机制在于“结构嵌入”与“制度整合”。前者通过垂直型结构覆盖和水平型结构延伸塑造出立体式的组织体系,不仅重塑了社区治理秩序,同时建构起上下贯通、执行有力的党组织体系,增强了基层党组织的政治功能和组织能力;后者则体现为基层党组织整合规制性、规范性与“文化—认知”性制度要素,约束多元主体的自利性动机,激发其参与治理的积极性,将结构潜能转化为治理绩效。其次,组织结构和制度体系并非静态与孤立地作用于基层治理,只有在结构与制度相耦合状态下,才能实现基层治理的长效化。基于此,本文进一步分析党建引领基层治理的深层组织逻辑。从组织结构上看,党建引领基层治理的核心是对基层组织间网络的激活、建构、动员与综合,其独特经验是促使科层结构与矩阵结构有效融合、相互适应,锚定服务提供与能力建构的双重目标,兼容外延型网络与行动型网络的特点,协同程度较高。从网络治理上看,党组织通过“网络管理组织治理”的模式,领导基层组织网络的运行;经由对制度要素的充分整合,从组织的合法性、相互性和冗余性上入手,使得组织网络获得持续、稳定和弹性,在组织网络的生命周期中,这些特征是成熟阶段的主要表现。

本文拓展了党建引领基层治理的研究视角,有望突破目前“就党建谈党建”的不足以及“治理无涉”的局限,并回应了西方学者对于纵向体制嵌入削弱社区横向联结的简单化命题。从中国经验出发,无论是从结构视角提出的“党政结构与功能机制”、“政党中心的国家治理”,还是以制度视野提炼的“党政科层体系”,越来越多的学者注意到“找回政党”的重要性。本文在分析框架上贯通了结构与制度,并引入公共组织理论资源,尝试延伸政党中心与社会治理的分析思路。结构嵌入与制度整合实质上是一种以政党为中心的全控型治理模式。任何治理模式都有其限度,不能对党建引领基层治理秉持一种单线进化的理论想象。党的二十大提出,抓好党建是最大政绩,制度治党、依规治党是全面从严治党的根本之策。因此,在发挥价值融合、组织聚合与制度整合等体制优势的同时也应关注当前治理模式的隐忧,从单向党建引领走向制度治党与党领共治的并重,不断探索系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,实现制度固党、制度强党。

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