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【2023.02】治理耦合与主体重塑——基于豫北花村组织振兴调查
2023-08-12 15:32:23 来源:《社会主义研究》2023年第2期 作者:吴欢欢 【 】 浏览:5040次 评论:0

【摘要】不同的乡村治理时期会对不同的治理主体产生特定的结构性需求。在乡村治理步入现代化阶段,中国共产党领导作为中国特色社会主义最本质特征,显现出其巨大的基层治理优势。随着乡村事务逐步被纳入体制,基层治理同时遭遇行政内卷、自治乏力,以及行政与自治互为负担的困境。乡村治理亟需一个强有力的治理主体发挥组织村庄社会和回应村民需求的功能。基层党组织因其内含的组织性和政治性制度潜力,可以回应乡村治理实践要求,发挥精英重构与组织赋权、分类治理与分层动员以及政治引领与主动回应的作用。其弥合行政与自治裂缝、达至上下治理耦合的过程,也是在不同治理维度上将自身型塑为新时期乡村治理主体的过程。基层党组织借助其实现体系效应和国家力量在场的优势,获得了不可或缺的主体性地位。在乡村振兴战略发展时期,基层党组织将获得更大的治理效能释放空间。

【关键词】基层党组织;乡村治理主体;组织振兴;乡村治理;治理现代化

一、问题的提出

党的十八大之后,乡村治理逐步进入现代化阶段。党的十八大报告提出“两个一百年奋斗目标”,为当下乡村社会发展提供了结构性动力。伴随“精准扶贫”和“乡村振兴”国家战略的实施,乡村治理迈向“强国家时代”,大量项目资源进入乡村。国家作为乡村治理事务的主要发起者,自上而下推动了各类工作层层落地。与这种积极发展的期待形成反差的是,乡村社会在转型流变之中呈现出了弱结构特征和过渡型样态。随着维持乡村社会秩序的资源不断流出,村庄结构已经不甚完整,带来了伦理冲击和治理难题。但乡村还未完全“陌生人化”,内部存留的有限的治理资源亟需依靠外在力量进行激活。

新时期的有为治理要求和较弱的底层结构之间形成了巨大的张力。自上而下的政策和资源如何在基层有效落地?社会本身如何通过积极回应农民的需求,形成治理的正反馈系统?这两个问题都共同指向同一个治理情境:作为国家治理末梢的乡村社会,需要探索建立一个有力的治理主体和联结体系,在承上启下之间,实现对接政策和回应农民需求的双重治理目标。

既有的对乡村社会治理主体的研究可谓卷帙浩繁,这些研究表明了不同治理主体对应着历史上不同的治理时期。在传统帝制时期,士绅作为国家与农民联结的中间环节,发挥“双轨政治”的功能。皇权不下县,县下形成以士绅为权威主体的礼治秩序,国家借助士绅力量进行治理,实现“集权的简约治理”。到了晚清与民国时期,国家政权延伸至乡村,国家在不断汲取政权建设资源的过程中形成了对士绅自治局面的冲击,其他精英替代士绅成为国家代理人,原有保护型经纪人转变为赢利型经纪人,进而遭遇内卷化危机。新中国建立以后,政党下乡通过党组织网络重构了一个新兴的农村精英阶层,乡村社会实现了全面改造及重组。这个阶段因强大的意识形态动员和各类制度的精巧设计,在获得农业剩余的同时也保证了乡村生产生活秩序的稳定。到了20世纪80年代,随着“政社合一”制度的解体和“乡政村治”治理格局的建立,我国确立了以村两委为基础的村庄治理主体地位,此时国家依然需要从农村汲取资源以推动现代化建设,村干部陷入“代理人”和“当家人”两难的角色困境。

21世纪初的税费改革推动了一次重大的乡村治理转型,然而却带来了“政权悬浮”的意外后果。随着公共品供给从“制度外”转向“制度内”,地方形成了以村干部、地方精英和少数钉子户为核心的谋取灰色利益的分利秩序,“新代理人”登上村庄政治舞台。这违背了项目下乡的初衷,精英更替背后是后税费时代基层治理困境的延续。党的十八大以后,在农村政策更为繁多、治理要求更为规范化的背景下,后税费治理困境进一步表现为体制对村级组织的行政吸纳。实际上,项目下乡的“最后一公里”问题始终没被解决,村庄社会日渐离散化趋势更是加剧了基层政权与乡村社会脱嵌的风险。

基于此,社会各界广泛展开了新时期治理模式的积极探索。主流方向是强调村民自治的复归、村级民主的实现,或者再造新型村级治理主体。2014年至2018年的中央一号文件持续鼓励“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。自治单元下沉,治理共同体的塑造,各类村民理事会、议事会的成立,以及探索实现国家与农民联结的“中间结构”的实践和“村医村教入两委”等都可以这一背景下进行理解。

然而对治理主体的既有研究,尤其是项目下乡背景下对村级民主实现形式的新探索,多带有半正式性甚至纯民间组织的色彩。从具体实践来看,乡村社会治理主体仍然容易产生行政与自治脱节的问题。一方面,就替换村干部类型、政府推动村民理事会的路径而言,他们仍然依赖行政供给,制度、规则、资源都需要国家供应,无法形成稳定而明晰的主体边界,容易被行政吸纳甚至消解,最终导致治理主体失效;另一方面,就更多展现自治逻辑的民间组织的路径而言,其行政回应能力有限,自治主体对行政性任务的对接是有成本的,也是有限度的。民间组织的自治逻辑难以与持续下沉的政策性任务对接,不符合乡村治理现代化背景下的治理需求。简言之,既有探索都带有非此即彼的不稳定的风险,本质上无法解决行政与自治间的矛盾问题,无法弥合其中的断裂。

鉴于此,对乡村治理主体的探索,既要契合新的治理阶段和治理环境的要求,贯通行政与自治,在更高的维度上实现治理耦合;又要满足一定的制度属性,使其具有相当的“结构-功能”的稳定性。在立足当下乡村社会变迁的实际境况的同时,我们应当看到乡村振兴战略转型背景下,国家对乡村治理提出了更高的要求。乡村如何治理有效,不应局限于项目资源如何下乡的问题,而要超越后税费话语,用新的视角探究发掘基层治理的制度潜力。

本文尝试在乡村治理现代化的语境中展开对治理主体的探究,讨论基层党组织作为当下治理阶段的有效治理主体的可能性和有效性问题。通过把基层党组织放置在具体治理实践场域中,本文分析了基层党组织如何与国家和社会的治理需求形成耦合关系,并借助其结构性的品格,最终形塑成为实质意义上的村庄治理主体。

在城镇化大潮下,中西部农村作为人口流出地,社会萎缩明显,因而成为国家推进乡村振兴工作的重点区域,而组织振兴也显得更加迫切和关键。本文将聚焦一个豫北村庄案例,尝试对所提问题进行回答。内含的一般化逻辑,来源于笔者及所在研究团队对全国多省多地进行大量调研的整体认识。2021年10月,笔者及所在研究团队对豫北花村进行了为期10天的驻村调研,期间对党员、村干部和村民们进行了无结构式或半结构式访谈,所获大量一手资料构成本文分析的基础。

花村所在乡镇位于河南省济源市中部,地处太行山南麓王屋山余脉。花村户籍人口813人,232户,城镇化率达50%。和很多村庄一样,年轻人外流较多,户籍人口老龄化率达17%,如果按照村庄常住人口计算,老龄化率会更高。党员总计29名,中老年党员占三分之二。花村耕地面积880亩,山林面积1218亩,人们的收入主要来源于城市工厂务工。本来花村是一个丘陵斜坡较多、耕种条件较差、集体经济薄弱、村民慵懒的小山村。近几年,通过党员、干部的齐心努力,花村积极争取项目资源,落实国家政策,村庄面貌焕然一新。花村不仅结合区位优势发展乡村旅游,增加集体收入,还积极回应村民诉求,改善民风民俗。

二、主体重塑的系统情境:行政与自治的双重困境

治理主体需要与治理需求相耦合。不同的治理时期面临不同的治理环境结构,特定的环境结构生发出特定的治理需求。深入了解治理环境结构和治理需求,是探究合适的治理主体的前提。随着国家综合能力的增强,乡村社会也逐渐摆脱其工具性地位,成为国家反哺的对象,并作为目的本身被整合进国家现代化强国的发展目标之中。然而,在乡村社会事务逐步纳入体制的过程中,乡村社会却同时遭遇了基层治理国家化和社会结构离散化的双重困境,即行政与自治的两难困境。

(一)乡村治理现代化下的行政悖论

党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。乡村治理现代化作为国家治理现代化的有机组成部分,强调国家对乡村事务的直接介入,即通过现代治理体系和国家的规划秩序替代基层社会既有的简约治理体系和自然秩序。其实践逻辑是基层治理的国家化和体制化,具体包含以下三个维度的内容:

第一,基层的治理目标和内容由中央发起和决定。由于乡村社会逐渐被国家体制吸纳,乡村的治理和发展目标也遵从于国家特定发展阶段的总体目标。总体目标通过目标分解和时段规划,层层下落转变成了具体可见的乡村各类行政性工作。比如近几年基层的厕所革命和环境卫生整治工作,因为符合乡村振兴内含的“生态宜居”和“乡风文明”的要求,被认为是党的十九大所提出的“乡村振兴战略”的先导性工作。同时,随着农民家庭生产生活事务逐渐被吸纳成体制目标,各类事关民生的行政性工作将会越来越多。

第二,基层的治理资源依赖国家自上而下供给。经历几十年的发展,我国不仅不再需要从农村汲取现代化发展资源,还能以工业反哺农业来促进农村的现代化发展进程。取消农业税后,国家每年的惠农资金约有2万亿元;精准扶贫期间,仅中央财政的扶贫资金从2015年以后每年就以200亿的幅度在持续增加;而后衔接的乡村振兴战略时期,惠农资金还会以更大的体量持续投入。治理资源的来源变更,不仅改变了国家、地方与农民的关系,还改变了乡村治理的工作面向。资源指向任务,而任务设定了标准,这就使得乡村治理工作被吸附到体制中去。

第三,基层的治理体系逐渐向现代化的治理体系转变。乡村治理体系现代化意指乡村治理向法治化、规范化、程序化、精准化、服务化和技术化等维度进行转型。国家权力运作至少有三个层面:身体治理、技术治理、德行治理,随着村级组织的行政科层化逻辑日甚,村干部通过在场性的群众工作借以实现的身体治理和德行治理的方式逐渐衰落,乡村治理真正实现了“从总体支配到技术治理”的变迁,科层逻辑随之凸显。

综上,当农民的事务转变成了国家的事务,治理资源来源于国家输送的资源,事务和资源背后设定的治理目标通过科层化的治理通道落到村庄,基层治理就变得更加行政化了。

但在治理实践中,乡村治理体系现代化转型将难以达成现代化目标内含的发展要求,其蕴含的行政目标和行政手段之间潜藏巨大张力。这主要是由于基层治理的行政逻辑替代了自治逻辑:其一,在治理面向上内含与乡村社会脱嵌的风险。乡村治理的科层倾向意味着其治理面向是向上的,基层干部没有动力在日常工作中主动与农民发生联结,引致官僚空转和行政内卷。其二,科层化的治理技术与基层治理场景不相适配。无论乡村社会变迁与否,基层治理事务都带有细小琐碎、不规则、偶发性和综合性等特征,科层分类对接的机制是有限的。正如潘维所说,科层有办大事的优势,但是办不了小事。科层办小事的成本极高,更何况在乡村社会转型过程中,一切还未定型,规则化的手段更是难以对接变动中的事务。其三,代表国家出场的行政治理主体,直接与农民对接,将带来诸多治理的意外后果,如钉子户问题,等等。

在乡村治理场域中,治理现代化转型内含的目标与手段的错位,使得这一行政悖论注定无法在体系内部寻得解决办法,而联结农民的治理需求却愈加迫切,所以亟需找寻能够将农民联结起来的机制。

(二)乡村社会变迁中的自治裂解

经历国家权力重构和现代市场冲击,乡村社会早已遭遇千年未有之大变局。截至目前,我国城镇化率已超过60%,乡村社会结构解体进入加速阶段。这一过程背后的社会秩序资源的流失加剧了自治的困境,表现为自治要素的整体裂解,并产生出相应的治理需求。其具体内涵是:

第一,村庄主体层面。伴随着社会流动性的增加,乡村存在人口资源外流的现象。年轻人进城,经济精英流失,“缺少了足够的行动主体,社会系统就无法运转,就会出现病态现象”。只剩下进不了城的中老年群体留守村庄,村庄老龄化、弱势化严重。人口结构失衡的背后隐藏着新的治理需求,为了将这些人口负担转化为人口资源,将这些治理客体转变为治理主体,乡村社会需要经历一系列再组织的过程。

第二,治理体系层面。传统社会的宗族结构已经衰微,只在个体灵魂归属、能力展演和文化娱乐层面存在宗族复兴现象。没有了集体行动能力,宗族治理的功能就难以发挥。而后由国家设立的小组建制体系,也因为没有人愿意当吃力不讨好的小组长而渐渐失效,顶多只能发挥上传下达的“跑腿”功能,并不能构成一张完整的治理网络以发挥积极作用。经历合村并组和村级行政化的村庄,如何重构干部与农民之间的联结纽带成了一个亟待解决的问题。

第三,公共规则层面。人口的流动、公共空间的萎缩,直接削弱了集体记忆和集体认同;公共价值和本体价值的进一步失落,降低了人们长久共同生活的预期;舆论失灵、面子异化,给了无公德的个体运用各种策略主义的空间,致使社会伦理底线突破,秩序受到进一步冲击。整个村社从“半熟人社会”渐渐演变成了“半陌生人社会”。如何让村庄生活重新回归安全感和可预期性,是一个直接关涉人们的幸福感和获得感的问题。只有公共规则和公共伦理的重新树立,才能使得社会治理摆脱“治理术”的层面,真正走向人心政治的治理之“道”。

第四,社会事务层面。在城镇化和人们生计模式变更背景下,人们的利益诉求出现分化,加上国家承担了很多村庄基建责任,村庄既有社会事务的公共性出现萎缩。人们难有共同协作的契机,也就失去了联结的机会,继而导致在人们需要帮助的时候难以产生协同互助的功能。但社会变迁不代表社会性事务的消失,随着新的需求的产生,社会需要有重构公共事务的能力。比如,随着村庄老龄化加剧,农村产生了社区养老的公共性需求;随着人们对美好生活的期待增加,村庄环境建设已经转化为社会性事务。如何发现共同需求、重建治理责任,让每一个人都积极参与进来,并在共同努力下使得这些需求得到有效回应,最终形成治理的正循环,是重建社会秩序过程中一个迫切需要解决的问题。

以上这些自治困境和治理需求难以单纯通过行政手段获得解决,而且更多研究揭示的是行政对自治的消解。由此陷入了的行政和自治的双重困境:行政不能回应行政目标本身,且行政削弱了自治能力,而自治的弱化亦让行政更加没有治理的抓手。但无论是对行政悖论的破解还是对自治困境的纾解,其最终都指向“组织村庄社会”和“回应村民需求”这两个根本性的治理诉求。将社会重新组织起来,并使得人们的共同需求得到回应,是使行政和自治相互产生积极影响,且保持正向循环的关键所在。

三、基层党组织的制度潜力:组织功能与政治功能

乡村社会进入剧烈转型时期,各类传统治理要素相互解耦,造成了治理资源分散化、社会网络碎片化的局面。但这并不意味着乡村社会治理资源的完全丧失,只能表明其内生活力不足,需要依靠具有能动性的治理主体重新将这些分散的资源进行黏连整合并予以激活,共同发挥整体效应。内含于基层制度体系之中的基层党组织,由于其强大的组织功能和政治统合潜力,才可以承担起应对新时期治理难题的担纲者角色。

(一)嵌入社会:基层党组织的组织功能

“一部中国共产党的历史就是一部重视组织、善于运用组织力量的历史。”基层党组织的组织能力既包括吸纳党员、管理教育党员和动员党员的能力,还包括密切联系群众,发挥群众服务功能和基层治理功能的能力。这既是中国共产党作为一个无产阶级执政党的特殊使命所在,也是中国共产党取得革命、建设和改革成功的基本经验。因此,党将“团结、组织党内外的干部和群众”设为基层党组织的第一项任务。

在基层治理的情境中,基层党组织的组织能力集中表达为嵌入社会的能力。因为基层党组织的组织目标不仅是组织党员,更重要的是组织群众;不是为组织而组织,而是以治理效能的实现为落脚点。嵌入社会意味着这种组织能力并非一种外在的制度性存在,而是作为一种内在的组织性被展现出来,使得组织党员本身与组织群众有机结合,从而迸发出巨大的动员潜力。基层党组织的社会嵌入能力是使得中国共产党区别于其他国家政党并获得持久生命力的根本所在。其嵌入性可以表现为以下几个方面:

其一,主体维度上的党员身份的双重性。为保持党组织的先进性,基层党组织在党员入口管理上坚持公共性原则,即更倾向于将社区生活中的积极分子、有群众基础的人吸纳为党组织成员。如此,党员身份就获得了政治性和社会性的双重特征。党员既作为党组织中的一员,又作为社区中有社会能量的一员,可以作为组织节点将党组织和社会有效联结。与此同时,党组织的纪律约束能力可以经由党员传导扩散至整个家庭、家族甚至熟人社区中,党组织的动员能力也因此被放大。此外,党员可以在国家与农民之间形成一条缓冲带,作为第三领域中的半正式治理主体而发挥实质性的治理功能,实现个人政治价值和社会价值的统一。

其二,结构维度上的联户机制的灵活性。党员联户作为一种工作方法经常被作为正式或非正式的制度使用,小到让党员给群众做思想工作,大到各地创新试验的“党员连心工程”,都是联户的实现方式。党员可以作为治理体系的微观环节渗透到群众当中,增强与群众联结的紧密度。党员联户与村民代表和小组长制度的最大区别在于,后者是一种被动角色,而党员的主动回应性更强,党员能主动走近群众,发现和解决问题。党员联户工作方法在紧急唤起应急、纾解基层情绪、自下而上反馈信息、帮助分筛过滤问题等方面发挥了积极作用,并在人员组合、任务调配、启用的场景和时机上显示巨大的灵活性优势,成为基层治理体系的有益补充。

其三,资源维度上的动员成本的载荷性。无论是对党组织内部的动员而言,还是对群众的动员而言,基层党组织对组织动员成本的载荷能力都很强。一方面,基层党组织对党员的动员主要依靠政治动员而非经济动员来实现。党的十八大以后,随着中央对基层党组织建设的愈加重视,基层党组织的政治动员的合法性也愈发变强,动员成本也愈发降低。另一方面,基层党组织在动员群众的时候,作为组织力量的始动者,或者协调各方主体的“元治理者”,主动承担了主要的动员、组织和治理成本,破解了“集体行动困境”问题。在村庄网络结构日渐离散化背景下,党组织这种动员成本的强载荷能力的日益凸显,使其可以自然而然地嵌入到社会体系当中。

总之,基层党组织通过党员的接点联结功能、灵活的组织联动体系、较强的组织成本吸纳能力,破解了组织的有效性和高成本之间的矛盾问题,展现了巨大的社会组织潜力。

(二)引领社会:基层党组织的政治功能

如果把基层党组织的组织功能比作肌体功能,则其政治功能则可以比作精神功能。“政治功能是基层党组织的首要的、基本的功能,决定着基层党组织建设的方向和效果,关系到中国共产党在基层的执政基础和能力。”政治功能在治理场景中,可以表达为“设定权力关系”、“内置治理伦理”和“重塑公共规则”三种实践形式。

首先,政治功能解决的是权力关系问题,即举什么旗、走什么路、听谁指挥的问题。树立政权意识、巩固执政根基,规范权力关系、服从组织权威,增强思想引导、提升意识形态建设等内容都直接设定了权威主体和权力关系。对基层党员而言,这些内容意味着要听从党的领导、服从组织纪律,强化集中水平、增强凝聚能力,从而使得自上而下的政策目标在层层下推的过程中,尽量减少信息能量损耗的程度,确保中央对接基层的联系渠道更贯通。

其次,政治功能解决的是治理伦理问题,即价值面向为何、为谁服务的问题。群众路线作为中国共产党根本的政治路线和组织路线,直接道破中国共产党作为使命型政党区别于西方国家以党派利益为依归的竞争型政党的根本所在。党群关系的价值一致性超越了国家与社会的二元对立,形成了政治指向上的闭环关系——对上的“服从组织领导”就是对下的“一切为了群众”。同时,这样的治理伦理解决了党对自身的权力限定问题,用权有了边界,权力主体成为伦理主体,权力实践走向规范,治理的合法性生生不息。

最后,政治功能解决的是治理规范问题,即给定一套“什么是应该的,什么是不应该的”评价体系。乡村社会治理危机根本上是由公共性衰微带来的。比如地方代理人失效的根本原因是地方规则瓦解。因而规则重塑是治本的方法。再比如社会舆论失灵问题,根本上是社会去政治化的后果。政治性的激活实则是规则的复归。基层党组织区别于一般治理主体的关键,不在于其可以实现“主体”重塑,而在于规则重塑。更重要的是,基层党组织重塑的这套公共规则遵循的是“大公”的逻辑,区别于既有封闭乡土中生长出来的“小公”或“大私”的逻辑。随着乡村社会边界的开放、利益关系的复杂化,静止社会内生的公共性难以实现“责任—利益”关系的调整,而通过国家对乡村社会进行的政治整合才是一条可行之道。

可见,中国共产党经历从革命到执政的漫长实践,已经锻造成了一个内含工具性和价值性高度统一的自觉政党,从而在面临复杂治理环境的新时期,仍能从中挖掘到回应社会问题的制度潜力。基层党组织的组织功能和政治功能由于具有强大的链接农民、回应农民、贯通上下的能力,正好契合了当下乡村社会“组织农民”和“回应诉求”的治理需求,并获得了打通行政与自治的堵点的可能性。在乡村振兴战略目标提出、国家与农民的利益更加一致的今天,党群互动空间和党组织的制度潜力将会得到更为充分的释放。

四、基层党组织的功能实现:治理主体运行的三种机制

基层党组织的组织功能和政治功能还只是一种制度潜能,如何在实际的治理场域中发挥作用,有赖于其对基层治理需求的具体回应。基层党组织对治理需求的回应过程,本身也是其将自身形塑为治理主体的过程。基层党组织是如何发挥作用的,为什么能够发挥作用以及能够发挥什么样的作用?这其中蕴含着一般性的运行机制。以花村为例,花村从2016年开始严抓党组织,一方面抓党员会议、组织纪律、党员联户;另一方面,充分动员党员参与到诸如环境卫生整治、村集体经济发展、疫情值守、老人幸福院建设等村庄事务中去。这些都集中体现了基层党组织治理功能实现机制的内涵。

(一)精英重构与组织赋权机制

基层党组织吸纳党员和组织党员的过程内含明确的政治要求,实现了对乡村精英类型和内涵的重构。它直接决定了什么样的人可以称之为精英,以及精英如何才能发挥作用,进而促使精英在村庄社会中实现其社会价值。

组织吸纳作为一种乡村精英生产机制,其发挥作用的方式有两种。一是进行精英身份属性的转化。伴随经济社会快速发展,新兴经济精英崛起,但这些精英由于长年在外发展,与村庄关联较弱,从而具有私性特征,发挥作用有限。通过组织吸纳的方式,可以将这些带有私人属性身份的精英实现公共性的转化,使得他们有更强的参与村庄治理事务的合法性。二是实现精英身份内涵的赋予。在村庄中,有些村民经济能力一般,但为人热心、做事积极,是村民眼中的“好人”。这些人在村庄社会中未必能直接影响他人且发挥治理功能,但党组织可以通过组织吸纳的方式,让他们获得一个社会精英的身份以发挥更大的作用。这个环节其实是借助党组织政治性的发挥对精英内涵重新定义和赋予,以产生积极的示范效应,从而对乡村社会产生更大的影响。

除了吸纳,组织动员和赋权也是一种乡村精英再造机制。现在村庄人口老龄化严重,从数量上看,中老年人已然成为在村主体;但从权力结构上看,他们却处在家庭和公共场域中的边缘位置,甚至丧失了自主性。由于很多党员也是老年人,通过基层党组织的动员和赋权,他们可以重新作为在村精英参与村庄治理。老人更懂老人,党组织赋权让在村主体变为治村主体,让沉淀在老人们身上的私人社会资本转化成公共治理资源,使得村庄自治重焕活力。

案例1:(1)聂普,男,六十多岁。之前一直在郑州一家国企上班,事业很顺利,长年居住在城市,户口也已经迁出村外。退休后,社区拒绝接收其党组织关系,但村庄接纳了他,后来回村养老。他平时主动帮村里打扫卫生、修剪果树,有党员这个身份,做事不别扭;在党员联户、环境卫生整治工作都配合村里做工作,“若没有党员或者代表身份,再热心,也不会主动跟村民说要搞好环境……能为村里干点事,也算是一种荣誉。”(2)王荣,女,48岁。一直在村里开小卖部,没有外出务过工,丈夫是个水电工,但收入不高。王荣平时为人善良热心,邻里关系处得很好,后来被发展成党员。2020年被选上妇女主任,工作更加卖力,天天操心百姓的事常常顾不上自家事。(3)老年党员们对村里的事务最积极,聂中,男,70岁,和老伴在村开简易小卖部。在疫情期间,也和其他党员一起参与值班、巡逻、上门填表、熬中药分发给群众等工作,还自己偷偷给红十字会捐了100元,“党员要像个党员的样子,要比普通群众先进一点。”报名参加义务劳动,几乎都超过所规定的每年30个小时的要求,“集体劳动(的时候),在一起说说笑笑,一起冲(洗)大街,精神很开心,干活很开心,一起照相,有快活感。”

(二)分类治理与分层动员机制

分类治理是一种重要的治理方法,即根据治理情境和治理目标将治理对象进行适当分类,并针对性地运用治理策略。分类治理是群众路线的一个重要组成部分,“任何有群众的地方,大致都有比较积极的、中间状态的和比较落后的三部分人。故领导者必须善于团结少数积极分子作为领导的骨干,并凭借这批骨干去提高中间分子,争取落后分子”。

事实上,在村庄日常治理中,即便不刻意进行“三类分子”的区分,只要抓好基层党组织建设,也能产生分类治理、分层动员的效果。首先,党员内部也遵循“三类分子”的划分原则。如果村党支部组织起来了,那么村党支部本身就构成了一个治理单元,其内部的党员根据活跃程度会自动分化出党员中的积极分子、中间分子和落后分子。一般情况下,党员中的积极分子会非常配合村两委的工作,或者说村支委就是积极分子;积极分子的参与精神会感染党员中的中间分子,一旦中间分子被带动起来,就可能自然形成对落后分子的抑制作用,甚至教育、改造作用。

同理,如果将治理视阈扩大到整个村庄,村级治理同样也可以产生分类治理的效果。在村庄治理单元中,整个被组织起来的村党支部可以看作是积极分子群体,普通群众中的大部分人是中间分子,一小部分人是落后分子。治理村庄事务时,党员们无论是出于心理认同还是纪律要求,都会成为治理中的积极分子;他们的行为会影响到大部分群众,形成对这些中间分子的引领作用;最终产生更强的群体压力,抑制、改造落后分子。这就是村庄政治形塑的过程,也是基层党组织政治引领功能的具体展现。分类治理的目标不在于改造、消灭落后分子,而是要形成对落后分子的抑制力量,防止落后分子成为意见领袖、行动榜样,蛊惑、误导中间分子,进而使得积极分子孤立无援。

分类治理功能发挥的背后是分层动员机制在起作用。分层动员的实现方式有多种,诸如群体压力、示范效应、思想工作等。这本质上是通过群众做群众的工作,前提是治理规模限定在一定范围内,以使所有人可以共享一个治理场景。因此,基层党组织的组织建设很重要,它可以同时连接两个微治理场景,使得党员中的积极分子的行为有更强的扩散效应,支部引领功能更加凸显。

案例2:(1)党员刘娥说:“支部这几个人先带,‘什么事我先做,先尝试’,他们团结好,心齐,有敢于人先的精神……先是看领导,俺们书记经常在村里加班,研究村庄发展,书记加班的事全村都知道。(所以我们)都党员了能不比一般百姓觉悟高点?还让书记操心?俺们应该主动点替他分担……党员不能说泄气话,只能说打气话。”可谓“党员看干部(积极分子),群众看党员”。(2)关于环境卫生整治,党员聂超说:“把党员调动起来,氛围烘托到百姓当中,让群众自发地整治环境。大清扫的时候,百姓看到党员干活的热乎劲儿,被感染了,也会主动加入。大家都在干,你自己站那也不好意思,全部人的积极性就给调动起来了。结果是,环境好整治了,人也更和谐了。群众被吸引去干的时候,固有的思想就改变了。他们也会把自家给整理好,不然外面好,结果回到家连下脚的地方都没有。所谓管治不如自治,上面的人能力再强,总有刺头对着干,(所以)要让他(群众)意识到应该怎么干,让他(群众)自己去干还省劲儿些。”(3)村庄的很多工作都是通过分层动员实现的,比如,为重建孝道伦理,用纪律杜绝党员不养老人的问题,再通过党员做工作,将孝道观念传递下去;村庄土地集体流转的时候,通过“分到党员,分片包干”的形式让党员针对性地做钉子户的工作;发展村集体经济的时候,党员集体外出学习考察,了解市场行情,积极性动员起来后自主入股,村民也受影响纷纷入股支持……不胜枚举。

(三)政治引领与主动回应机制

“民心是最大的政治”,这不仅是我国传统社会一以贯之的民本思想的精髓,也是中国共产党群众路线的核心价值所在。中国共产党以党建国、以党领国的成功实践,不仅依赖于将农民组织起来,更依赖于对农民根本利益的主动回应。

这种人民本位政治观在实践场域中也构成了一种重要的治理机制。一方面,它在价值维度上明确了治理责任,将基层党组织和党员塑造成了基本的治理主体和责任主体,从而增强了国家与农民的联结能力和体制的民主回应力。另一方面,它在权力维度上强化了权力监督正义性,用权主体不仅要提升自我约束力,还要接受更为广泛的人民监督。

政治引领机制对当下乡村治理而言也是一种有益的补充。首先,它可以形成对村级治理行政化背景下治理面向趋上性的对冲调整。政权组织的权力运行的基本逻辑是向上负责,是官僚的、有悬浮的态势。而政党组织体系向下负责的原则,可以矫正与群众过度脱嵌的风险,使得村治主体在“代理人”和“当家人”的功能身份定位中找到平衡。其次,它可以增强民主监督力量。在乡村社会结构不甚完整、舆论功能失灵的今天,对基层治理主体的监督更多依赖于体制内和技术性的监督,而这种监督是机械性的、维度单一的和高成本的。随着基层党组织政治引领功能和意识形态教育功能的发挥,群众被组织起来的同时,其监督意识也得到了激活,与制度内监督方式共同构成多元监督体系,大大提升基层权力监督水平。

政治引领机制的治理效能具有扩散性效应。政治引领作为一种方向性的指导,不仅对基层党组织的治理实践本身形成路径导引作用,也会对各类民间组织形成一定的示范和约束效果;不仅对行政事务的落实方式有启发意义,还会引导治理主体主动发掘治理事务、回应群众更多的治理诉求。

案例3:(1)每月25日村里雷打不动开党员会,除了学习,还要参与讨论村务,每次党员到会率在90%以上。党员周奇说:“就算(开会)那天正好上班,也请假回来开会。不去开会,村民问你事情你都不知道,村民会说你‘人家都开会了你怎么不知道,你党员干啥了’,你什么都不知道,每次都不知道,自己也会觉得自己不称职。”(2)党员联户制度从2021年初开始启动。党员联户和村民代表的性质不同,“(村民)代表更多的是收集意见、代表村民发表意见,上传下达,但没有很强的责任一定要帮助村民解决问题。党员不一样,党员要主动亲近群众、走访群众,帮群众解决问题。”(周奇语)党员在联系农户中,加深了和农户的感情,“前段时间,有一个农户家有小孩生病,只有老人在家带孩子,年轻人都在外面打工。我就主动问需不需要帮忙,可以帮忙联系车、跑腿什么的……都是主动私聊,主动关心。”(刘娥语)环境卫生整治的时候,“不在家的人家门口有垃圾,党员就去帮忙清了。”(聂普语)甚至遇到有吵架拌嘴的,党员也主动去调解说和。(3)2018年,在周书记的动员下,村里开始筹建老年人日间照料中心。起因是每年统计的70岁以上老人数量惊人,第一年27个,2020年已经达到59个,2021年是60多个,全村还有21名孤寡/丧偶老人。周书记为这来势汹汹的老龄化感到震惊,逐户走访村里的老人,老人们一谈到自己的困难处境就流泪,家庭地位低、代际矛盾多。“养老问题是家庭的一个不稳定因素,多了一个老人,就多了一个可能发生矛盾、产生问题的家庭,如果年轻人留下来照顾老人,就影响村民家庭的经济状况。为了让年轻人安心工作、老年人安详晚年、村民家庭和睦、村庄社会和谐,村里必须要把这个事情管起来。也是一个村庄讲求孝道的体现。”就这样,幸福院在没有资金支持下想办法筹建,而后国家给予奖补。2021年幸福院启用,党员们出义务工给幸福院的老人种菜。周书记说,“支部书记给谁干,给群众干,中央说“人民”,村里说“群众”。让群众有幸福感、获得感,群众才会拥护。管吃管穿,都免费的,老人能不说共产党好吗……把老人当作自己的父母,就能搞好这事情。”

综上所述,以上三种基层党组织治理功能的实现机制,分别对应解决基层治理的主体和权力问题、方法和技术问题、方向和规则问题,在不同维度上重塑了一个功能完整、深嵌村庄的治理主体。基层党组织不仅有有效的治理抓手落实上面的政策,还能将政策与村民的实际需求相对接,甚至能主动发掘和回应村民的其他一般性需求。这不仅提升了百姓对基层党组织的认同感,还增强了党员的参与感、荣誉感,最终形成了治理“有效”和治理“动力”的正反馈系统。

五、基层党组织的主体效能:体系性与国家性

基层党组织借助其组织功能和政治功能的潜力,在治理实践中很好地解决了谁来治理以及治理的方法和动力问题。那么如何理解基层党组织这一治理主体的必要性,即它作为新时期的治理主体,和其他形式的治理主体有什么根本不同与本质超越。应当看到,这种必要性来源于其对当下基层治理中行政与自治双重困境的回应。基层党组织所呈现的体系性和国家在场效能,既解决了乡村社会现代化背景下的村庄公共性再造问题,也回应了乡村治理国家化背景下由行政困境所带来的国家政权建设的隐忧。

(一)体系力量:从个体到规则的超越

很长一段时间,乡村社会之所以能够实现简约有效的治理,是因为国家利用乡村代理人制度,通过调动代理人来调动附着于代理人身上的各类村庄社会治理资源,包括权威、规则、社会资本等。而今代理人制度逐渐失效,基层治理陷入窘境。这背后不只是个体意义上的治理主体更换问题,更重要的是体系意义上的主体再造问题。代理人制度失效的原因是地方规则的弱化甚至趋于瓦解,进而产生动员难题和监督难题。更换代理人类型并不能够从制度层面上应对问题,更重要的是治理体系和治理规则的重建。基层党组织作为可被重塑的治理主体,超越了个体代理人的角色意义,且具有很强的体系属性和规则属性。

基层党组织具有在治理主体、治理责任、治理权威、治理资源、治理体系、治理伦理等多个维度上的主体塑造潜力,这使得它能够突破个体理性的限制,获得一种总体性的结构力量。这种主体塑造潜力更能契合当下村庄社会散弱的问题,也因此更能从整体上实现对乡村社会的改造和整合。作为一个体系性结构,基层党组织的主体效能包括:

首先,它更能够实现国家与基层社会上下贯通联结的效果。基层党组织不仅本身就是一个具有高度灵活性和动员能力的组织,可以作为微观系统深入联结社会,而且它与更高权力系统的对接是一种制度性的对接,缩小了策略性的博弈空间。在政治性力量的牵引下,能够更好地实现自上而下的政策贯通和自下而上的民意反馈,进尔形成良性的政策决策循环。

其次,它使得基层治理更具有制度弹性。基层党组织作为一个组织体系,联结对上和对下的力量,构成了一个中央和农民之间的中间层。面对政策下沉,不仅相当于获得了一个治理的抓手,更相当于获得了一个政策缓冲带。“政治动员植根于党群关系,显然不同于单向度的权力实践”,它使得刚性的政策结合地方实际进行柔性转换。同时借助党员的群众工作实践和对群众的组织动员,形成集体意志,避免了国家因直接和分散的农户对接而产生的整合成本过高和农户要价问题。

最后,它自身带有制度属性特征,相对其他类型的治理主体而言,其更具有稳定性、可持续性和再生产性。制度隐含的规则性对具体个体不仅具有约束和引导作用,也有再造功能,一定程度上避免了因个体偶然性带来的治理问题。同时,相关规则可以延伸至整个村庄,形成对乡村社会的整合效果。另外,它不只是在单一治理项目中发挥作用,而是可以持续在很多方面发挥作用,其社会治理资源的低耗性优势更为明显。

由此,无论是从国家视角还是从乡村社会视角来看,基层党组织所具有的体系性特征对承接密集的下乡政策、实现国家与农民的联结以及进行社会整合等都具有重大作用。

(二)国家在场:从地方到国家的跃迁

随着现代性力量对乡村社会的冲击,以及以产权明晰为目标的土地确权政策对集体土地所有制的稀释,原来熟人社会中孕育出的总体性和对个体而言带有先验色彩的公共性丧失了再生产的社会基础和制度依托。社会秩序失序之际,乡村社会需要经历一次再整合的过程。整合过程需要什么样的制度载体,以及整合成什么类型的公共性,基层党组织因其内含的政治聚合力而被寄予了巨大的效能期待。

乡村社会再整合路径是特定社会环境结构因素互动的结果。自下而上地看,自治立场是务实态度下的社会基础取向和治理取向的产物,它不只是民主价值导向的后果。自传统社会,自治即具备宪制意味;到了如今,自治仍是一种更契合基层社会形态的整合和构成方式。然而,社会变迁视角下的自治需要新的呈现形式。乡村社区边界已经超脱了特定地理单元,呈现流动性特征。要素的城乡流动与相互嵌入使得复杂的利益关系突破了乡村内生公共性的承载能力,亟需新的社会整合形式让自治重新焕发生机。自上而下地看,国家政权建设仍然是一个不断实践、没有止境的过程。政权建设成功与否不只在于国家实力有多强大,更在于国家与人民的联系有多紧密。在社会个体原子化、基层治理行政化的转型时期,国家政权仍然面临与乡村社会脱嵌的风险。社会经济越是发展,越需要推动更高维度的整合,实现转型期的平稳过渡。

基层党组织能够同时满足来自上下两个维度的社会整合的需求。其政治功能可以替代封闭、静止的社会中内生的地方性规则,成为开放而流动的社会的新的粘合剂,实现组织的权力网络对已然散弱的文化权力网络的覆盖。同时,这种政治性带有更为广泛的公共性色彩,突破地方“小公”的限制,向国家的“大公”敞开,使得政治调控成了国家与基层社会建构联结的有效手段。

通过基层党组织这一制度性载体完成了国家在场形式的公共性的建构,不仅可以实现横向维度上的社会的整合,更重要的是实现了国家公共规则的输入和意识形态上的引领。这种国家在场性的社会整合形式,带有弹性治理的特征,保持了一定程度的低成本的自治面向,使得公共规则和公共价值的输入更具有稳定而持久的渗透能力。社会治理能力和国家联结效果都得到进一步的提升。

总之,基层党组织所建构的国家在场性的自治模式,促使乡村社会逐渐褪去地方属性,并伴随国家更高水平的现代化建设目标的实现,走向更深层次的国家与社会的整合和融合。

六、结论

习近平总书记指出,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势”。随着最低纲领的目标已经从“建立社会主义社会”提升至“为建设社会主义现代化国家而奋斗”,中国进入了快速发展和全面深化改革并行阶段。中国共产党内含的强大的组织功能和政治功能,使其在应对新时期治理困境、推进国家治理体系和治理能力现代化过程之中,迸发出巨大的能量。

伴随乡村步入治理现代化时期,基层治理同时受到了来自行政内卷和社会变迁两方面的挑战。基层社会内生组织力的弱化使得行政和自治两种治理模式互为负担,基层治理陷入恶性循环。嵌入乡村社会的基层党组织通过对治理精英重构和赋权、积极分子的带动和分层式动员、以群众为本位的价值依归,实现了对乡村社会的再组织、再动员。底部结构的增强使得行政和自治互为资源,形成了正反馈系统。应当看到,基层党组织的体系性特征和政治性功能是其发挥强大的整合能力、实现国家治理与社会治理效能耦合的根本原因所在。在有效回应上下治理需求的过程中,基层党组织的治理主体性质不断得到凸显并区别于其他类型的治理主体,获得了延绵不息的生命力。

组织振兴是基层治理有效的前提,也是新时代党领导农业农村工作的根本保障。基层党组织作为组织振兴核心内容之一,在乡村振兴这一系统工程中将获得更大的制度潜力释放空间;在打造充满活力、和谐有序的善治乡村方面,将发挥更具先进精神和整合力量的领导核心作用。

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